ja Dipartimento di Economia ed Ingegneria Agrarie Università di Bologna Alihankkija VUOSINA 2000 2006 SOVELLETUN KESANNOINTITOIMENPITEEN ARVIOINTI Tiivistelmä
1 JOHDANTO Kesannointitoimenpiteessä viljelijän on suoria tukia 1 saadakseen pantava tietty osuus tilansa maatalousmaasta kesannolle eli jätettävä se viljelemättä. Viljelijä voi noudattaa kesannointivelvoitetta myös käyttämällä kesantoa muuhun kuin elintarviketuotantoon non food - kesannointijärjestelmän mukaisesti. Vapaaehtoinen viisivuotiskesannointi otettiin käyttöön vuonna 1988. Kun yhteistä maatalouspolitiikkaa (YMP) uudistettiin vuonna 1992, kesannoinnista tuli pakollista. Toimenpiteen tarkoituksena oli ohjailla tarjontaa. Samalla kesannoista alettiin maksaa pinta-alatukea. Kesannointimaalla tuli myös huolehtia asianmukaisesti ympäristönhoidosta. Non food - kesannointijärjestelmä otettiin käyttöön. Agenda 2000 -uudistuksessa kesannointia koskevia säännöksiä ei muutettu merkittävästi. Pakollisen kesannoinnin osuudeksi vahvistettiin 10 prosenttia. Pinta-alatuet laskettiin kertomalla tonnikohtainen perusmäärä aluejakosuunnitelmassa määritellyllä kyseisen alueen viljan keskisadolla. YMP:n uudistuksessa vuonna 2003 otettiin käyttöön uusi tilatukijärjestelmä, jossa tuet on irrotettu tuotannosta. Tukien saamisen edellytyksenä on täydentävien ehtojen noudattaminen. Kesannointi vakiinnutti roolinsa tarjonnan ohjailukeinona, ja sen positiiviset vaikutukset ympäristöön tunnustettiin. Kesannointivelvoitteet säilytettiin erityisinä kesannointioikeuksina, joiden perusteella viljelijä saa tukea vain silloin kun kyseiset oikeudet aktivoidaan sellaisen maatalousmaan osalta, joka jätetään kesannolle tai jota käytetään non food -tuotantoon. 2 ARVIOINTI JA METODOLOGIA Arviointi tehtiin toukokuun 2007 ja huhtikuun 2008 välisenä aikana. Se kattoi EU-25:n ajanjaksolla 2000/2001 2006/2007. Arviointi sisälsi perusteellisen kuvauksen peltokasvialasta ja toimenpiteen täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa. Tapaustutkimuksia tehtiin seitsemällä alueella 2. Edellä mainittujen seikkojen ja toimenpiteen interventiologiikan perusteella pyrittiin vastaamaan 13 arviointikysymykseen, jotka liittyivät kesannointitoimenpiteen vaikuttavuuteen, tehokkuuteen, johdonmukaisuuteen ja relevanssiin. 1 Ennen vuoden 2003 YMP-uudistusta lajikohtainen tuki, sen jälkeen tilatuki. 2 Tanska; Champagne-Ardenne (FR); Niedersachsen (DE); Veneto ja Puglia (IT); Castilla y León (ES); Slovenia 2
3 PELTOKASVIT EU:SSA Arviointijaksolla kesannolla oli keskimäärin kuusi miljoonaa hehtaaria (joista noin neljä miljoonaa pakollisen kesannoinnin puitteissa), pääasiassa EU-15:ssä. Kesannon osuus kokonaisviljelyalasta oli noin kahdeksan prosenttia. Kesannoista käytettiin 800 000 900 000 hehtaaria muuhun kuin elintarviketuotantoon non food -kesannointijärjestelmän mukaisesti. EU oli arviointijaksolla useimpien viljojen osalta omavarainen ja nettoviejä, vaikka positiivinen kauppatase onkin pienentynyt ajan mittaan. Vuosina 2000/2001 2003/2004 suurimmat interventiovarastot oli rukiilla, vuonna 2005/2006 taas tavallisella vehnällä ja maissilla. Sekä vehnän että rehuviljan vientituet ovat pienentyneet 90-luvun lopusta alkaen. Öljykasveista EU:ssa tuotettiin eniten rapsia. Yleisesti ottaen lähes kaikkien viljojen deflatoimattomat hinnat laskivat vuosina 2000 2005. Vuoden 2006 toisesta vuosipuoliskosta alkaen kaikkien viljojen hinnat ovat kohonneet merkittävästi. Öljykasvien deflatoimattomat hinnat laskivat vuoden 2006 loppuun saakka ja aloittivat varsin jyrkän nousun vuonna 2007. 4 ARVIOINTIKYSYMYKSISTÄ TEHDYT PÄÄTELMÄT Aihealue 1 Vaikutukset viljelijöiden tuotantopäätöksiin ja tuloihin Kysymyksessä 1 tarkasteltiin sitä, miten kesannointi vaikutti tuotantopäätöksiin, joita viljelijät tekivät tuloihin kohdistuvien negatiivisten vaikutusten minimoimiseksi. Empiirinen analyysi osoitti, että viljelijät ovat yleisesti ottaen pienentäneet kunkin toimenpiteen soveltamisalaan kuuluvan kasvin 3 viljelyalaa samassa suhteessa kesannointivelvoiteprosenttiin. Tämä on yhdenmukaista sen talousteorian kanssa, jonka mukaan rajoitetut kiinteät panokset jakautuvat optimaalisesti, semminkin kun toimenpide ei aseta mitään kasvia huonompaan asemaan eikä vaikuta yksittäisten kasvien teknisiin tuotantokertoimiin. Edellä mainittuun yleissuuntaukseen havaittiin eräissä tapauksissa poikkeuksia erityisten rajoitteiden vuoksi (esim. rehuviljan viljely eläintiloilla). Lisäksi viljelijät yleensä kohdistivat kesannointivelvoitteensa tilansa vähemmän tuottoisille lohkoille (ks. kysymys nro 3). 3 Ennen vuoden 2003 uudistusta vain viljat, öljykasvit ja valkuaiskasvit, sen jälkeen kaikki peltokasvit. 3
Kysymyksen 2 aiheena oli kesannoinnin vaikutus viljelijöiden tuloihin. Tehtyjen simulointien mukaan silloin kun peltokasvien hinnat olivat suhteellisen alhaiset, kesannointivelvoitteiden soveltaminen ei vähentänyt merkittävästi tilojen tuloja, varsinkaan jos kesantoa käytettiin non food -tuotantoon. Kun kesanto jätettiin viljelemättä, tilojen arvioitiin menettäneen noin 3,6 prosenttia tuloistaan, kun taas öljykasvien viljely non food -kesannointijärjestelmässä aiheutti vain 0,8 2,2 prosentin tulonmenetykset. Aihealue 2 Tarjonnan ohjailu Kysymyksellä 3 haluttiin arvioida sitä, millainen vaikutus kesannointivelvoitteiden siirrolla vähemmän tuottaville aloille (ns. siirtovaikutus) oli tarjonnan ohjailuun. Kesannointivelvoitteiden siirto tilan sisällä vähemmän tuottaville aloille oli arviointijaksolla yleistä ja laajalle levinnyttä, kun taas kesannointioikeuksien (sen jälkeen kun tuet irrotettiin tuotannosta) ja kesannointivelvoitteiden (ennen kuin tuet irrotettiin tuotannosta) siirto tilojen välillä oli merkittävää vain rajatuilla alueilla. Tapaustutkimuksista ja käytettävissä olevasta kirjallisuudesta löytyi osoituksia myös kesannointivelvoitteiden siirrosta toiselle alueelle. Tällöin saman tilan kasveja viljeltiin vähätuottoisilla vuokra- tai ostolohkoilla, jotka sijaitsivat maantieteellisesti erillään alueista, jotka oli kesannoitu velvoitteiden täyttämiseksi, Nämä lohkot saattoivat sijata hyvinkin kaukana tilasta. Tosiasiallisesti estetty tarjonta vaihteli siirtoilmiön vuoksi arviolta 1,9 prosentista 4,7 prosenttiin koko EU:n tuotannosta (17 vähemmän prosenttia suhteessa teoreettisesti estettyyn tarjontaan, jos siirtoilmiötä ei olisi ollut). Tällaisessa arviossa kesannointimaan osuuden, joka olisi jätetty viljelemättä vaikka kesannointivelvoitetta ei olisi määrättykään, arvioitiin liittyvän maan tuottavuuteen ja peltokasvien hintoihin ja ennen vuoden 2003 uudistusta tuotantoon sidottujen lajikohtaisten suorien tukien saamiseen. Edellä esitetyn perusteella arvioitiin, että noin yksi miljoona kesannointihehtaaria olisi jätetty viljelemättä ilman kesannointivelvoitettakin. Kysymyksestä 4 selvisi, että toimenpiteen vaikutus hintatasojen vahvistumiseen oli vähäinen, kun taas interventiovarastojen vähenemiseen sillä oli arviointijaksolla merkittävä vaikutus. Kysymys 5 osoitti, että toimenpiteen aiheuttamat vähäiset hinnannousut eivät riittäneet kumoamaan pienentyneen tuotannon vaikutuksia, vaan syntyi tulonmenetyksiä, jotka kuitenkin olivat vähäisiä (viljojen, öljykasvien ja valkuaiskasvien kumuloidun bruttomarginaalin arvioitiin alenneen enintään 6,5 prosenttia). Silloin kun kesannointimaalla viljeltiin non food -kasveja, tulonmenetykset olivat vähäpätöisiä. 4
Kysymyksessä 6 tarkasteltiin sitä, missä määrin toimenpiteen talousarviokustannukset ja viljelijöiden tulonmenetykset olivat oikeassa suhteessa siihen, että interventiovarastot pienenivät tai eivät karttuneet. Kesannointitoimenpiteestä johtuvia talousarviokustannuksia ja viljelijöiden tulonmenetyksiä verrattiin muista mahdollisesti vastaavat tulokset antavista toimenpiteistä (vientitukien, markkinainterventioiden ja pitkäaikaisvarastoinnin yhdistelmä) johtuviin kustannuksiin ja tulonmenetyksiin. Kesannointitoimenpiteen tehokkuus tarjonnan ohjailussa ajanjaksolla ennen tukien irrottamista tuotannosta oli todennäköisesti suurempi kuin vaihtoehtoisten tarjonnan ohjailukeinojen tehokkuus ja vähintäänkin verrattavissa siihen. Sen jälkeen kun tuet irrotettiin tuotannosta, tehokkuus osoittautui paljon heikommaksi, koska peltokasvien hinnat olivat korkeammat ja kesannointivelvoitteet laajennettiin koskemaan kaikkia peltokasveja/koko viljelyalaa. On kuitenkin huomattava, että markkinaintervention käyttö silloin kun hinnat ovat interventiotason yläpuolella on täysin teoreettista. Yleisesti ottaen tilanteessa, jossa peltokasvien hinnat ovat korkeat ja interventio turvaverkkotasolla, kesannointitoimenpiteen tehokkuus on kyseenalainen, koska kesannointivelvoitteet aiheuttavat viljelijöille tulonmenetyksiä ilman että saavutetaan talousarviosäästöjä. Aihealue 3 Ympäristövaikutukset Kysymyksessä 7 arvioitiin kirjallisuuskatsauksen ja asiantuntija-arvioiden perusteella sitä, vaikuttiko kesannointivelvoite ympäristöhyötyjen syntymiseen. Kesannoinnilla (erityisesti viljelemättömällä kesannolla) todettiin olevan positiivisia vaikutuksia erityisesti vedenkulutukseen, typpipäästöihin, biologiseen monimuotoisuuteen, kasvihuonekaasupäästöihin ja energiankulutukseen. Vaikutusten voimakkuus riippuu pääasiassa useista tekijöistä, joita ovat esimerkiksi toimenpiteen soveltamisalaan kuuluvien alueiden ympäristö- ja ilmasto-olosuhteet, kesannointityyppi (viljelemätön, viljelykierto, viljelylaidun jne.), kesannointialan viherpeitteen ominaisuudet ja maankäyttötavat, erityisesti täydentäviin ehtoihin liittyvät vaatimukset. Kun kyseessä ovat vaikutukset typpipäästöihin, voidaan todeta, että jos kesantoa ei typpilannoiteta, potentiaalisesti alhaisempi typenotto viljelemättömällä kesannolla, jolla ei ole viherpeitettä, saattaa lisätä typen huuhtoutumista lyhyellä aikavälillä. Asianmukainen viherpeite on siis tältä osin avaintekijä ympäristöhyötyjen saamiseksi kesannointivelvoitteesta. Biologiseen monimuotoisuuteen kesannoinnilla on positiivisia vaikutuksia, jotka liittyvät eläin- ja kasvilajien 5
lukumäärään ja kirjoon erityisesti lintujen ja vähemmässä määrin nisäkkäiden, selkärangattomien ja kasvien osalta. Tässä suhteessa erityisen hyödyllinen voi olla vuoroviljelyyn perustumaton kesannointi. Kesannoinnin vaikutukset maaperän eroosioon riippuvat suuresti viherpeitteen olemassaolosta ja tyypistä. Vuoroviljelykesannoinnilla, jossa maa on pitkiä aikoja paljaana, voi olla negatiivisia vaikutuksia. Tämä kuitenkin riippuu maaperän ominaisuuksista ja ilmasto-olosuhteista. Tässä yhteydessä täydentävien ehtojen järjestelmään liittyvien kesannointimaan viherpeitettä koskevien vaatimusten noudattaminen on olennaisen tärkeää maaperän eroosion torjumiseksi tai kesannoinnin potentiaalisesti haitallisten vaikutusten rajoittamiseksi. Jos kesannointimaata käytetään energiakasvien viljelyyn, ympäristövaikutukset eivät juurikaan poikkea pääasiallisten tavanomaisten maatalousjärjestelmien vaikutuksista. Kysymyksestä 8 ilmenee, että siirtoilmiö yleensä vesittää toimenpiteen positiivisia vaikutuksia ympäristöön. Vaikutusten väheneminen riippuu suurelta osin kyseessä olevista ympäristökysymyksistä ja asianomaisten alojen paikkakohtaisesta ympäristötilanteesta. Tarkasteltaessa sitä, ovatko kesannointivelvoitteen talousarviokustannukset kohtuulliset suhteessa saavutettuihin ympäristöetuihin (kysymys 9), tulos on luonnollisesti myönteinen, sillä toimenpiteellä on saavutettu ympäristöhyötyjä ilman ylimääräisiä talousarviokustannuksia. Toimenpiteen nykymuodossa tällaisten hyötyjen voidaankin katsoa liittyvän kiinteästi toimenpiteen soveltamiseen tarjonnan ohjailukeinona. Toimenpiteen ympäristövaikutusten ja talousarviokustannusten perusteellista vertailua maatalouden ympäristötoimenpiteisiin kuuluvien erityistoimenpiteiden ympäristövaikutusten ja talousarviokustannusten kanssa ei voitu tehdä toimenpidetyyppien rakenteen ja tavoitteiden erilaisuuden vuoksi. Yleisesti ottaen havaittiin, että tarkemmin kohdistettujen ja tehokkaiden mutta paikallisten ja kalliimpien toimenpiteiden (maatalouden ympäristötoimenpiteisiin kuuluva pitkäaikaiskesannointi) ja potentiaalisesti tehottomampien toimenpiteiden, joista kuitenkin saadaan tasaisemmin jakautuvia vaikutuksia alhaisemmin talousarviokustannuksin (pakollinen kesannointi), välistä paremmuutta ei pystytty osoittamaan. Aihealue 4 Energiakasvien tarjonnan edistäminen Kysymyksessä 10 arvioitiin non food -kesannointijärjestelmän merkitystä energiakasvien tuotannolle EU:ssa. Toimenpiteen todettiin olleen tärkeä biopolttoaineiden tarjontaketjun kehittämisen alkuvaiheessa. Viime vuosina kehitystä ovat kuitenkin vieneet eteenpäin muut tekijät, 6
kuten energiakasvien tuen käyttöönotto (vuonna 2004) ja ennen kaikkea lisääntyneet tuet, joita myönnetään tarjontaketjujen loppupäässä muista kuin YMP-toimenpiteistä. Aihealue 5 Kesannointitoimenpiteen johdonmukaisuus ja relevanssi Kesannointitoimenpiteen johdonmukaisuutta suhteessa asetukseen (EY) N:o 1782/2003 tarkasteltiin kysymyksessä 11. Toimenpiteen tavoitteita voidaan pitää johdonmukaisina ympäristön kannalta kestävämmän maatalouden edistämistavoitteen ja sen YMP:n yleistavoitteen kanssa, joka on maatalousmarkkinoiden vakauttaminen tilanteessa, jossa tullisuojat ovat korkeat ja peltokasveista (viljat, öljykasvit ja valkuaiskasvit) on rakenteellista ylitarjontaa. Tällainenhan tilanne oli silloin kun toimenpide otettiin käyttöön. Kun taas tarkastellaan sitä YMP:n yleistavoitetta, joka on kohtuullisen elintason takaaminen viljelijöille, kesannoinnin havaitaan vaikuttaneen positiivisesti viljelijöiden tuloihin vain muutamissa tapauksissa (joissa viljeltiin non food -kasveja) ja hyvin vähäisessä määrin. Merkittäviä ristiriitoja todettiin liittyvän seuraaviin seikkoihin: EU:n maatalouden kilpailukyvyn parantaminen: kesannointi voi vaikuttaa siihen, että peltokasvien hinnat pysyvät EU:ssa maailmanmarkkinahintoja korkeampina (tosin empiiristen todisteiden mukaan vaikutukset olivat tältä osin rajalliset). Markkinasuuntautuneemman maatalouden edistäminen: kesannointivelvoite rajoittaa viljelijöiden päätöksentekovapautta. Non food -kesannointijärjestelmä voi edistää myös sellaisten kasvien viljelyä, joiden kannattavuus markkinoilla on vähäistä tai olematonta. Taloudellisesti kestävän EU:n maatalouden edistäminen: kesannointi ei lisää EU:n maatalouden kilpailukykyä. Lopuksi voidaan todeta, että koska nykyään kysyntä ylittää tarjonnan, syntyy ristiriita sen YMP:n yleistavoitteen kanssa, joka on maatalousmarkkinoiden vakauttaminen, koska kesannointitoimenpide rajoittaa mahdollisuuksia korjata epätasapaino lisäämällä tarjontaa. Kesannointitoimenpiteen relevanssi tarjonnan ohjailukeinona vuoden 2003 YMP-uudistuksen jälkeen (kysymys 12) näyttäisi kyseenalaiselta. Toimenpide on laadittu täysin erilaisessa tilanteessa vastaamaan tarpeisiin, ratkaisemaan ongelmat ja käsittelemään seikkoja, jotka ovat muuttuneet merkittävästi toimenpiteen täytäntöönpanoaikana. Kun tuet irrotettiin tuotannosta vuoden 2003 YMP-uudistuksella, tarkoituksena oli muun muassa saavuttaa markkinatasapaino antamalla EU:n tuottajille vapaus vastata markkinasignaaleihin. Kun 7
kesannointitoimenpiteellä kielletään peltokasvien viljely tietyllä osuudella maatalousmaasta, markkinasignaalit voivat vääristyä. Tämä ei edistä markkinatasapainon saavuttamista silloin kun kysyntä on tarjontaa suurempi. Aihealue 6 Hallinnolliset vaatimukset Suorien tukien järjestelmän täytäntöönpanokustannukset eivät ole juurikaan lisääntyneet kesannointitoimenpiteeseen liittyvien hallinto- ja valvontavaatimusten vuoksi (kysymys 13). 5 SUOSITUKSET Tarjonnan ohjailuun liittyvän tavoitteen osalta ei vaikuta siltä, että kesannointitoimenpidettä voitaisiin merkittävästi parantaa sen eri osa-alueita muuttamalla. Toimenpiteen puutteet ovat nimittäin merkittäviä: sen relevanssi tarjonnan ohjailukeinona on vähäinen nyt kun YMP on uudistettu, se ei ole johdonmukainen eräiden asetuksen (EY) N:o 1782/2003 yleistavoitteiden ja YMP:n yleistavoitteiden kanssa, sen tehokkuus tarjonnan ohjailukeinona on kyseenalainen siirtovaikutusten vuoksi, sen vaikuttavuus on rajallinen nyt kun tuet on irrotettu tuotannosta, sen vaikuttavuus energiakasvien ja biopolttoaineiden tarjontaan vähenee. Näistä syistä toimenpiteen lopettamista olisi harkittava. Myös peltokasvimarkkinoiden viimeaikainen kehitys ja todennäköisimmät ennusteet korkeista hinnoista puoltavat tätä näkemystä. Jos toimenpide kuitenkin säilytetään, olisi suositeltavaa hyödyntää kaikki sen mahdollisuudet sen täytäntöönpanon joustavoittamiseksi peltokasvimarkkinoiden kysyntä- ja tarjontaolosuhteiden huomioon ottamiseksi. Lisäksi olisi tarpeen tehdä muutoksia siirtovaikutusten rajoittamiseksi. Jos toimenpide lakkautetaan, jo saavutetut ympäristöhyödyt olisi edelleen turvattava. Näkemyksemme mukaan tähän on kaksi mahdollisuutta: 1. täydentävien ehtojen vaatimuksiin lisätään säännöksiä, joiden tarkoituksena on edistää positiivisia vaikutuksia ympäristöön; 2. nykyisiä maatalouden ympäristötoimenpiteitä vahvistetaan, jotta niillä voidaan paremmin säilyttää kesannointitoimenpiteestä saadut ympäristöhyödyt. 8
Kummankaan edellä mainitun vaihtoehdon (joita jo toteutetaan YMP:n yhteydessä) toteuttaminen ei lisää hallinnollisia kustannuksia. On kuitenkin syytä korostaa seuraavaa: Koska täydentävien ehtojen noudattaminen on pakollista, niiden tehostaminen säilyttäisi kesannointitoimenpiteestä saadut ympäristöhyödyt koko EU:ssa (myös erittäin tuottavilla alueilla), mutta siirtovaikutus saattaisi olla vähäisempi kuin pakollisessa kesannoinnissa. Toisaalta ympäristöhyödyt riippuisivat siitä, miten täydentävät ehdot pannaan täytäntöön kansallisella/alueellisella tasolla, ja mahdollisuudet kohdentaa toimenpiteitä alueille, joilla ympäristöolosuhteet ovat huonoimmat, ovat rajalliset. Tämä taas voisi vähentää toimenpiteen tehokkuutta. Ympäristöhyötyjen sitominen vapaaehtoisiin toimenpiteisiin (II pilari) pakollisten sijasta voisi parantaa niiden kohdentamista ja sitä myötä niiden potentiaalista tehokkuutta. Tämä edellyttäisi kuitenkin poliittista päätöstä ympäristöhyötyjen kustannusten siirtämiseksi viljelijöiltä yhteiskunnalle. Tulokset olisivat epävarmemmat katetun alan osalta ja talousarviokustannukset luultavasti vaihtelevan suuruisia (todennäköisesti korkeampia tuotantoalueilla, joilla maatalous on voimaperäisempää). Koska tämän arvioinnin piiriin ei kuulunut sellaisten järjestelmien analysoiminen, joilla ympäristöhyötyjä voidaan saavuttaa, tämän aiheen osalta suositellaan lisätutkimuksia. 9