Keimo Sillanpää & Tommi Ålander 2010 KAJAANIN YLIOPISTOKESKUS Lönnrot-instituutti Verna Mustonen & Jouni Ponnikas Pohjois-Savon maakuntaohjelman 2007 2010 arviointi TK-Eval Arviointiraportti 29.1.2010
SISÄLTÖ YHTEENVETO... 1. JOHDANTO... 1 1.1. Tausta... 1 2. ARVIOINTITEHTÄVÄ JA OHJAAVA AJATTELUTAPA... 15 2.1. Arvioinnin tavoite... 15 2.2. Arviointia ohjaava ajattelutapa... 15 2.. Arvioinnin toteutus vaiheet... 19 2.4. Arvioinnin tietopohja... 20. POHJOIS-SAVO TOIMINTAYMPÄRISTÖNÄ... 22.1. Väestö... 22.2. Aluetalous ja elinkeinot... 2.. Työllisyys... 24 4. ARVIOINNIN TULOKSET... 27 4.1. Maakuntaohjelman laatimisprosessi ja sisältö... 27 Johtopäätökset... 0 4.2. Maakuntaohjelman toteutus... 2 Johtopäätökset... 6 4.. Maakuntaohjelman tuloksellisuus ja vaikuttavuus... 7 4..1. Toteuma keskeisten mittareiden valossa... 7 Johtopäätökset... 51 4..2. Toteuma eri toimijoiden ja sidosryhmien näkökulmasta... 52 Johtopäätökset... 62 4... Pohjois-Savon maakuntaohjelmassa 2007 2010 esitettyjen keskeisten hankkeiden toteutuminen... 64 Johtopäätökset... 77 4.4. Maakuntaohjelman ohjausvaikutukset... 78 Johtopäätökset... 82 LÄHTEET... 8 Copyright Pohjois-Savon liitto Pohjois-Savon liiton verkkojulkaisu: ISSN 1798-1999 ISSN-L 1798-1999 2
YHTEENVETO Tiivistelmä perustuu Pohjois-Savon maakuntaohjelman 2007 2010 arvioinnin havaintoihin sisältäen johtopäätöksiä ja suosituksia. Arvioinnin toteutti TK-Eval yhteistyössä Oulun yliopiston Lönnrot-instituutin kanssa syyskuun 2009 ja tammikuun 2010 välisenä aikana. TK- Evalista arviointiin osallistuivat erikoistutkijat Tommi Ålander ja Keimo Sillanpää ja Lönnrot-instituutista tutkija Verna Mustonen ja erikoistutkija Jouni Ponnikas. Maakuntaohjelman laatimisprosessi ja sisältö Pohjois-Savon maakuntaohjelman 2007 2010 valmisteluprosessissa on nähtävissä monia hyviä tekijöitä. Valmistelu on tehty laajapohjaisena ja prosessin toteutustapa on ollut keskusteleva, mikä on mahdollistanut valmisteluvaiheessa ohjelman sisältöön vaikuttamisen. Laajapohjaisessa valmistelussa ei kuitenkaan koeta kaikkien keskusteluosapuolien äänen tulleen kuuluviin. Toimenpiteiden priorisoinnin näkökulmasta se on myös luonnollista, sillä harvalukuisemman puolestapuhujien joukon ajamat asiat tahtovat yleensä saada vähäisemmän painoarvon kokonaisuudesta. Toisaalta Pohjois-Savon maakuntaohjelmaan on sisällytetty hyvin monenlaisia asioita, mikä myös antaa mahdollisuuden arvostella ohjelmaa liian laajaalaiseksi. Tiukempien valintojen tekeminen ja joidenkin asioiden poisjättäminen ohjelman sisällöstä olisi ehkä terävöittänyt ohjelman toteutusta, mutta samalla se olisi lisännyt kritiikkiä, jota jo nyt jossain määrin esiintyy. Ohjelmaa onkin pidettävä kompromissina, jossa yhdistyy maakunnan tahto sellaisilla painotuksilla, joihin poliittisessa päätöksentekoprosessissa on ollut mahdollista päästä. Erityisen tiukkoihin strategisiin valintoihin ei ole menty. On myös syytä muistaa, että kehittämistoimien priorisointi ja tarkempi kohdentaminen tehdään ohjelmakauden aikana laadittavissa maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelmissa. Nämä toteuttamissuunnitelmat (Totsut) muodostuivat ohjelmakauden aikana itse asiassa tärkeämmiksi toimintaa ohjaaviksi papereiksi kuin itse maakuntaohjelma. Maakuntaohjelman sisältöä pidettiin enimmäkseen hyvänä ja sen tavoitteita ja painopisteitä suhteellisen oikeaan osuneina. Ohjelman sisällössä näkyy maakunnan yhteinen tahto ja tehdyt yleisen tason linjaukset maakunnan kehityssuunnista ja painopistealueista, joiden pohjalta kehitystä voidaan viedä eteenpäin. Sisällössä eniten kritiikkiä herättää maakuntaohjelman kehittämistoimien alueellinen painotus maakunnassa. Ohjelman ei katsota riittävällä tavalla edesauttavan maakunnan tasapuolista kehittämistä, vaan alueelliseen tasa-arvoon, kehitykseen ja hyvinvoinnin turvaamiseen maakunnan eri osissa kaivataan painavampaa otetta. Kaupungit ja laaja maaseutu nähdään kehittämisresursseista kilpailevina alueina. Osa ohjelman laaja-alaisuuden kritiikistä liittyy tosin myös tämän aluenäkökohdan huomioimiseen, koska seutukuntien tasapuolinen kehittäminen nähdään yhtenä osoituksena ohjelman puutteellisesta priorisoinnista. Vuorovaikutteisen, laajan osallistumisen hyötyjä pidetään selvästi tavoittelemisen arvoisina, mistä johtuen siihen tulee myös jatkossa panostaa maakuntaohjelman laatimisprosessissa. Jotkut tärkeiksi koetut toimijatahot ovat osallistuneet vain vähäisessä määrin ohjelman valmisteluun, minkä on koettu näkyneen myös puutteellisena sitoutumisena ohjelman toteutukseen. On ilmeistä, että suunnitteluun osallistuminen aivan alusta lähtien parantaisi maakunnan eri toimijoiden sitoutumista myös ohjelman tavoitteisiin ja toimeenpanoon. Keinoina osallistumisen lisäämiseen voisivat olla erilaiset maakuntaohjelman kommentointikierrokset esim. sähköisiä tiedonkeruujärjestelmiä käyttämällä ja lisäämällä entisestään lausunnonantomahdollisuuksia. Prosessia voitaisiin kehittää myös lisäämällä valmistelun julkisuutta, aluekohtaista ja seutukuntakohtaista lähestymistapaa sekä asioiden perusteellisempaa käsittelyä myös kuntatasolla.
Uuden maakuntaohjelman valmistelusta on jätetty työryhmätyöskentely pois ja korvattu se useiden kymmenien eri tahojen haastatteluilla. Kokonaisuutta käsittelee yksi strategiatyöryhmä. Siten työ tehdään ikään kuin kentällä. Nettipohjainen alusta otetaan myös käyttöön. Siinä on tarkoitus käydä vuoropuhelua teksteistä, antaa ja saada palautetta ja tehdä ohjelma jatkuvan vuorovaikutuksen prosessina. Tällä ohjelman laatimisprosessiin tehdyllä muutoksella muutetaan maakuntaohjelman 2007 2010 laadinnassa ja jo aiemmin ollutta käytäntöä, jossa ohjelmaa kirjoitettiin useissa työryhmissä monen kirjoittajan voimin ja ohjelman jokaisen pääluvun kirjoittajana oli eri henkilö. Erilaisten käsittelytapojen yhdistäminen samaan ohjelmadokumenttiin toi mukanaan epäjohdonmukaisuutta, joka väistämättä vaikutti ohjelman selkeyteen ja sisällön hahmottamiseen. Maakuntaohjelman toteutus Maakuntaohjelmaa toteutetaan eri tahojen yhteistyönä yksityisten henkilöiden, yhdistysten, yritysten, kuntien sekä valtion ja EU:n varoin. Maakuntaohjelman toteutuksessa sitä tarkentavilla ohjelmilla on olennainen rooli. Maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelmassa (Totsu) tarkastellaan kahden vuoden ajanjaksolla maakuntaohjelman toteuttamista sekä toimintalinjoittain että hallinnonaloittain. Maakuntaohjelman tavoitteilla on nähtävissä ohjausvaikutusta, mikä näkyy eri resurssiohjelmissa rahoitettavien hankkeiden valinnassa. Maakuntaohjelman strategiseen sisältöön suurin vaikutus on maakuntasuunnitelmalla ja Pohjois-Savossa maakuntaohjelman koetaan tukevan onnistuneesti maakuntasuunnitelman tavoitteiden saavuttamista. Ohjelman strategian selkeyteen ja sen tavoitteiden ja painotusten sopivuuteen esitetään kuitenkin aika voimakasta kritiikkiä. Maakuntaohjelmassa sekä sen toteuttamisessa tuli selvästi esille vaikeus ottaa kaikkia alueita ja toimijoita tasapuolisesti huomioon. Erityisesti kuntien, maaseutualueiden ja syrjäisempien seutujen erilaisten kehittämisen lähtökohtien huomioimista pidettiin selvästi heikompana kuin kaupunkien ja varsinkin maakuntakeskus Kuopion kehittämistarpeiden huomioon ottamista. Kysymys on valinnoista, joiden tekemiseen maakuntaohjelman yhteydessä kuitenkin pitäisi myös olla mahdollisuus ja päätöksentekokykyä. Toimijoiden näkemyksistä voi päätellä, että ohjelmassa on tehty kompromisseja sovittamalla siihen erilaisten kuntien tavoitteita ja näkemyksiä, mutta samalla on myös nostettu esille maakuntakeskuksen kiistaton merkitys koko maakunnan kehityksessä. Maakuntaohjelman seurantajärjestelmän asianmukaisuudessa ja toimivuudessa, ylipäänsä seurannan järjestämisessä, koetaan olevan puutteita. Seurantajärjestelmä on lisäksi jäänyt tuntemattomaksi eri toimijoille. Resurssiohjelmien seuranta on luonnollisesti tarkempaa ja maakuntaohjelmassa keskitytään tarkastelemaan kehitystä tilastollisten mittareiden kautta. Tällöin tehtyjen strategisten valintojen ja toimenpiteiden yhteys seurattaviin asioihin jää epäselväksi. Myös sitoutumista maakuntaohjelman toteutukseen kritisoitiin. Vaikka pääosa arviointikyselyyn vastaajista oli sitä mieltä, että Pohjois-Savon aluekehitysviranomaiset ovat vahvasti sitoutuneet maakuntaohjelman toteutukseen, maakunnan kuntien viranhaltijoiden ja erityisesti luottamushenkilöiden arveltiin olevan selvästi vähemmän sitoutuneita. Lisäksi useat vastaajat katsoivat, että maakunnan kehittämistä ohjaavat käytännössä aivan muut asiat kuin maakuntaohjelma. Maakuntaohjelman tuloksellisuus ja vaikuttavuus 4
Toteuma keskeisten mittareiden valossa Maakunnan lyhyen aikavälin tavoitteet liittyvät pääosin väestökehitykseen ja työllisyyteen. Lyhyen aikavälin työllisyystavoitteena on painotettu työllistävyyttä. Työpaikkojen ja työllisyyden lisääntymisen seurauksena työttömyys saadaan alenemaan ja muuttoliike tasapainottumaan. Ohjelmakauden loppupuolella oli määrä siirtää painopistettä tuottavuuden parantamiseen. Lyhyen aikavälin tavoitteena ja tulevaisuuden menestymisen perustana nähdään myös maakunnan koulutustason nostaminen ja koulutuksen vastaaminen elinkeinoelämän tarpeisiin. Maakuntasuunnitelmaan kirjattuun väestötavoitteeseen pääsemiseksi tavoiteltu muuttovoitto on saatava jatkossa suunniteltuakin voimakkaammaksi. Maakunnan nettomuutto on kuitenkin ollut koko ohjelmakauden ajan negatiivinen, eikä maakuntaohjelman 2007 2010 tavoite vuodelle 2010 sen suhteen ole saavutettavissa. Sen sijaan maakuntaohjelman tavoitteeseen luonnolliseksi väestömuutokseksi on mahdollista päästä ohjelmakaudella. Mikäli kehitys jatkuu samansuuntaisena kuin ohjelmakauden alkupuoliskolla, tuo tavoite tullaan jopa ylittämään. Maakunnan maaseutuväestön osuudeksi vuonna 2010 on tavoiteltu 6,0 prosenttia, mutta osuus on jo alle 5 prosenttia, joten tavoitteeseen ei päästä kehityksen suunnan ollessa vastakkainen. Koulutustason osalta maakuntaohjelmassa on tavoitteet tutkinnon suorittaneiden ja korkeaasteen tutkinnon suorittaneiden osalta. Tutkinnon suorittaneiden osuudeksi vuonna 2010 on tavoiteltu 67, prosenttia. Viimeisimmän vuotta 2008 koskevan tiedon mukaan tutkinnon suorittaneita on maakunnassa tasan 65 prosenttia. Sen ja aiempien vuosien kehityksen perusteella näyttää, että maakuntaohjelman tavoitteesta vuonna 2010 jäätäisiin jonkin verran. Korkea-asteen tutkinnon suorittaneiden osuudeksi vuonna 2010 tavoitellaan 24,2 prosenttia, mikä on tähänastisen kehityksen valossa mahdollista. Maakuntaohjelmaan asetettu tavoite työllisyysasteeksi vuonna 2010 on 66,0 prosenttia. Vallitsevassa taloustilanteessa tavoitteeseen pääseminen näyttää haasteelliselta. Samoin on työttömyysasteen kohdalla. Nimittäin maakuntaohjelmaan asetettu tavoite maakunnan työttömyysasteeksi vuonna 2010 on 7,6 prosenttia. Tuo tavoite on asetettu tilanteessa, jolloin nykyisenkaltaista taloustaantumaa oli mahdotonta ennakoida saati ajoittaa. Näyttääkin ilmeiseltä, ettei tavoitetta tulla vuoden 2010 aikana saavuttamaan, vaan työttömien määrä jatkaa ainakin vuoden alkupuoliskolla kasvuaan. Maakuntaohjelman tavoitteena Pohjois-Savon aluetuotteen keskimääräiseksi muutokseksi kaudella 2007 2010 on 2,4 prosenttia. Tämänhetkisen tiedon valossa muutaman vuoden takaiset kasvuennusteet samoin kuin maakuntaohjelman tavoite ovat reilusti yläkanttiin. Vallitsevassa taloustilanteessa näyttää lisäksi siltä, että kuten monet muut maakuntaohjelmaan asetetuista maakunnan taloudellisesta kehityksestä riippuvaiset tavoitteet myös tavoiteltu kaikkien toimialojen liikevaihdon keskimääräinen 5,4 prosentin muutos ja viennin osuuden kasvattaminen teollisuuden liikevaihdosta keskimäärin 49 prosenttiin ovat erittäin vaikeita saavuttaa jäljellä olevalla ohjelmakaudella. Myös yritysten määrään liittyvät tavoitteet ovat saavuttamattomissa muilta osin paitsi maatilojen lukumäärän suhteen. Maakuntaohjelman tavoitteena on, että Pohjois-Savon verotulot asukasta kohden olisivat vuonna 2010 keskimäärin 2700 euroa. Maakuntaohjelman tavoite näyttäisi olevan saavutettavissa, mutta siinäkin keskeinen kysymys on, kääntyykö maakunnan talous vuoden 2010 aikana nousuun ja missä vaiheessa mahdollinen käänne tapahtuu. Hyvinvointiin liittyen maakunnan sairastavuusindeksin tavoitetta 118 ohjelmakauden lopussa ei myöskään tultane saavuttamaan. 5
Toteuma eri toimijoiden ja sidosryhmien näkökulmasta Maakuntaohjelmatyöllä on pystytty vaikuttamaan Pohjois-Savon kehitykseen kohtalaisesti eri toimijoiden näkökulmasta. Pohjois-Savon maakuntaohjelman tavoitteita ei ole kuitenkaan saavutettu vielä kovin hyvin heidän mielestään. Erityisesti koko työvoimapotentiaalin käyttöön saamisen sekä työpaikkojen lisäämisen ja työllisyyden parantamisen osalta on onnistuttu pääosin vain huonosti tai kohtalaisesti. Eniten Pohjois-Savon maakuntaohjelmalla on pystytty vaikuttamaan toimijoiden mielestä maakunnan keskeisten osaamisalueiden ja -keskittymien vahvistaminen -tavoitteen toteutumiseen. Maakuntaohjelmatyöllä on onnistuttu vaikuttamaan myös maakunnan saavutettavuuden parantamiseen kohtalaisen hyvin. Myös elinkeinojen ja yritystoiminnan vahvistaminen ja hyvän ympäristön säilyminen ovat tavoitteita, joiden on nähty toteutuneen kohtalaisesti maakuntaohjelman vaikutuksesta. Maakuntaohjelman läpäisevät periaatteet ovat kestävä kehitys, yhtäläiset mahdollisuudet tasa-arvo, verkostoituminen ja kumppanuus, tietoyhteiskunnan mahdollisuuksien hyödyntäminen sekä kansainvälisyys ja monikulttuurisuus. Näiden teemojen toteutuminen maakunnan kehittämisessä on nähty kokonaisuudessaan vain kohtalaiseksi. Ylipäänsä voidaan sanoa, että ohjelman läpäisevät periaatteet jäävät käytännön toiminnassa varsin kaukaisiksi teemoiksi. Läpäisevistä periaatteista parhaiten ovat toteutuneet verkostoituminen ja kumppanuus sekä tietoyhteiskunnan mahdollisuuksien hyödyntäminen. Heikoiten eri toimijoiden mielestä näistä teemoista on maakunnan kehittämisessä toteutunut kansainvälisyys ja monikulttuurisuus. Pohjois-Savon maakuntaohjelman 2007 2010 kehittämistoimenpiteiden toteutumisen johtopäätökset toimijoiden näkökulmasta ovat seuraavat: Kansainvälisesti kilpailukykyinen yritystoiminta: yritystoiminnan investointien tukeminen on toteutunut parhaiten. Myös yritysten yhteistyö ja verkostoituminen, uusien yritysten perustaminen sekä yritysten t&k-toiminta ovat toimijoiden mielestä onnistuneet vähintäänkin kohtalaisesti. Kriittisimmin suhtauduttiin yritysten innovaatioiden kaupallistamisen, yritysten viennin edistämisen sekä kansainvälistymisen toteutumiseen. Näiden yritystoiminnan kehittämisen toimenpiteiden arvioitiin useimmin toteutuneen huonosti. Osaamisen vahvistaminen: parhaiten ovat toteutuneet oppimisympäristöjen parantaminen sekä Kuopion yliopiston kauppatieteiden koulutuksen vakinaistaminen. Myös turvallisuusalan koulutuksen kehittämisen ja vahvistamisen on katsottu onnistuneen varsin hyvin. Heikoimmin ovat toteutuneet työssä jaksamisen ja työyhteisöjen joustavuuden edistäminen sekä kansainvälisyyskasvatuksen sisällyttäminen kaikkeen koulutukseen. Myöskään kodin, koulun ja viranomaisten välisen yhteistyön tukeminen syrjäytymisen ehkäisemiseksi sekä maakunnallinen koulutuspalveluiden ohjaus ennakointitietoa hyödyntämällä eivät ole toteutuneet toimijoiden mielestä kovin hyvin. Innovaatioiden ja yritysten toimintaympäristöjen vahvistaminen: onnistuneimmiksi nousivat tutkimusta ja yritystoimintaa palvelevien laboratorioiden vahvistaminen ja t&k-toiminnan kohdentuminen maakunnan keskeisille elinkeinoaloille. Erikoistuneiden elinkeinoelämää tukevien osaamiskeskittymien verkostoitumisessa toteuma on puolestaan ollut heikoin. Työllisyyden vahvistaminen: tähän toiminta-alueeseen liittyvissä kehittämistoimenpiteissä ei vastaajien mielestä ole Pohjois-Savossa tapahtunut yhtä paljon edistymistä kuin esimerkiksi osaamisen vahvistamiseen liittyvissä toimenpiteissä. Suurilta osin työllisyyden vahvistamiseen liittyvät toimenpiteet ovat toteutuneet toimijoiden mielestä lähinnä huonosti ja joiltain osin kohtalaisesti. Esimerkkinä voidaan mainita mm. pitkäaikaistyöttömien, ikääntyneiden, maahanmuuttajien ja muiden vaikeasti työllistyvien työnsaantimahdollisuuksien parantaminen, jonka katsoi toteutuneen huonosti puolet toimijoista. Hieman paremmin on vastaajien mukaan onnistuttu nuorten työllisyyden kehittämisessä, mutta myös tämän kohdalla 40 prosenttia toimijoista arvioi toimenpiteen toteutuneen huonosti. Työllisyyden vahvistamista ja pitkäaikaistyöttömyyden hoitoa pidettiin erittäin haasteellisena. 6
Liikennejärjestelmä: liikennejärjestelmän kehittämiseen liittyvistä maakuntaohjelman toimenpiteistä ovat toimijoiden mukaan parhaiten toteutuneet tieverkon sekä lentoliikenteen ja lentoasemien kehittäminen. Myös rataverkon ja raideliikenteen sekä tietoliikenteen kehittäminen ovat onnistuneet vähintään kohtalaisesti. Vesiliikenteen ja vesitieverkon kehittäminen ei ole onnistunut yhtä hyvin kuin muut liikennejärjestelmän kehittämiseen liittyvät toimet. Ympäristön hoito: ympäristön hoidon kehittämiseen liittyviin toimenpiteet ovat suurelle osalle toimijoita pimennon peitossa. Toimijoiden mielipiteet myös jakautuivat siinä, onko toimenpiteissä todella onnistuttu vai ei. Onnistumisessa korkeimmalle toimijat nostivat useimmin vesistöjen ja valumaalueiden kunnostamisen, vesi- ja jätehuollon seudullisen kehittämisen ja vetovoimaisten ja turvallisten veneily- ja ulkoilureittien suunnittelun ja toteutuksen. Jätteiden hyödyntäminen ja käsittelyteknologian kehittäminen on nähty heikoimmin toteutuneeksi ympäristönhoidon kehittämistoimenpiteeksi. Energiahuolto: bioenergian ja muun uusiutuvan energian lisäämisessä on toimijoiden mielestä onnistuttu lähinnä kohtalaisesti tai hyvin. Energiahuollon arvoketjun kehittämisen toteutuminen on toimijoille aika tuntematon asia. Asumisen kehittäminen: tähän teemaan liittyvät maakuntaohjelman toimenpiteet ovat toteutuneet kohtalaisen hyvin toimijoiden mielestä. Myös näiden toimenpiteiden kohdalla oli suhteellisen paljon tietämättömyyttä toimenpiteiden toteumasta. Erityisesti ovat kehittyneet toimijoiden mukaan asumisolot, hieman heikommin puolestaan vapaa-ajan asuminen sekä rakennusala kokonaisuudessaan. Uudistuva hyvinvointiyhteiskunta ja toimivat palvelurakenteet: teemaan liittyvien kehittämistoimenpiteiden toteutumiseen suhtauduttiin hyvin kriittisesti. Lähes puolet toimijoista katsoi monen toimenpiteen toteutuneen huonosti. Erityisesti terveyden- ja sosiaalihuollon ongelmien ennaltaehkäisevien toimenpiteiden toteuttamisen kohdalla oltiin tätä mieltä. Myös sote-palveluiden kehittäminen - toimenpiteen sekä uusien tuotantotapojen kehittäminen ja uusien teknologioiden hyödyntäminen hyvinvointipalveluissa -toimenpiteen kohdalla on useimmin nähty toimenpiteiden toteutuneen huonosti kuin että niissä olisi onnistuttu edes kohtalaisesti. Ainoastaan oppilaitosverkoston tehostamisen sekä kulttuuri- ja liikuntapaikkojen turvaamisen ja monipuolistamisen kohdalla oltiin sitä mieltä, että toimenpiteet ovat toteutuneet vähintään kohtalaisesti. Maakunnallisia teemaohjelmia pidetään kokonaisuudessaan varsin osuvina aluekehittämisen toteuttamisinstrumentteina toimijoiden parissa. Energia- ja ympäristöteknologian teemaohjelma on ollut teemaohjelmista osuvin. Mittaus- ja sensoritekniikan teemaohjelma on nähty myös pääsääntöisesti myönteisesti, mutta kuitenkin noin viidesosa toimijoista ei ole pitänyt teemaa osuvana. Toimijoiden näkökulmasta Pohjois-Savon maakuntaohjelman 2011 2014 sisällössä tulisi jatkossa painottaa erityisesti elinkeinotoiminnan ja yritysten kehittämistä. Yritysten verkostoitumiseen, kansainvälistymiseen ja vientiin toivottiin kiinnitettävän jatkossa enemmän huomiota. Eri toimialoista mainittiin mm. mekaaninen puunjalostus, metalliteollisuus, maaja metsätalous, bioenergia sekä julkiset palvelut. Yritysten t&k-toiminnan edistämisen ja uusien menestysalojen löytämisen kautta maakuntaan toivotaan saatavan tulovirtoja myös alueen ulkopuolelta. Erityisesti kaivattiin uusien avausten löytämistä ja maakunnan omien vahvuuksien määrittelyä, jotta muista alueista voitaisiin erottautua. Osaamisen kehittäminen nähtiin toisena tärkeänä asiana, johon jatkossa tulisi panostaa. Koulutustoiminnassa pitäisi keskittyä erityisesti korkeaan laatuun. Huippuosaajia tulisi saada houkuteltua maakuntaan ja osaava työvoima tulisi saada jäämään alueelle. Näiden lisäksi tulevassa maakuntaohjelmassa toivottiin kiinnitettävän huomiota myös maaseutualueiden liikenne- ja tietoliikenneverkkojen kehittämiseen, alueen saavutettavuuden edistämiseen sekä ilmastonmuutoksen ehkäisyyn. 7
Pohjois-Savon maakuntaohjelmassa 2007 2010 esitettyjen keskeisten hankkeiden toteutuminen Pohjois-Savon maakuntaohjelmassa ja erityisesti sen toteuttamissuunnitelmissa mainittuihin keskeisiin hankekokonaisuuksiin tai hankkeisiin on saatu kokonaisuudessaan vastattua hyvin hankkeistuksella. Pääasiassa hankkeistus on tapahtunut EAKR- tai ESR-tuella. Kun asiaa tarkasteltiin siten, että onko Totsuissa esitettyjä keskeisiä hankekokonaisuuksia edistetty isoilla/merkittävillä hankkeilla, joitakin eroavuuksia maakuntaohjelman toimintalinjojen suhteen oli nähtävissä. Toimintalinjoissa 1, 2 ja on nähtävissä enemmän keskeisiä hankkeita kuin toimintalinjassa 4. Toimintalinjaan 2 voidaan sanoa lisäksi panostetun erityisen paljon, sillä siellä on runsaasti keskeisiin hankekokonaisuuksiin vastaamaan pyrkiviä merkittäviä hankkeita. Maakuntaohjelmaa toteuttava hankemassa on runsas, eikä siten kokonaismassaa voitu huomioida tarkastelussa täysin. Näin ollen useista hieman pienemmistä hankkeista muodostuvat kokonaisuudet olisivat voineet joissakin tapauksissa muodostaa myös tässä tarkastelutavassa tarkoitettuja merkittäviä hankkeita. Yksittäisiä merkittäviä hankkeita (hankkeita, joissa julkinen tuki vähintään 0,5 miljoonaa euroa) ei ole havaittavissa erityisemmin tai ollenkaan seuraavissa keskeisiksi määritellyissä hankekokonaisuuksissa: TL2 TL4 Kansainvälisiä yrityksiä palvelevan t&k-toimintaympäristön kehittäminen, tavoitteena yritysten toimintojen siirtäminen Pohjois-Savoon Maakunnallinen koulutuspalvelujen ohjaus ennakointityötä hyödyntäen Alkavien yritysten liiketoimintaosaamisen vahvistaminen Palvelurakennuskannan ajanmukaistaminen mm. korjausinvestoinnein Vajaakuntoisten sekä muiden erityisryhmien työllistymistä ja työolosuhteita parantavat hankkeet Terveyden edistämiseen ja sairauksien ennaltaehkäisyyn liittyvät hankkeet: tiedonvälitys, koulutus ja terveysneuvonta Valittuihin teemoihin (teemaohjelmat) liittyviin kehittämishankkeisiin on ollut tarkoitus suunnata vähintään 65 % EAKR-ohjelman TL2:n rahoituksesta. Myös EAKR-toimenpideohjelman muiden toimintalinjojen samoin kuin ESR-toimenpideohjelman toimenpiteillä on tarkoitus tukea soveltuvin osin valittuja teemoja. EAKR toimenpideohjelmassa on pysytty hyvin asetetuissa tavoitteissa, sillä hyväksyttyjen hankkeiden rahoituksesta 6 %, noin 46 miljoonaa euroa, on ollut teemojen mukaisia. Toimintalinjassa 2 puolestaan noin 84 % rahoituksesta on ohjattu teemoja edistäviin hankkeisiin. Myös toimintalinja 1 on kohdistunut tehokkaasti teemojen mukaisiin hankkeisiin. ESR:n osalta teemojen mukaisia hankkeita on ollut vähän, vain 12 %, eli noin 6 miljoonaa euroa hyväksyttyjen hankkeiden rahoituksesta. Tämä on ollut lähestulkoon yksin toimintalinjan rahoitusta. Kokonaisuudessaan valittujen teemojen edistäminen on sujunut varsin hyvin. Keskeisten hankkeiden/hankekokonaisuuksien tarkastelu arvioinnissa toi esille maakuntaohjelman seurantaan liittyviä puutteita. Valittuihin teemoihin liittyvä rahankäytön seuranta vaikuttaa olevan kunnossa, mutta kun on tarvetta pyrkiä seuraamaan hankkeistuksen aikaansaamaa tuloksellisuutta, ei vastaavaa koottua tietoa ole olemassa. Lisäksi toteutuneen hankkeistuksen (panostukset ja tulokset) kohdistumista maakuntaohjelman toimintalinjoihin ei seurata. 8
Maakuntaohjelman ohjausvaikutukset Resurssiohjelmat vaikuttavat olevan hyvin linjassa maakuntaohjelman tavoitteiden kanssa. Tätä yhteneväisyyttä on pidettävä ohjelmien etuna. Maakunnassa tavoitellaan laajalla rintamalla yhteisesti tavoittelemisen arvoisiksi katsottuja asioita. Kehittämispanosten kohdistaminen useamman ohjelman ja toimijan kautta tiettyihin painopistealueisiin lisää kehittämistoiminnan tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta. Resurssiohjelmat painottuvat eniten maakuntaohjelman toimintalinjoille 1 ja 2. Eri ohjelmat ovat vaikuttaneet molempiin suuntiin: sisällöllisesti tavoitellaan niitä asioita, mitä maakuntaohjelmassakin tavoitellaan ja päinvastoin. Käytännössä kaikki ohjelmat vaikuttavat kaikkiin, aiemmat ohjelmat ovat pohjana uusien päivityksessä ja toisten ohjelmien laadinnassa jne. Ohjausvaikutus on näin ollen mitä todennäköisimmin ollut kaksisuuntainen. Tosin maakuntaohjelmaa tulee pitää ohjaavana asiakirjana, johon muilla ohjelmilla pyritään vastaamaan. Ohjelmien keskinäistä yhdenmukaisuutta lisää se, että useimpien ohjelmien tavoitteet ovat hyvin laajoja. Esimerkiksi osaamisen kehittäminen tai kilpailukykyisen yritystoiminnan kehittäminen pitävät sisällään monenlaisia toimenpiteitä. Tällöin toimintaympäristössä tapahtuviin hyvinkin äkillisiin muutoksiin, voidaan vastata jo tehtyjen kehittämislinjausten puitteissa. Vastaukset arviointikysymyksiin 1. Arvio, ovatko ja miten maakuntaohjelman kehittämistavoitteet toteutuneet, ja arvio, mikä on ollut maakuntaohjelman vaikuttavuus toteutumisessa. Hyvin monet kehittämistavoitteet ovat riippuvaisia aluetalouden kehittymisestä. Ne on määritelty tilanteessa, jossa nykyisenkaltaista talouden taantumaa ei voitu ennakoida. Kansantalouden suhdanteiden merkitys on monin verroin suurempi kuin maakuntaohjelman mahdollisuudet vaikuttaa asetettuihin kehittämistavoitteisiin. Ei ole realistista odottaa, että maakuntaohjelmalla olisi voitu estää yleisen taloustaantuman heikentävää vaikutusta tavoitteiden toteutumiseen. Tästä syystä on ymmärrettävää, että vain harvojen tavoitteiden kohdalla ollaan tavoiteuralla, joka johtaa vuodelle 2010 asetettuun tavoitetasoon tai ohjelmakauden keskimääräiseen tavoitteeseen. Joidenkin tavoitteiden osalta päämäärä on asetettu niin korkealle, että myös ilman voimakkaasti heikentynyttä talouskehitystä tavoite todennäköisesti olisi jäänyt saavuttamatta. 2. Miten toimijaverkosto on ottanut toiminnassaan huomioon maakuntaohjelman ja edistänyt sen toteutusta? Onko maakuntaohjelma ohjannut muiden maakunnallisten ohjelmien ja suunnitelmien sisältöä? Arviossa otetaan huomioon teemat, joilla maakuntaohjelmaa on täsmennetty. Jotkut tärkeiksi koetut toimijatahot ovat osallistuneet vain vähäisessä määrin ohjelman valmisteluun, minkä on koettu näkyneen myös puutteellisena sitoutumisena ohjelman toteutukseen. Pohjois-Savon aluekehitysviranomaiset ovat vahvasti sitoutuneet maakuntaohjelman toteutukseen, mutta maakunnan kuntien viranhaltijoiden ja erityisesti luottamushenkilöiden sitoutuminen ohjelmaan nähdään selvästi heikompana. Maakuntaohjelman tavoitteilla on nähtävissä ohjausvaikutusta, mikä näkyy eri resurssiohjelmissa rahoitettavien hankkeiden valinnassa. Maakuntaohjelman ja resurssiohjelmien voidaan sanoa olevan pääsääntöisesti keskenään vuorovaikutteisia. Näin ollen ohjaavuus toteutuu hyvin. Vuorovaikutus tapahtuu hyvin pitkälle maakuntaohjelmaa tarkentavien toteuttamis- 9
suunnitelmien ja maakunnan yhteistyöasiakirjojen kautta. Nämä prosessit kytkevät hyvin ohjelmat toisiinsa ja ovat edistäneet rahoitettavien hankkeiden valintaa valitun suunnan mukaisesti. Maakuntaohjelmalla on ollut suhteellisen hyvä ohjaavuus valittujen teemojen osalta (Energiaja ympäristöteknologia, teknologiateollisuuden uudet suunnittelu- ja tuotantomenetelmät, mittaus- ja sensoritekniikka ja hyvinvointialan yritysten tuotteiden ja palvelujen kaupallistaminen sekä niiden liiketoiminnan kehittäminen). Tämä näkyy mm. siten, että EAKRtoimenpideohjelman toimintalinjoissa yksi ja kaksi on teemojen rahoitus kohdistunut näihin teemoihin erityisen hyvin. ESR-rahoitusta on puolestaan ohjautunut näihin teemoihin suhteellisen vähän.. Miten maakuntaohjelmassa esitetyt keskeisimmät hankkeet ovat toteutuneet? Pohjois-Savon maakuntaohjelmassa ja erityisesti sen toteuttamissuunnitelmissa mainittuihin keskeisiin hankekokonaisuuksiin tai hankkeisiin on saatu kokonaisuudessaan vastattua hyvin hankkeistuksella. Käytännössä tämä on huolehdittu pääosin EAKR- ja ESR-osarahoitteisilla hankkeilla. Merkittäviä hankkeita ja/tai hankekokonaisuuksia on syntynyt lähinnä maakuntaohjelman toimintalinjoille 1, 2 ja. Maakuntaohjelman toimintalinjaan 2 voidaan sanoa lisäksi panostetun erityisen paljon, sillä siellä on runsaasti keskeisiin hankekokonaisuuksiin vastaamaan pyrkiviä merkittäviä hankkeita. Toisaalta voidaan todeta myös, että toimintalinjassa 2 on tehty vähän priorisointia, sillä keskeisiä hankekokonaisuuksia/hankkeita on lukuisia. Maakuntaohjelman toimintalinjaan 4 ei puolestaan ole kohdistunut erityisemmin suuria merkittäviä hankkeita, vaan tämän toimintalinjan toteutuminen on ollut enemmän riippuvainen hieman pienemmistä hankkeista. Keskeisimmät yksittäiset hankkeet ovat kohdistuneet usein infrastruktuurin kehittämiseen ja toisaalta osaamisen kehittämiseen. Myös yritysinvestoinneissa on keskeisiä hankkeita toteutunut/toteutumassa. Työllisyyden kehittämisessä on tehty mittavia panostuksia myös yksittäisiin hankkeisiin. 4. Arvioijan tulee esittää päätelmät: - Ovatko Pohjois-Savon maakuntaohjelmassa 2007 2010 asetetut strategiset tavoitteet, peruslinjaukset ja kehittämisen painopisteet olleet osuvia aluekehityksen kannalta? Arvioinnissa tulee ottaa huomioon teemallinen kohdentaminen eri painopistealueille (s. 14-15) ja tämän jälkeen tapahtunut valinta neljään teemaan, joihin hankerahoitusta painotetaan. - Toteuttaako maakuntaohjelma Pohjois-Savon maakuntasuunnitelman 200 strategisia linjauksia. Pohjois-Savon maakuntaohjelman 2007 2010 tavoitteet ja painopisteet ovat suhteellisen oikeaan osuneita ja ne toteuttavat hyvin Pohjois-Savon maakuntasuunnitelman 200 strategisia linjauksia. Vaikka maakuntaohjelman sisällössä kritisoidaan aika paljon ohjelman kehittämistoimien alueellista painottumista maakunnan keskuskaupunkiin Kuopioon, on maakuntakeskuksen volyymi ja kehittämispotentiaali nähtävä koko maakunnan kehittämisen kannalta kuitenkin huomattavan tärkeänä. Vastakkainasettelusta kaupunkien ja maaseudun välillä tulisikin luopua ja nähdä, että vahvan keskuksen ympärillä myös maaseutu voi olla elinvoimainen ja hyötyä keskukseen uhratuista kehittämispanoksista. Tämä ei poista sitä tosiasiaa, että hyviä kehittämisideoita tulee tukea myös keskusten ulkopuolella, jolloin toiminnan maantieteellinen sijainti maakunnan sisällä voidaan jättää sivuseikaksi. Pohjois-Savon maakuntaohjelmaan 2007 2010 on sisällytetty hyvin monenlaisia asioita. Ohjelmaa voidaankin pitää jopa liian laaja-alaisena. Tiukemmalla priorisoinnilla olisi ohjelman 10
toteutukseen saatu kaivattua terävyyttä, mikä tosin olisi heikentänyt ohjelman kattavaa otetta koko maakunnan kehittämiseen. Ohjelmaan tehdyt painotukset muodostavat tässä muodossaan maakunnan tahtoa ilmentävän kompromissin. Neljän teeman valinnalla on pystytty hieman painottamaan näiden teemojen kehittämistä. Kokonaisuudessaan tehtyjen teemojen valinta on näyttänyt onnistuneelta mm. siinä mielessä, että ne eivät ole tiukasti toimialoihin rajattuja teemoja, vaan ne ovat useisiin toimialoihin sopivia ja/tai niitä hyödyttäviä. Lisäksi teemat näyttävät kohdistuvan osaamisen kehittämiseen (erityisesti EAKR TL2:n rahoituksen ohjaaminen) ja ns. tulevaisuuden aloihin ja niihin liittyvien mahdollisuuksien edistämiseen. Teemojen valinnalla ja painottamisella (nykyisellä panostusasteella) on siten mahdollista edistää maakunnalle uudempien menestysalojen kehittämistä. Kehittämistoimien priorisointia ja tarkempaa kohdentamista on tehty myös maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelmissa. Tehdyt priorisoinnit ovat linjassa maakuntaohjelman ja sen linjausten kanssa. Maakuntaohjelman toimintalinja kaksi (korkeatasoinen osaaminen ja toimiva innovaatioympäristö sekä työllisyyden vahvistaminen) sisältää melkoisen paljon erilaisia keskeisiä hankekokonaisuuksia ja se antaa itsestään melko sekavan vaikutelman, vaikkakin em. neljä teemaa hieman tarkentavat toimintalinjan painotusta. Suosituksia maakuntaohjelman 2011 2014 laadintaa varten. Maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelmien sekä yhteistyöasiakirjojen laadinta ja laadintaan liittyvät prosessit toimivat hyvinä yhteistyöfoorumeina ja ne vahvistavat eri toimijoiden keskinäistä yhteistyötä. Näin ollen näiden prosessien keskeisyys tulee edelleen tiedostaa toiminnassa jatkossa. Vuorovaikutteisen, laajan osallistumisen hyötyjä pidetään selvästi tavoittelemisen arvoisina, mistä johtuen siihen tulee myös jatkossa panostaa maakuntaohjelman laatimisprosessissa. Maakunnan kuntien viranhaltijoiden ja erityisesti luottamushenkilöiden sitoutumista ohjelmaan tulisi yrittää lisätä. Maakuntaohjelman laadinnan tukena on hyödyllistä käyttää sähköisiä tiedonkeruumenetelmiä. Myös jalkautuminen kuntiin ja toimijoiden keskuuteen olisi hyödyllistä, jotta saadaan aikaan vuorovaikutteisuutta ohjelman laadintaan sekä laajempaa tietoisuutta ja sitoutuneisuutta ohjelman toteutukseen. Maakuntaohjelman kirjoittaminen aiempaa keskitetymmin on suositeltavaa. Tällöin ohjelma-asiakirjasta todennäköisesti saadaan aiempaa johdonmukaisempi ja selkeämpi. Maakuntaohjelma-asiakirjan nykyinen konkreettisuuden taso on riittävä, sillä maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelmat tarkentavat ja konkretisoivat ohjelmaa sopivalla tavalla. Ohjelma on kuitenkin hyvin laaja-alainen. Tiukempaan priorisointiin tulee pyrkiä jatkossa, jotta ohjelman toteutukseen saataisiin lisää kaivattua terävyyttä. Maakuntaohjelman seurantaa pitäisi jatkossa kehittää järjestämällä se tuotos tulos vaikutus-ketjun mukaisesti, jotta käytettävissä olisi tietoa siitä, millaisia ovat maakuntaohjelmaa toteuttavien hankkeiden tulokset mm. maakuntaohjelman toimintalinjojen tasolla. Rahankäytön seuranta puolestaan näyttää olevan kunnossa. Kattavan ja säännöllisen seurannan avulla voidaan maakuntaohjelman tuloksia ja vaikutuksia tuoda paremmin maakunnan toimijoiden tietoon ja siten parantaa heidän sitoutumistaan ohjelman tavoitteisiin. Maakuntaohjelman seuranta-aineistot tulisi olla saatavilla ainakin internetissä. Lisäksi seurannasta voisi laatia säännöllisesti lyhyen katsauksen, joka lähetettäisiin erikseen maakunnan keskeisille toimijoille. Esimerkkinä kattavasta 11
maakuntaohjelman seurannasta voidaan mainita mm. Varsinais-Suomi, jossa maakunnan tilaa sekä maakuntaohjelman toteutumista tarkastellaan vuosittain yleisellä tasolla sekä laaditaan joka vuosi maakuntaohjelman seurantaraportti toimenpiteittäin, jossa toimenpiteiden vastuuhenkilöt antavat arvionsa kunkin toimenpiteen toteumasta. Maakuntaohjelman läpäisevien periaatteiden: kestävän kehityksen, yhtäläisten mahdollisuuksien tasa-arvon, verkostoitumisen ja kumppanuuden, tietoyhteiskunnan mahdollisuuksien hyödyntämisen sekä kansainvälisyyden ja monikulttuurisuuden näkyvyyttä ja seurantaa tulisi kehittää sekä ohjelmassa että sen käytännön toimeenpanossa luomalla myös näille omat seurantaindikaattorit. 12
1. JOHDANTO 1.1. Tausta Maakunnallinen suunnittelujärjestelmä 1 Maakunnallisen ohjelmatyön perustana on laki alueiden kehittämisestä (L 602/2000). Sen mukaan vastuu alueiden kehittämisestä on kunnilla ja valtiolla niin, että alueiden kehittämiseen liittyvien tehtävien hoidosta kussakin maakunnassa vastaa maakunnan liitto. Pohjois- Savon maakuntaohjelman 2007 2010 suunnittelua ja toteutusta on ohjannut tämä ko. laki. Vuoden 2010 alkaen on tullut voimaan uusi laki alueiden kehittämisestä (1651/2009). Tässä arvioinnissa viitataan kuitenkin nimenomaan tuohon vanhempaan lakiin. Alueellisia kehittämissuunnitelmia ovat alueiden kehittämislain mukaan maakuntasuunnitelma ja maakuntaohjelma, maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelma, Euroopan yhteisön alueelliset rakennerahasto-ohjelmat, ministeriöiden hallinnonaloittaiset alueiden kehittämistavoitteet sekä valtioneuvoston päättämät valtakunnalliset alueiden kehittämistavoitteet ja niiden toteuttamiseksi laadittavat erityisohjelmat, aluekeskusohjelmat, osaamiskeskusohjelmat sekä maa-seutu- ja saaristo-ohjelmat. Lisäksi maakunnalliseen suunnittelujärjestelmään kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain mukainen maakuntakaava. Maakuntasuunnitelma osoittaa tavoitellun kehityksen sekä kehittämisen strategian pitkällä aikavälillä (20-0 vuotta). Maakuntakaava osoittaa alueiden käytön ratkaisut aikatähtäimellä 10-20 vuotta, ja se saa tavoite- ja strategiaperustansa maakuntasuunnitelmasta. Maakuntaohjelmassa aikatähtäin on neljä vuotta, ja sen tehtävänä on osoittaa keinot maakuntasuunnitelman tavoitteiden toteuttamiselle. Maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelma (TOTSU) laaditaan vuosittain, ja se sisältää ehdotuksen maakuntaohjelman ja erityisohjelmien toteuttamisen kannalta keskeisiksi hankkeiksi ja muiksi toimenpiteiksi sekä arvion niiden rahoittamisesta. Kuva 1. Maakunnan suunnittelujärjestelmä (Pohjois-Savon maakuntaohjelma 2007 2010). 1 Lähteenä kappaleessa Pohjois-Savon maakuntaohjelma 200 2010, sekä http://www.pohjois-savo.fi. 1
Pohjois-Savon liiton maakuntavaltuusto on hyväksynyt Pohjois-Savon maakuntaohjelman 2007 2010 marraskuussa2006. Pohjois-Savon maakuntaohjelmassa toimenpide-ehdotukset muodostavat neljän toimintalinjan kokonaisuuden: 1) kansainvälisesti kilpailukykyinen yritystoiminta, 2) korkeatasoinen osaaminen ja toimiva innovaatioympäristö sekä työllisyyden vahvistaminen, ) vetovoimainen elinympäristö ja toimiva infrastruktuuri sekä 4) uudistuva hyvinvointiyhteiskunta ja toimivat palvelurakenteet. Ohjelmaan sisältyy lakisääteinen ohjelman arvioituja vaikutuksia kuvaava ympäristöselostus. 14
2. ARVIOINTITEHTÄVÄ JA OHJAAVA AJATTELUTAPA 2.1. Arvioinnin tavoite Arvioinnin keskeisenä tavoitteena ja tehtävänä oli analysoida Pohjois-Savon maakuntaohjelman 2007 2010 vaikutus alueelliseen kehitykseen ja tosiasiallinen ohjaava merkitys. Arvioinnin odotettiin ottavan kantaa seuraaviin asioihin: 1. Arvio, ovatko ja miten maakuntaohjelman kehittämistavoitteet toteutuneet, ja arvio, mikä on ollut maakuntaohjelman vaikuttavuus toteutumisessa. (Lähtökohtana maakuntaohjelman s. 8 ja seurannan s. 0 - tunnusluvut. 2. Miten toimijaverkosto on ottanut toiminnassaan huomioon maakuntaohjelman ja edistänyt sen toteutusta? Onko maakuntaohjelma ohjannut muiden maakunnallisten ohjelmien ja suunnitelmien sisältöä? Arviossa otetaan huomioon teemat, joilla maakuntaohjelmaa on täsmennetty.. Miten maakuntaohjelmassa esitetyt keskeisimmät hankkeet ovat toteutuneet? 4. Arvioijan tulee esittää päätelmät: - Ovatko Pohjois-Savon maakuntaohjelmassa 2007 2010 asetetut strategiset tavoitteet, peruslinjaukset ja kehittämisen painopisteet olleet osuvia aluekehityksen kannalta? Arvioinnissa tulee ottaa huomioon teemallinen kohdentaminen eri painopistealueille (s.14-15) ja tämän jälkeen tapahtunut valinta neljään teemaan, joihin hankerahoitusta painotetaan. - Toteuttaako maakuntaohjelma Pohjois-Savon maakuntasuunnitelman 200 strategisia linjauksia. Arvioijan tulee laatia suosituksia maakuntaohjelman 2011 2014 laadintaa varten. 2.2. Arviointia ohjaava ajattelutapa Arvioinnissa noudatettiin taustalla muutamia keskeisiä ohjaavia ajattelutapoja. Seuraavissa kappaleissa on esitetty näistä keskeisimmät. Looginen viitekehys Arviointi suoritettiin loogisen viitekehyksen periaatteiden mukaan (ks. taulukko 1), joka on keskeinen viitekehys ohjelmallisessa kehittämisessä. Keskeisintä tässä logiikassa on sen selvittäminen, onko ohjelmassa tai hankkeissa tehty oikeita asioita eli miten toteutetut toimet vastaavat kehittämistarpeita ja miten aikaansaadut vaikutukset ratkaisevat kehittämistarpeita. 15
OHJELMAN YLEISTAVOITTEET (AIM, global impact) OHJELMAN ERITYISTAVOITTEET (GOAL, specific impact) OHJELMAN TUOTOKSET (OUTPUTS) OHJELMAN TOIMENPITEET (INPUTS) Taulukko 1. Looginen viitekehys arvioinnissa (Logical Framework). INDIKAATTORIT MÄÄRITELMÄT TUTKIMUSAINEISTOT JA -MENETELMÄT Vaikutusindikaattorit Tulosindikaattorit Tuotosindikaattorit Panokset vaaditut inhimilliset ja fyysiset voimavarat Laaja vaikutus (rakenteelliset vaikutukset); yksittäisellä hankkeella rajalliset mahdollisuudet toteuttaa ohjelman hankkeiden yhteisvaikutukset (kumuloituvat vaikutukset) Välitön vaikutus suorille ja epäsuorille kohderyhmille; Välittömät tulokset miten ohjelman tulostavoitteet on saavutettu? Mitä käytettävissä oleilla varoilla on konkreettisesti tehty? Miten asetetut toiminnalliset tavoitteet on saavutettu? Miten ohjelma on toteutunut? Myönnetty ja käytetty rahoitus; Analyysi ohjelman toimeenpanosta; onko se toteutunut suunnitellusti? Tiedon alkulähteet ja käytetyt menetelmät vaikutusten tarkistamiseen Tiedon alkulähteet ja käytetyt menetelmät tulosten tarkistamiseen Tiedon alkulähteet ja käytetyt menetelmät tuotosten tarkistamiseen Kustannukset TAVOITTEIDEN VÄLINEN LOO- GINEN YHTEYS Oletukset erityisten ja yleisten tavoitteiden välillä Oletukset tuotosten ja erityistavoitteiden välillä Oletukset toimenpiteiden ja tuotosten välillä Arviointiryhmän arvioinnin lähestymistavassa noudatettiin loogisen viitekehyksen logiikkaa. Looginen viitekehys ohjaa keskeisesti niiden indikaattoreiden 2 suunnittelua, joilla ohjelmien eri vaiheita arvioidaan. Kun arvioinnissa selvitetään ohjelmien tuloksia ja vaikutuksia, asetettavien indikaattoreiden on oltava vaikutus- ja tulosindikaattoreita. Vaikutuksia ei voida arvioida tuotoksia mittaavilla indikaattoreilla. Loogisen viitekehyksen mukaisesti erityistavoitteiden toteutumista arvioitaessa arvioidaan ohjelman tuloksellisuutta ja yleistavoitteiden toteutumista arvioitaessa arvioidaan vaikuttavuutta. Tuloksia ja vaikutuksia etsittäessä tiedonlähteinä ovat ohjelman kohderyhmät ja hyödynsaajat (hyödynsaajat hyötyvät ohjelmista välillisesti kohderyhmän muuttuneen toiminnan ansiosta) sekä alueen sosioekonomista kehitystä kuvaavat tilastot. Tilastot kuvaavat alueen rakenteellista muutosta ja samalla ilmentävät hyödynsaajien interventiosta saamaa hyötyä. Projektisyklin hallinta (PCM) 2 Indikaattori on jonkin asian, tapahtuman tai ilmiön osoitin tai ilmaisin. Ohjelmallisessa aluekehittämisessä indikaattoreiksi kutsutaan aluekehitysohjelmien tavoitteiden saavuttamista mittaavia, ennalta valittuja muuttujia. Toisin sanoen on sovittu yksittäisen indikaattorin (muuttujan) ilmaisevan jonkin tarkasteltavan ilmiön tilaa ja tilassa tapahtuvia muutoksia eli ilmiön positiivista tai negatiivista kehitystä. Valittujen indikaattoreiden on oltava todennettavissa eli niiden tulee perustua saatavilla olevaan informaatioon. Indikaattoreiden pitää olla myös sensitiivisiä ja spesifejä määrän sekä laadun suhteen. Edelleen niiden pitää olla luotettavia ja toisistaan riippumattomia sekä vertailtavia ja normatiivisia. Indikaattoreiden asettamisen vähimmäisvaatimus on, että voidaan asettaa todennettavissa olevia indikaattoreita, joilla on looginen kytkentä kehitettävään toimintaan. (European Commission 1999: Means Collection: Evaluating socio-economic programmes, Vol 1 6, 19 194.) Luotettavuuden lisäämiseksi tulee valita useita ja erilaisia eli ilmiötä eri puolilta valottavia indikaattoreita, koska ne yhdessä antavat yksittäistä ja yksipuolista indikaattoria luotettavamman ja monipuolisemman kuvan asioiden tilasta ja ohjelmallisen kehittämisen tavoitteiden saavuttamisesta (esim. Ponnikas, Jouni 200: Globaali käsite paikallisessa kontekstissa. REDEC Kajaani, Research Reports 9, 204 205). 16
Arvioinnin viitekehyksessä noudatettiin ohjelmatoiminnan logiikkaa, jonka lähtökohtana ovat kehittämistarpeet ja lopputuloksena tulisi olla kehittämistarpeisiin vastaavat vaikutukset. Kaikissa ohjelmasyklin vaiheissa voidaan kuitenkin tehdä virhearviointeja, jotka voivat suunnata toimintaa poispäin todellisten kehittämistarpeiden ratkaisemisesta. Tässä arvioinnissa evaluoidaan, miten oikeaan osuneita ohjelmasyklin eri vaiheissa tehdyt toimet ovat (ks. kuva 1). Arviointikysymykset noudattavat loogisen viitekehyksen mukaista arviointiasetelmaa, jolloin arvioinnin kohteina ovat: Ohjelman relevanssi (Ohjelman lähtökohdat, tavoitteet, keinot ja ohjaus sekä tarve) o Tehdäänkö oikeita asioita? Ohjelman toteutusprosessi (Ohjelman toiminnan onnistuminen eri tarkastelunäkökulmista) o Tehdäänkö asioita oikein? Ohjelman määrällisten ja laadullisten tulosten ja vaikutusten toteutuminen ja merkitys o Millaisia ja miten merkittäviä tuloksia saavutetaan? o Mikä on ohjelman osuus toteutuneessa alueellisessa kehityksessä? Ohjelman tavoitteiden toteutuminen o Saadaanko aikaan tavoiteltuja asioita? o Mitä tulee tehdä jatkoa ajatellen? Ohjelman hyöty ja kestävyys o Miten pysyviä ovat ohjelmalla aikaansaadut vaikutukset? o Ratkaisevatko ohjelman tulokset ja vaikutukset pysyvästi niitä kehittämistarpeita joita ohjelmalla on lähdetty kehittämään ja joiden ratkaisua alueen kehittäminen vaatii? OHJELMAN / HANKKEEN SUUNNITTELU Kehittämistarpeet Sosioekonomiset ongelmat Vaikutukset Tulokset OHJELMA / HANKE Ohjelman / hankkeen toimeenpano Tavoitteet Panokset Toimenpiteet Tuotokset Kehittämisprosessit Toteutusprosessien sujuvuus / tehokkuus Relevanssi Arviointi Tuloksellisuus / Vaikuttavuus Kuva 2. Arvioinnin viitekehys ja kohteet. Hyöty ja kestävyys 17
Arvioinnin kohteena olevan maakuntaohjelman arviointi tehtiin tarjouspyynnöstä johdettujen arviointikysymysten pohjalta siten, että arvioinnissa kiinnitettiin erityistä huomiota tulosten syntyyn ja mahdollisiin vaikutuksiin pitkällä aikavälillä. Keskeisenä viitekehyksenä oli seuraava vaikutusketju: Tavoitteiden asettaminen suhteessa tarpeisiin Panokset suhteessa tavoitteisiin Tuotokset ja niiden syntyprosessi Tuotosten hyödyntäminen kohderyhmissä ja tulosten syntymekanismit Tulosten muuttuminen pysyviksi vaikutuksiksi kohderyhmässä, toteuttajaorganisaatioissa ja yhteistyökumppaneissa sekä hyödynsaajissa Arvioinnissa erotetaan yleensä tuotoksen (output), tuloksen (result) ja vaikutuksen (impact) käsitteet toisistaan. Tuotos on ohjelmatoiminnan välitön ilmentymä. Ohjelman tuotoksia ovat ohjelmasta rahoitettavissa hankkeissa tehtävät toimet, esimerkiksi seminaarien järjestäminen tai selvitysten tekeminen ja julkaiseminen. Tulos on ohjelman tuotoksen aiheuttama muutos, joka voi periaatteessa vaikuttaa kohderyhmien hyvinvointiin. Vaikutus puolestaan tarkoittaa, että ohjelman tuotokset ja tulokset todella vaikuttavat kohderyhmien hyvinvointiin. Esimerkiksi ohjelmassa tehty selvitys ja siihen perustuva julkaisu on tuotos, joka muuttuu tulokseksi, kun se saavuttaa kohderyhmänsä ja vaikutukseksi, kun se aikaan saa muutoksia kohderyhmän toiminnassa tai tietoista muutosten välttämistä, asioiden ennallaan pitämistä. Hyödynsaajat taas ovat usein eri henkilöitä kuin kohderyhmäläiset. Hyödynsaajat hyötyvät ohjelmasta yleensä silloin, kun kohderyhmän toimintavalmiudet paranevat ohjelman ansiosta. Olennaista vaikutusten arvioinnissa on sen arviointi, miten hyvin arvioitava toiminta on saavuttanut tavoitteitaan eli haluttuja vaikutuksia (vaikuttavuus) vai onko toiminta tuottanut aivan toisenlaisia vaikutuksia kuin tavoitteiksi asetettiin. Vaikutukset realisoituvat usein vuosien viiveellä, jolloin päästään laaja-alaiseen jälkikäteiseen realisoituneiden vaikutusten arviointiin. Vaikutusten synnyn ajallinen viive huomioidaan tässä arvioinnissa siten, että arvioinnilla ei voida olettaa selvitettävän tyhjentävästi ohjelman synnyttämiä vaikutuksia. Arvioinnilla voidaan selvittää arvioinnin teon ajankohtaan mennessä syntyneet tulokset ja vaikutukset sekä syntymässä olevat vaikutukset. Arvioinnissa käytettiin taustalla myös ns. monitaho- ja monimenetelmänäkökulmaa, eli triangulaatiota. Tämä tarkoittaa sitä, että aineistojen ja tiedonkeruun, analyysin ja metodologian sekä kohderyhmien suhteen pyrittiin käyttämään useita eri menetelmiä ja arviointikysymyksiä pyritään tarkastelemaan useiden eri osallisten näkökulmasta. Rinnakkaisten menetelmien ja aineistojen käyttäminen parantaa arvioinnin luotettavuutta, kun sama johtopäätös voidaan saavuttaa useilla eri lähestymistavoilla. 18
Kuva. Triangulaatio arviointinäkökulmana. 2.. Arvioinnin toteutus vaiheet Seuraava taulukko osoittaa arvioinnin toteutuksen konkreettiset vaiheet arvioinnin tavoitteineen. Lisäksi taulukossa on kuvattu näiden vaiheiden käytännön toteutus. Arvioinnin vaiheet ja aikataulu Vaihe 1. Tehtävän täsmentäminen ja tarkentavat neuvottelut tilaajan kanssa Tavoite Arvioinnin alussa täsmennettiin tilaajan kanssa arvioinnin tavoitteet, käsiteltävät kysymykset ja niiden painotukset, jotta voidaan varmistua tilaajan tarpeiden huomioonottamisesta. Toteutus Pidettiin arvioinnin aloituskokous elokuun lopulla 2009. Vaihe 2. Dokumentoituun aineistoon tutustuminen sekä tämän aineiston analysointi Tavoite Toteutus Tavoitteena on saada monipuolinen tieto arviointikysymysten selvittämiseksi sekä alustavaa tietoa myös tiedonhankinnan tueksi. Tämä tieto toimi myös pohjana kyselyiden ja haastatteluiden toteuttamiselle luoden paremmat edellytykset kysymyksenasettelulle. Tutustuttiin dokumentoituun aineistoon ja seuranta-aineistoon ja tehtiin seuranta-aineistosta joitakin yksinkertaisia tilastollisia analyysejä (luokittelua, ristiintaulukointia jne.) Vaihe. Tilastollinen katsaus maakuntaohjelma-alueeseen Tavoite Toteutus Tehdä saatavilla olevan tilastoaineiston pohjalta tiiviit aluetalous- ja toimintaympäristöanalyysit maakuntaohjelma-alueesta. Hyödynnetään Pohjois-Savon liiton maakunnan kehityksen seurantamateriaali. Myös tämä tieto toimii pohjana tiedonhankinnan toteuttamiselle luoden paremmat edellytykset kysymyksenasettelulle. Vaihe toteutettiin tavoitteen mukaisesti analysoimalla Pohjois-Savon liitolta saatuja seuranta-aineistoja sekä arvioitsijan hankkimia aineistoja. 19
Vaihe 4. Kyselyn ja haastatteluiden sisällön suunnittelu ja laatiminen Tavoite Toteutus Muodostaa selkeät ja tilaajan kannalta mahdollisimman paljon hyödynnettävissä olevaa tietoa tuottava ja tiivis kyselylomake ja haastattelurunko. Hyödynnetään arviointitiimin vuonna 2008 toteuttamaa Varsinais-Suomen maakuntaohjelman arvioinnin kyselyä. Kyselyrunko muodostettiin ja tilaaja kommentoi kyselyrunkoa. Tämän pohjalta täydennettiin kyselyrunkoa. Vaihe 5. Sähköisen kyselyn sekä haastatteluiden toteutus Tavoite Toteutus Tämä tieto muodostaa dokumentoidun aineiston lisäksi toisen keskeisen arvioinnin tietopohjan. Lisäksi se syventää ja laajentaa näkemystä arvioinnissa omalta osaltaan. Kysely tuo myös suhteellisen tehokkaasti monitahoisempaa näkemystä arviointiin. Sähköinen kysely toteutettiin marraskuussa 2009 ja haastattelut toteutettiin tammikuussa 2010. Vaihe 6. Kyselyiden ja haastatteluiden analysointi Tavoite Toteutus Tuottaa luotettavaa ja tilaajan kannalta käyttökelpoista tietoa toiminnasta. Kyselyt analysoitiin käyttämällä yksinkertaisia tilastollisia analyyseja kuten luokittelua ja keskiarvottamista. Haastatteluiden analysointi täsmensi omalta osaltaan jo kerättyä tietoa. Vaihe 7. Arvioinnin välikatsauksen sekä loppuraportin kirjoittaminen johtopäätöksineen ja suosituksineen Tavoite Raportointi Arvioinnin aikana analysoitujen aineistojen ja kerättyjen aineistojen, niitä koskevien havaintojen, keskeisten johtopäätösten ja kehittämissuositusten raportointi työn tilaajalle. Arvioinnin välikatsaus suoritettiin marraskuussa 2009. Kirjoitettiin tämä käsillä oleva raportti johtopäätöksineen ja suosituksineen, jossa käsiteltiin edellä esitetyt kysymykset tehdyn suunnitelman mukaisesti. Ulkoasultaan viimeistellyt sähköisessä muodossa olevat raportit luovutetaan tilaajalle word- ja pdfmuodoissa. 2.4. Arvioinnin tietopohja Dokumentoitu aineisto muodostui ohjelman tavoitteiden toteutumista kuvaavista maakunnan sosio-ekonomista kehitystä kuvaavista tilastoista. Lisäksi maakuntaohjelma sitä täydentävine toteuttamissuunnitelmineen ja maakunnan yhteistyöasiakirjoineen muodostivat oleellisen aineiston arvioinnissa. Rakennerahasto-ohjelmista saatavilla ollut seuranta-aineisto sekä muista erillisohjelmista saatavilla oleva aineisto toimivat arvioinnin tietopohjana. Kansallisesti rahoitettua toimintaa kuvaavat seurantatiedot olivat myös osittain arvioitsijan käytettävissä. Arvioinnin oma tiedonhankinta kohdistui kaiken kaikkiaan useaan eri kohderyhmään: useisiin maakunnan kehittämisen kannalta keskeisiin toimijoihin ja siten maakuntaohjelman kannalta oleellisiin sidosryhmiin (maakunnan yhteistyöryhmän varsinaiset jäsenet, sihteeristö, Pohjois-Savon kansanedustajat ja kunnanjohtajat, seudullisten kehittämisyhtiöiden, oppilaitoksien edustajat, eri kehittämisohjelmien edustajat jne.). Näin ollen tiedonhankinnan kohteena oli sekä ohjelman valmistelussa mukana olleita tahoja että ohjelmaa käytännössä toteuttavia toimijoita. 20