1 Tutkimuksia ja ajatuksia vahvan peruskunnan kriteereistä (16.9.2012) Kunnallisalan kehittämissäätiö KAKS Muistion laatija: Pentti Meklin emeritusprofessori kunnallistalous Tampereen yliopisto pentti.meklin@uta.fi 050-5642 595 Joku viisas on sanonut, että yhteiskunnallisten uudistusten toteutumisen edellytyksenä on joko pakko tai uudistuksella saavutettavat, vakuuttavasti perustellut hyödyt. Pakko voi olla juridinen tai tosiasiallinen. Tulevaisuuden hyötyjen hyväksyminen uudistuksen perusteluna edellyttää vakuuttavia perusteluja. On siis oikeutettua kysyä: Miksi kuntauudistusta tarvitaan? Hallitus on eri vaiheissa esittänyt perusteluja eri painotuksin, mutta huomattava osa kunnista ei ole niistä vakuuttunut. Onko hallitus vai kunnat väärässä? Ja eivätkö kunnat tajua omaa etuaan? Valtioneuvoston tiedonanto eduskunnalle kuntauudistuksen etenemisestä 5.6.2012 toteaa kuntapolitiikan tavoitteena on turvata laadukkaat ja yhdenvertaiset kunnalliset palvelut asiakaslähtöisesti koko maassa, luoda edellytykset kuntien taloutta vahvistavalle kehittämistoiminnalle ja yhdyskuntarakenteen eheyttämiselle sekä vahvistaa kunnallista itsehallintoa ja paikallista demokratiaa. Uudistuksen tärkein tavoite on julkisten palveluiden turvaaminen myös tulevaisuudessa kaikkialla Suomessa. Tavoitteisiin saavuttamisen keinoiksi hallitus esittää vahvojen peruskuntien perustamista ja kriteerit kertovat, mitkä tunnusmerkit vahvan peruskunnan tulisi täyttää. Jos kuntarakenteesta päätettäisiin puhtaalta pöydältä, rajat luultavasti määräytyisivät esitettyjen kriteereiden suuntaviivojen mukaisesti. Käytännössä pöytä ei ole puhdas, sillä kunnilla on takanaan pitkä historia, kunnat ovat panostaneet monin tavoin toimintansa ja alueensa kehittämiseen, kiintyminen kotikuntaan on vahvaa, vaikka huomattava osa ihmisistä vaihtaa kuntaa useaan kertaan elämänsä aikana. Palataan em. tavoitteisiin. Valtioneuvoston selonteossa ei erityisesti korosteta sitä, mikä uhkaa palvelujen turvaamista tulevaisuudessa. Kunnallishallinnon rakennetyöryhmän raporteissa, kuten yleensä viime talven keskustelussa, suurimpana uhkana pidetään julkisen talouden kestävyysvajeen syntymistä, mikä syntyy erityisesti väestön ikääntymisestä aiheutuvien menojen kasvusta: palvelujen turvaamisen uhkana on se, että julkiset/kuntien tulot eivät riitä kasvavien menojen kattamiseen. Jos tämä ajatuskulku hyväksytään uudistustarpeen keskeiseksi perusteluksi, kuntauudistuksella on haettava keinoja, joilla joko hillitään menojen kasvua tulevaisuudessa ja/tai edistetään talouskasvua ja sitä kautta
2 verotulojen kasvua. Uudistuksessa määriteltyä vahvaa peruskuntaa pitää tarkastella tätä taustaa vasten. Vahvan peruskunnan 1. ryhmän kriteerit määrittelevät kunnan, joka pystyy turvaamaan julkiset palvelut tulevaisuudessa. Toisena valtioneuvoston tiedonannossa mainittu tavoite, luoda edellytykset kuntien taloutta vahvistavalle kehittämistoiminnalle ja yhdyskuntarakenteen eheyttämiselle, on ilmaistu melko laveasti. Yhdyskuntarakenteen eheyttäminen on selkeä, mutta edellytysten luominen taloutta vahvistavalle kehittämistoiminnalle jää melko epämääräiseksi. Vahvan peruskunnan kriteereistä erityisesti 2. ryhmän kriteerit viittaavat tähän kokonaisuuteen. Demokratia on nostettu jossain vaiheessa tärkeään asemaan uudistuksen perusteluna ja se mainitaan myös hallituksen tiedonannossa. Aikaisemmin demokratian vahvistamista perusteltiin erityisesti sillä, että erilaisten yhteistyöelinten tarve vähenee. Esitetyissä kriteereissä demokratiaelementti ei esiinny itsenäisenä. Totta onkin, että demokratia ei vaihda vaippoja vanhainkodissa, joten demokratiasta huolehtiminen ei ratkaise em. palvelutarpeiden kasvusta syntyvää talouden epätasapaino-ongelmaa. Ydinkysymys on, pystyvätkö vahvat peruskunnat turvaamaan uudistuksen päätavoitteen ja muiden tavoitteiden saavuttamisen. Yleisenä ratkaisuna uudistuksessa on lähes kaikkien kuntien koon suurentaminen. Pieniä kuntia tehdään suuriksi ja suuria vielä suuremmiksi. Mitä tutkimustulokset kertovat kuntakoon merkityksestä palvelujen turvaamisessa, alueen kehittämisessä ja demokratiassa? Kriteerit yhdessä tarkoittavat käytännössä sitä, että kaikissa kunnissa on selvitystarvetta. Alle 20 000 asukkaan kuntia on vajaat 290, loput sitä suurempia. Suurempia kuntia pakottaa selvitysten tekemiseen työssäkäynti- ja yhdyskuntarakennekriteeri. Talouskriteerillä tuskin on lisäävää merkitystä. Toiminnallinen kokonaisuus tarkoittanee samaa kuin kaksi ensimmäistä kriteeriä. Positiivista on se, että kunta ymmärretään kahdessa merkityksessä. 1. Kunta on alue, jolla on rajat ja jossa kuntalaiset ja yritykset elävät ja toimivat ja 2. kunta on organisaatio, joka järjestää verovaroilla palveluja kuntalaisille ja tekee mm. aluetta koskevia yhdyskuntarakenne päätöksiä. Kunta alueena ja kunta organisaationa ovat vuorovaikutuksessa keskenään. (ks. tarkemmin ARTTU-julkaisu. Pentti Meklin (toim.) (2010): Parasta Artun mitalla. Arviointia Paras-uudistuksen lähtötilanteesta ja kehittämispotentiaalista kunnissa. Paras-ARTTU ohjelman tutkimuksia nro 5. Acta plus ja verkkojulkaisu. Suomen Kuntaliitto.) Tarkastellaan seuraavaksi yksitellen vahvan peruskunnan kriteereitä. I Palvelu- ja väestöpohjakriteerit Vahvalla peruskunnalla pitäisi olla palvelujen järjestämisen, tuottamisen ja rahoittamisen edellyttämä riittävä väestöpohja. Julkisuudessa termillä leveät hartiat tarkoitettanee samaa kokonaisuutta. Palvelu- ja väestöpohjakriteerin perustelut jäävät kriteeripäätöksessä, mutta myös valmisteluraporteissa vähäiseksi. Käytännön keskustelussa puhutaan usein kunnan optimikoosta. Tieteessä ja tutkimuksessa kuntakoon merkityksestä ei ole päästy kovin pitkälle. Muutamista asioista näyttäisi kuitenkin löytyvän yksimielisyyttä:
3 - Yleisesti näytetään hyväksyttävän, että asukasluku ei ole yleinen ja yksiselitteinen kunnan kokoa kuvaava mittari. Kunta voi olla suuri myös alueeltaan ja alueen koolla on aivan oleellinen merkitys ainakin palvelujen järjestämiseen. Kunnat, ainakin suuret kaupungit, ovat nykypäivänä lisäksi konserneja, joiden yksiköt toimivat usean kunnan alueella - yleistä kunnan optimikokoa ei siis voida osoittaa, sen sijaan optimikokoa voi olla perustelua hakea tietylle alueelle - optimikoon hakemisessa pitäisi täsmentää, millä kriteerillä tai kriteereillä optimikokoa haetaan, esim. kustannustehokkuus - Optimikoon sijasta pitäisikin puhua riittävän suuren kunnan koosta. Tätä termiä on käyttänyt mm. Kunnallishallinnon rakennetyöryhmä. Riittävä sisältää ajatuksen, että kunnan on oltava vähintään tietyn kokoinen ja että kuntakoon suurentaminen ei välttämättä tuo merkittävästi hyötyä, vaan siitä voi olla jopa haittaa (kasvun rajahyöty alenee tai on nolla) Kriteeripäätöksessä on kaksi selvää rajaa: - Sosiaali- ja terveydenhuollon kannalta kunnan väestöpohjan on oltava vähintään noin 20 000 asukasta. - Perusopetuksen laadukas ja yhdenvertainen järjestäminen edellyttää vähintään noin 50 lapsen ikäluokkaa. Muutamaan asiaan kannattaa kiinnittää huomiota. Ensiksikin selvää on, että kunnan vastuulla olevien tehtävien tyydyttävän hoitamisen kannalta riittävän suuren kunnan koko vaihtelee tehtävittäin. Palvelujen järjestämisessä esim. lasten päivähoidon voi perhepäivähoitona järjestää varsin hyvin tuhannen asukkaan kunta, peruskoulun muutaman tuhannen asukkaan kunta, kun taas erikoissairaanhoidon järjestämiseen tarvitaan eri arvioiden mukaan noin 200 000-300 000 väestöpohja. (ks. terveydenhuollon järjestämistä selvittäneiden ryhmien raportit) Alueen toimivuuden näkökulmasta on esitetty perusteluja, että kunnan olisi suotavaa olla toiminnallisen alueen kokoinen. (ks. kaupunkiseutuja käsittelevät raportit) Käytännössä kunnan koko on kompromissi: on valittava yksi kuntakoko, joka toisiin tehtäviin on liian pieni, toisiin tarpeettoman jopa haitallisen suuri. Kuntakokoa tuskin on perustelua valita suurimman nimittäjän mukaan. Esimerkiksi erikoissairaanhoidon järjestämiseen edellyttämä 200 000-300 000 asukaan väestöpohja on tarpeettoman suuri moniin palvelutehtäviin, mutta myös alueen kehittämiseen. Osaan tehtävistä siis tarvitaan joko yhteistyötä - tai kaksiportainen kuntajärjestelmä. Mitkä sitten ovat perustelut sille, että kunnan koon pitäisi olla tietynlainen, esim. vähintään 20 000 asukasta? Palvelujen järjestämisessä on ainakin kolme keskeistä perustelua A. palvelujen järjestämisen tehokkuus. Minkä kokoinen kunta järjestää palvelut kustannustehokkaimmin? B. palvelukapasiteetin luominen, ylläpitäminen ja riskien kestäminen. Kunnan on pystyttävä luomaan riittävä palvelutuotannon kapasiteetti ja ylläpitämään se. C. toiminnan kehittäminen ja henkilöstön rekrytointi Tarkastellaan näitä perusteellisemmin seuraavassa.
4 A. Kustannustehokkuus (eri termejä, tuloksellisuus, tuottavuus/taloudellisuus, kustannustehokkuus ja vaikuttavuus). Julkisessa keskustelussa kokoasiat liittyvät ensisijaisesti kustannustehokkuuteen: Hoitavatko suuremmat kunnat tehtävänsä pieniä tehokkaammin? Uhkaavaan kestävyysvajeen torjunta edellyttää sitä, että kuntien pitää pystyä järjestämään kasvavat palvelut, mutta hillittävä resurssien ja menojen kasvua. Tämä tarkoittaa kustannustehokkuuden parantamista. Onko sitten iso kunta pientä tehokkaampi ja minkäkokoinen kunta on tehokkain? Tutkimuksissa on käsitelty jonkin verran, mutta pinnallisesti tehokkaimmin palvelut järjestävää kuntakokoa. Kunnista kootaan myös joukko tilastoja Tilastokeskuksen johdolla. Heti aluksi on jo sanottava, että selvitysten tulokset ja tilastojen tiedot ovat monitulkintaisia. - Ensimmäinen haaste on, millä mittarilla kustannustehokkuutta mitataan. Virallisissa tilastoissa (kuntien ja kuntayhtymien toiminta ja talous) mittareina käytetään nettomenot /asukas, nettomenot /asiakas tai nettomenot /suorite. Nettomenot kuvaavat verorahoituksen osuutta palvelujen järjestämiskustannuksista eli kun bruttomenoista vähennetään asiakkaiden maksut, jää jäljelle nettomenot. Tämä osuus maksetaan verovaroin. Nettomenot eivät siis kuvaa palvelun tuottamisen kustannuksia, vaan verorahoituksella katettavaa osuutta palvelun kustannuksista. - Tarkin kustannustehokkuutta kuvaava mittari on kunnan nettomenot /suorite. Mm. sote-puolella, palvelujen moninaisuudesta johtuen joudutaan useissa tilastoissa käyttämään netto(käyttö)menot, /asukas. - Kuntien ja kuntayhtymien talous ja toiminta tilaston mukaan nettomenot, /asukas tarkasteluna asukasmäärältään pienten ja suurten kuntien menot ovat korkeimmat, alhaisimmilla nettokustannuksilla palvelut hoitavat 20 000-40000 asukkaan kunnat - tämä mittari jättää huomiotta erilaiset palvelutarpeet. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) tarkastelee terveys- ja vanhuspalvelujen menoja palvelutarpeeseen suhteutettuna ja laskee ns. tarve- ja olosuhdevakioitua menoa. Tarve- ja olosuhdevakioidut menot taas osoittavat, että tarpeeseen nähden pienimmät menot ovat asukasluvultaan pienehköissä kunnissa. Tästä ei vielä voida tehdä suoraa päätelmää pienten kuntien tehokkuudesta, sillä kuntien palvelutaso vaihtelee. Toisaalta eräillä pienillä kunnilla on maan korkeimmat tarvevakioidut menot. - VATTin tutkija Aaltonen (2006) on osoittanut, että terveydenhuollon kustannustehokkuus on ollut paras 25000-27000 asukkaan kunnissa vuosina 2001-2004. - kuusikkokunnat kuusi suurinta kaupunkia, Helsinki, Espoo, Vantaa, Turku, Tampere ja Oulu tekevät ansiokkaita vertailuja useista sote-palveluista. - kun asukasluvultaan samankokoisten kuntien nettomenoissa on suuri vaihtelu, viittaa tämä siihen, että kuntien välillä on tehokkuuseroja, mutta erot voivat myös johtua tekijöistä, joihin kunta ei juuri voi vaikuttaa. Tällaisia ovat mm. kontekstuaaliset tekijät. Palvelukustannuksiin saattavat vaikuttaa seuraavat tekijät. - kontekstuaaliset tekijät (taajamarakenne, suuren kaupungin läheisyys) selittävät menoeroista huomattavan osan. Palvelujen järjestäminen vaatii hyvin erilasta resurssointia monitaajamaisissa kunnissa kuin yksitaajamaisissa kunnissa - palveluyksikkörakenne. Useat palveluyksiköt hajottavat resurssit ja aiheuttavat käyttämätöntä kapasiteettia. Kuntakoon suurentamisessa on aivan oleellista, mitä palvelupisteille kuntaliitoksen seurauksena voidaan tehdä
5 - palvelutaso palvelujen monipuolisuus ja laatutaso. On luonnollista, että palvelun monipuolisuus lisää kustannuksia. (esim. lukioiden opetustarjonta) - palvelujen saatavuus yleensä. Julkisessa keskustelussa nousee usein heittoina esiin se, että alhaisia kustannuksia selittää se, että palvelua ei kunnassa ole. Tästä puhutaan usein sosiaalipalvelujen yhteydessä, mutta myös kulttuuripuolella - kunnan tulotaso. Yksi tekijä kustannuseroihin näyttäisi olevan kunnan käytettävissä olevat tulot: Kun kunnan verotulot ovat suuret, ovat menot sen mukaiset Kustannuksiltaan korkeat palvelut saattavat olla monipuolisia ja korkealaatuisia - tai sitten tehottomasti tuotettuja. - kunnan historia. Tämän hetken ja viime aikojen kustannuksiin vaikuttaa kunnan menneisyydessä syntynyt kustannusrakenne, joka voi olla vielä vanhan investointeihin ja organisaation kasvattamiseen kannustavan valtionosuusjärjestelmän peruja - kunnan johtaminen ja omaksuttu talousajattelu. Eroja kuntien välillä voi selittää myös kunnan johtaminen ja siinä omaksuttu talousajattelu. Tarkan euron taloudenpidon kunnissa kustannukset ovat alhaiset - tilastoinnista johtuvat erot. Yhteisestä ohjeistuksesta huolimatta, kunnat ilmoittavat tilastoitavat asiat hieman vaihtelevasti - hallintomenot. Tilastot kertovat karkeasti, että yleishallinnon kokonaisnettomenot (mitattuna /asukas) kuntien menoista on noin 3,7 %, ja pienissä kunnissa menot ovat hieman korkeammat kuin suurissa. Toinen asia on hallinnon sisältö. Suurten kuntien hallinto tarjoaa monipuolisuutta, henkilöstö voi erikoistua, hallinto ei ole haavoittuva ja tarjoaa kehittämiselle potentiaalia. Pieni elää kädestä suuhun. Vahvan peruskunnan pitäisi toimia nykyisiä kuntia tehokkaammin, jos sillä pyritään torjumaan uhkaavaa kestävyysvajetta. Päätelmä on se, että suoraan tilastojen perusteella ei voida sanoa, että suuremmat toimisivat pieniä tehokkaammin tai päinvastoin, sillä edellä mainitut muut tekijät kuin asukasluvulla mitattu koko voivat vaikuttaa kaikenkokoisiin kuntiin. Selvää on kuitenkin se, että suuremmat kunnat tarjoavat enemmän kehittämispotentiaalia. Ne pystyvät järjestämään monipuolisemmat palvelut. B. Palvelukapasiteetin luominen, ylläpitäminen ja riskien kestäminen. Hieman yllättävää on se, että kriteeripäätöksessä ei korosteta toiminnan tehokasta järjestämistä, vaan palvelujen yhdenvertaisuutta sekä riittävää rahoituspohjaa ja tuottamista. Pelkistettynä tämä voidaan tulkita siten, että turvatakseen yllämainitut asiat kunnan on oltava riittävän suuri voidakseen luoda ja ylläpitää riittävää palvelukapasiteettia. 1. Rahoituksen riittävyys: Riittävän suuri on määritelty sote-puolella asukasluvun perusteella, koulupuolella asiakkaiden (oppilaiden) perusteella. Asukkaat toimivat toisaalta resurssien antajina toisaalta palvelujen tarvitsijoina ja käyttäjinä. Kuntalaiset antavat resurssit veroina ja valtionosuuksina, hieman myös maksuina. Vuoden 2010 tilaston mukaan kuntien verotulot, /asukas/vuosi olisivat keskimäärin 3414 ja valtionosuudet 1383. Eli verorahoitusta kunnalla oli käytettävissä asukasta kohti yhteensä keskimäärin 4797 /vuosi. Riittävän suuri palvelukapasiteetti luodaan ja käyttömenot maksetaan tuolla summalla. Pienen asukasmäärän/veronmaksajajoukon maksama rahoitus riittää pienen kapasiteetin luomiseen ja ylläpitämiseen. Talouden kannalta kyse on seuraavasta: kuntalaisten palvelutarpeen voi olettaa muuttuvan suurin piirtein asukasluvun mukaan eli yhden kuntalaisen lisäys aiheuttaa suurin piirtein samanlaisen lisäyksen palvelun kysyntään. Tulot
6 eli kuntien verotulot kasvavat myös suurin piirtein asukasluvun suhteessa. Palvelun järjestämiseen tarvittava resurssimäärä ei sen sijaan muutu samalla tavalla eli yksikkökustannusperiaatteella. Palvelutuotannossa pitää luoda infrastruktuuri kuten rakennukset ja pysyvä henkilöstö. Palvelutuotanto synnyttää aloitettaessa pääsääntöisesti suuret kiinteät kustannukset, vaikka palveluja tarvitaan vaikka vain yksi kappale. Palvelun käyttö tuo sitten usein pienehköt muuttuvat kustannukset. Tästä esimerkinomaisesti seuraa, että - perhepäivähoitoon ei tarvita suuria investointeja, joten perhepäivähoidon voi järjestää hyvin pieni kunta, kiinteät kustannukset alkavat kasvaa, jos kunta rakentaa päiväkoteja, ja edelleen jos lastenpäivähoidon tarjonnassa on päivähoitoa, osapäivähoitoa, vuorohoitoa ja erityispäivähoitoa. - peruskoulun järjestämiseen rahoituspohjan pitää olla suurempi, koska minimipalvelun tarjoavassa koulussa jo ensimmäiselle oppilaalle pitää olla tilat, opettajia jne. Jos opetusta halutaan monipuolistaa, edellyttää se lisää kiinteitä opetusresursseja. Kriteereissä lähdetään siitä, että kunnassa yhden ikäluokan koon pitää olla 50. Tällä hetkellä noin sadassa kunnassa syntyvyys on alle 50, joka usein saavutetaan jo alle 7000 asukkaan kunnissa. Tämän kokoisen kunnan perusopetuksen nettokustannukset vuodessa ovat suurin piirtein (7000 as x 790 = 5,5 milj. ). Millaisen koulun rakentamiseen rahoitus riittää käyttömenojen jälkeen? - sote-palvelujen järjestämisessä on lähdetään 20 000 asukkaan kuntakoosta. Tällaisen kunnan vuotuiset sote-puolen nettokustannukset ovat noin (20 000 as x 3068 = 61 milj. ) Tällä pitäisi tehdä investoinnit ja hoitaa juoksevat menot. - Erikoissairaanhoidon nettomenot ovat 20 000 asukkaan kunnissa noin 19 milj. vuodessa (959 /as x 20000). Erikoissairaanhoidon toteuttaminen edellyttää varsin suuria resursseja. Toiminnallisesti riittävän monipuolisen ja ammatillisesti osaavan erikoissairaanhoitoyksikön luominen edellyttää satojen miljoonien investointeja. - Eri sote-palvelujen järjestämiseen riittävän suuren vastuuyksikön koko vaihtelee. Useat tahot ovat tehneet ehdotuksia sote-palvelujen järjestämisen organisoinnista. Lisänäkökulmia. - Jos kunta käyttää ostopalveluja, se maksaa niistä yleensä käytön mukaan. Silloin sillä ei ole kapasiteetin luomisen kustannuksia. Kapasiteetista huolehtii palvelun tuottaja, joka kyllä veloittaa kapasiteettikustannukset palveluveloituksissa. Ostopalvelulla väestöltään pienikin kunta voisi selvitä tehtävistään. - Kunnan koko, palveluyksikön koko ja palveluyksikköjen lukumäärä. Keskustelussa usein näytetään samaistavan kunnan asukasluvulla mitattu koko ja palveluyksikköjen koko. 20 000 asukkaan kunnan terveyskeskuksessa voi olla fyysisesti yksi terveysasema tai vaikka viisi terveysasemaa. Sama pätee peruskouluihin. Samankokoisissa kunnissa voi olla eri määrä kouluja. Palveluyksikköjen koko voi olla tärkeämpi tekijä kuin kunnan koko. Jos kunnassa on yksi palveluyksikkö, ovat kaikki 20000 asukkaan luovuttamat voimavarat käytettävissä samassa yksikössä. Silloin palvelu voi olla monipuolista, henkilökunta voi erikoistua, varajärjestelyt on helppo toteuttaa. Jos on useita palveluyksiköitä, voimavarapotti jakautuu eri pisteisiin. - Riittävä kapasiteetti turvataan verotuloilla ja valtionosuuksilla. Menneinä vuosina valtio antoi avustuksia perustamiskustannuksiin. Nykyisin valtio ei enää juurikaan rahoita palvelukapasiteetin luomista. Kapasiteetin luominen jää pääosin kuntien vastuulle.
7 2. rahoituksen vakaus ja vaihteluiden sietokyky. Rahoituksen vakaus ja riskien sietokyky edellyttävät kunnalta tiettyä kokoa. Rahoituksen tasaisuus ja vakaus riippuu ensisijaisesti verotulorakenteesta. Kiinteistövero on vakain verolähde, yhteisövero huonoin. Suuret yhteisöverotulojen osuus merkitsee kunnalle riskiä, mikä saattaa kertaantua tuloista maksettavan kunnallisveron menetyksissä. Valtionosuusjärjestelmä reagoi verotulojen muutoksiin, ja järjestelmään kuuluva verotulotasaus tasaa veroissa tapahtuneita muutoksia, mutta pitemmällä aikavälillä. Oma ongelmansa on palvelutarpeissa tapahtuvat muutokset. Pienissä kunnissa esim. vuosittaiset erikoissairaanhoitopalvelujen vaihtelut saattavat olla hyvin suuria. Suuremmissa kunnissa palvelutarpeiden vaihtelut tasaantuvat helpommin ja kunta voi eliminoida vaihteluista aiheutuvat rahoitustarpeen muutokset. C. Toiminnan kehittäminen ja henkilöstön rekrytointi Toiminnan kehittäminen ja osallistuminen toiminnan kehittämishankkeisiin edellyttää kohtuullista kokoa organisaatiolta. Ihan pienissä kunnissa henkilöstön työpanos kuluu jokapäiväisen arjen pyörittämiseen. Pieni yksikkö on haavoittuva ja varajärjestelmien ylläpito on hankalaa. Suuremmissa kunnissa henkilökunta voi erikoistua, ja vastuuta voidaan jakaa useammalle henkilölle. Suurempi yksikkö voi tarjota myös uraohjelmia ja selkeämmän urakehitysmallin. Yleisesti suuremmat yksiköt ovat vetovoimaisempia. Tämä näkyy mm. pienten terveyskeskusten lääkäreiden rekrytointiongelmana. Julkisessa keskustelussa usein sekoittuvat kuntakoko ja palveluyksikön koko. Suuremmat kunnat mahdollistavat pieniä paremmat edellytykset toiminnan kehittämiselle ja henkilöstön rekrytoinnille. Missään ei oikeastaan ole tästä näkökulmasta pohdittu riittävän suurta kuntakokoa. II Työpaikkaomavaraisuus-, työssäkäynti- ja yhdyskuntarakennekriteerit Aluenäkökulmasta ajatuksena on koota yhden päätöksenteon alle kuntalaisten ja elinkeinoelämän arkipäivän toiminnot, jolloin kunta olisi alueellinen, toiminnallinen kokonaisuus. Hevoskärrykaudella kunta alueena oli toiminnallinen kokonaisuus: hevoskyydillä päivässä pistäytyi kirkolla kunnan eri kolkista. Nyt ovat toisenlaiset menopelit ja yhteydenpitovälineet, ja kuntalaisten ja yritysten päivittäiset toiminnot ulottuvat kuntarajojen yli. Miksi on perustelua koota kunta toiminnalliseksi kokonaisuudeksi ja miksi se on parempi kuin alueen erilliset kunnat? Argumentteja toiminnallisen kokonaisuuden puolesta on olemassa, mutta nekin ovat jonkin verran hajanaisia. Ehkä tästä johtuu, että keskustelu ei oikein etene, vaan se junnaa paikallaan. Mitä tästä tiedetään tutkimuksessa? Kriteerikokonaisuudessa on itse asiassa kyse kaupunkiseuduista. Kaupunkiseutujen tilannetta on tutkittu ja jäsennetty jonkin verran. Tässä keskeisiä. - VM:n asiantuntijaryhmä selvitti kaupunkiseutuja edellisen hallituksen aikana. Sen laatimassa raportissa (Toimiva kaupunkiseutu 2009) on kuvattu perusteellisesti kaupunkiseutujen, keskuskaupungin ja kehyskuntien taloudellisia suhteita ja keskinäistä riippuvuutta. Keskinäinen dynamiikka nousee hyvin esiin.
8 - Kaupunkiseutujen dynamiikkaa on tutkittu eri puolilta ARTTU-hankkeessa, josta on tullut useita raportteja (Mäntysalo ym. 2010: Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät ja viime vuoden lopulla Hytönen, Arkkila, Mäntysalo (toim.) 2011: Kaupunkiseutujen kasvukivut. Syksyllä 2012 on tulossa loppuraportti) - Väestö- ja muuttoliiketutkija Timo Aro on käsitellyt eri yhteyksissä runsaasti muuttoliikettä, josta aiheutuvat vaikutukset ovat yksi argumentti kaupunkiseutujen yhteen kokoamiselle (mm. väitöskirja Aro, Timo, Julkinen valta ja maassamuuttoa edistävät ja rajoittavat tekijät Suomessa1880-luvulta 2000-luvulle. Turun yliopisto 2007., lisäksi Aro on julkaissut pienimuotoisempia tutkimuksia raportoitu mm. Kuntalehdessä) - viimeksi seutukaupunkien tilannetta on käsitelty raportissa Hynynen, Ari (toim.): 2012 Takaisin kartalle. Suomalainen seutukaupunki. Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Aluetarkastelussa oleellisia elementtejä ovat - alueen kehityssuunta, onko alue kasvava vai taantuva. Näissä ongelmaksi nousevat asiat ovat hyvin erilaisia. - MAL-asiat, maankäytöstä, asutuksesta ja liikennejärjestelyistä päättäminen - alueen sisäinen muuttoliike - alueen kuntien asukkaiden kuntarajat ylittävät arkipäivän toiminnot - alueen yhteisten asioiden mm. investointien hoitaminen - kuntien elinkeinopolitiikka - verotulojen kohdentuminen kunnittain Kaupunkiseudun kuntien asiat ovat vaikutuksiltaan eri laajuisia. Toisessa äärilaidassa ovat vain kuntaa koskevat asiat (esim. kunnan peruspalvelut oman kunnan asukkaille), toisessa kuntarajat ylittävät, koko kaupunkiseutua koskevat asiat (esim. suuret investoinnit, joukko hyvinvointipalveluja, alueen kaavoittaminen ja elinkeinopolitiikka) Tutkimuksissa on nostettu esiin seuraavia asioita, jotka puoltavat tai vastustavat kunnan muodostamista toiminnallisen alueen pohjalta - yleisellä tasolla voisi sanoa, että useista kunnista koostuvalla alueella on tekijöitä, jotka aiheuttavat sen, että seudulla ei mene niin hyvin kuin mitä sen edellytykset ovat - alueen kunnat kilpailevat keskenään, mikä voi olla alueelle negatiivinen tai positiivinen asia. Yksittäisellä kunnalla on luonnollisesti taipumusta ajaa omaa etuaan eli osaoptimoida, tehdä oman edun nimissä ratkaisuja, jotka ovat ristiriidassa koko alueen edun kanssa. - jotkut esimerkit kyllä osoittavat, että alueen keskinäisestä kilpailusta on ollut hyötyä. Muutamat keskuskaupungit ovat ajanoloon hieman torkahtaneet, eikä kaupungin kehittäminen ole ollut kovin aktiivista. Aktiivinen naapurikunta/kaupunki on herättänyt keskuskaupungin - kunnat kilpailevat keskenään alueen sisällä, mutta tulevaisuudessa keskenään saattavat kilpailla alueet, kaupunkiseudut, jolloin alueen sisäinen epäyhtenäisyys saattaa haitata koko alueen etua. Osaoptimointi saattaa ilmetä mm. seuraavissa asioissa - kasvavilla seuduilla yhdyskuntarakenteen kehittyminen on oleellinen. Maankäyttö tuo perustan tulevalle ja maankäyttö on kasvavilla alueilla keskeinen kilpailuväline. Taantuvilla alueilla maankäytöllä on vain vähäinen merkitys. Kun alueen kunnat ovat itsenäisiä, on vaarana, että alueelle kehittyy epätarkoituksenmukainen, vinoutunut yhdyskuntarakenne. Epätarkoituksenmukainen yhdyskuntarakenne tuo lisävaatimuksia mm. liikennejärjestelyihin
9 - kaupunkiseuduilla kehyskunnat saattavat houkutella hyvillä tonteilla hyvätuloisia asukkaita. Pienempituloiset ja erityispalveluja tarvitsevat tahtovat jäädä keskuskaupunkiin. Asukasrakenne on vaarassa vinoutua ajanoloon. - erityisesti kaupunkiseutujen sisäinen muuttoliike (Timo Aro on osoittanut, samoin laskelmia on raportissa Toimiva kaupunkiseutu ) merkitsee sitä, että kaupunkiseudun keskuskaupunkiin muuttaa pienituloista väkeä ja keskuskaupungista kehyskuntaan muuttaa suuri- tai keskituloista väkeä. Alueen sisäinen muuttoliike on useimmiten pitkällä aikavälillä epäoikeudenmukainen keskuskaupungille. - usein kehyskuntien työpaikkaomavaraisuus on alhainen ja keskuskaupungin hyvä. Kehyskuntalaiset käyvät työssä keskuskaupungissa: maksavat verot asuinkuntaan, keskuskaupungin panostukset elinkeinopolitiikkaan eivät tuota kaupungille välitöntä hyötyä, vaan usein enemmän menoja kuin tuloja. - keskuskaupunki joutuu järjestämään alueen vetovoiman kannalta keskeiset palvelut, teatterit, urheiluhallit, kulttuuritapahtumat, monipuoliset harrastusmahdollisuudet yms. Nämä houkuttelevat asukkaita seudulle. Kehyskuntalaiset voivat käyttää palveluja samalla tavalla kuin keskuskaupungin asukkaat. Keskuskaupungin palvelut saattavat olla kehyskunnan kilpailuvaltti keskuskaupunkia itseään vastaan. - keskuskaupungit rakentavat ja ylläpitävät myös runsaasti infrastruktuuria, jota kehyskuntalaiset käyttävät - koko aluetta koskevien palvelujen järjestämisessä saattaa olla yhteistyöongelmia. - alueen elinkeinopolitiikka on tulevaisuudessa ehkä tärkeämpi kuin yksittäisten kuntien elinkeinopolitiikka. Mahdolliset suuret yritykset katsovat aluetta kokonaisuutena, eikä yksittäistä kuntaa - aluetta koskevien investointien toteuttamisen hankaluus. Investointien tarve kyllä myönnetään, mutta investointien rahoitukseen kehyskunnilla ei ole innostusta: Alueen suuret investoinnit tahtovat jäädä keskuskaupungin toteutettavaksi. - useat kehyskunnat (esim. Tampereen seudulla kaikki) pärjäävät varsin hyvin kaikilla mittareilla. Ne pystyvät järjestämään peruspalvelut asiakaslähtöisemmin kuin keskuskaupunki. Erityisesti tämän vuoksi kehyskuntia ei innosta liittyminen keskuskaupunkiin. - puhtaalta pöydältä tarkasteluna monet argumentit tukevat sitä, että alueen asioiden päättämisen olisi luontevaa kuulua yhden päätöksenteon alle - kuntien yhteistyöllä kyllä hoidetaan usein jopa kiitettävästi helppoja asioita, mutta yhteistyössä ns. ilkeät ongelmat jäävät ratkaisematta - jonkinlainen uhka on se, että ajanoloon jotkut keskuskaupungit eivät jaksa toimia alueensa veturina. Edellä kuvatun logiikan seuraukset on kyllä tiedostettu joillakin seuduilla. Muutamilla kaupunkiseuduilla pyritään toteuttamaan kaupunkiseudun yhteistä etua mm. alueen kehittämisen rakennemalleilla ja muulla yhteistyöllä. Mm. Tampereen seudulla on yhteinen kuntayhtymä seudun kehittämistä varten. Keskeisiä argumentteja ovat: kehyskuntien peruspalvelut toimivat hyvin ja paremmin kuin monissa keskuskaupungeissa. Kunnat eivät myöskään luota keskuskaupungin päättäjiin ja epäilevät, että tulevaisuudessa heidän alueensa kehittäminen jää keskuskaupungin kehittämisen varjoon. III Talouskriteeri Talouskriteerit eivät tuo erityistä lisää kahdelle ensimmäiselle. Talouskriteerit ovat mielestäni relevantteja, mutta niiden merkitys vaihtelee kuntien kontekstuaalisen tilanteen
10 mukaan. Kunnan kehityssuunnalla, kasvava vai supistuva, on merkitystä, samoin kuin kunnan menneiden vuosien investointitasolla, jolla on luotu palvelujärjestelmä. Huomiota kannattaa kiinnittää siihen, minkä ajankohdan tiedoilla taloustilannetta tarkastellaan. Tulevaisuuden selviytyminen on menneisyyden selviytymistä tärkeämpi. Tietyn ajankohdan tilinpäätöstiedot ja tilastotiedot eivät ole reaaliaikaisia. Tähän on kiinnitetty huomiota erityisesti yritysten konkurssitutkimuksissa. Mm. Laitinen puhuu konkurssin yhteydessä varhaisista varoittajista, asioista, jotka eivät näy tileistä, mutta ovat muuten tiedossa ja havaittavissa jo pitkän aikaa ennen kuin ne näkyvät tilinpäätöksissä. Talouskriteerin mukaan tarkastellaan kahta-kolmea edellistä tilinpäätöstä. Kehityssuunta on tärkeätä, mutta oleellinen kysymys on, kertovatko tilit totuutta edes menneisyydestä. Aihetta ensiksikin pitäisi tarkastella tilinpäätöslukuja laajemmin. Kirjanpidon tuloslaskelman yli- tai alijäämän asemesta pitäisi tarkastella todellista tasapainoa, jota Lotta-Maria Sinervon väitöskirja käsittelee. Toiseksi tärkeätä olisi katsoa kunnan omaisuuden (varallisuuden) tilaa: Erityisesti minkä suuruinen on kuntien infran ja rakennuksien korjausvelka. Kolmanneksi, millainen on kunnan tuleva investointitarve kokonaisuudessaan. Huonot tilinpäätösluvut voivat todellisuudessa olla ihan hyviä, jos ei ole korjausvelkaa ja investointeja odottamassa. Taas kohtuulliset tilinpäätösluvut saattavat muuttua nopeasti esim. homerakennusten korjausten takia. Eli lukuja pitäisi tarkastella reaalitaloutta vasten. Edellä muutamia havaintoja vahvan peruskunnan kriteereistä. Tutkittua tietoa siis on jonkin verran, mutta tiedot ovat hajanaisia. Tarkastelua ei juuri ole tehty tarkastellen samanaikaisesti eri kriteereitä. Palvelujen järjestämistä (kunta organisaationa) ja alueen kehittämistä (kunta alueena) ei ole käsitelty yhdessä. Vahvan kunnan kriteerit kyllä kaipaisivat lisätarkastelua. Keskustelussa on juututtu tiettyihin asetelmiin, jotka eivät vie asiaa järkevällä tavalla eteenpäin. Olen myös havainnut, että liitoksia perustellaan ja vastustetaan olemattoman pienillä asioilla. Asioiden suuruusluokat pitäisi nostaa keskustelussa kirkkaammin esiin sekä kunnan että kansantalouden tasolla. Parin viime vuoden aikana julkisessa keskustelussa kuntauudistuksen tarvetta ja kuntaliitoksia on perusteltu kansantalouden kestävyysvajeen torjumisella. Todellisuudessa pienillä kunnilla on koko kuntataloudessa melko pieni osuus. Sadan pienimmän kunnan käyttömenot ovat vain 3-4 %. Myöskään kuntien hallintomenojen alentamisella ei yksistään ole oleellista vaikutusta kansantalouden kestävyysvajeen. Koko kuntatalouden kustannusten kasvun hillinnässä ovat suuret kunnat avainasemassa, yksittäisessä kunnassa avainasemassa on oma kunta. Yhteen asiaan on aihetta vielä kiinnittää huomiota. Kuntauudistuksen perusteissa korostetaan yhdenvertaisia palveluja koko maassa. Tämä on sinänsä kannatettava, mutta on todettava, että - nykyisin palvelutasot vaihtelevat varsin paljon. On epätodennäköistä, että palvelut todellisuudessa olisivat yhdenvertaisia edes yksittäisen kunnan sisällä - yhdenvertaisuus voidaan saavuttaa joko heikentämällä paremman tason kuntien palveluita tai kohottamalla heikompia - taso yhdenvertaisuudelle voidaan määritellä eri tavoin. Keskustelussa varmaan tarkoitetaan yhdenvertaisia minimipalveluja, yhdenvertaisuusvaatimus ei voi kieltää sitä, että jotkut kunnat vain tarjoavat toisia korkeamman palvelutason.