Lausunto 1 (6) Työ- ja elinkeinoministeriö PL 32 00023 VALTIONEUVOSTO Rakennusteollisuus RT ry:n kannanotot koskien EU-komission ehdotuksia julkisia hankintoja sekä käyttöoikeussopimuksia koskeviksi direktiiveiksi Rakennusteollisuus RT kiittää lausumismahdollisuudesta otsikkoasiassa. Kannanottomme keskittyvät hankintadirektiiviin (2004/18/EY), mutta koskevat soveltuvin osin myös erityisalojen hankintadirektiiviä (2004/17/EY). Lausunto on rakennettu siten, että tärkeimmiksi koettuihin ehdotuksiin liittyvät kannanotot esitetään ensin. Hankintaviranomaisten ja niiden sidosyksiköiden keskinäiset hankinnat ja toiminta markkinoilla (artikla 11) Artiklassa käsitellään hankintaviranomaisten sidosyksiköiltä tehtäviä hankintoja (ns. in house -suhteet) ja hankintayksiköiden välistä yhteistyötä koskevaa sääntelyä. Artiklan päälähtökohtana on, että tietyin artiklassa mainituin edellytyksin viranomaisten sallittaisiin tehdä hankintoja sidosyksiköltään ilman julkisten hankintojen tarjouskilpailua. Samoin tietyin edellytyksin sallittaisiin viranomaisten tehdä hankintoja toisiltaan ilman kilpailuttamista. Huolestuttavinta komission ehdotuksissa on se, millä edellytyksillä edellä mainitut hankinnat jäisivät kilpailuttamisvelvoitteen ulkopuolelle. Sidosyksikkösuhteen osalta riittävää olisi muiden kumulatiivisten edellytysten täyttyessä se, että vähintään 90 prosenttia sidosyksikön toiminnoista suoritetaan sitä kontrolloivalle viranomaiselle. Viranomaisten toisiltaan tekemissä hankinnoissa riittävää olisi muiden kumulatiivisten edellytysten täyttyessä vastaavasti se, että enintään 10 prosenttia sopimuksen kannalta merkityksellisistä toiminnoista suuntautuu avoimille markkinoille. Komission ehdotuksen mukaan niin sidosyksikkösuhteessa kuin viranomaisten välisessä yhteistyössä olisi siten sallittua myydä tavaroita, palveluja ja urakoita myös markkinoille, peräti 10 prosentin määrällä kokonaismyynnistä. Suomalaisessa lainsäädännössä ja noudatetuissa käytännöissä on paljon yksityisen ja julkisen elinkeinotoiminnan kilpailuneutraliteettia vaarantavia tekijöitä. Niin yleislait kuin erityislait antavat toisinaan julkiselle elinkeinotoiminnalle perusteettomia kilpailuetuja yksityiseen verrattuna. Elinkeinoelämä on tehnyt aiheen tiimoilta useita kanteluja EU:n komissioon ja jo tältä pohjalta on käynyt selväksi, että suomalaiseen sääntelyyn on liittynyt ja liittyy EU:n valtiontukisääntelyn vastaisia elementtejä. Jos hankintaviranomainen voisi ilman hankintalainsäädännön menettelytapamääräyksiä tehdä hankintoja sidosyksiköltä tai toisilta viranomaisilta ja nämä samanaikaisesti voisivat myydä vastaavia hankintojen kohteita (tavarat, palvelut, urakat) avoimille markkinoille, aiheutuisi tästä selkeitä kilpailuneutraliteettiongelmia julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä. Tällainen sääntely antaisi julkiselle toimijalle perusteettoman kilpailuedun yksityisiin nähden. Rakennusteollisuus RT ry Y-tunnus 0215303-5 PL 381 (Unioninkatu 14) 00131 Helsinki puh. 09 129 91 faksi 09 628 264 www.rakennusteollisuus.fi
Rakennusteollisuus RT ry Lausunto 2 (6) Erityisesti on huomattava, että kun kymmenen prosentin määrä lasketaan komission ehdotuksessa viranomaisten kaikesta (merkityksellisestä) toiminnasta, ehdotusten mukaan sallittu markkinoille myynti voi olla euroissa Suomenkin mittakaavassa kymmeniä miljoonia euroja. Rakennusteollisuus RT vastustaa sääntelyehdotuksia, joiden mukaan viranomaisten sallittaisiin tehdä hankintoja sidosyksiköiltään tai toisiltaan ilman avointa ja syrjimätöntä julkisten hankintojen tarjouskilpailua. Erityisen jyrkästi vastustamme sääntelyä, jossa em. olosuhteissa sallittaisiin sidosyksiköiden ja viranomaisten myös myydä tavaroita, palveluja tai urakoita markkinoille 10 prosentin määrällä kokonaismyynnistä. Hankintayksikön suorat maksut toteutusketjun alihankkijoille (artikla 71) Osana pk-yritysten aseman parantamista direktiiviehdotus antaisi jäsenvaltioille mahdollisuuden säätää, että alihankkijat voisivat pyytää hankintayksiköitä maksamaan tavarasta, palvelusta tai rakennusurakasta suoraan niille. Kokemuksemme mukaan alihankkijoiden maksunsaantiongelmat liittyvät useimmiten seuraaviin tilanteisiin - tilaajan konkurssi tai maksukyvyttömyysuhka, jolloin myös konkurssilaki on otettava huomioon. - tilaajan ja alihankkijan välillä on erimielisyys saatavan suuruudesta, erääntymiskelpoisuudesta tai siitä virheen tai viivästyksen johdosta tehtävistä vähennyksistä. Rakennusteollisuus RT katsoo, että artiklaehdotus voi olla ongelmallinen erityisesti em. tilanteissa. Alihankkijoiden saatavat määräytyvät sopimusten mukaan. Jotta hankintayksikkö kykenisi maksamaan hankintoja suoraan tahoille, joihin se ei olisi itse sopimussuhteissa, tulisi hankintayksikön tuntea asiaa koskevat sopimukset ja kyetä lisäksi määrittelemään, onko alihankkijan maksu erääntynyt vai ei, vai onko sopijapuolten välillä esimerkiksi keskeneräisiä reklamaatiokysymyksiä tai vastasaatavia. Mikäli tällainen artikla säädetään, tulisi samalla pohtia sitä, mikä olisi hankintayksikön vastuu väärästä tulkinnasta maksujen suhteen. Mikäli saatava on riidaton, ei sen perimiseen suoraan hankintayksiköltä liittyne suuria ongelmia. Tällaisia mekanismeja on myös elinkeinoelämän yleisissä sopimusehdoissa. Esimerkiksi Rakennusurakan yleiset sopimusehdot YSE 1998 mahdollistavat sen, että tilaaja pidättää maksamattomasta urakkahinnasta aliurakoitsijan riidattomat saatavat hyväksytystä työsuorituksesta. Kevyemmät säännöt keskustasoa alemmalla tasolla toimiville hankintaviranomaisille (mm. artikla 46) Direktiiviehdotuksessa esitetään menettelyllisiä helpotuksia (mm. varsinaisen hankintailmoituksen korvaava ennakkoilmoitus) keskustasoa alemmalla tasolla toimiville hankintaviranomaisille. Hankintalainsäädännön yhtenäisen soveltamisen kannalta ei ole tarkoituksenmukaista, että jo muutenkin monimutkaisen hankintasääntelyn sisältö riippuisi muiden seikkojen ohella siitä, kuuluuko kilpailutusta järjestävä hankintayksikkö esimerkiksi kunnan vai val-
Rakennusteollisuus RT ry Lausunto 3 (6) tion organisaatioon. On myös käytäntöön perustuva tosiasia, että menettelyvirheitä ja siten sääntelyn tarvetta esiintyy enemmän paikallistasolla kuin keskushallinnossa. Rakennusteollisuus RT suhtautuu kielteisesti ehdotuksiin luoda sääntelyllä kevyempiä toimintamalleja keskustasoa alemmalla tasolla toimiville hankintaviranomaisille. Erilaiset toimintamallien sijaan tulisi keskittyä siihen, että lainsäädäntö olisi mahdollisimman selkeää ja helppoa noudattaa. Hankintasopimusten jakaminen osiin (artikla 44) Ehdotuksen mukaan hankintaviranomaisten tulisi jatkossa jakaa arvoltaan vähäistä suuremmat hankintasopimukset homogeenisiin tai heterogeenisiin osiin, jotta pk-yritysten olisi helpompi osallistua tällaisiin sopimuksiin. Jos hankintaviranomaiset päättävät olla jakamatta sopimusta osiin, niiden olisi esitettävä tähän perusteet. Direktiiviehdotuksessa on tältä osin seuraavanlainen kirjaus: Kun kyseessä ovat hankintasopimukset, joiden arvo vastaa vähintään 4 artiklassa asetettuja kynnysarvoja mutta ei alita 500 000:ta euroa 5 artiklan mukaisesti laskettuna, ja hankintaviranomainen ei pidä tarpeenmukaisena jakaa niitä osiin, sen on hankintailmoituksessa tai kiinnostuksen vahvistamista koskevassa pyynnössä selvitettävä näkemyksensä perusteet. Rakennusurakoiden osalta tätä täytynee tulkita siten, että kaikki vähintään 5 000 000 euron arvoiset rakennushankkeet tulisi lähtökohtaisesti aina jakaa pienempiin osiin, ellei hankintaviranomainen pysty esittämään jakamattomuudelle asiallisia perusteita. Rakennusteollisuus RT ei pidä hankintasopimusten keinotekoista pakkojakamista tarkoituksenmukaisena ainakaan rakennusalalla. Tälläkin hetkellä urakoita voidaan jakaa. Melko yleistä on, että esimerkiksi talonrakennushankkeissa esimerkiksi LVIS-työt kilpailutetaan erikseen ja muut rakennustyöt erikseen. Tämän suurempaa hajauttamista ei usein tehdä. Rakennusurakka on yleensä kokonaisuus, jossa yhden urakoitsijoista on pidettävä lankoja käsissään. Mikäli tällaista päätoteuttajaa ei valita, kuuluvat myös työturvallisuuslaissa määritellyt päätoteuttajan vastuut rakennuttajalle. On luontevampaa, että hankintaviranomaiset määrittelevät itse jakavatko suuremmat hankinnat pienempiin osiin. Liikevaihtovaatimukset valintaperusteina (artikla 56) Liikevaihtovaatimuksia, jotka muodostavat usein ylitsepääsemättömän esteen pk-yritysten osallistumiselle hankintoihin ehdotetaan rajoitettavaksi. Hankintayksikön vaatima vuotuinen vähimmäisliikevaihto saisi ehdotuksen mukaan olla enintään kolme kertaa hankintasopimuksen arvioidun arvon suuruinen, paitsi asianmukaisesti perustelluissa olosuhteissa, jotka liittyvät rakennusurakan, palvelujen ja tavarahankintojen luonteeseen. Rakennusteollisuus RT katsoo, että ehdotus on oikeansuuntainen, mutta riittämätön. Vähimmäisliikevaihtoedellytystä määritettäessä on huomioitava alakohtaisten suhdannevaihtelujen vaikutukset sekä myös uusyritysten mahdollisuudet osallistua hankintoihin. Vähimmäisliikevaihtoedellytystä voitaisiin vieläkin pienentää. Lisäksi haluaisimme kiinnittää huomiota liikevaihtoedellytyksen yksipuolisuuteen. Se ei välttämättä yksin anna riittävää kuvaa yrityksen mahdollisuudesta suoriutua tarjoamastaan urakasta. Siihen vaikuttavat myös mm. omavaraisuusaste ja tase.
Rakennusteollisuus RT ry Lausunto 4 (6) Uusi ehdotus Liikevaihtovaatimusten osalta haluaisimme saattaa ministeriön pohdittavaksi ehdotuksemme, jonka mukaan direktiivissä todettaisiin, että työyhteenliittymänä tarjoavien yritysten liikevaihdot lasketaan yhteen liikevaihtokriteerin täyttymistä tarkasteltaessa. Käsityksemme mukaan näin on tälläkin hetkellä asianlaita, mutta laista ei löydy tähän täsmällistä vastausta. Poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset (artikla 69) Ehdotuksen mukaan hankintaviranomaisen olisi vaadittava, että talouden toimijat selittävät hinnan tai laskutettavat kustannukset, jos seuraavat edellytykset täyttyvät: a) hinta tai laskutettava kustannus on yli 50 prosenttia alhaisempi kuin muiden tarjoajien keskimääräinen hinta tai kustannukset; b) hinta tai laskutettava kustannus on yli 20 prosenttia alhaisempi kuin toiseksi edullisimman tarjouksen hinta tai kustannukset; c) tarjouksia on jätetty vähintään viisi. Jos tarjoukset vaikuttaisivat muista syistä poikkeuksellisen alhaisilta, hankintaviranomaiset voisivat pyytää myös niitä koskevia selityksiä. Hankintaviranomaisen olisi tarkistettava annetut tiedot tarjoajaa kuullen. Se voisi hylätä tarjoajan vain siinä tapauksessa, ettei hinnan tai laskutettavien kustannusten alhainen taso ole näytön mukaan perusteltu. Rakennusteollisuus RT esittää, että artiklaan sisällytettäisiin viranomaisen velvollisuus pitää salassa tiedot, jotka sisältävät selvityksen antavan yrityksen liikesalaisuuksia. Artiklaehdotuksen mukaan hankintayksiköllä ei olisi velvollisuutta hylätä alihankkijaa siinäkään tapauksessa, että kustannustasoa ei pystytä perustelemaan. Ehdoton tulkinta näissä kysymyksissä onkin varmasti vaikeaa kaikille tilaajaroolissa toimiville. Suomen osalta kiinnitämme huomiota tilaajavastuulakiin, jonka mukaan myös hankintayksikkö voi saada laiminlyöntimaksun, mikäli se tekee sopimuksen, vaikka sen olisi tullut sopimusta tehdessään tietää, ettei toinen osapuoli aio noudattaa velvollisuuksiaan. Julkisten hankintojen strateginen käyttö / hankinnan kohteesta etäytyvien vertailuperusteiden käyttöönotto (artiklat 66 ja 67) Direktiiviehdotus pyrkii tarjoamaan hankintaviranomaisille välineitä, jotta ne voivat osaltaan tukea strategisten Eurooppa 2020 -tavoitteiden saavuttamista käyttämällä ostovoimaansa sellaisten hankintojen tekemiseen, jotka edistävät innovointia, säästävät ympäristöä, torjuvat ilmastonmuutosta ja parantavat työllisyyttä, kansanterveyttä ja sosiaalisia olosuhteita.
Rakennusteollisuus RT ry Lausunto 5 (6) Rakennusteollisuus RT pitää lähtökohdiltaan suotavana, että hankintaviranomaiset ottaisivat tarjouskilpailussa huomioon muitakin kuin hintaperusteisia tekijöitä. Julkinen ostaja antaa tarjouskilpailuissa toistuvasti korostetun suuren painoarvon hankinnan hinnalle, eivätkä anna yrityksille mahdollisuutta erottautua toisistaan erilaisten laatutekijöiden osalta. Halvinta hintaa suositaan lähinnä siksi, että hankintaviranomaisten ostoosaaminen muunlaisia vertailuperusteita käytettäessä on usein luvattoman heikkoa. Erilaisten ympäristö- ja sosiaalisten näkökohtien edistäminen julkisissa hankinnoissa on luonnollisesti yleisesti ottaen kannatettava päämäärä, mutta niiden tuominen komission ehdottamalla voimalla julkisten hankintojen sääntelyyn voisi tuoda mukanaan myös tulkintaongelmia. Direktiiviehdotuksessa huomiota kiinnitettäisiin jatkossa enemmän itse hankinnan kohteesta irrallisiin seikkoihin, eli tuotantoprosessiin ja siellä vallitseviin olosuhteisiin. Kun tällaista tarkastelua saisi komission ehdotusten mukaan tehdä vieläpä tarjousten vertailuvaiheessa, oltaisiin käytännössä tilanteessa, jossa halvempi ja laadukkaampi tuote voisi hävitä tarjousvertailun esimerkiksi tuotteelle, jota kokoamassa on ollut enemmän heikossa työmarkkina-asemassa olevia. Komission ehdotusten toteutuessa tarjousvertailussa voisi antaa merkitystä myös ulkoisille ympäristökustannuksille. Tällöin hankinnalle voisi antaa tarjousvertailussa lisäpisteitä, mikäli se esimerkiksi tuotettaisiin lähempänä kuin kilpaileva tuote. Väärin käytettynä tällaiset tarjousperusteet voivat edesauttaa tiettyjen toimijoiden suosimista ja vastaavasti tiettyjen toimijoiden syrjimistä. On selvää, että kyseisenlaiset ongelmat vain kasvavat, mikäli arviointikriteerit kasvavassa määrin etääntyvät itse hankinnan kohteesta ja niistä tulee entistä enemmän arvoladattuja. Rakennusteollisuus RT edellyttää, että sääntelyyn on saatava turvamekanismit turvaamaan talouden toimijoiden syrjimätön kohtelu käytettäessä edellä mainitun kaltaisia vertailuperusteita julkisissa hankinnoissa. Julkinen valvonta (artikla 84) Ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden olisi nimettävä yksi kansallinen viranomainen, joka vastaa julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön seurannasta, täytäntöönpanosta ja valvonnasta. Suomessa ei ole julkisia hankintoja valvovaa tahoa, toisin kuin esimerkiksi Ruotsissa. Suomessa hankintaviranomaisten toiminnan oikeellisuuden valvonta on annettu hankinta-asioissa käytännössä yritysten itsensä vastuulle. Viranomaisen tekemä laiton suorahankinta tai räikeinkin menettelyrikkomus jää huomiotta ja seuraamuksitta, ellei jokin kyseisellä toimialalla toimiva yritys havaitse rikkomusta ja vie asiaa markkinaoikeuteen. Tällainen yritysvetoinen valvontamekanismi on paitsi aukollinen, niin siihen liittyy myös useita käytännön ongelmia. Vaikka yritys olisi tarjouskilpailussa tullut täysin väärin kohdelluksi ja hankintayksikkö olisi kiistatta rikkonut hankintasääntelyä, voi silti olla monia syitä siihen, ettei yritys halua viedä viranomaista markkinaoikeuteen. Yritys ei esimerkiksi välttämättä halua rikkoa välejä hankintayksikköön lähtemällä riitelemään sen kanssa oikeudessa. Rakennusteollisuus RT katsoo, että julkisten hankintojen valvonta ei nykyisellä mekanismilla toimi ja kansallisen valvontaviranomaisen nimeämiselle on selkeä tarve.
Rakennusteollisuus RT ry Lausunto 6 (6) Tuki hankintaviranomaisille ja yrityksille (artikla 87) Ehdotuksessa velvoitettaisiin jäsenvaltiot huolehtimaan tukirakenteista (= tietokeskukset), jotka tarjoaisivat oikeudellista ja taloudellista neuvontaa, ohjausta, koulutusta ja apua hankintamenettelyissä sekä hankintaviranomaisille että yrityksille. Rakennusteollisuus RT kannattaa ehdotusta. RAKENNUSTEOLLISUUS RT RY Tarmo Pipatti toimitusjohtaja