Transkriptio

1 YHTEENVETO Eurooppalaisen alueellisen suunnittelun (European spatial planning) syntyminen on esimerkki verkostojen ja politiikkadiskurssien kautta etenevästä Euroopan yhdentymisestä. Pohjoismaiden (Tanska, Suomi, Islanti, Norja ja Ruotsi) viimeaikaisesta kehityksestä löytyy tästä hyviä esimerkkejä. Kansallisten suunnittelujärjestelmien ja kehittämislinjausten muutokset osoittavat, että diskurssitasolla tapahtuva Euroopan yhdentyminen voi tuottaa tuloksia. Edellytyksenä on, että eurooppalaisella ja kansallisella tasolla on olemassa vahvoja kehittämispoliittisia yhteisöjä ja että näiden tasojen välillä on suorat yhteydet. Uusien politiikkalohkojen perustaminen on osa Euroopan yhdentymisprosessia. Virallisen yhteiseurooppalaisen toimivallan perustamisen vaihtoehtona on luoda kehittämispoliittisia verkostoja. Verkostot muodostavat usein omia diskurssejaan edistämään omia ideoitaan. Menestyksekäs verkostollinen hallinta Euroopan tasolla johtaa täten diskursiiviseen eurooppalaiseen yhdentymiseen. Tanskaa voidaan epäröivän EU-jäsenen maineestaan huolimatta ainakin alueellisen suunnittelun (spatial planning) alalla kutsua miltei intomieliseksi pohjoismaisessa vertailussa. Yleensä ottaen Tanska on sekä aktiivinen kansallisen tason suunnittelussa että kiinnostunut osallistumaan kansainvälisiin projekteihin. Kansalliset alueellisen suunnittelun raportit vuosilta 1992 ja 1997 ovat uudistaneet kaupunkien kehittämisen ja kansallisen suunnittelun lähtökohtia; tuloksena on yhdistelmä kansallisesta ja eurooppalaisesta näkemyksestä. Vuonna 1991, kun VASAB- ja ESDP-prosessit käynnistettiin, ympäristö- ja energiaministeriö esitteli kansallisen aluesuunnitteluraportin, jolla oli selvä eurooppalainen profiili ja jonka päämääränä oli määrittää Tanskan paikka laajemmassa eurooppalaisessa kokonaisuudessa. Paikanmäärityksen kunnianhimo oli suurimmillaan seuraavassa, vuonna 1997 julkaistussa kansallisessa suunnitteluraportissa nimeltään Tanska ja eurooppalainen alueellinen kehittämispolitiikka. Kolme kuukautta ennen ESDP-asiakirjan ensimmäistä, Noordwijkissa esiteltyä luonnosta Tanskan raportti loi metaforan Tanskasta eurooppalaisen talon vihreänä huoneena ja peilasi hyvinkin tarkoin ESDP:n tavoitteita. Tanskaa voidaan siten pitää ensimmäisenä ESDP:n omaksuneena maana. Yleisesti ottaen suunnittelulla on Tanskassa muihin Pohjoismaihin verrattuna vahva asema aluepolitiikan ja maankäytön suunnittelun keskinäisen kilpailun haarukassa. 257

2 Juuri verkostoituminen ja diskursiivinen integraatio ovat eurooppalaisen aluesuunnittelun valitsemia toimintatapoja. Yhteisötoimivaltaan pyrkiminen tai erityisten tehokkaiden kehittämisinstrumenttien ja varojen kokoaminen eivät vaikuta nykytilanteessa varteenotettavilta vaihtoehdoilta. ESDP:n tarina on tästä selvä osoitus. Aluesuunnittelukomitean (CSD) perustaminen synnytti kehittämispoliittisen yhteisön. Vaikka virallisia välineitä ei ollutkaan käytettävissä, yhteisön onnistui käynnistää ESDP-prosessi hegemonisena projektina laajemmassa eurooppalaisen suunnittelun ja alueellisen kehittämispolitiikan kontekstissa. Se käytti tällä tavalla politiikkadiskurssille ominaista hienovaraista valtaa levittäessään ESDP:n keskeistä käsitteistöä. Tässä tutkimuksessa analysoidaan diskursiivisen lähestymistavan onnistumista tavoitteissaan. Esimerkkeinä käytetään alueellista suunnittelua Pohjoismaissa, joissa spatial planning oli käsitteenä aivan uusi. Suunnittelujärjestelmien ja politiikkojen pohjoismaisessa t Suomen asenteet Euroopan yhdentymiseen ovat proaktiiviset Suomi pyrkii innokkaasti vaikuttamaan eurooppalaiseen työjärjestykseen. Alueellisten kehittämispolitiikkojen kentällä Suomi on ottanut aktiivisen roolin pelätessään marginalisoitumista kansainvälisissä keskusteluissa. Tästä erinomainen esimerkki on Pohjoinen ulottuvuus, harvinainen yhdistelmä alueellista kehittämistä ja geopolitiikkaa. Se pyrkii sekä vähentämään erilaisia uhkia pohjoisen Euroopan turvallisuudelle että hyödyntämään alueen voimavaroja mahdollisimman tehokkaasti. Varsinaisen alueellisen suunnittelun alalla kansallinen asiakirja Suomi 2017 valmisteltiin tukemaan ESDP- ja VASAB-prosesseihin muodostettua kantaa. Mitä tulee alueelliseen kehittämispolitiikkaan yleisesti ja Pohjoiseen ulottuvuuteen erityisesti, Suomi erottautuu yhdentymismyönteisellä asenteellaan eikä niinkään pyrkimällä tekemään julkilausuttujen tavoitteiden mukaisesti - EU:sta suomalaisempaa. EU-jäsenyys on vaikuttanut kehittämislinjausten ja hallinnollisten rakenteiden muotoilemiseen. Jo ennen liittymistään EU:n jäseneksi, Suomi loi vahvemmat maakunnalliset toimielimet, jotta voisi paremmin mukautua EU:n rakennerahastojen säännöksiin. Nämä tätä tarkoitusta varten perustetut maakuntien liitot ovat samalla merkki perinteisen kahtiajaon (fyysinen) maankäytön suunnittelu vs. (taloudellinen) alueellinen kehittämistyö ylittämisestä. Täten ne ovat Suomen kohdalla myös ensimmäinen selvä osoitus alueellisen suunnittelun syntymisestä merkityksessä spatial planning. 258

3 arkastelussa erottuu sekä yhteneviä että eriäviä piirteitä kansallisissa suunnitteluolosuhteissa, muodollisissa järjestelmissä ja kehittämispoliittisissa linjauksissa. Eurooppalaisittain nämä viisi maata muodostavat kuitenkin varsin yhtenäisen ryhmän. Yhtenäisyys ilmenee esim. kuntatason keskeisyydessä ja etenkin kaksijakoisessa tavassa ymmärtää suunnittelu toisaalta maankäytön suunnitteluna ja toisaalta aluepolitiikkana. Kaksijakoisuus on vastakohta eurooppalaiselle käsitykselle alueellisesta suunnittelusta pyrkimyksenä sovittaa yhteen maankäytön suunnittelua, ympäristöpolitiikkaa ja alueellista kehittämistyötä. Pohjoismaiden välillä on myös huomattavia eroja, joita ei voida sivuuttaa. Eurooppalaisen aluesuunnittelun haasteisiin mukautuminen vaihtelee maittain suhteessa suunnittelujärjestelmiin ja kehittämispolitiikkoihin sekä suhteessa suunnittelun asemaan osana laajempaa kansallista poliittista toimintaympäristöä. Pohjoismaita yhdistää korporatistinen perinne, etenkin useilla kehittämispolitiikan saroilla nähtävissä oleva nykyinen neokorporatismin muoto. Korporatististen kehittämispoliittisten yhteisöjen olemassaolo alueellisessa suunnittelussa tekee Pohjoismaista vastaanottavaisia diskursiiviselle eurooppalaiselle integraatiolle. Islanti edustaa monessa mielessä pohjoismaisia suunnittelukysymyksiä ja lähestymistapoja pähkinänkuoressa. Tämä pätee sekä alueellisen epätasapainon kysymyksiin että lähestulkoon tabuina pidettyihin radikaaleihin ratkaisuihin, samoin kuin heikkoon, mutta vähitellen päätään nostavaan maakunnalliseen aluetasoon ja päätöksentekojärjestelmään. Islanti ei ole EU:n jäsen, eikä se osallistunut ESDP-prosessiin. Lisäksi se sijaitsee niin kaukana Euroopan mantereelta, ettei huomattavaa kiinnostusta ESDP-prosessiin tai asiakirjaan ole osoitettu. Vaikka kaupungin ja maaseudun kumppanuus ja monikeskuksinen kehitys voivat osittain kiinnostaakin, keskustelu on painottunut korostamaan muista Euroopan valtioista kiistämättä poikkeavia ääriolosuhteita. Alueellisen kehittämispolitiikan alalla keskustelu Islannin osallistumisesta Interreg III aloitteeseen osoittaa, että olisi kuitenkin väärin luonnehtia Islantia tietämättömäksi ja eristyneeksi maaksi. Myös maakunnallisen tason kehkeytyminen ja alueelliseen suunnitteluun kohdistuva kasvava kiinnostus osoittavat, että islantilaisesta suunnittelusta on tulossa yhä yhtenevämpää muiden eurooppalaisten suunnittelujärjestelmien kanssa. Tämä ei kuitenkaan ole seurausta Euroopan unionin suorasta vaikutuksesta vaan yleisemmästä ajan henkeä heijastavasta kehityksestä. 259

4 Pohjoismaat ovat korporatistisen traditionsa myötä siis hyvin virittyneitä osallistumaan diskursiiviseen yhdentymiseen, millä on ollut huomattavia vaikutuksia maiden suunnittelujärjestelmiin ja kehittämispolitiikkoihin - maakunnallisen tason vahvistaminen ja vakavat pyrkimykset ylittää sektorirajoja ovat tästä edustavia esimerkkejä. Siinä missä diskursiivinen integraatio on onnistuneesti auttanut Pohjoismaita mukautumisessa eurooppalaiseen kehittämispolitiikkaan, Pohjoismaiden EU-jäsenet ovat olleet varsin kyvyttömiä ja/tai haluttomia käyttämään hyväkseen mahdollisuuksia, joita diskursiivinen integraatio eurooppalaisen keskustelun aktiiviseen muotoilemiseen olisi tarjonnut. (Lisätietoja kansallisen ja eurooppalaisen alueellisen suunnittelun suhteesta Pohjoismaissa tekstikehyksissä) Katsaus alueelliseen suunnitteluun Pohjoismaissa tunnistaa ratkaisevia eroja maiden tavassa osallistua eurooppalaiseen keskusteluun. Yksi avainhavainto on eurooppalaisten ja kansallisten kehittämispoliittisten yhteisöjen institutionaalinen ja henkilötason limittäisyys. Nämä yhteydet määrittyvät pitkälti kansallisen tason suunnittelun muodollisten järjestelyjen kautta ja niistä riippuvat myös erot pohjoismaisten EU-jäsenten tavoissa mukautua ESDP:hen. Norja on toinen Pohjoismaa, joka ei ole EU:n jäsen. Toisin kuin Islanti, se käyttäytyy kuitenkin usein jäsenen tavoin. Norja seuraa tarkasti alueellista suunnittelua ja kehittämispolitiikkaa koskevia keskusteluja niiden teemojen osalta, joihin se on kiinnostunut osallistumaan omalla kustannuksellaan. Esimerkkejä tästä ovat Norjan panos laadittaessa ns. EU-Compendiumia suunnittelujärjestelmistä sekä aktiivinen osallistuminen Interreg-ohjelmiin. Eurooppalaiset tapahtumat ovat siis vaikuttaneet Norjaan monella tavalla. Norjalaisten eurooppalaisen osallistumisen rinnalla eurooppalaisia vaikutteita voidaan löytää myös norjalaisista kehittämispoliittisista asiakirjoista. Kiinnostava esimerkki ESDP:n soveltamisesta löytyy aluepolitiikan, ei maankäytön suunnittelun alueelta. Vuonna 2001 julkaistu hallituksen aluepoliittinen linjaus viittaa suoraan eurooppalaisiin alueellisen kehittämisen suuntaviivoihin. Osa viittauksista kytkeytyy ESDP:n inspiroimiin skenaarioihin viiden suurimman alueen kehityksestä. Vaikka norjalainen ESDP-tulkinta sisältää kenties omaperäisiä tulkintoja, ESDP:ssä nähdään lisäarvoa norjalaisen keskustelun kannalta. Näistä mukautuvaisista lähestymistavoista huolimatta kehitys vie Norjaa ja EU:ta eri suuntiin, mistä julkishallinnon kolmen tason työnjaon uudistaminen oli selvä osoitus. EU haluaa vahvistaa maakunnan tasoa, mutta norjalainen keskustelu kyseenalaistaa väliportaan tarpeen ja haluaa heikentää sitä tai jopa hävittää sen kokonaan. 260

5 Eriävyyksistään huolimatta kaikki Pohjoismaat Islantia lukuun ottamatta ottavat kuitenkin ESDP:n huomioon. Vahva eurooppalainen vaikutus saa pohtimaan, missä määrin kansallisten suunnittelulinjausten ja järjestelmien yhtenäistämistä Euroopassa tapahtuu. Loppupäätelmä on, että diskursiivinen integraatio todellakin johtaa suunnittelulinjausten yhtenäistämiseen suunnittelujärjestelmien osalta kehitys jää vielä nähtäväksi. Yhtenäistäminen seurannee klassista ratkaisumallia pyrkien virallisen toimivallan siirtämiseen jäsenvaltioilta yhteisötoimivaltaan ja institutionaalisten puitteiden luomiseen. Valistunut arvaus olisi täten, että eurooppalainen verkostopohjaiselle hallinnalle rakentuva diskursiivinen integraatio johtaa suunnittelujärjestelmien harmonisointiin. Lisäksi on pidettävä mielessä, että diskursiivinen integraatio ei välttämättä ole vakaa tila vaan muodostaa pikemminkin välivaiheen uuden eurooppalaisen Ruotsissa ESDP:n käsittely oli aluksi lähempänä Norjan kuin Pohjoismaiden EU-jäsenten lähestymistapaa. Ruotsi ei pyrkinyt aktiivisesti vaikuttamaan eurooppalaiseen keskusteluun, vaan ryhtyi sen sijaan keskusteluttamaan asiakirjaa kansallisella tasolla. ESDP:tä pidettiin aluksi uutena suunnitteluvälineenä. Myöhemmin kansallisen keskustelun painopiste on siirtynyt kohti uusia ruotsalaiseen suunnitteluun kohdistuvia vaatimuksia ja tarvetta laatia ruotsalainen alueellisen kehittämisen asiakirja. Yleensä ottaen kehitys liittyen ESDP-prosessiin, aluepolitiikan kehittämiseen ja maakuntatason kehittymiseen kuitenkin osoittaa, että ruotsalainen politiikanmuodostus tukeutuu merkittävästi eurooppalaiseen keskusteluun. Olipa tässä sitten kyse tietoisesta siirtymästä tai vain vaikeasti ennakoitavissa olevista kehittämisyhteisöjen diskurssien sivuvaikutuksista, Ruotsi on selvästi eurooppalaistunut mukautuessaan EU-yhteisön kehittämispoliittisiin trendeihin. Nämä muutokset näkyvät pääasiassa vain ruotsalaisessa kehittämisympäristössä eivätkä siten useinkaan ole ulkopuolisten havaittavissa. Tässä mielessä ruotsalainen suhtautuminen ESDP:hen ilmentää parhaiten pohjoismaista kahtiajakoa maankäytön suunnittelun ja aluepolitiikan välillä. Alueellisen suunnittelun (spatial planning) käsite haastaa tämän sektorien välisen jaon ja johtaa laajoihin keskusteluihin ennen kuin varsinaiseen toimintaan voidaan ryhtyä. Muodollisella tasolla mukautumisaste voi olla vähäistä, ESDP:n osalta ehkä jopa olematonta. Tämä johtuu kuitenkin pääosin siitä, että työ keskeisten rakenteiden mukauttamiseksi on yhä käynnissä. Näin yhdentyminen on menossa pidemmälle kuin niissä jäsenmaissa, joita ohjaa tarve omaksua uusimpia kehittämispoliittisia muotisanoja. 261

6 politiikkalohkon perustamisessa. Tätä on jo ennakoitu teoriaperustassa: verkostohallinnan teorialla (Kohler-Koch) kuvataan EU-komission työtä oman vastuualueensa laajentamiseksi. Myös löyhien rakenteellisten yhteenliittymien strategia (Benz) johtaa väistämättä keskusteluun muodollisista puitteista ja tukee täten Kohler-Kochin väittämää siitä, että eurooppalaisia verkostoja perustettaessa perimmäisenä tavoitteena on yhteisökompetenssin laajentaminen. Tätä taustaa vasten diskursiivinen integraatio tapana vaikuttaa eurooppalaiseen alueelliseen suunnitteluun saattaa olla kuten tässä tutkimuksessa esitetään - vain välivaihe prosessissa, joka johtaa lopulta alueellisen suunnitteluun kehittymiseen omaksi eurooppalaiseksi politiikanlohkokseen. Riippumatta kehityksen lopputuloksesta tämä tutkimus kuitenkin osoittaa, että Euroopan yhdentyminen verkostoitumisen ja kehittämispoliittisten diskurssien kautta on mahdollista. Kaisa Schmidt-Thomé suostui ystävällisesti kääntämään yhteenvedon englannista suomen kielelle. 262

7 First published in 2002 by Nordregio. PO Box 1658, SE Stockholm, Sweden Tel , fax: nordregio@nordregio.se website: Böhme, Kai: Nordic Echoes of European Spatial Planning: Discursive Integration in Practice Stockholm: Nordregio 2002 (Nordregio Report 2002:8) ISSN ISBN Nordic co-operation takes place among the countries of Denmark, Finland, Iceland, Norway and Sweden, as well as the autonomous territories of the Faroe Islands, Greenland and Åland. The Nordic Council is a forum for co-operation between the Nordic parliaments and governments. The Council consists of 87 parliamentarians from the Nordic countries. The Nordic Council takes policy initiatives and monitors Nordic co-operation. Founded in The Nordic Council of Ministers is a forum for co-operation between the Nordic governments. The Nordic Council of Ministers implements Nordic co-operation. The prime ministers have the overall responsibility. Its activities are co-ordinated by the Nordic ministers for co-operation, the Nordic Committee for co-operation and portfolio ministers. Founded in Stockholm, Sweden 2002