2 Kouluhallinnon ja -verkon rakenneselvitys Loviisan seudulla 2006 Loviisan kaupunki Lapinjärven kunta Liljendalin kunta Myrskylän kunta Pernajan kunta Ruotsinpyhtään kunta
3 SISÄLLYSLUETTELO TOIMEKSIANTO...3 JOHDANTO...5 Kunta- ja palvelurakenteen haasteet...5 Väestö- ja oppilasennusteet...5 Kuntatalouden näkökulma...8 PERUSOPETUKSEN RAHOITUS...10 Muuttunut perusopetuksen rahoitus 2006...10 Perusopetuksen valtionosuuden muutokset Loviisan seudulla...10 LOVIISAN SEUDUN NYKYTILAN KUVAUS...11 Hallinto ja omistajarakenne...11 Kouluverkkorakenne...12 Koulutuskustannukset...13 Yhteistyösopimukset...15 YHTEISTYÖN KEHITTÄMISMAHDOLLISUUDET...16 Yhteinen visio ja toimintastrategia...16 Omistajarakenne ja hallinto...16 Kouluverkkorakenne...16 Opetussuunnitelma ja oppilashuolto...17 Toiminnan arviointi...18 Tietojärjestelmien yhtenäistäminen...18 TAVOITTEET VUOTEEN 2020...19 VAIHTOEHTOISET KEHITTÄMISMALLIT...20 Vaihtoehto 1 "Mikään ei muutu"...20 Vaihtoehto 2 "Tiivistyvä yhteistyö yli kuntarajojen"...21 Vaihtoehto 3 "Kuntayhtymämalli"...22 Vaihtoehto 3 "Hynttyyt yhteen, kuntaliitosmalli"...23 KEHITTÄMISMALLIEN ARVIOINTIA...24 OHJAUSRYHMÄN KEHITTÄMISEHDOTUKSET...26 SELVITYSMIEHEN LOPPUPUHEENVUORO...28 LIITTEET...29 Lainsäädäntöä...29 Valtionosuuden esimerkkilaskelma, Lapinjärvi...32 Esimerkkilaskelma kouluverkon muutoksista: Ruotsinpyhtää 2006...34 Nykyinen kouluverkko kunnittain...37 Koulumatkakartat...43
4 TOIMEKSIANTO Loviisan seudulla on perinteikäs, toimiva, kielirajoja ylittävä yhteistyö eri kuntien koulutuksenjärjestäjien välillä. Kunnat ovat solmineet koulutuksen järjestämiseen liittyviä yhteistyösopimuksia koskien mm. perusopetuksen vuosiluokkia 7-9, lukiokoulutusta sekä erityiskouluja. Syksyn 2005 ja kevään 2006 aikana toteutetuissa kunta- ja palvelurakenneuudistuksen seminaari ja teemaryhmätyöskentelyssä oli havaittavissa, että alueen kunnilla oli yhteinen tahto tehostaa ja kehittää yhteistyötä Loviisan seudun perusopetuksessa ja sen hallinnossa. Sen pohjalta ja alueellisen koulusopimustyöryhmän ehdotuksesta käynnistettiin keväällä 2006 hanke selvittää laajennetun yhteistyön mahdollisuudet. Hankeen palkkauskustannuksiin anottiin ja saatiin avustusta Itä-Uudenmaan liitolta. Mukana hankkeessa olivat Loviisan kaupungin lisäksi Lapinjärven, Liljendalin, Myrskylän, Pernajan ja Ruotsinpyhtään kunnat. Selvitystyötä hallinnoi ja koordinoi Loviisan kaupungin koulutuslautakunta ja sitä johti ohjausryhmä, joka muodostui yhteistyökuntien valitsemista viranhaltijoista ja luottamushenkilöistä. Käytännön työtä tekemään palkattiin määräajaksi selvitysmies, jonka työn ohjaamisesta vastasi ohjausryhmän nimeämä työryhmä. Hankkeen tavoitteiksi ja päämääriksi asetettiin esittää perusteet alueellisen yhteistyön tarkoituksenmukaisuudelle, yhteisen koulutusstrategian laatiminen, selvittää edellytykset vakaalle ja kestävälle taloudelle perustuvalle yhteiselle koulutoimelle sekä tarkastella perusopetuksen laajuutta sekä omistaja- ja kouluverkkorakennetta Tehtävänannon mukaisesti tässä selvityksessä oli alun perin tarkoitus tarkastella vain alueen esi- ja perusopetuksen kouluverkkoa ja niiden hallintoa. Tarkastelun ulkopuolelle jäivät ensimmäisessä vaiheessa sekä lukiokoulutus että aikuiskoulutus. Hankkeen aikana valmistuneen kuntien palvelurakenneuudistuksen puitelakiehdotus kuten myös Loviisan seudun yhteistyövaltuuskunnan päätös selvittää sektorikohtaisesti alueen palvelurakenteita (malleina nykyinen toimintatapa, tiivistetty yhteistyö, isäntäkunta ja kuntaliitos) edellytyksiä laajensivat hankkeen kattamaan myös lukiokoulutusta ja kansalaisopistoja. Tehtävänantoon kuului myös selvittää, millaisia yhteistyösopimuksia ja rahoitusmalleja yhteistyön laajentaminen edellyttää. Selvityksen avulla on tarkoitus antaa alueen päättäjille tietoja siitä, mitä taloudellisia ja pedagogisia seurauksia aiheutuu ja minkälaisia toimenpiteitä vaaditaan, jos yhteistyötä alueellisesti laajennetaan ja kehitetään. Selvitystyö pohjautuu opetushallitukselta, tilastokeskukselta ja alueen kunnilta saatuihin oppilastilastoihin ja -ennusteisiin sekä kunnilta saatuihin tietoihin henkilöstöstä ja kiinteistöistä. Kustannustarkastelussa on käytetty sekä valtionosuusjärjestelmän että kuntien kustannustietoja. Taustatietoina
5 selvitystyössä on käytetty myös Itä-Uudenmaan liiton PARAS -hankkeen ensimmäisen vaiheen loppuraporttia ja valtioneuvoston kesäkuussa julkistamaa puitelakiehdotuksen sisältöä. Selvityshankkeen työryhmän muodostivat kuntien koulutoimista vastaavat viranhaltijat Thomas Grönholm Loviisa, Leif Eriksson Pernaja, Anna Major Myrskylä, Siv Mårtens Liljendal, Anja Rautiola Lapinjärvi ja Merja Salo Ruotsinpyhtää. Työryhmä kokoontui hankeen aikana viisi kertaa. Ohjausryhmään kuuluivat työryhmän jäsenten lisäksi Thomas Antas Lapinjärvi, Lars Bäcklund Pernaja, Magnus Lindholm Ruotsinpyhtää, Kristina Lönnfors Liljendal, Hannu Nikkanen Myrskylä ja Christer Selenius Loviisa sekä Per-Stefan Nyholm Itä-Uudenmaan liitto. Ohjausryhmä kokoontui viisi kertaa. Molempien työryhmien sihteerinä ja hankkeen selvitysmiehenä toimi Jorma Törnroos.
6 JOHDANTO Kunta- ja palvelurakenteen haasteet Itä-Uudenmaan PARAS-hankkeen loppuraportti: - Kunnan perustehtävä on huolehtia kuntayhteisön hyvinvoinnista ja palvelujen järjestämisestä. Tämä tehtävä on kyettävä hoitamaan muuttuvissakin oloissa. - Tarve rakenteiden ja toimintatapojen uudistamiselle nousee kuntien toimintaympäristön muutoksesta. Tällä tarkoitetaan laaja-alaisia muutoksia aina globalisaatiosta väestörakenteessa tapahtuviin muutoksiin. Näillä seikoilla on merkittäviä paikallisia seurauksia palvelujen turvaamisen ja tuottavuuden, kuntien talouskehityksen eriytymisen, kunta-alan työvoiman saannin vaikeutumisen ja kustannuskehityksen kannalta. - Toimintaympäristön muutokset muodostavat kunta- ja palvelurakenteiden uudistamiselle ulkoisen pakon ohella myös mahdollisuuden etsiä uutta strategista suuntaa. Tavoitteena on huolehtia, että kuntien vastuulla olevat palvelut saavat riittävän vahvan rakenteellisen ja taloudellisen perustan niiden järjestämisen ja tuottamisen turvaamiseksi tulevaisuudessa. - Elinvoimaiselta ja toimintakykyiseltä kunnalta edellytetään halua ja kykyä toimia yhteistyöverkostoissa ja riittävää osaamista palvelujen järjestämisessä. Väestö- ja oppilasennusteet - Tilastokeskuksen väestöennusteen mukaan Loviisan seudun väestömäärä tulee pysymään melko samana vuoteen 2020 tultaessa. Pienen laskun jälkeen väestömäärä kasvaa hieman. Koko maan väestömäärän ennustetaan kasvavan samalla ajanjaksolla noin 4 % ja koko Itä-Uudellamaalla noin 9 %. Seuraavassa kuvassa on esitetty Loviisan seudun väestöennuste vertailutietoineen vuoteen 2020 asti. 112 Loviisan seutukunta Itä-Uusimaa Koko maa 2004=100. 110 108 106 104 102 100 98 96 94 2004 2010 2015 2020 Lähde:Tilastokeskus Kuva 1: Väestöennuste, Loviisan seutu (Lähde: Itä-Uudenmaan PARAS -hankkeen loppuraportti 2006)
7 - Perus- ja lukio-opetuksen palvelutarpeeseen liittyen 7-18 -vuotiaiden lukumäärä on Itä-Uudenmaan maakunnassa vuonna 2010 hieman suurempi kuin vuonna 2004, mutta määrä laskee muutamalla prosenttiyksiköllä vuoteen 2020. Loviisan seutukunnassa puolestaan 7-18 -vuotiaiden määrä laskee n. 10 % vuoteen 2020. Tämä vaikuttaa osaltaan perus- ja lukio-opetuksen tarpeen vähenemiseen seudulla. 7-18 -vuotiaat 120 Loviisan seutukunta Itä-Uusimaa Koko m aa 110 100 2004=100. 90 80 70 60 50 2004 2010 2015 2020 Lähde:Tilastokeskus Kuva 2: Kouluikäisten väestöennuste, Loviisan seutu (Lähde: Itä-Uudenmaan PARAS - hankkeen loppuraportti 2006) Tarkasteltaessa perusopetuksen oppilasmääriä Loviisan seudulla vuosina 1999-2005 voidaan todeta, että molempien kieliryhmien osalta on ollut havaittavissa pientä laskua. Perusopetuksen oppilaat Loviisan seudulla 1999-2005 2 500 2 000 Oppilasmäärä 1 500 1 000 500 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Kaikki yhteensä 2 207 2 191 2 218 2 170 2 156 2 119 2 095 Suomenkieliset 1 212 1 167 1 215 1 211 1 200 1 208 1 177 Ruotsinkieliset 995 1 024 1 003 959 956 911 918 Kuva 3: perusopetuksen oppilasmäärät Loviisan seudulla 1999-2005: alle 18 v., mukana esiopetuksesta vain 11-vuot. oppiv. (Lähde: Opetushallituksen vuotuiset perustietokyselyt 20.9.)
8 Kunnista ja kouluilta kerättyjen tietojen perusteella (Kuvat 4 ja 5) perusopetuksen oppilasmäärissä näyttäisi lasku jatkuvan myös seuraavien vuosien aikana Pernajan kunnan suomenkielisiä oppilaita lukuun ottamatta. Suomenkielisellä puolella oppilaitten määrä vähenee vuodesta 2006 vuoteen 2012 noin 50 oppilaalla, kun vähennys ruotsinkielisessä perusopetuksessa noin 100 oppilasta. Molempien kieliryhmien vähennykset yhteensä ovat siis noin 150 oppilasta. Laskelmiin sisältyy epätarkkuutta, mutta ne ovat kuitenkin suuntaa-antavia. Oppilasennusteet suom. kieliset 1.-9. lk 2006-2011 1500 Oppilasmäärä 1000 500 0 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10 2010-11 2011-12 Lapinjärvi 324 324 333 332 320 313 Loviisa 559 553 542 535 541 542 Pernaja 149 137 143 148 150 145 Ruotsinpyhtää 135 130 122 117 111 115 Loviisan seutu 1167 1144 1140 1132 1122 1115 Kuva 4: perusopetuksen oppilasennusteet Loviisan seudulla 2006-2011 (Lähde: kuntien tilastot) Oppilasennusteet ruotsink. koulut 1.-9. lk 2006-11 1000 800 oppilamäärä 600 400 200 0 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10 2010-11 2011-12 Lappträsk 59 61 58 58 54 55 Lovisa 496 490 479 469 466 453 Pernå 172 182 175 158 153 151 Strömfors 50 53 54 52 54 47 Liljendal 101 96 93 86 80 71 Lovisanejden 878 882 859 823 807 777 Kuva 5: perusopetuksen oppilasennusteet Loviisan seudulla 2006-2011 (Lähde: kuntien tilastot)
9 Kuntatalouden näkökulma Itä-Uudenmaan PARAS-hankkeen loppuraportti: - Tulevaisuudessa peruspalvelujen nettokustannusosuuden ja tuloverojen välistä suhdetta voidaan pitää itsellisen kuntatalouden osoittimena. Seuraavassa kuvassa on tarkasteltu Loviisan seutukunnan tuloveron kehittymistä ja eniten resursseja tarvitsevien peruspalvelujen nettomenojen muutoksia. 100 80 M. 60 40 20 0 2004 2010 2015 2020 Vanhusten hoito 10,9 12,3 13,9 16,9 Erikoissairaanhoito 13,0 14,7 16,8 19,1 Perusterveydenhuolto, avo 4,7 5,2 5,7 6,3 Perusopetus ja lukio 14,4 15,1 15,8 17,3 Päivähoito ja esiopetus 5,6 6,3 6,8 7,5 Muut tehtävät 19,4 21,5 23,5 25,8 Tulovero 39,5 46,6 51,2 55,8 Kuva 6: Loviisan seutukunnan tuloveron trendilaskelma ja peruspalvelujen kumulatiivinen nettokustannusennuste, M (Lähde: Itä-Uudenmaan PARAS -hankkeen loppuraportti 2006) (Peruspalvelujen menoennuste perustuu väestöennusteeseen ja yksikkökustannusten 1,8 % vuotuiseen reaalikasvuun. Vanhusten hoidossa on mukana perusterveydenhuollon ympärivuorokautinen hoito ja kotisairaanhoito. Tuloveroennuste perustuu 1998 2003 tuloverojen kehitykseen) - Kun samaa ennustetta tarkastellaan kuntakohtaisesti Itä-Uudellamaalla, havaitaan pienkuntien taloudellisen tilanteen erityinen ongelmallisuus. Mikäli nykyistä kuntien eri tavalla järjestettyjen palvelujen muodostamaa rakennetta ei muuteta eikä kuntien tulopuolella tapahdu merkittäviä muutoksia, kustannusten ja tulojen välinen epätasapaino tulee jatkumaan ja edelleen syvenemään. Siten paineet talouden tasapainottamiseen kasvavat ja samalla yhteisten resurssien tehokkaammat käyttötavat nousevat esille. Tämä vaatii uudenlaisia synergiaratkaisuja ja verkostoitumista. - Kuntien toiminnan taloudellisten edellytysten turvaamiseksi tulevaisuudessa on arvioitava uudelleen kuntarakenteita, kuntien yhteistyötä palveluissa, ostopalveluja, uudenlaisia tuotantotapoja ja prosessien tuottavuuden lisäämistä sekä ohjauksen tehostamista. Henkilöstön eläköitymisen hyödyntäminen muutoksissa ja osaavan työvoiman saaminen ovat myös keskeinen osa talousresurssien varmistamista. - Seuraavassa kuvassa on tarkasteltu verotulojen ja valtionosuuksien kehitysennusteita Loviisan seutukunnassa.
10 Kuva 7: Loviisan seutukunnan verotulojen ja valtionosuuksien ennuste, M (Lähde: Itä- Uudenmaan PARAS -hankkeen loppuraportti 2006) Tuloverotrendi on laskettu 1998-2004 toteuman perusteella, peruspalvelujen menoennuste perustuu väestöennusteeseen ja yksikkökustannusten 1,8 % vuotuiseen reaalikasvuun. Valtionosuudet on laskettu vuoden 2005 pelkistetyllä laskentamallilla (OPM:n valtionosuus on laskettu 7-20 -vuotiaiden osuuden muutoksella). Verotulojen tasausten summa koko maassa 2010-2020 on rajattu samalle tasolle kuin se oli 2004 (noin -120 M ). - Menot Loviisan seutukunnassa vuonna 2020 ovat n. 93 milj. euroa ja tulot n. 99 milj. euroa. Luvuissa eivät näy esim. investointikustannukset. Kunta- ja palvelurakenneuudistusta ohjaamaan laaditun puitelakiesityksen mukaan kuntarakennetta vahvistetaan yhdistämällä kuntia ja liittämällä osia kunnista toisiin kuntiin. Tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta. Loviisan seudun palvelurakennehaasteet tiivistetysti: Väestömäärä pysyy ennallaan vuoteen 2020 Väestön ikääntymiskehitys voimistuu 7-18 -vuotiaitten määrä vähenee noin 10 %:lla vuoteen 2020 mennessä Oppilasmäärä vähenee noin 150:lla jo vuoteen 2012 mennessä Verotulot kasvavat hitaammin kuin palveluiden nettomenot Vanhustenhoidon ja terveydenhoidon osuus kuntien nettomenoista kasvaa Kunta- ja palvelurakenneuudistusta ohjaava puitelaki tulee edellyttämään elinvoimaisia ja toimintakykyisiä kuntarakenteita
11 PERUSOPETUKSEN RAHOITUS Muuttunut perusopetuksen rahoitus 2006 Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaan perusopetuksen käyttökustannuksiin myönnettävä valtionrahoitus perustuu oppilasmääriin ja oppilasta kohden määrättyihin yksikköhintoihin. Koulutuksen järjestäjälle myönnetään yksikköhinnan mukainen rahoitus jokaista perusopetuksessa olevaa oppilasta kohden. Perusopetuksen rahoituksen määräytymisperusteet ovat muuttuneet vuoden 2006 alusta. Keskeisin muutos, joka vaikuttaa myös Loviisan seudun perusopetuksen rahoitukseen, on pienten koulujen korotuksen poistuminen muilta kuin harvaan asutuilta kunnilta. Tähän asti kaikki alle 80 oppilaan alakoulut ovat korottaneet jonkin verran kuntien perusopetuksen rahoitusta. Muutoksen jälkeen kouluverkkoratkaisut eivät enää vaikuta valtionosuuden määrään. Perusopetuksen valtionosuuden muutokset Loviisan seudulla Uusi valtionosuuslainsäädäntö vaikuttaa Loviisan seudun kuntien valtiolta saamiin koulutuskorvauksiin. Yleisesti voidaan todeta, että ns. pienten koulujen korvauksen poisjäämisestä kunnille aiheutuneet menetykset korvautuvat asukastiheystekijän aikaansaamalla korotuksilla. Esimerkiksi Lapinjärven ja Liljendalin kuntien yksikköhinnat nousivat vuodesta 2005 vuoteen 2006 yli 200 euroa oppilasta kohti. Myös Loviisan ja Myrskylän yksikköhinnat nousivat. Sen sijaan Pernajan ja Ruotsinpyhtään kohdalla tapahtui laskua, jälkimmäisen osalta jopa yli 500 euroa per oppilas. Yksikköhinnat 2003-06 7 000 6 000 euroa/opp. 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 v. 2003 v. 2004 v. 2005 v. 2006 Lapinjärvi 5 556 5 681 5 798 6 029 Liljendal 4 994 5 180 5 362 5 634 Loviisa 5 349 5 445 5 518 5 727 Myrskylä 4 655 4 671 4 988 5 065 Pernaja 5 234 5 271 5 368 5 334 Ruotsinpyhtää 5 359 5 520 5 664 5 134 Kuva 8: Perusopetuksen yksikköhintojen muutokset (Lähde: OPHn tilastot)
12 LOVIISAN SEUDUN NYKYTILAN KUVAUS Hallinto ja omistajarakenne Kaikilla Loviisan seudun kunnilla on oma koulutoimen hallinto viranhaltija- ja lautakuntaorganisaatioineen. Loviisan kaupungissa opetustointa johtavat sivistystoimenjohtajat, jotka toimivat myös oman kansalaisopistojen rehtoreina omien kieliryhmiensä osalta. Muissa alueen kunnissa koulutoimen ylimpinä virkamiehinä toimivat Lapinjärvellä sivistystoimenjohtaja, Pernajassa sivistyspäällikkö ja muissa kunnissa koulutoimensihteerit. Opetustoimen tehtävät muodostavat heidän työkentästään kuitenkin vain osan vaihteluvälin ollessa 20-50 % työajasta. Kukin kunta toimii alueellaan koulutuksen järjestäjänä ja omistaa omat koulunsa. Lupa perusopetuksen lukiokoulutukseen on suomenkielisellä puolella Loviisalla ja Lapinjärvellä sekä ruotsinkielisen koulutuksen osalta Loviisalla. Jokaisella alueen kunnista on oma luottamushenkilöorganisaationsa. Lautakunnilla, koska kaikki alueen kunnat ovat kaksikielisiä, on pääsääntöisesti molempia kieliryhmiä edustavat osastot tai jaostot. Useassa alueen kunnista lautakuntien jäsenistä osan muodostavat yhteistyökuntien nimeämät edustajat siten, kun kuntien kesken on erikseen sovittu. Myrskylää ja Ruotsinpyhtäätä lukuun ottamatta muissa kunnissa toimivat koulutuslautakuntien alaisuudessa koulujen johtokunnat. Viranhaltijoiden ja luottamuselinten tehtävät ja ratkaisuvaltavaltuudet ovat määritelty johto- tai hallintosäännöillä ja ne saattavat poiketa huomattavastikin toisistaan. Hallinnon henkilöstö ja kustannukset Koulutoimen hallinnon henkilöstöä, kun huomioidaan ainoastaan esi- ja perusopetuksen osuus, Loviisan seudulla on kaikkiaan noin seitsemän henkilöä, josta koulutoimen- ja talousjohdon osuus on noin puolet. La Li Lo My Pe Ru Yht. Henkilöstömäärä: hlöä Koulutoimenjohto 0,8 0,17 1,45 0,50 0,5 0,33 3,8 Kansliahenkilöstö 0,5 0,8 0,01 1,3 Palkanlaskenta 0,2 0,08 1,25 0,01 1,5 Kirjanpito 0,3 0,09 0,4 Yhteensä 7,0 Kuva 9: Koulutoimen hallinnon henkilöstö 2005 Loviisan seudulla (Lähde: kuntien tiedot) Hallinnon kustannukset vuonna 2005 olivat kaikkiaan noin 491.000 euroa, josta viran- ja toimenhaltijoiden palkkauskustannusten osuus oli 62 %.
13 250 000 200 000 euroa 150 000 100 000 50 000 0 Palkat 234 092 Sosiaalimenot 71 067 Ostot, materiaali 7 142 Ostot, palvelut 69 933 Vuokrat 4 977 Muut menot 20 518 Kiinteistöt 53 632 Yhteiset kustannukset 29 568 Kuva 10: Koulutoimen hallintokustannukset 2005 Loviisan seudulla (Lähde: kuntien tiedot) 1 Kouluverkkorakenne Nykyisin Loviisan seudulla perusopetuksen kouluja on yhteensä 30. Niistä 25 on alakouluja (vuosiluokat 1-6), yläkouluja (vuosiluokat 7-9) kolme ja erityiskouluja kaksi. Koulut jakaantuivat kunnittain ja kieliryhmittäin seuraavasti: La Li Lo My Pe Ru Yht. alakoulut 5 2 4 2 6 6 25 - suom.kiel. 3 2 2 2 4 13 - ruots.kiel. 2 2 2 4 2 12 yläkoulut 1 2 3 - suom.kiel. 1 1 2 - ruots.kiel. 1 1 erityiskoulut 2 2 - suom.kiel. 1 1 - ruots.kiel. 1 1 Yhteensä 6 2 8 2 6 6 30 - suom.kiel. 4 4 2 2 4 16 - ruots.kiel. 2 2 4 4 2 14 Kuva 11: Perusopetuksen koulut Loviisan seudulla (Lähde: Kuntien tiedot) Kaksiopettajaisia 25:stä alakoulusta on 7 ja kolmeopettajaisia 8 koulua. Alle 40 oppilaan kouluja on kaikkiaan 12. Yhdeksässä alakoulussa esiopetus toteutetaan integroituna alkuopetukseen.
14 Lukuvuonna 2005-06 Loviisan seudun perusopetuksessa toimivien opettajien kokonaismäärästä (141) muodollisen kelpoisuuden omaavia oli 108 eli 76,6 %. Tuloksellisen opetus- ja kasvatustyön kannalta vailla kelpoisuutta olevien opettajien suhteellisen suuri osuus on ongelmallista, sillä virat ja toimet joudutaan täyttämään lukuvuodeksi kerrallaan ja opettajien vaihtuvuus on suurta. opett. kelp. % ei kelp. % Lapinjärvi 33 29 87,9 4 12,1 Liljendal 8 6 75,0 2 25,0 Loviisa 55 41 74,5 14 25,5 Myrskylä 9 8 88,9 1 11,1 Pernaja 23 16 69,6 7 30,4 Ruotsinpyhtää 13 8 61,5 5 38,5 Yhteensä 141 108 33 % -osuus 76,6 23,4 Kuva 12: Peruskoulujen opettajien määrä ja kelpoisuudet Loviisan seudulla 2005-06 (Lähde: Kuntien tiedot) Koulutuskustannukset Keskimääräiset koulutuskustannukset Loviisan seudun kunnissa ovat viime vuosina vaihdelleet noin 5 554 eurosta 5 887 euroon oppilasta kohti, mikä opetushallituksen vertailutilastojen mukaan on 10-20 %:tia yli valtakunnallisen keskiarvon. Koulutuksen kustannukset 2001-04 euroa/oppilas 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 2001 2002 2003 2004 Lapinjärvi 5 624 6 219 6 081 6 651 Liljendal 4 720 5 468 6 312 5 901 Loviisa 6 010 6 201 5 876 6 108 Myrskylä 4 708 4 772 5 436 5 028 Pernaja 5 336 5 277 5 479 4 914 Ruotsinpyhtää 5 254 5 391 6 132 6 182 Kuva 13: Peruskoulujen keskimääräiset kustannukset Loviisan seudulla 2002-04 (Lähde: Opetushallituksen tiedot) Opetukseen vuosittaisista kustannuksista on käytetty 57 %:sta 61 %:iin, mikä on vähemmän kuin opetuksen osuus valtakunnallisesti sen ollessa 63 %. Sen sijaan kuljetus- ja kiinteistöjen ylläpitokustannukset ovat Loviisan seudun kunnissa
15 olleet selvästi korkeammat kuin samojen omistajatyyppien vertailuryhmissä. Koulukohtaisesti tarkasteltuna oppilaskohtaiset kustannuserot Loviisan seudun peruskouluissa vaihtelevat merkittävästi. Suurimmillaan koulutuskustannusero oli jopa yli 5 000 euroa per oppilas. Generalsh. LO Forsby PE Tesjoki RP Koskenkylä PE Länsiharju LO Kirkonkylä MY Kankkila MY Valko LO Sävträsk LI Koko maa 2005 Käkikoski LA Kirkonkylä LA Tessjö RP Kyrkoby PE Kirkonkylä RP Kapellby LA Teutjärvi RP Pukaro LA Haddom PE Isnäs skola PE Haavisto-J RP V Kvarter LO Isnäs koulu PE Hindersby LA Hommansby LI Virböle RP 0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 9 000 10 000 euroa / oppilas Kuva 14: Koulu- ja oppilaskohtaiset nettokustannukset 2005 Loviisan seudun peruskouluissa, 1.-6. luokkien koulut (Lähde: kuntien tiedot)
16 Vuosiluokkien 7-9 koulut olivat kustannustasoltaan jokseenkin samalla tasolla keskenään, samoin molemmat erityiskoulut. Koko maa 2005 Myllyharju LO Porlammi LA Högstadium LO Parkskolan LO Harjuntausta LO 0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 euroa / oppilas Kuva 15: Koulu- ja oppilaskohtaiset nettokustannukset 2005 Loviisan seudun peruskouluissa, 7.-9. luokkien koulut ja erityiskoulut (Lähde: kuntien tiedot) Yhteistyösopimukset Perusopetuspalveluita toteutetaan Loviisan seudulla kahdella tasolla: kunta- ja seututasolla. Esi- ja perusopetus vuosiluokissa 1 6 toteutetaan pääasiassa lähipalveluina kuntakohtaisesti. Sen sijaan alueellista yhteistyötä tehdään seudullisesti vuosiluokilla 7-9. Loviisan seudun kunnilla on sekä suomen- että ruotsinkielistä perusopetusta vuosiluokilla 7-9 ja erityisopetusta vuosiluokilla 1-9 koskeva yhteistyösopimus, joka tuli voimaan 1.8.2006. Sopijakuntia ovat Loviisan kaupunki (sijaintikunta), Lapinjärven, Liljendalin, Myrskylän, Pernajan ja Ruotsinpyhtään kunnat. Lapinjärven kunta järjestää suomenkielisen vuosiluokkien 7-9 opetuksen Artjärven, Lapinjärven ja Myrskylän kuntien oppilaille 1.1.1999 voimaan tulleen sopimuksen perusteella. Osa-aikaisen erityisopetuksen palveluita on järjestetty yhteistyössä niin, että Liljendal myy ruotsinkielisen kiertävän erityisopettajan palveluita Lapinjärven kunnalle, Ruotsinpyhtää suomenkielisen kiertävän erityisopettajan palveluita Pernajan kunnalle ja Pernaja ruotsinkielisen kiertävän erityisopettajan palveluita Ruotsinpyhtään kunnalle.
17 YHTEISTYÖN KEHITTÄMISMAHDOLLISUUDET Yhteinen visio ja toimintastrategiat Jotta Loviisan seudun kuntien vastuulla olevat koulutuspalvelut saavat riittävän vahvan rakenteellisen ja taloudellisen perustan niiden järjestämisen ja tuottamisen turvaamiseksi tulevaisuudessa on välttämätöntä, että kuntien kesken löydetään yhteinen näkemys ja tahto. Verkottumalla ja etsimällä yhdessä ratkaisuja palvelutuotannon järjestämiseen saavutetaan etuja, jotka yksittäisille kunnille eivät ole mahdollisia. Opetuksen laadun turvaaminen, tasapuolisten opetuspalvelujen ja opetuksen rahoituksen turvaaminen sekä kouluverkon hallittu kehittäminen edellyttävät alueellista koulutuspoliittista visiota, toimintastrategiaa ja tavoitteenasettelua. Omistajarakenne ja hallinto Loviisan seudun kouluhallinnon järjestämiselle on useampia vaihtoehtoja. Kaikissa kehittämismalleissa, jossa peruskunnat säilyvät nykyisellään, kukin kunta omistaa jatkossa edelleen omat koulunsa. Hallintoa voidaan kuitenkin kehittää niin, että alueelle muodostetaan koko seutukunnan yhteinen viranhaltijaja luottamushenkilöorganisaatio. Vaihtoehtoina tässä peruskuntamallissa voivat olla tiivistetyn yhteistyön malli tai isäntäkuntamalli. Kuntalaki mahdollistaa myös opetuspalveluiden järjestämisen tarkoitusta varten perustetun kuntayhtymän kautta. Mallissa, jossa alueen peruskunnat sopisivat kuntaliitoksesta, kouluhallinnon organisaatiot muodostettaisiin samalla tavoin kuin peruskunnissa yleensäkin. Valtionosuudet tulisivat tässä tapauksessa kuuden kunnan sijaan yhdelle kunnalle ja yksikköhintaperuste määräytyisi koko alueen asukastiheyden perusteella. Lähidemokratiaa voitaisiin kaikissa alueellisissa kehittämismalleissa vahvistaa siten, että jokaisessa alueen koulutusyksikössä toimisi johtokunta, jolle siirrettäisiin osa koulutuslautakuntien nykyisistä tehtävistä. Myös viranhaltijoiden toimivaltaa voitaisiin tarkistaa ja yhtenäistää alueellisesti. Hallinnon alueellistamisen ensisijainen tarkoitus ei olisi taloudellisten säästöjen aikaansaaminen, vaan toiminnallisen tehokkuuden ja yhtenäisten toimintamahdollisuuksien edellytysten luominen. Kouluverkkorakenne Kouluverkkorakenteen kehittämisen lähtökohdaksi sekä peruskuntamallissa, jossa nykyiset kunnat säilyvät itsenäisinä että kuntaliitosmallissa voidaan asettaa periaate, että riittävän suuret yksiköt turvaavat parhaiten opetukselle asetettavat laadulliset ja taloudelliset tavoitteet. Näkökulma perustuu muihin, eri puolilla Suomea tehtyihin kouluverkkoselvityksiin ja johtopäätöksiin, joihin niissä on
18 päädytty. Opetuksen järjestämisen ja oppilaiden oppimisedellytysten kannalta kouluyksikön minimikooksi on vastaavissa kouluverkkoselvityksissä on päädytty vähintään 3 -opettajaiseen ja noin 40 oppilaan kouluun. Näin päästään opetuksen, kasvatuksen ja oppilaiden sosiaalisen kehityksen kannalta mielekkään kokoisiin kouluyksiköihin, joissa voidaan tehokkaasti hyödyntää opettajien ammatillista osaamista ja tukea myös oppimisvaikeuksista kärsivien oppilaiden opiskelua. Loviisan seudulla tähän tavoitteeseen pääseminen edellyttää kouluverkon muutoksia niin, että pieniä kouluja, joiden oppilasmäärät eivät ennusteiden mukaan ole jatkossakaan kasvamassa, lakkautetaan ja oppilaat siirretään lähikouluihin kuntarajoja huomioimatta. Tehtyjen kouluverkkomuutoksien perusteluissa korostetaan pedagogista ja kasvatuksellista näkökulmaa sekä oppilaan oikeutta saada mahdollisimman laadukasta opetusta. Tavoitteet, joiden tarkastelun perusteella kouluverkon kehittämispäätökset tehdään, voivat olla pedagogisia, toiminnallisia ja taloudellisia. Kouluverkon kehittämismahdollisuudet liittyvät kouluyksiköiden kokoon ja koulujen kykyyn tarjota laadukasta opetusta sekä oppilaiden kannalta mielekkäiden oppilaaksi ottoalueiden muokkaamiseen nykyisten kuntarajojen yli. Opetussuunnitelma ja oppilashuolto Alueellisesta opetussuunnitelmatyössä Loviisan seudulla on jo vanhastaan pitkät perinteet. Koulutuksen lisääntyviin pedagogisiin haasteisiin vastaaminen edellyttää opetuksen alueellisen yhteissuunnittelun jatkamista. Opetussuunnitelmien arviointi ja päivittäminen niin, että se tukee ja ohjaa opetusja kasvatustyötä riittävästi on välttämätöntä. Uuden perusopetuslainsäädännön normeilla, joilla poistettu perusopetuksen jako ala- ja yläasteeseen, ohjataan kuntia ja kouluja entistä tehokkaampaan yhteistyöhön. Uusi opetussuunnitelma perustuu yhtenäiseen perusopetukseen. Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmassa 2003-2008 todetaan, että koulutusjärjestelmän kehittämisessä erityisenä tavoitteena ovat eri sektoreiden ja koulumuotojen yhteistoiminnan vahvistaminen ja joustavuuden, tuloksellisuuden ja tehokkuuden parantaminen. Lisäksi asiakirjassa kiinnitetään erityistä huomiota oppimisvaikeuksien tunnistamiseen ja varhaiseen puuttumiseen. Suunnitelmassa painotetaan myös sosiaalisen periytyvyyden kierteen ennakointia ja syrjäytymistä ehkäisevien toimintatapojen ja tukitoimien kehittämistä. Tavoitteena on estää koulujen eriarvoistumista. Opetuksen järjestäjiä kannustetaan alueelliseen yhteistyöhön opetuksen ja sen tukipalveluiden kehittämisessä sekä erityisosaamista tai moniammatillista osaamista vaativien tehtävien hoitamisessa. Yhteistoiminnan kehittäminen on erityisen tärkeää syrjäytymisen ennaltaehkäisyssä, oppilashuoltotyössä ja
19 erityisopetuksessa. Alueellinen opetussuunnitelmatyö on yksi keskeisimmistä työvälineistä opetuksen laadun varmistamisessa. Toiminnan arviointi Perusopetuksen ydintavoitteena on luoda yhtenäisesti johdettu, tasovertailut kestävä opetusjärjestelmä, joka sopeutuu kouluverkon muutoksiin. Yhtenäisesti johdettu tarkoittaa toimivaa suunnittelu- ja arviointijärjestelmää, jonka puitteissa suoriutumista voidaan jatkuvasti arvioida. Nykyisin perusopetuslainsäädännön edellyttämää arviointitoimintaa toteutetaan jokaisessa peruskunnassa erikseen. Arvioinnin tuloksellisuuden ja tehokkuuden kannalta on järkevää siirtyä alueellisesti organisoituun, koordinoituun ja johdettuun menettelyyn. Yhteinen koulutoimen hallinto luo sille hyvät edellytykset. Tietojärjestelmien yhtenäistäminen Opetustoimessa teknologian hyödyntäminen painottuu tieto- ja viestintätekniikan opettamiseen ja sisäänajoon oppilaitoksissa. Hallinnollisesti sitä ei ole toistaiseksi hyödynnetty siinä määrin, kun olisi ollut mahdollista. Kehittämällä oppilashallintojärjestelmiä niin, että laitteistot ja ohjelmat ovat alueellisesti yhteensopivat, on mahdollista helpottaa hallinnollista työtä sekä koulutusyksiköiden että kouluhallinnon tasoilla ja saavuttaa merkittäviäkin kustannussäästöjä. Myös haja-asutusalueilla, jossa ongelmana ovat pitkät välimatkat, teknologian avulla voidaan vastata moniin haasteisiin ja kustannuspaineisiin.
20 TAVOITTEET VUOTEEN 2020 Loviisan seudulla, kuten valtakunnallisestikin hyvin yleisesti, kuntien talous on tilanteessa, jossa on pitää uskaltaa tehdä pitkälle kantavia ratkaisuja. Väestön ikärakenne muuttuu. Suuret ikäluokat saavuttavat eläkeiän ja syntyvyys laskee. Kuntien kulurakenne painottuu yhä enemmän ikääntyvästä väestönosasta huolehtimiseen. Samalla koulujen oppilasmäärät laskevat ja oppilashuollon sekä opetuksen erityisen tuen tarve lisääntyy. Ennusteiden mukaan Loviisan seutukunnassa 7-18 -vuotiaiden määrä vähenee n. 10 % vuoteen 2020. Tämä vaikuttaa sekä perus- että lukioopetuksen mitoitukseen seudulla. Muutoksiin tulee reagoida niin rakenteellisesti kuin toiminnallisestikin. Jos oppilasmäärä vähenee Loviisan seudulla kymmenessä vuodessa yli 300:lla, kuten tilastojen ja kunnista saatujen tietojen perusteella näyttää käyvän, ei kouluverkkoakaan voida ylläpitää saman laajuisena kuin aikaisemmin. Tulee miettiä tulevalle kouluverkolle asetettavia vaatimuksia. Millainen kouluverkon tulisi olla, jotta se parhaalla mahdollisella tavalla vastaisi niin oppilasmäärän kehitykseen kuin muihinkin kouluverkon haasteisiin? Miten kouluverkkoa voidaan kehittää niin, että kyetään huolehtimaan muuttuvissa olosuhteissakin koulutuksen tasapuolisuudesta ja opetuksen laadusta. Alueelliselle kouluverkolle asetettavat tavoitteet Kouluverkkoa kehitetään niin, että koulujen ja opetusryhmien koot luovat edellytykset riittävään koulukohtaiseen osaamiseen ja antavat oppilaille mahdollisuuden saada laadukasta ja omien edellytystensä mukaista opetusta. se palvelee seutukunnan asukkaita alueellisesti tasapuolisesti molempien kieliryhmien osalta. se tukee sisällöllisesti yhtenäisen perusopetuksen periaatteiden toteutumista. oppilaaksiottoalueita määriteltäessä voidaan noudattaa lähikouluperiaatetta kuntarajoista riippumatta. erityisopetus, oppilashuolto ja muut opetuksen tukipalvelut voidaan järjestää siten, että niiden laatu sekä alueellinen kattavuus ja saatavuus on turvattu. kouluja voidaan tarvittaessa käyttää haja-asutusalueella alueen asukkaita yli hallintokuntien palvelevina toimintakeskuksina. mahdollistetaan päivähoidon, esiopetuksen ja perusopetuksen yhteistyön kehittäminen. koulutuksen resurssit ovat käytössä tehokkaasti ja ja ne voidaan sopeuttaa oppilasmäärien kehitykseen. koulujen oppilaskohtaiset kustannukset pysyvät asetettujen tavoiterajojen puitteissa. se tukee alueen vetovoimaa ja imagoa
21 VAIHTOEHTOISET KEHITTÄMISMALLIT Rakenneselvityksen toimenpide-ehdotusten pohjaksi on valittu neljä vaihtoehtoista mallia kouluverkon kehittämiseen. Ensimmäisessä kuvataan tilannetta, missä kaikki jatkuu entisellään ja jokainen kunta etsii omat ratkaisut itsenäisesti. Toisessa mallissa lähdetään parantamaan nykytilannetta kuntarajat tunnustaen, mutta lisääntyvän yhteistyön avulla. Kolmannessa kehittämisvaihtoehdossa koulutuksen järjestämistapana on kuntayhtymämalli ja neljännessä vaihtoehdossa lähtökohtana on seutukunnallinen tarkastelu: miltä kouluverkkoratkaisut voisivat näyttää, jos Loviisan seudun kunnat päättävät kuntaliitoksesta ja alueelle muodostetaan yksi kunta. Vaihtoehto 1 "Mikään ei muutu" Tässä vaihtoehdossa jokainen kunta kehittää omaa opetustointaan itsenäisesti nykyisten yhteistyösopimusten puitteissa. Oppilasmäärien vähentyessä ja oppilaskohtaisten kustannusten kasvaessa edelleen uhkana ovat säästöt, joihin ajaa pakko. Muutoksista tulee helposti hallitsemattomia ja este opetuksen pitkäjänteiselle kehittämiselle. Epävarmuus tulevaisuuden suhteen vaikeuttaa pätevien opettajien saamista. Opettajien vaihtuvuus lisääntyy, oppilaiden oppimiserot syvenevät, oppilaiden sosiaalinen kasvu vaikeutuu, koulujen opiskelutiloissa ja niiden varustetasoissa on suuria eroja. Kouluhallinnon sirpaleisuus korostuu entisestään ja alueen kunnissa tehdään paljon päällekkäistä työtä. Vaihtoehto 2 "Tiivistyvä yhteistyö yli kuntarajojen" Tässä vaihtoehdossa kunnat syventävät yhteistyötään opetuksen järjestämisessä esimerkiksi niin, että Loviisan seudulle muodostetaan yhteinen alueellinen kouluhallinto viranhaltija- ja luottamushenkilöorganisaatioineen. Kunnat tarkastelevat myös kouluverkkojaan yhdessä naapurikuntien kanssa kuntarajojen yli. Oppilaiden liikkuminen yli kuntarajojen tehdään nykyistä paremmin mahdolliseksi seutukunnallisesti sovittujen periaatteiden avulla. Kouluhallinnon uudistamisella alueelliseksi luodaan edellytykset koulutuksen järjestämiselle niin, että oppilasmäärien pienenemisestä johtuvat pedagogiset haitat ja taloudelliset ongelmat voidaan minimoida. Kouluverkkoratkaisuilla, jotka toteutetaan alueellisina yli kuntarajojen, voidaan ehkäistä koulutuskustannusten kasvua ja kehittää kouluyksiköistä opetuksen ja oppimisen kannalta toimivia. On luultavaa, että oppimisympäristöt, joiden oppilaspohja on vakaa ja resurssit riittävät, kiinnostavat myös päteviä opettajia pysyvämpiin työsuhteisiin. Tässä mallissa kukin kunta omistaa edelleen omat koulunsa, mutta hallintopalvelut hoidetaan joko yhden kunnan toimesta tai kaikkien sopimuskuntien alaisuudessa. Peruskuntien koulutoimesta vastaavien osa-aikaisten viranhaltijoiden toimenkuvista opetustoimen tehtävät siirretään uusille viranhaltijoille, joita voisivat olla molempia kieliryhmiä varten perustettavat koulu- tai sivistystoimenjohtajan virat. Nämä viranhaltijat vastaisivat kokopäivätoimisesti koko alueen yhteisen koulutoimen hallinnosta. Alueelliseen
22 viranhaltijaorganisaatioon siirrettäisiin riittävä määrä muuta henkilöstöresurssia, kuten palkanlaskenta-, kanslia- ja taloushenkilöstöä huomioiden Itä- Uudellamaalla parhaillaan käynnissä oleva alueellisen laskentatoimen selvitystyö, joka tarjoaisi mahdollisuuden alueellistaa kuntien palkanlaskennan ja kirjanpidon laajemminkin. Peruskuntien muita virkarakenteita ja toimenkuvia tarkistettaisiin vastaamaan muuttunutta tilannetta. Samalla tavoin kehitettäisiin koulutoimen luottamushenkilöorganisaatiota. Alueellinen koulutuslautakunta, jossa olisi esimerkiksi jokaisesta kunnasta kaksi jäsentä, yksi molemmista kieliryhmistä, toimisi kielijaostoineen ylimpänä kouluasioista päättävänä elimenä. Lähidemokratiaa voitaisiin tässä mallissa vahvistaa siten, että jokaisessa alueen koulutusyksikössä toimisi johtokunta, jolle siirrettäisiin osa koulutuslautakuntien nykyisistä tehtävistä. Myös viranhaltijoiden toimivaltaa voitaisiin tarkistaa ja yhtenäistää alueellisesti. Alueellinen koulutuslautakunta on yhden sopimuskunnan valtuuston ja hallituksen alainen toimielin. Samoin yhteisen toimielimen hallinnonalaan kuuluva palveluja tuottava yksikkö on yhden sopimuskunnan tulosyksikkö. Yksikön kiinteistön ja irtaimiston omistusoikeus voi kuulua yhteisesti tai määräosuuksin sopimuskunnille. Yksikkö on hallinnollisesti osa sitä kuntaa, jonka toimielin yhteislautakunta on. Myös yhteislautakunnan hallinnonalaan kuuluvat virat ovat yhden sopimuskunnan virkoja ja niiden haltijat ovat tuon kunnan viranhaltijoita. Kunnanhallitus Lapinjärvi Kunnanhallitus Liljendal Kaupunginhallitus Loviisa Kunnanhallitus Myrskylä Kunnanhallitus Pernaja Kunnanhallitus Ruotsinpyhtää Neuvottelukunta kh:ien pj:t koul.ltk:ien pj:t viranhaltijaedustajat Koulutuslautakunta 12 jäsentä 2 joka kunnasta Sivistystoimenjohtaja Koulutusltk:n suomenkielinen osasto 12 jäsentä 2 joka kunnasta Sivistystoimenjohtaja Koulutusltk:n ruotsinkielinen osasto 12 jäsentä 2 joka kunnasta Johtokunta Johtokunta Johtokunta Johtokunta Johtokunta Johtokunta Esi- ja peruskoulu Lukio Kansalaisopisto Esi- ja peruskoulu Lukio Kansalaisopisto Kuva 16: Esimerkki luottamushenkilöorganisaatiosta isäntäkuntamallissa
23 Isäntäkuntana toimiva kunta vastaa viime kädessä yhteisen toimielimen päätöksistä ja niiden täytäntöönpanosta. Kuntalain 92 :n 2 momentin mukaan yhteisen toimielimen päätökseen voi hakea muutosta sopimukseen osallinen kunta ja sen jäsen. Sopimuskunnat voivat myös keskenään sopia olla käyttämättä kuntalain mukaista otto-oikeuttaan. Hallinnon alueellistamisen ensisijainen tarkoitus ei olisi taloudellisten säästöjen aikaansaaminen, vaan toiminnallisen tehokkuuden ja yhtenäisten toimintamahdollisuuksien edellytysten luominen. Alueellistamisen piiriin kuuluisi myös lukiokoulutus sekä kansalaisopistot. Kouluhallinnon alueellistaminen edellyttäisi alueella toimivien kansalaisopistojen hallintorakenteiden uudelleenjärjestelyjä. Tässä peruskuntaperusteisessa mallissa yhteistyösopimukset noudattelisivat tarkistettuina ja muokattuina entisiä käytäntöjä. Kehittämismalli 3 "Kuntayhtymämalli" Kuntalain mukaan esi- ja perusopetuksen järjestäminen on mahdollista myös kuntayhtymän toimesta, joskaan siitä järjestämistavasta ei ole kokemuksia lainkaan käytettävissä. Kuntayhtymämalli, jota on käytetty lähinnä terveydenhuollon ja ammatillisen koulutuksen järjestämistapana, mahdollistaa koulutuksen alueelliset kehittämistoimenpiteet samantapaisesti kuin jos toimittaisiin yhden kunnan alueella, mutta hallinnollisesti ja rahoituksellisesti kuntayhtymän tapainen järjestämismalli etääntyy peruskunnista. Myös kunnallisen itsehallinnon ja kunnallisdemokratian toteutumisen kannalta vaihtoehto saattaa tuntua kaukaiselta. Yhteistyö esi- ja perusopetukselle tärkeiden muiden kunnallisten toimialojen kanssa voi myös vaikeutua. Kuntayhtymämallissa sekä kouluhallinto- että opetushenkilöstö siirtyvät kuntayhtymän palvelukseen ja koulukiinteistöt suurelta osin joko sen omistukseen tai hallintaan. Kehittämismalli 4 "Hynttyyt yhteen, kuntaliitosmalli" Pisimmälle kehittämistyössä voidaan edetä, jos alueen kunnista muodostetaan kuntaliitoksella yksi peruskunta. Kouluhallinnon lisäksi kaikilla muillakin kunnallisilla sektoreilla siirrytään koko aluetta kattavaan hallintoon. Opetuksen järjestämisen kannalta ovat erityisen merkittäviä yhteistyötoimialoja kulttuuri- ja vapaa-aikapalvelut sekä sosiaali- ja terveyspalvelut. Kouluverkon kehittämisen ja ylläpidon kannalta toisi alueellisesti hoidettu kiinteistötoimi mahdollisuuden tarkastella myös koulukiinteistöjen käyttöä muuhun kunnalliseen palvelutuotantoon. Opetuksen ja oppimisen näkökulmasta yhden suurkunnan malli olisi samansisältöinen tiivistetty yhteistyö- ja kuntayhtymämallien kanssa.
24 Mallissa, jossa alueen peruskunnat sopisivat kuntaliitoksesta, kouluhallinnon organisaatiot sekä henkilöstön että luottamushenkilöiden osalta muodostettaisiin samalla tavoin kuin peruskunnissa. Valtionosuudet tulisivat tässä tapauksessa kuuden kunnan sijaan kokonaisuudessaan yhdelle kunnalle ja yksikköhintaperusteet määräytyisivät koko alueen asukastiheyden perusteella. Uudessa valmisteilla olevan kunta- ja palvelurakenteen uudistamista ohjaavassa puitelakiehdotuksessa esitetään, että kuntaliitoksista aiheutuvat mahdolliset valtionosuuksien menetykset korvataan täysimääräisinä kuntaliitoskunnille viiden vuoden ajan. Valtionosuuslainsäädäntöä ollaan edelleen muuttamassa vastaamaan paremmin syksyllä eduskuntakäsittelyyn tulevaa puitelakia.
25 KEHITTÄMISMALLIEN ARVIOINTIA Vertailtaessa eri kehittämismalleja on niitä tarkasteltava opetuksen järjestämiselle asetettujen tavoitteiden kautta yhtenäisillä ja monipuolisilla kriteereillä. Mallien arviointikriteerit Arvioinnin näkökulmina voisivat taas olla esimerkiksi opetuksen ja oppimisen laadun turvaaminen, kouluverkon vaikutukset toiminnan järjestämiseen, henkilöstön kehittäminen sekä resurssien käytön tehokkuus. Opetuksen ja oppimisen laatuun voidaan vaikuttaa niin, että kouluyksiköistä pyritään rakentamaan sillä tavoin riittävän suuria, että opetus on mahdollista järjestää mahdollisimman pitkälti vuosiluokittain muodostetuissa ryhmissä. Koulut, joissa opetushenkilöstöä on enemmän, mahdollistavat myös opetukselle lisäarvoa tuovan kollegiaalisen ja ammatillisen yhteistyön. Opetuksen suunnittelu ja toteuttaminen sekä eriyttäminen ja tukipalvelujen järjestäminen ovat isommissa kouluyksiköissä mahdollista järjestää pieniä kouluja laadukkaammin. Kouluverkon kehittäminen alueellisesti niin, että opetussuunnitelman mukaista opetusta voidaan toteuttaa asianmukaisissa ja asianmukaisesti varustetuissa tiloissa vaikuttaa myös suuresti opetukseen ja sen tuloksellisuuteen. Alueellisesti valittujen oppilaitosten kehittämiseen voidaan panostaa niin, että tilat ovat viihtyisiä ja terveellisiä. Edellytykset yhteishankintojen suorittamiseen paranevat koko aluetta kattavan ja sitä keskitetysti hoidetun kouluverkon myötä sekä ruokahuollon ja kuljetusten järjestäminen voidaan suunnitella optimoidusti. Alueellinen kouluverkko tarjoaa myös mahdollisuuden ottaa käyttöön esimerkiksi sijaispankki. Muita kouluverkon kehittämisen näkökulmasta saatavia etuja ovat mahdollisuus alueellisesti toimivaan opetussuunnitelmatyöhön ja oppilaspaikkojen tehokkaaseen hyödyntämiseen. Alueellinen kouluverkko mahdollistaa myös oppilaaksiottoalueiden joustavan muodostamisen nykyisten kuntarajojen yli. Henkilöstön kehittämisen näkökulmasta alueellinen kouluverkkoratkaisu, jossa koulutusyksiköt ovat useampiopettajaisia ja niiden varustamiseen panostaa, helpottaa pätevän henkilöstön saantia ja pysyvyyttä. Myös henkilöstön täydennyskoulutuksen ja johtamisosaamisen edellytykset paranevat. Henkilöstöasioiden hoitaminen keskitetysti helpottuu ja tehostuu. Alueellisesti toteutettu henkilöstön rekrytointi parantaa seudun mahdollisuuksia kilpailla pätevästä työvoimasta. Resurssien (mm. raha, tilat) tehokkaan käytön näkökulmasta alueellisesti hoidetulla ja johdetulla kouluverkolla voidaan vaikuttaa tehokkaasti oppilas- ja koulukohtaisiin käyttö- ja kiinteistökustannuksiin. Mahdolliset koulujen lakkauttamisista aiheutuvat menolisäykset voidaan minimoida. Koulukohtaisten kustannusvertailujen tekeminen ja niiden arvioiminen helpottuu niin ikään. Alueellistamisen kautta saadaan tehokkaat työvälineet vaikuttaa investointien
26 suunnitteluun ja toteutukseen sekä sen arviointiin, voidaanko koulutiloja käyttää muuhunkin kunnalliseen palvelutarjontaan tai asukkaiden harrastustoimintaan. Koko seutukuntaa kattavan kouluverkon ja alueellisen hallinnon avulla tavoitetta, missä opetuksen osuutta kokonaismenoista saadaan nousemaan lähemmäksi 70 %:tia, on nykyistä realistisempi tavoite. Yksi kouluverkon kehittämisen keskeisimmistä tavoitteista voidaan tiivistää siihen, että opetussuunnitelman mukaista laadultaan korkeatasoista opetusta pystytään toteuttamaan asianmukaisissa ja asianmukaisesti varustetuissa tiloissa järkevällä kustannustasolla. Johtopäätöksiä Asetettuja tavoitteita tarkasteltaessa voidaan todeta, että alueellisen kouluhallinnon ja kouluverkon myötävaikutuksella voidaan vaikuttaa myönteisesti useimpien tavoitteiden saavuttamiseen oli kysymys sitten opetuksen ja oppimisen laatu, kouluverkon ja henkilöstön kehittämisen näkökulma tai resurssien tehokkaan käytön vaade. Parhaan hallinnollisen perustan koulutuksen järjestämiselle ja kehittämiselle tarjoaa kuntaliitosmalli. Yhden kunnan hallinnoimana opetuksen järjestämisvastuu on selkeä tehtäväkokonaisuus ja sen kautta voidaan reagoida kaikkein joustavimmin niihin haasteisiin ja muutostarpeisiin, joita tulevaisuus tuo tullessaan. Alueellisuutta on mahdollista toteuttaa myös isäntäkunta- ja kuntayhtymämallin mukaisissa järjestelyissä. Niiden ongelmana kuntafuusiomalliin verrattuna ovat kuitenkin moniportainen hallinto ja suhteellisen monimutkainen sopimusmenettely, jotka saattavat jäykistää toimintaa ja olla esteinä koulutuksen pitkäjänteiselle kehittämistyölle. Koulutoimen yhteistyö sille tärkeiden kunnallisten toimialojen kanssa, joita ovat esimerkiksi sosiaali- ja terveystoimi sekä kulttuuri ja vapaa-aikatoimi saattaa myös kohdata vaikeuksia, jos eri hallintokunnat ovat järjestäytyneet koulutoimesta poikkeavalla tavoilla. Myös kuntalaisten ja heidän tarvitsemiensa palveluiden näkökulmasta on varmaan toivottavaa, että kotikunnan palvelurakenteet ovat selkeästi hahmotettavia kokonaisuuksia, ja että niillä on demokraattisessa valvonnassa ja ohjauksessa olevat vastuunkantajat. Mikäli kuntaliitosmallin mukainen järjestäytyminen ei ole mahdollista, koulutuksen järjestämistavoista ns. isäntäkuntamalli on toiseksi perustelluin organisoitumistapa.
27 OHJAUSRYHMÄN KEHITTÄMISEHDOTUKSET Laadukkaan ja toimivan esi- ja perusopetuksen turvaamiseksi Loviisan seudun oppilaille ohjausryhmä ehdottaa toteutettavaksi seuraavia kehittämistoimenpiteitä hallinnon ja koulutuksen yhteistyön tehostamiseksi: 1. Kouluhallinnon alueellistaminen Esitetään perustettavaksi koko Loviisan seudun alueen yhteinen koulutoimi viranhaltija- että luottamushenkilöorganisaatioineen kuntaliitosmallin tai mikäli siihen ei ole valmiutta, ns. isäntäkuntamallin mukaisesti vuoden 2009 alusta. Alkuperäisen tehtävänannosta poiketen, joka koski ainoastaan esi- ja perusopetusta, alueellinen kouluhallinto vastaisi myös lukiokoulutuksesta ja kansalaisopistotoiminnasta. 2. Kouluverkon kehittäminen Alueen kouluverkon kehittämisperiaatteiksi esitetään, että kouluyksikön minimikoko olisi jatkossa pääsääntöisesti 3 - opettajainen, vähintään 40 oppilaan koulu ellei yksittäisen, tätä pienemmän kouluyksikön kohdalla ole osoitettavissa erityisiä perusteita niiden säilyttämiselle esi-, perus- ja erityisopetuksessa oppilaskohtaisten kustannusten koulukohtainen yläraja, jonka ylittyessä käynnistetään keskustelu kustannustasosta ja resurssien tarkoituksenmukaisesta käytöstä, voisi olla valtakunnallinen keskimääräinen kustannus euroa/oppilas + 20% kouluverkkoa kehitettäessä huomioidaan lähikouluperiaate yli kuntarajojen käyttäen apuna Itä-Uudenmaan liiton yhdessä Loviisan seudun kuntien kanssa hankkimaa koulumatkojen kartoitustyövälinettä Aikaisemmin tässä selvityksessä asetettuihin kouluverkkotavoitteisiin perustuen esitetään, että seuraavien alueella sijaitsevien koulujen osalta, joissa oppilaskohtaisten kustannusten koulukohtainen yläraja, 6.557 euroa / oppilas (valtakunnallinen keskiarvo 5.464 + 20 %), ylittyy, tulee käynnistää erilliset keskustelut kustannustason korkeuden syistä ja pyrittävä etsimään keinoja kustannusten hillitsemiseksi. Lapinjärvi: Hindersbyn ruotsinkielinen koulu (2 -opettajainen): - oppilaskohtaiset koulutuskustannukset korkeat, 8.623 euroa vuonna 2005 - oppilasennusteiden mukaan oppilasmäärä jää jatkossa alle 20 oppilaan Kapellbyn ruotsinkielinen koulu (4 -opettajainen): - oppilaskohtaiset koulutuskustannukset korkeat, 6.613 euroa vuonna 2005 Pukaron suomenkielinen koulu (3 -opettajainen): - oppilaskohtaiset koulutuskustannukset korkeat, 7.003 euroa vuonna 2005
28 Liljendal: Hommansbyn ruotsinkielinen koulu (2 -opettajainen): - oppilaskohtaiset koulutuskustannukset korkeat, 9.312 euroa vuonna 2005 - oppilasennusteiden mukaan oppilasmäärä jää jatkossa alle 20 oppilaan Loviisa: Valkom kvarterskola (2 -opettajainen): - oppilaskohtaiset koulutuskustannukset korkeat, 7.517 euroa vuonna 2005 Myrskylä: Ei kouluja, joissa kustannukset olisivat yli koulukohtaisen ylärajan. Pernaja: Haddomin ruotsinkielinen koulu (3 -opettajainen): - oppilaskohtaiset koulutuskustannukset korkeat, 7.106 euroa vuonna 2005 Isnäsin suomenkielinen koulu (3 -opettajainen): - oppilaskohtaiset koulutuskustannukset korkeat, 7.978 euroa vuonna 2005 Isnäsin ruotsinkielinen koulu (3 -opettajainen): - oppilaskohtaiset koulutuskustannukset korkeat, 7.356 euroa vuonna 2005 Ruotsinpyhtää: Haavisto-Joensuun suomenkielinen koulu (2 -opettajainen): - oppilaskohtaiset koulutuskustannukset korkeat, 7.455 euroa vuonna 2005 - oppilasennusteiden mukaan oppilasmäärä jää jatkossa alle 20 oppilaan Teutjärven suomenkielinen koulu (2 -opettajainen): - oppilaskohtaiset koulutuskustannukset korkeat, 6.867 euroa vuonna 2005 Viirilän ruotsinkielinen koulu (2 -opettajainen): - oppilaskohtaiset koulutuskustannukset korkeat, 9.677 euroa vuonna 2005 - oppilasennusteiden mukaan oppilasmäärä jää jatkossa alle 20 oppilaan 3. Opetussuunnitelmien arviointi ja yhtenäistäminen Alueellinen kouluhallinto ohjaa ja koordinoi kuntien opetussuunnitelmien yhtenäistämisestä ja edelleen kehittämistä. 4. Koulunkäyntiavustajien käyttö Alueellinen kouluhallinto määrittelee yhteiset periaatteet koulunkäyntiavustajien palkkaamiselle ja käytölle. 5. Varhaiskasvatuksen ja esiopetuksen hallinnon järjestäminen Selvitetään ja määritellään alueelliset periaatteet päivähoidon ja esiopetuksen hallinnoinnin järjestämiseksi (sosiaalitoimi vai koulutoimi). Samalla määritellään aamu- ja iltapäivähoidon periaatteet. 6. Oppilashallinnon tietojärjestelmien yhtenäistäminen Selvitetään mahdollisuudet kouluhallinnon tietojärjestelmien yhtenäistämiseksi.
29 SELVITYSMIEHEN LOPPUPUHEENVUORO Ehdotukseni on, että Loviisan kaupunki, Lapinjärven, Liljendalin, Pernajan ja Ruotsinpyhtään kunnat aloittavat valmistelut kuntaliitosanomuksen laatimiseksi niin että mukaan neuvotteluihin pyydetään myös Myrskylän ja Artjärven kunnat. Perustelut: 1. Seudun palvelurakenteen turvaaminen Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen linjausten mukaisesti kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta. Seudun kunnallisen palvelurakenteen turvaaminen tulevaisuudessa edellyttää riittävän vahvaa rakenteellista ja taloudellista perustaa, joka näkemykseni mukaan on ehdotetun aluekokonaisuuden yhteisin maankäyttö- ja elinkeinopoliittisin ponnistuksin mahdollista saavuttaa. 2. Alueen erityispiirteiden ja kulttuurin säilyttäminen Kuntaliitoksen kautta voidaan itäisimmälle Uudellemaalle synnyttää sen alueellisia erityispiirteitä ja kaksikielistä kulttuuria vahvistava ja riittävän väestöpohjan omaava kunta, joka tarjoaa hyvät edellytykset kehittää palvelujen tuotantotapoja ja niiden organisointia sekä uudistaa kunta- ja palvelurakenteita. 3. Itsenäisen päätösvallan säilyttäminen seutukunnalla Kunnallisten lähi- ja peruspalvelujen järjestämistä koskeva valta ja vastuu on asukkaiden kannalta järkevää säilyttää mahdollisimman lähellä palvelujen käyttäjiä. Siten on mahdollista varmistaa palveluiden käyttäjien ja niiden tuottajien välinen vuorovaikutus sekä mahdollisuus demokraattiseen osallistumiseen. Mikäli alueella olevat kunnat eivät pääse yhteisymmärrykseen kuntaliitoksen tarpeellisuudesta, riskinä on, että ainoaksi vaihtoehdoksi seudun kunnille jää liittyminen ehdotettua vielä laajempaan kuntakokonaisuuteen, mikä etäännyttää palvelun järjestämisvastuut yhä kauemmaksi kuntalaisista ja pirstoo nyt luontevaksi koetun yhteistoiminta-alueen. 4. Kunnallisten palveluntuottajien yhteistyöedellytysten varmistaminen Ollakseen toimivaa ja laadukasta kunnallinen palvelutuotanto edellyttää moniammatillista yhteistyötä yli hallintokuntarajojen. Palveluiden järjestämistapojen erilaisuus, mikäli kunnat päätyvät säilyttämään nykyisen peruskuntarakenteen, saattaa vaikeuttaa yhteistyön edellytyksiä.