Verohallinnon muuttuva norminanto

SEPPO IIVONEN Verohallinnon muuttuva norminanto ACTA WASAENSIA NO 249 OIKEUSTIEDE 9 TALOUSOIKEUS UNIVERSITAS WASAENSIS 2011

Esitarkastajat Professori Kauko Wikström Turun yliopisto Oikeustieteellinen tiedekunta 20014 Turun yliopisto Professori Jaakko Ossa Turun yliopisto Oikeustieteellinen tiedekunta 20014 Turun yliopisto

III Julkaisija Julkaisuajankohta Vaasan yliopisto Marraskuu 2011 Tekijä(t) Julkaisun tyyppi Seppo Iivonen Monografia Julkaisusarjan nimi, osan numero Acta Wasaensia, 249 Yhteystiedot ISBN Vaasan yliopisto 978 952 476 364 6 Kauppatieteellinen tiedekunta ISSN Talousoikeuden yksikkö 0355 2667, 1457 7992 PL 700 Sivumäärä Kieli 65101 Vaasa 439 suomi Julkaisun nimike Verohallinnon muuttuva norminanto Tiivistelmä Tutkimuksessa tarkastellaan Verohallinnon norminannon syntyä, kehitystä ja Verohallinnon norminannon suhdetta Verotuksen oikeuslähteisiin. Tutkimuksessa normin käsite ymmärretään laajasti. Tutkimuksessa havaittiin, että Verohallinnon norminannon määrä on sidoksissa Verohallinnon organisaation rakenteeseen. Mitä enemmän verotusta toimittavalla viranomaisella on suhteellisen riippumattomia alaorganisaatioita, sitä enemmän on itsenäistä norminmuodostusta ja erilaisia ratkaisukäytäntöjä. Verohallinnon organisaation kehitys kolmiportaisesta organisaatiosta nykyiseen yksiportaiseen organisaatioon on yhdenmukaistanut Verohallinnon norminantoa. Verohallinnon norminanto jakaantuu kirjalliseen norminantoon ja verotuksen toimittamisen yhteydessä syntyneeseen verotuskäytäntöön. Osa verotuskäytännöstä perustuu Verohallinnon norminantoon ja osa oikeuskäytäntöön. Verohallinnon norminannon ohjausvaikutus kohdistuu sekä Verohallinnon virkamiehiin että verovelvollisiin. Verohallinnon virkamiesten on noudatettava Verohallinnon ohjausta. Virkamies voi jättää noudattamatta Verohallinnon ohjauksen silloin, jos ohjaus on lainvastaista. Verohallinnon ohjaus ei sido verovelvollisia taikka tuomioistuimia. Verohallinnon ohjausta kuitenkin yleisesti noudatetaan. Verohallinnolle on lainsäädännöllä delegoitu tietyissä asioissa oikeus antaa määräyksiä. Verohallinnon antamat määräykset ovat delegoitua lainsäädäntöä, joka on sitovuudeltaan lainsäädäntöön verrattavaa. Verohallinnon antamia määräyksiä on kaikkien noudatettava. Verohallinnon kirjallinen norminanto taikka Verohallinnon soveltama verotuskäytäntö ei saa olla lainvastaista. On mahdollista, että eduskunta jättää verolain sisällön tarkoituksellisesti avoimeksi. Eduskunnan tarkoituksena on ollut, että lain sisältö muovautuu lain soveltamisen ja oikeuskäytännön kautta. Verohallinto on ensimmäinen viranomainen, joka joutuu soveltamaan lakia ja tällöin Verohallinto antaa laille ensimmäisen tulkinnan. Verohallinnon tulkinta voi muuttua oikeuskäytännön perusteella taikka oikeuskäytäntö voi vahvistaa Verohallinnon tulkinnan. Hallinto-oikeuksien ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuilla on vaikutusta Verohallinnon norminannon sisältöön. Verohallinnon norminannosta poikkeavat tuomioistuinten päätökset voivat johtaa siihen, että Verohallinnon norminantoa muutetaan. Verohallinnon norminannolla voi olla vaikutusta hallinto-oikeuksien ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiin. Verohallinnon norminanto on oikeustieteen tutkijoiden analysoinnin kohteena. Oikeustieteilijöiden kannanotot vaikuttavat Verohallinnon norminantoon. Oikeustieteen ja Verohallinnon norminannon välillä vallitsee vuorovaikutus, sillä Verohallinnon norminanto vaikuttaa myös oikeustieteen tutkijoiden kannanottoihin. Verohallinnon kannanottojen merkitys on suurimmillaan avoimissa laintulkintatilanteissa. Verohallinnon normien elinkaari vaihtelee. Osa normeista on voimassa määräajan ja osa normeista on voimassa ennalta määräämättömän ajan. On mahdollista, että kumottujen normien sisältämät periaatteet taikka normien osat voivat vaikuttaa verotus- ja oikeuskäytännössä hyvin pitkään alkuperäisen normin kumoamisen jälkeen. Asiasanat Verohallinto, Verohallinnon normianto, normi, lainsäädäntö, oikeustiede, oikeuskäytäntö

V Publisher Date of publication Vaasan yliopisto November 2011 Author(s) Type of publication Seppo Iivonen Monograph Name and number of series Acta Wasaensia, 249 Contact information ISBN University of Vaasa 978 952 476 364 6 Faculty of Business Studies ISSN Department of Business Law 0355 2667, 1457 7992 P.O. Box 700 Number of Language FI 65101 Vaasa, Finland pages 439 Finnish Title of publication The Changing Norm-setting by the Tax Administration Abstract This study investigates the origin and development of norm-setting by the Finnish Tax Administration and its relationship to the sources of taxation law. The study uses a broad definition for the concept of norm. The study concludes that the amount of norm-setting by the Tax Administration is related to the organizational structure of the Tax Administration. The more relatively independent suborganisations the official who is levying taxes has responsibility for, the more independent norm formation is and the more varying decision-making practices are. The development of the Tax Administration from a three-step organization to the current one-step organization has standardized the norm setting of the Tax Administration. The norm setting of the Tax Administration is divided into two parts: written norm-setting and taxation practice, which has developed in connection with levying taxes. Taxation practice is based in part on norm-setting by the Tax Administration and in part on legal praxis. The guidance of the Tax Administration s norm-setting is aimed at both the officials of the Tax Administration and at tax payers. The officials of the Tax Administration must adhere to the guidance of the Tax Administration; however, a Tax Administration official can disobey the guidance of the Tax Administration if it is unlawful. Tax payers or courts of law are not bound by the guidance of the Tax Administration, but such guidance is usually adhered to. In certain cases, legislation gives the Tax Administration the right to give orders, rather than mere guidance. These orders are delegated legislation, which is as binding as legislation, and must be adhered to by everyone. The written norm-setting of the Taxation Administration and the taxation practice applied by the Tax Administration must not be unlawful. It is possible for Parliament to leave the content of a taxation law intentionally open to interpretation. Parliament can take such action so that the content of the law is shaped through the application of the law and through legal praxis. The Tax Administration is the first official body that needs to apply the law and thus gives the law its first interpretation. This might change based on legal praxis or the legal praxis might confirm the view of the Tax Administration. Judgments made by administrative courts and the Supreme Administrative Court affect the content of the Tax Administration s norm-setting. Court orders that deviate from the Tax Administration s norm-setting can lead to change in the norm-setting. The Tax Administration s norm-setting can affect the judgments of administrative courts and the Supreme Administrative Court. The norm-setting by the Tax Administration is an object of study among legal scholars and their opinions also affect norm-setting. There is interaction between legal scholars and the Tax Administration, because the norm-setting by the Tax Administration also affects the opinions of the legal scholars. The opinions of the Tax Administration have the greatest effect in cases when the law is open to interpretation. The life span of a norm varies. Some norms are valid for a certain period of time and others are valid indefinitely. It is possible that the principles of abolished norms or parts thereof affect taxation and legal practice for a long time after the original norm has been abolished. Keywords Tax Administration, norm-setting by Tax Administration, norm, legislation, jurisprudence, legal praxis

VII ESIPUHE Loputtomalta tuntunut tutkimusprosessi on ohitse ja väitöskirja on kansissa. Lisensiaattityön ja väitöskirjan tekemiseen siihen kuuluneine tentteineen ja seminaareineen on kulunut kymmenen vuotta. Harrastelijatutkijan työ on edennyt hitaasti työn ohessa. Tutkimustyön hidasta etenemistä selittää myös se, että muut harrastukset ja velvollisuudet ovat usein ohittaneet elämäni ajankäyttöjärjestyksessä tieteen teon. Joskus ohitus on ollut niin tehokasta, että tieteily on unohtunut useiksi kuukausiksi. Verohallinnon muuttuva norminanto valikoitui tutkimusaiheeksi pitkälti sen vuoksi, että aihe ei ollut kovin herkkä lakimuutoksille ts. ei tarvinnut pelätä, että uusi lainsäädäntö romuttaisi tehdyn työn. Vanha sanonta opettaa, että lainsäätäjän tahdonilmaisu voi muuttaa kokonaiset kirjastot jätepaperiksi. Minun aiheessani sitä vaaraa ei ollut muutoksia sai tulla kuinka paljon tahansa. Aihevalintaan vaikutti myös se, että aihepiiri oli minulle tuttu. Olen toiminut vero-, perintö- ja tutkijalautakunnan jäsenenä ja varajäsenenä 1980-luvulla. Vaasan kaupunginveroasiamiehenä vuodesta 1988 lukien ja Verohallinnon palveluksessa vuodesta 2007 lukien ensin henkilöverotuksen johtavana veroasiantuntijana ja sittemmin veroasiamiehenä. Oman kokemuksen ja havainnoinnin kautta on kertynyt jonkin verran harmaata tietoa, jonka olen halunnut välittää eteenpäin. Ongelmana asiassa on ollut se, että tutkijalta edellytetään objektiivisuutta. Subjektiivisten kokemusten objektivisointi on todennäköisesti mahdotonta. Yritetty kuitenkin on. Kukin lukija päättäköön itse, miten yrityksessä on onnistuttu. Haluan kiittää työni ohjaajaa professori Asko Lehtosta saamastani ohjauksesta. Asko on osoittanut ihailtavaa pitkämielisyyttä minua kohtaan. Keskinäistä kommunikointia helpotti se, että meillä molemmilla on ollut pitkäaikaista kokemusta veroasiamiehenä toimimisesta. KTT Brita Herler, KTT Sari Hakapää, KTL Minna Kaasalainen ja KTL Marika Salo ovat avustaneet minua lukuisissa pikku tehtävissä. Ilman heidän apuaan, tutkijanpolkuni olisi ollut paljon pidempi ja kivisempi. Tutkimuksen teolle on ollut suureksi hyödyksi, että olen saanut keskustella tutkimusaiheeseen kuuluvasta problematiikasta Länsi-Suomen oikaisulautakunnan puheenjohtaja varatuomari Kalevi Ala-Karjanmaan ja veroasiamies, varatuomari, KTM Tommy Mandellin kanssa. Haluan lausua heille kiitokset hyvästä yhteistyöstä. Väitöskirjani esitarkastajat professori Kauko Wikström ja professori Jaakko Ossa ovat antaneet minulle asiantuntevaa palautetta. Heidän antamansa korjausehdo-

VIII tukset ovat edesauttaneet väitöskirjani loppuun saattamista. Parhaimmat kiitokset teidän kanssanne käymästäni miellyttävästä ohjauskeskustelusta. Nykyaikaisen tietotekniikan hyväksikäyttö ei ole tunnetusti vahvimpia puoliani. Olen onnekseni saanut turvautua asiantuntevaan apuun. It-asiantuntija Elise Bergström ja kauppatieteen ylioppilas Anna Iivonen ovat ratkaisseet puolestani tietoteknisiä ongelmia. Siitä heille nöyrimmät kiitokseni. Olen syvässä kiitollisuudenvelassa Etelä-Pohjanmaan kulttuurirahastolle, joka myönsi minulle stipendin keväällä 2003 lisensiaattityötä varten. Haluan lausua myös kiitokseni Vaasan yliopiston stipendirahastolle, joka myönsi minulle apurahan 2006. Vaasassa 17. syyskuuta 2011 Seppo Iivonen

IX Sisällys ESIPUHE... VII 1 TUTKIMUSTEHTÄVÄ... 1 1.1 Verohallinnon ohjauksesta... 1 1.2 Tutkimusongelmasta... 4 1.3 Tutkimusmetodi... 8 1.4 Tutkimuksen rakenne... 13 2 3 JULKISHALLINNON TEHTÄVÄT JA TOIMINTA-PERIATTEET... 16 2.1 Julkishallinnon tehtävä ja rakenne... 16 2.1.1 Julkishallinnon tehtävistä... 16 2.1.2 Julkinen hallinto ja ympäröivä yhteiskunta... 19 2.2 Julkisen talouden rahoitus... 21 2.2.1 Verotuksen kehityspiirteitä... 21 2.2.2 Kunnallistalouden rahoituksesta... 23 2.3 Julkisen hallinnon yleiset hallinto-oikeudelliset toimintaperiaatteet ja niiden vaikutus Verohallinnon toimintaan... 26 2.3.1 Laillisuusperiaate hallinnossa... 26 2.3.2 Hallinnon tarkoituksenmukaisuusperiaate... 30 2.3.3 Yhdenvertaisuus hallinnon perusedellytyksenä... 32 2.3.4 Objektiviteettiperiaate hallinnossa... 42 2.3.5 Suhteellisuusperiaate kansalaisten turvana... 52 2.3.6 Julkinen hallinto ja tarkoitussidonnaisuuden periaate... 55 2.3.7 Luottamuksensuoja asianosaisten suojana... 58 2.3.8 Palveluperiaate ja hallinnon kansalaisille tarjoamat palvelut... 75 NORMIT JA ORGANISAATION OHJAUS... 79 3.1 Normeista ja normiohjauksesta... 79 3.1.1 Normin käsitteestä... 79 3.1.2 Oikeusnormin käsitteestä... 84 3.1.3 Normi ja yksityinen ihminen... 89 3.1.4 Normi ja viranomainen... 93 3.2 Normit ja organisaation ohjaus... 95 3.2.1 Organisaation käsitteestä... 95 3.2.2 Organisaation normiohjauksesta... 98 3.2.3 Viranomaisorganisaation ohjaukseen liittyviä erityispiirteitä... 102

X 4 5 ERILLISET TULOVEROTUSJÄRJESTELMÄT... 105 4.1 Kuntien oma verotusjärjestelmä... 105 4.1.1 Kunnallisverotuksen organisaation synty ja kehitys... 105 4.1.2 Kunnallisverolainsäädännön kehitys... 110 4.2 Valtion tuloverotusjärjestelmä... 115 4.2.1 Valtionverotuksen kehitysvaiheita... 115 4.2.2 Valtion tuloverotusorganisaation synty ja kehitys... 117 4.3 Yhdistynyt tuloverotusorganisaatio... 120 4.3.1 Yhdistymisen alkuvaiheita... 120 4.3.2 Verotuksen ylin johto... 121 4.3.3 Lääninverovirasto ja lääninverolautakunta... 124 4.3.4 Veropiiri ja verolautakunta... 126 4.3.5 Muutoksenhakumenettely... 133 4.4 Luottamusmiesverotuksesta virkamiesverotukseen... 136 4.4.1 Viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden tehtävät eriytyvät... 136 4.4.2 Virkamiesverotus ja Verohallinnon nykyinen organisaatio... 139 4.5 Tuloverotuksen muutoksenhakujärjestelmä... 143 4.5.1 Oikaisuvaatimus- ja oikaisulautakuntajärjestelmän synty ja kehitys... 143 4.5.2 Oikaisumenettelyn tulevaisuuden näkymiä... 153 4.6 Tuloverotuksen muutoksenhaku... 157 4.6.1 Valittaminen hallinto-oikeuteen... 157 4.6.2 Valittaminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen... 159 4.6.3 Pohdintoja ohivalituksen eduista ja haitoista... 161 VEROHALLINNON SUORITTAMA OHJAUS JA VEROTUSMENETTELY... 166 5.1 Verohallinnon ohjauksen luonteesta... 166 5.1.1 Lainsäädäntövallan desentralisaatiopyrkimyksiä... 166 5.1.2 Normiohjauksen rajallisuudesta... 169 5.2 Yleisiä näkökohtia Verohallinnon kirjallisesta norminannosta... 173 5.3 Verohallinnon normit ja ohjeet... 181 5.3.1 Verohallituksen määräykset ja ohjeet... 181 5.3.2 Verovirastojen ohjeet... 185 5.3.3 Paikallistason ohjeet... 186 5.4 Verohallinnon työmenetelmät... 192 5.4.1 Viranomaisen harkinta ja työmenetelmät... 192 5.4.2 Työmenetelmät ja verotuksen toimittaminen... 196 5.4.3 Työmenetelmät ja hallinnon lainalaisuusperiaate... 200

5.4.4 Verotuskäytännön ohjausvaikutus... 207 5.5 Verohallinnon julkaisu-, tiedotus- ja koulutustoiminta... 211 5.5.1 Julkaisu- ja tiedotustoiminnan yleisistä tavoitteista... 211 5.5.2 Verohallinnon julkaisu-, koulutus- ja tiedotustoiminnan yleisestä merkityksestä... 213 5.6 Verovelvollisen henkilökohtainen ohjaus... 215 5.6.1 Keskusverolautakunnan (KVL) ennakkoratkaisut... 215 5.6.2 Verohallinnon ennakkotiedot... 228 5.6.3 Verohallinnon virkamiesten suorittama henkilökohtainen ohjaus... 238 XI 6 7 OIKEUSLÄHDEOPPI VEROTUSMENETTELYN KANNALTA... 241 6.1 Oikeuslähteet... 241 6.1.1 Oikeuslähteen käsitteestä... 241 6.1.2 Erilaisia oikeuslähdekäsitteitä... 244 6.2 Oikeuslähdeoppi ja käytännön ratkaisutoiminta... 250 6.2.1 Oikeuslähdeoppi ja oikeuslähteiden välinen hierarkia... 250 6.2.2 Oikeuslähdeoppi ja ratkaisutoiminta... 252 6.3 Verotuksen toimittaminen ja oikeuslähteet... 266 6.3.1 Verotuksen oikeuslähteistä... 266 6.3.2 Verotuksen toimittaminen ja oikeuslähteiden käyttö... 270 6.4 Oikeuslähdeopin polysentriasta... 277 6.4.1 Oikeuslähteiden lisääntyminen ja oikeuslähdeoppi... 277 6.4.2 Verotuksen oikeuslähdeoppi ja polysentria... 282 VEROHALLINNON OHJAUKSEN, NORMINANNON JA TULOVEROTUKSEN OIKEUSLÄHTEIDEN VÄLINEN SUHDE... 288 7.1 EU-oikeus ja Verohallinnon norminanto... 288 7.1.1 EU-oikeuden sisällöstä... 288 7.1.2 EU-oikeuden velvoittavuus ja Verohallinnon norminanto... 303 7.2 Lainsäädäntö ja Verohallinnon norminanto... 305 7.2.1 Lainsäädäntö verotuksen perusteena... 305 7.2.2 Verolakien tavoitteista ja tulkinnasta... 308 7.2.3 Lainsäädännön ja Verohallinnon norminannon välinen suhde... 316 7.3 Lain esityöt ja Verohallinnon ohjaus ja norminanto... 318 7.3.1 Lain esityöt ja verotusongelmien ratkaisu... 318 7.3.2 Lain esityöt ja Verohallinnon norminanto... 323 7.4 Oikeuskäytäntö tuloverotuksen ohjaajana ja normilähteenä... 325 7.4.1 Oikeuskäytännön luonteesta... 325

XII 7.4.2 7.4.3 7.4.4 7.4.5 Oikeuskäytäntö ja verotus... 331 KHO oikeuskäytännön luojana ja ylimpänä muutoksenhakuasteena... 334 Hallinto-oikeudet valitusten ratkaisijoina ja oikeuskäytännön luojina... 343 Oikeuskäytännön ja Verohallinnon norminannon välinen suhde... 347 7.5 Verotuksen oikaisumenettely ja Verohallinnon norminanto... 352 7.5.1 Oikaisulautakuntien ratkaisujen ohjausvaikutus... 352 7.5.2 Oikaisulautakunnan ratkaisukäytäntö ja Verohallinnon norminanto... 357 7.6 Verohallinnon paikallistason toiminta ja Verohallinnon norminanto... 359 7.6.1 Vero- ja tutkijalautakuntien merkitys Verohallinnon norminantojärjestelmässä... 359 7.6.2 Verohallinnon paikallistaso ja Verohallinnon norminanto... 363 7.7 Verohallinnon ja ympäristön ohjauksen välinen suhde... 365 7.7.1 Verohallinto ja verolainsäädäntöprosessi... 365 7.7.2 Asiantuntijoiden ja oikeustieteen harjoittaman ohjaustoiminnan suhde Verohallinnon norminantoon... 372 8 JOHTOPÄÄTÖKSIÄ... 377 8.1 Verohallinnon normien synty ja kehitys... 377 8.1.1 Verohallinnon norminannon kehityksestä... 377 8.1.2 Nykypäivän Verohallinto ja norminanto... 379 8.2 Verohallinnon norminannon merkityksestä... 381 8.2.1 Verohallinnon norminanto ja verotuksen toimittaminen.. 381 8.2.2 Verohallinnon norminanto ja verovelvollinen... 382 8.3 Verohallinnon norminannon ja oikeuslähteiden välinen suhde... 385 8.3.1 Verohallinnon norminanto ja lainsäädäntö... 385 8.3.2 Verohallinnon norminanto ja oikeuskäytäntö... 387 8.3.3 Verohallinnon norminanto ja oikeustiede... 389 8.4 Verohallinnon normien elinkaari... 390 8.4.1 Määräaikaiset normit... 390 8.4.2 Toistaiseksi voimassa olevat normit... 392 8.4.3 Verohallinnon normien elinkaaresta... 393 LÄHTEET... 395

XIII Taulukot Taulukko 1. Vastaajien jakautuma eri toimialojen välillä (lähde: Laitinen 1989:81)... 44 Taulukko 2. Vastaajille tarjotut etuudet (lähde: Laitinen 1989:82)... 45 Taulukko 3. Etuuksien tarjoaminen eri virkamiesryhmille (lähde: Laitinen 1989:84)... 45 Taulukko 4. Etuuksien tarjoajat jakaantuivat seuraavasti % (lähde: Laitinen 1989:94)... 46 Taulukko 5. Suomen verotuksen oikaisulautakuntien käsittelemät oikaisuvaatimukset vuosina 2000-2010... 149 Taulukko 6. Suomen verotuksen oikaisulautakuntien käsittelemien oikaisuvaatimusten jakautuminen lautakunnan kokoonpanon mukaan vuosina 2009-2010... 150 Taulukko 7. Hallinto-oikeuksiin saapuneet veroasiat vuosina 1998-2008... 158 Taulukko 8. Korkeimman hallinto-oikeuden tuloverotusta koskevat ratkaisut verovalituksiin vuosina 2005-2009... 160 Taulukko 9. Verohallinnon norminanto 02.01.1992... 175 Taulukko 10. Ruotsin Verohallinnon kirjallinen sääntely... 176 Taulukko 11. Verotuskäytäntö eräissä asioissa perustuu edelleenkin vanhoihin vero- ja tutkijalautakunnan päätöksiin ja niiden perusteella syntyneeseen verotustapaan.... 208 Taulukko 12. Kirjallisten ohjeiden lisäksi verotoimistoissa on kirjoittamattomia valmistelusääntöjä tai -tapoja, joita noudatetaan sitovina... 209 Taulukko 13. Verotoimistoissa usein noudatettavan näin on tehty aikaisempina vuosina periaatteen synty/alkulähde/ tekemisen peruste on useimmiten tuntematon.... 210 Taulukko 14. Keskusverolautakunnan antamat ennakkoratkaisut ja tehdyt hakemukset vuosina 2000-2010... 220 Taulukko 15. Korkeimman hallinto-oikeuden käsittelemät valitukset, jotka koskivat keskusverolautakunnan päätöksiä verovuosina 2005-2009... 221 Taulukko 16. KVL:n ennakkoratkaisut ovat nykyisin KHO:n päätöksiin verrattavia prejudikaatteja.... 226 Taulukko 17. Verovirastojen ennakkotiedot ja jätetyt valitusvaraumat 2005-2008... 234 Taulukko 18. Verolakien säännöksistä on vaikea saada selville ns. lainsäätäjän tahtoa... 314

XIV Taulukko 19. Käsitykseni mukaan on olemassa paljon sellaisia verotusongelmia, joita ei voida suoraan lainsäädännössä ratkaista... 315 Taulukko 20. Hovioikeuden esittelijöiden Finnlexin käyttö... 330 Taulukko 21. Verovirastokohtainen oikaisulautakunta yhdenmukaistaa ratkaisuja verrattaessa tilannetta vanhaan järjestelmään, jossa oli veropiirikohtaiset oikaisulautakunnat... 352 Taulukko 22. Oikaisulautakunnan eri jaostot tekevät erilaisia päätöksiä samankaltaisista asioista.... 353 Taulukko 23. Eri oikaisulautakunnat tekevät tietojeni mukaan erilaisia ratkaisuja samanlaisissa asioissa.... 354 Taulukko 24. Verotoimistot eivät sovella oikaisulautakunnan ratkaisua verovelvollisen asiassa koko ammatti- tai verovelvollisryhmään.... 354 Taulukko 25. Hallinto-oikeuksiin saapuneet veroasiat vuosina 1998-2008... 355 Taulukko 26. Jos hallinto-oikeuksiin suuntautuneiden valitusten määrä vähenee entisestään, niin oikaisulautakunnista muodostuu ajan oloon vähintäänkin yhtä merkittäviä verotuskäytännön ohjaajia kuin mitä läänin- ja hallinto-oikeudet ovat olleet tähän asti.... 356 Taulukko 27. Oikaisulautakunnan ratkaisut vaikuttavat veroviraston valmisteluohjeisiin.... 356 Taulukko 28. Verotuskäytäntö eräissä asioissa perustuu edelleenkin vanhoihin vero- ja tutkijalautakunnan päätöksiin ja niiden perusteella syntyneeseen verotustapaan.... 361 Taulukko 29. Verotoimistoissa usein noudatettavan näin on tehty aikaisempina vuosina periaatteen synty/alkulähde/ tekemisen peruste on useimmiten tuntematon.... 362

1 TUTKIMUSTEHTÄVÄ 1.1 Verohallinnon ohjauksesta Verohallinnon eksistenssi perustuu lainsäätäjän sille antamiin tehtäviin. Verohallinnon tehtävänä on huolehtia verotuksen toimittamisesta Suomessa siten, kuin verolait ja muut säädökset edellyttävät. Hallintotoiminnalle on luonteenomaista ratkaisupakko, joka merkitsee sitä, että kaikki toimivallan piiriin kuuluvat vireille pannut asiat on käsiteltävä ja ratkaistava lainmukaisella tavalla 1. Verohallinnon on muiden hallinnonalojen tavoin suoritettava tehtävänsä riippumatta siitä, mitä ympäristö hallinnon toiminnasta ajattelee. Verotus on toimitettava lainmukaisesti vaikka verotuksen lopputulos ei kaikkia verovelvollisia tai kansalaispiirejä miellyttäisikään 2. Verohallinto on keskeinen toimija yhteiskunnan varojen keräyksessä. Verohallinto on osa Suomen hallintojärjestelmää ja hallintojärjestelmän yleisten toimintaperiaatteiden mukaisesti Verohallinto on hierarkkisesti ylempien viranomaisten ohjauksen kohteena. Verotuksen sisällön ohjauksessa lainsäädäntö ja muu säädösohjaus ovat keskeisin, joskaan ei ainoa oikeuslähde Verohallinnon ratkaisutoimintaa ohjattaessa. Verohallinto ei voi itsenäisesti muotoilla organisaatiotaan omien tarpeidensa ja näkemystensä mukaisesti, sillä lainsäädäntö ja muu säädösohjaus määrittävät Verohallinnon organisaation perusrakennetta. Käytännön toiminnan tasolla Verohallinnon yksiköissä voidaan tehtäviä jakaa rationaalisesti kuitenkin sillä rajauksella, että Verohallinnolle säädetyn organisaation rakennetta ja tehtäväjakoa ei ylitetä. Verotuksen toimittamiselle on ominaista, että verolainsäädäntöä on tulkittava ennen verotusratkaisun tekoa. Verolainsäädännön kirjoitustavasta ja verotusongelmien moninaisuudesta johtuen verotusmenettelyä ohjaava lainsäädäntö ja muu säädösohjaus ei yksin riitä kattamaan verotusmenettelyn ohjaustarvetta 3. Verohal- 1 2 3 Mäenpää 2003:219; Salminen ja Ikola-Norbacka 2009:116 toteavat, että hyvän hallinnon normiperusta rakentuu Suomessa yleislakeihin ja erityissäännöksiin. Lohiniva-Kerkelä 2003:44 lausuu saman asian siten, verotus toimitetaan, jos laissa säädetyt edellytykset verotuksen toimittamiselle täyttyvät. Myrsky 2002: 1

2 Acta Wasaensia linnon on toimitettava verotus mahdollisimman lainmukaisesti riippumatta siitä, saako laista vastaukset kaikkiin verotusongelmiin vai ei. Verohallinnon on itsenäisesti kyettävä ohjaamaan omaa toimintaansa. Tämän johdosta Verohallinnolle on lainsäädännöllä delegoitu toimivaltaa, joka mahdollistaa verotusmenettelyn ohjauksen. Tältä osin Verohallinto muistuttaa muuta valtionhallintoa, sillä valtionhallinnolle on ominaista, että ylemmillä hallintoviranomaisilla on ohjausvaltaa alempiin viranomaisiin nähden. Ohjausvalta ja -pakko ovat sidoksissa hallinnon ratkaisupakkoon ja lainalaisuusperiaatteeseen. Ratkaisupakko merkitsee sitä, että viranomaisen on tutkittava ja ratkaistava asianosaisen tai viranomaisen vireille panema asia, joka kuuluu sen toimivaltaan ja laillisuusperiaate merkitsee sitä, että viranomaisen on noudatettava voimassaolevia oikeusnormeja 4. Verohallinnolla on verotuksen ohjausjärjestelmässä erilaisia rooleja. Verohallinto on sekä ohjauksen kohteena että ohjauksen antajana. Lainsäädäntö määrittelee sen mistä verotetaan, kuinka verotetaan ja miten lasketaan veron määrä. Lainsäätäjä ei ole yksin pidättänyt itsellään kaikkea lainsäädäntövaltaa vaan se on delegoinut Verohallinnolle oikeuden laissa määrätyissä tapauksissa antaa sitovia määräyksiä. Verohallinnon suorittama tuloverotukseen kohdistuva ohjaus jakaantuu delegoituun lainsäädäntöön perustuviin määräyksiin ja Verohallinnon muuhun ohjaukseen. Verohallinnon ohjauksen kohteena ovat hallinnon oma henkilökunta ja verovelvolliset. Osa ohjauksesta kohdistuu verotusorganisaation toimintaan, sitä voitaneen kutsua hallinnolliseksi ohjaukseksi. Verotuksen lopputuloksen kannalta merkittävämpi osa ohjauksesta kohdistuu verotuksen toimittamiseen ja sillä on vaikutusta tuloverotuksen toimittamiseen niin verotusratkaisujen sisällön kuin verotusmenettelynkin osalta. Tätä ohjauksen muotoa voidaan kutsua verotuksen ohjaukseksi ja tuloverotuksen kyseessä ollessa tuloverotuksen ohjaukseksi. Verotuksen toimittamisessa ydinkysymys on se, miten voimassa olevaa lainsäädäntöä sovelletaan yksittäistapaukseen tai tapausryhmään. Verotusratkaisujen yhdenmukaisuuden kannalta olisi ensiarvoisen tärkeätä, että Verohallinnon viranhaltijat soveltaisivat lainsäädäntöä samantyyppisiin tapauksiin samalla tavoin. Tämän tarkoitusperän toteuttamiseksi Verohallinnon virkamiehiinsä kohdistaman ohjauksen olisi tulkittava voimassa olevaa oikeutta ja annettava tulkintasuosituk- 4 Mäenpää 2003:34, 219

Acta Wasaensia 3 sia siitä millä tavoin ratkaisut olisi tehtävä, että ne olisivat Verohallinnon kannan mukaisia. Verovelvollinen on velvollinen täyttämään veronmaksuvelvollisuutensa siten kuin kulloinkin voimassa oleva lainsäädäntö edellyttää. Tässä suhteessa verovelvollinen on hallintoalamainen ja veronsaajan ja verovelvollisen välillä vallitsee verovelkasuhde. Verovelvollisen suhde veronsaajiin ei ole pelkästään alamaissuhde, sillä verovelvolliset ovat myös Verohallinnon asiakkaita. Kansalais- ja asiakasnäkökulma on viime vuosikymmenien aikana korostunut julkisen hallinnon toiminnassa. Verohallinnon ympäristöönsä suorittaman ohjauksen on autettava verovelvollisia suoriutumaan veronmaksuvelvollisuudestaan mahdollisimman hyvin ja vaivattomasti. Tässä suhteessa Verohallinnon toiminta ei oleellisesti eroa Suomen kaltaisten maiden vastaavien hallintojen toiminnasta 5. Ohjaustehtävän suorittamiseksi Verohallinto julkaisee määräyksiä, ohjeita, käsi- ja ohjekirjoja, verovelvollisen oppaita ja veroilmoituksen täyttöohjeita. Verohallinnon ohjeistus sisältää tietoa lainsäädännöstä, oikeuskäytännöstä ja muista oikeuslähteistä sekä siitä mikä on Verohallinnon kanta kyseisiin verotusasioihin. Verohallinnon ohjauksella sekä informaation jakotehtävä että verovelvollisten ohjaustehtävä. Verohallinnon ohjaus ei ole pelkästään kirjallista. Verohallinto ohjaa koulutuksen ja esitelmätilaisuuksien avulla niin verovelvollisia kuin Verohallinnon virkamiehiä. Koulutuksen avulla siirretään Verohallinnon sisällä tietoa Verohallinnon kannoista verotusongelmiin. Tällä tavoin muodostuu verotuskäytäntöjä, joita sovelletaan Verohallinnon toimittamassa verotuksessa. Koulutustilaisuuksissa saatu tieto välittyy eteenpäin Verohallinnon virkamiesten verovelvollisille antaman suullisen ja kirjallisen ohjauksen kautta sekä Verohallinnon tekemien verotusratkaisujen kautta. Koulutustilaisuudet ohjaavat Verohallinnon toimintaa siten, että muodostuu vakiintuneita verotuskäytäntöjä, joiden on oltava yhdenmukaisia koko Suomessa. 5 Påhlsson 2007:177 on todennut, että Verohallinnon (Skatteverket) tehtävänä (Ruotsissa) on välittää informaatiota lainsäädännön sisällöstä sillä tavoin kuin sisältö ilmenee lakitekstistä, oikeuskäytännöstä ja lakien esitöistä. Tämän lisäksi Verohallinnon on omalla ohjauksellaan täydennettävä lainsäädäntöä siten, että lakien sisältö selkeytyy ja yhdenmukaistuu.

4 Acta Wasaensia Verohallinto on omaksunut asiakkaisiinsa suuntautuvassa ohjaustyössä uusia toiminta- ja yhteydenpitomuotoja. Verohallinto on kehittänyt sähköisiä palvelu- ja neuvontamuotoja, joiden avulla helpotetaan kansalaisten asiointia ja samalla pyritään minimoimaan Verohallinnon kustannuksia. Verohallinnossa on siirrytty muun julkishallinnon tavoin yksityisessä liike-elämässä vuosia käytettyyn asiakkaiden keskitettyyn puhelinneuvontaan. Call-centereiden myötä on puhelimitse tapahtuva ohjaus lisääntynyt melkoisesti ja sähköisesti annettavan yksilökohtaisen ohjauksen ohella call-center toiminta kattaa suuren osan Verohallinnon asiakaskontakteista. On ennakoitavissa, että call-center tyyppisen ohjauksen ja sähköpostitse tapahtuvan ohjauksen määrä tulee jatkossa lisääntymään, niin Verohallinnossa kuin myös muussa julkisessa hallinnossa. Nykyaikaan kuuluva nopea tiedonsiirto on osaltaan pakottanut Verohallinnon muun yhteiskunnan tavoin siirtymään kohti reaaliaikaista ohjaustoimintaa. Nykymuotoisen verotuksen sisältämät ongelmat eivät aina mahdollista nopean ohjauksen antamista. Tältäkin osin kehityksen suunta riippuu siitä miten verolainsäädäntö kehittyy. Epäselvä ja monimutkainen verolainsäädäntö on tehokas este joustavan asiakasohjauksen järjestämiselle. Verohallinnon organisaation rakenne on vuosien kuluessa muuttunut kolmiportaisesta organisaatiosta nykyiseksi yksitasoiseksi Verohallinnoksi. Organisaation erilaisuudesta johtuen tuloverotuksen toimittamiseen kohdistuvaa ja vaikuttavaa ohjausta tapahtui aikaisemmin Verohallinnon eri tasoilla. Organisaation hierarkkisuudesta johtuen ylempi organisaatiotaso ohjasi alempaa organisaatiotasoa, mutta tästä huolimatta alemmallakin organisaatiotasolla oli omaa ohjaustoimintaa. Tästä esimerkkinä voidaan mainita verotuksen yhtenäistämisohjeet. Verohallinto (aikaisemmin Verohallitus) julkaisee koko Suomea koskevat verotuksen yhtenäistämisohjeet. Tämän lisäksi verovirastoilla on ollut omia verotuksen yhtenäistämisohjeita, jotka eivät kuitenkaan ole saaneet olla ristiriidassa Verohallituksen yhtenäistämisohjeiden kanssa. Tämän lisäksi verotoimistoilla oli usein myös omia paikallisia ohjeitaan. Yksitasoisessa Verohallinnossa ei pitäisi lähtökohtaisesti olla muita kuin yhtenäisiä koko maan kattavia ohjeita ja verotuskäytäntöjä. 1.2 Tutkimusongelmasta Viranomaisorganisaatioiden toiminnalle on ominaista, että organisaation toimintaa ohjataan tietoisesti rakennetulla ohjausjärjestelmällä. Vuosikymmenten kuluessa viranomaisen tehtäväkenttä yleensä muuttuu ja organisaation rakenne ja ohjausjärjestelmä kehittyy lainsäädännön ja viranomaisen tehtävien muutoksen mukaisesti. Viranomaiskäytännön tuloksena syntyy menettelytapoja, jotka täydentä-

Acta Wasaensia 5 vät organisaation ohjausjärjestelmää. Vakiintuneista menettelytavoista muodostuu osa viranomaisen toimintaa ohjaavasta ohjausjärjestelmästä. Viranomaisen toimintaa ohjaa organisaation ulkopuolelta rakennettu ohjausjärjestelmä ja viranomaisorganisaation itse rakentama ohjausjärjestelmä. Viranomaistoiminnan näkyvän tuloksen muodostavat viranomaisen suorittamat toimenpiteet ja viranomaisen tekemät päätökset. Verohallinnon toiminnan keskeisin tulos ovat Verohallinnon tekemät verotuspäätökset. Verohallinnon tekemiä verotuspäätöksiä ohjaa lainsäädännön lisäksi oikeuskäytäntö, oikeustiede ja Verohallinnon itse suorittama ohjaus. Verohallinnon itse suorittama ohjaus koostuu erilaisista ohjaustavoista. Väitöskirjatutkimuksen tarkoituksena on selvittää, miten tuloverotuksen toimittamista ja verotusratkaisujen sisältöä koskeva ohjaus on muuttunut verotusta toimittavan organisaation kehityksen myötä. Väitöskirjan nimenä on Verohallinnon muuttuva norminanto ja tässä tutkimuksessa keskitytään pääosin siihen norminantoon, joka koskettaa tuloverotuksen sisällöllisiä ratkaisuja. Tutkimuksen kohteena on Verohallinnon norminannon vaikutus Verohallinnon omaan toimintaan ja verovelvollisiin. Tutkimuksessa tarkastellaan myös sitä, miten Verohallinnon norminanto vaikuttaa tuloverotuksen muuhun ohjausjärjestelmään ja miten Verohallinnon ulkopuolinen ohjausjärjestelmä (lait, oikeuskäytäntö ja oikeustiede) vaikuttaa Verohallinnon tuloverotusta ohjaavaan norminantoon. Oikeusteoreettisessa ja oikeussosiologisessa tutkimuksessa on normeille annettu omia määritelmiä ja jaotteluja. Tässä tutkimuksessa käsite norminanto käsitetään laajasti. Normilla tarkoitetaan myös Verohallinnon soveltamaa verotuskäytäntöä ja Verohallinnon virkamiesten antamaa yksittäisiin verovelvollisiin kohdistuvaa suullista ja kirjallista ohjausta siltä osin kuin ohjaus koskee sitä, miten tuloverotus on toimitettava. Tältä osin käsitettä norminantoa voidaan pitää ohjauskäsitteen synonyymina. Verohallinnon antama ohjaus niin kuin minkä tahansa muunkin viranomaisen antama ohjaus perustuu ajatukseen, että annetulla ohjauksella on positiivisia vaikutuksia viranomaisen harjoittamaan toimintaan. Verohallinnon suorittama ohjaus on osa laajempaa tuloverotuksen ohjausjärjestelmää. Verohallinnon antama ohjaus täydentää ja kenties jossain määrin kilpaileekin tuloverotuksen ohjausjärjestelmän muiden osien (lainsäädäntö, oikeuskäytäntö ja oikeustiede) kanssa. Tutki-

6 Acta Wasaensia muksen aihepiiriin kuuluvia osaongelmia ovat, minkälainen oikeuslähdeopillinen 6 merkitys Verohallinnon ohjauksella on suhteessa Verohallinnon virkamiehiin, verovelvollisiin ja muutoksenhakuelimiin. Tarkastelun kohteena on myös se, että miten Verohallinnon norminanto vaikuttaa muihin tuloverotuksen oikeuslähteisiin eli koko tuloverotuksen ohjausjärjestelmään ja miten muut tuloverotuksen oikeuslähteet vaikuttavat Verohallinnon norminantoon. Tuloverotuksen toimittamista ja tuloverotuksen sisältöratkaisuja ohjaa oikeuslähteiden kokonaisuus, jonka yhtenä osana on Verohallinnon ohjaus. Verotusta toimittavien organisaatioiden antama ohjaus voidaan jakaa suulliseen ja kirjalliseen ohjaukseen. Kirjallinen ohjaus voidaan jakaa määräyksiin ja ohjeisiin. Sitovia määräysten antaminen Verohallinnossa on keskittynyt perinteisesti hallinnon huipulle. Aikaisemmin määräyksiä antoi Verohallitus, nykyisin määräykset annetaan Verohallinnon nimissä. Määräysten sitovuus suhteessa Verohallinnon virkamiehiin, verovelvollisiin ja muutoksenhakuelimiin on selvä, ainakin silloin, jos määräyksen antaja ei ylitä laissa säädettyä valtuutusta määräyksen antoon. Tutkimuksessa tarkastellaan sitä, minkälaisten edellytysten vallitessa Verohallinnon määräysmuodossa antama norminanto on kaikkia asianosaisia sitovaa. Verohallinnon aikaisemmassa organisaatiomuodossa oli 250 itsenäistä verotusta toimittavaa viranomaista 7. Suuri osa näistä viranomaisista (verotoimistot, verolautakunnat, lääninverolautakunnat ja lääninverovirastot) antoi omia kirjallisia normeja (verotuksen yhtenäistämisohjeet ja verovalmisteluohjeet). Verotusta toimittavissa yksiköissä muodostui vakiintunutta verotuskäytäntöjä, jotka olivat tosiasiallisesti sitovuudeltaan verotusnormeihin verrattavia. Tutkimuksessa selvitetään, miten Verohallinnon sisälle muodostunut norminanto syntyi ja minkälainen vaikutus norminannolla on ollut verotuksen toimittajiin, verovelvollisiin ja muutoksenhakuelimiin. 6 7 Sandgrenin 2009:120 käsityksen mukaan on olemassa erilaisia ja eritasoisia oikeuslähdeoppeja, joidenka sisältö eroaa toisistaan. 1. Oikeuslähdeoppi, jota ylimmät tuomioistuimet (prejudikaatteja antavat tuomioistuimet) noudattavat. Nämä ylätason toimijat eivät tarkasti määrittele mikä tämä oppi on 2. Oikeuslähdeoppi, jota doktriinissä (Finna rätt, Perczenik ja muut) esittävät olevan voimassa olevan oikeuslähdeopin 3. Käytännön juristien noudattama hierarkkinen oikeuslähdeoppi (lainsäädäntö, lain esityöt, oikeuskäytäntö, ja doktriini). 4. Oikeuslähdeoppi, jotta tosiasiallisesti sovelletaan perustasolla. Räbinä 2009:33 on todennut, että työmenetelmäohjeet ovat luonteeltaan lähinnä työnjohdollisia määräyksiä, minkä vuoksi ne sitovat Verohallinnon yksiköitä ja virkamiehiä. Työmenetelmä ohjeita voitaisiinkin itse asiassa luonnehtia työmenetelmämääräyksiksi eikä ohjeiksi.