MAAKUNTAUUDISTUS ICT-TYÖRYHMÄN LOPPURAPORTTI

Transkriptio

1 1 MAAKUNTAUUDISTUS ICT-TYÖRYHMÄN LOPPURAPORTTI

2 2 1. Kuvaus palvelujen nykytilasta ICT-näkökulmasta Etelä-Karjalan maakunta on yksi parhaiden järjestäytyneistä maakunnista tällä hetkellä Suomessa ajatellen maakuntauudistuksen etenemisen tavoitteita. Integroidun ja kokonaisvaltaisen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän takia sosiaali- ja terveydenhuollon tietojärjestelmät on jo konsolidoitu ja keskitetty alueella yhdelle toimijalle. Etelä-Karjalan maakunnassa olevilla kuntatoimijoilla on pääsääntöisesti käytössään saman merkkiset tietojärjestelmät eri toiminnoissaan. Maakunnan ICT-palvelutuotanto on jo pääsääntöisesti keskitetty maakunnan kuntatoimijoiden toimesta alueella toimiviin inhouse-yhtiöihin, seuraavilla vastuujaoilla: Saimaan talous ja tieto Oy (Saita Oy) on Etelä-Karjalan kuntatoimijoiden omistama inhouse yhtiö, joka tuottaa palveluitaan Etelä-Karjalan alueella toimiville omistaja-asiakkailleen. Saitan tuottamat pääpalvelukokonaisuudet ovat perustietotekniikan elinkaaripalvelut (työasemapalvelut, palvelupiste- ja tukipalvelut, verkkopalvelut sekä konesali- ja kapasiteettipalvelut), näiden lisäksi Saita tarjoaa tukea asiakkaidensa hallinnonjärjestelmille, joita Saita käyttää osin myös itse tuottamiensa talous-, palkka- ja henkilöstöhallinnon tukipalveluiden (kirjanpito, osto- ja myyntireskontra, maksuliikenne, palkanlaskenta jne.) tueksi. Medi-IT Oy on useiden sairaanhoitopiirien omistaman inhouse-yhtiö, joka operoi usean eri maakunnan alueella. Medi-IT:n tuottamat palvelut liittyvät primääristi terveydenhuollon tietojärjestelmien projektihallinta-, sovellustuki-, palvelupiste- ja käyttöpalveluihin. Hyvis-ICT Oy on Medi-IT Oy:n omistama inhouse-yhtiö, joka tuottaa kansalaisen sähköisen asioinnin palveluita usealla eri sairaanhoitopiirille ja välillisesti kunnille useiden eri maakuntien alueilla. ELY- ja TE-keskuksien tietojärjestelmä palvelut on keskitetty tällä hetkellä kansallisesti toimivaan KEHA-palvelukeskukseen, joka tuottaa palvelut eri puolilla Suomea olevin ELY- ja TE-keskuksien toimipisteisiin. Etelä-Karjalan maakunnan pelastuslaitoksen osalta tietojärjestelmien käyttöpalvelut tuotetaan tällä hetkellä keskitetysti Saita Oy:n toimesta. 2. Palvelukokonaisuuden keskeiset tulevaisuuden haasteet/muutokset palveluissa Yleistä Suurimmat muutokset Etelä-Karjalan kannalta ICT-näkökulmasta tulevat olemaan a. valinnanvapauden myötä kilpailuille markkinoille yhtiöitettävien sote-palvelukeskuksien tarvitsemien tietojärjestelmien hajauttaminen nykyisestä konsolidoitusta tietojärjestelmärakenteesta, b. uusien (ei vielä olemassa) kansallisten tietojärjestelmien kytkeminen kokonaistietojärjestelmäkenttään sekä

3 3 c. valtakunnallisten palvelukeskuksien mukaan tuominen osaksi Etelä-Karjalassa jo inhouse-yhtiöihin keskitettyä palvelutuotantorakennetta Valtion taholta on arvioitu, että maakunnan järjestämisorganisaation rakentaminen ajoittuu vuoteen Käytännössä tämä aikataulu on lähes mahdoton, niin että maakunnat olisivat valmiina aloittamaan toimintansa ICT-palveluihin liittyvä konsolidointityön suunnittelu täytyy päästä aloittamaan jo keväällä 2017 niin pian kuin mahdollista. Aivan viimeisin takaraja tälle on heti lomakauden jälkeen elokuussa Tällöinkin edellytyksenä on, että maakunnat ovat jo periaatetasolla sopineet tulevista muutoksista (mukaan lukien sote yhtiöittämisen periaatteet) kevään 2017 aikana niin, että tämän työn tuloksena on pohjasuunnitelma, jota lähdetään tarkentamaan välittömästi elokuussa Kun uudistusta lähdetään toteuttamaan tietojärjestelemin näkökulmasta, epäselviä tilanteita tulee eteen varmasti myös väliaikaishallinnon toimintakauden aikana, jolloin sote- ja maakuntauudistus laitetaan täytäntöön. Yleensä epäselvissä tilanteissa muutoksen toteuttamisen päätöksentekokyvykkyys laskee - mikäli ei ole heti alkuun kristallisoitu yleisiä tavoitteita / priorisointisääntöjä muutoksen toteuttamiselle. Mikäli yleiset tavoitteet ja priorisointisäännöt on oikein laadittu, niiden kautta pystyy aina päättämään monimutkaisessa ja vaikeassa tilanteessa oikean ratkaisun. Etelä-Karjalan maakunnan ICT-kokonaisuuden muodostamisen periaatteet ovat: PERIAATE 1: Kun uudistusta toteutetaan, niin uudistuksen aikana, ja sen jälkeen, asiakkaiden saama palvelu ei saa heikentyä missään vaiheessa. Kaikkien kansalaisten tulee saada tarvitsemansa hoitoon ja toimeentuloon liittyvät palvelut. Lainsäädäntö asettaa toiminnalle ajallisia ja sisällöllisiä puitteita mutta ne eivät saa ajaa yli perustavoitteemme. PERIAATE 2: Kun uudistusta toteutetaan, niin uudistuksen aikana, ja sen jälkeen, henkilökunnan toimeentulo ei saa vaarantua missään vaiheessa! Kaikkien työntekijöiden palkat tulee pystyä maksamaan ajallaan. PERIAATE 3: Uudistuksen toteuttamisessa täytyy alkuvaiheessa pyrkiä ICT-toimintaympäristön minimaaliseen muutokseen käyttäjien ja teknologia vaihdosten kannalta. Varmistetaan varmasti toimiva ICT-ympäristö työntekijöille ja asiakkaille. Minimoidaan turhat riskit sekä taloudellinen hukka. Moniulotteisissa ja -tasoisissa uudistuksissa täytyy pyrkiä minimoimaan yhtäaikaisten muutoksien määrä niin pieneksi kuin mahdollista. Ensimmäisessä vaiheessa yhtenäistetään ja vasta myöhemmin muutetaan. Tietojärjestelmä valinnat tehdään ylläkuvatuilla periaatteilla niin maakunnalle kuin maakunnan liikelaitokselle ja tytäryhteisölle. Ensimmäisessä vaiheessa valinnan vapauden mukana tuleva suoran valinnan vapauden mukanaan tuoma yhtiöittäminen EI vaikuta järjestelmä valintoihin. ICT-palvelukeskuksen suunnittelun tilanne Palvelukeskuksien lainsäädäntöpohjainen perusta on elänyt maakuntauudistukseen liittyvän lakivalmistelun eri vaiheissa. Ensimmäinen versio maakuntauudistuksen lainsäädännöstä annettiin , lakiehdotusta tarkennettiin lausuntojen myötä ja seuraava versio lakipaketista julkaistiin Lopullinen paketti julkaistiin Hallituksen esityksenä Eduskunnalle. ICT-palvelukeskuksen suunnittelutyötä on viety eteenpäin samanaikaisesti lakipaketin valmistelun kanssa. Suurimmat kysymysmerkit ICT-palvelukeskusta koskien ovat liittyneet valinnanvapausuudistuksen ja valtionohjauksen periaatteisiin. Näiden asioiden suhteen lakiesitykset ovat täsmentyneet annetussa paketissa. ICT-palvelukeskuksen suunnittelutyö on vielä kesken ja siten täysin lopullista näkemystä esimerkiksi ICT-palvelukeskuksen perustamisen aikataulusta, palvelutuotannon sisällöstä tai asetuspohjaisesta

4 4 velvoittavuudesta, ei vielä ole. Suunnitteluaineiston pohjalta voi kuitenkin tiivistää tämän hetkisen suunnittelutilanteen seuraavasti: ICT-palvelukeskus perustetaan osakeyhtiömuotoisena viimeistään syksyllä 2017, todennäköisesti jo kesän 2017 aikana. Palvelukeskukselle voidaan perustamisen jälkeen nimittää johto ja rekrytoida tarvittava henkilöstö. ICT-palvelukeskuksia perustetaan vain yksi, joka sisältää niin toimialariippumattoman ICT:n kuin sosiaali- ja terveydenhuollon ICT-palvelukokonaisuudet. (Huomio! Tämä tulee olemaan siis eri tavalla kuin maakuntauudistuksen yhteydessä on alustavasti keskusteltu.) Rahoitus tulee vuoteen 2019 saakka valtion budjetista. Palveluja ei voida myydä ennen kuin maakunta on perustettu ja toimivaltainen (vaalien jälkeen 2018). ICT-palveluksen osakekanta siirtyy maakunnalle vuoden 2019 alussa - pois lukien valtion omistusosuus. ICT-palvelukeskuksiin liittyvissä esityksissä valtionhallinnon puolelta on tuotu esille valtion ns. erityisen äänivallan osakkeet (ns. golden share), joilla valtio omaisi veto-oikeuden ICT-palvelukeskuksen päätöksentekoon. ICT-palvelukeskus tulee omistamaan osakkeita nykyisistä kuntien ja kuntayhtymien omistamista inhouse-yhtiöistä, jolloin ICT-palvelukeskus voi käyttää nykyisten inhouse-yhtiöiden palveluita inhouse-periaatteella ja välittää niitä edelleen omistajilleen, eli maakunnille. Tämän myötä mahdollistuu tilanne, jossa maakunta saa käyttöönsä sellaisten kunnallisten inhouse-yhtiöiden palveluita, joiden omistajana kyseisen maakunnan muodostaneet kuntatoimijat eivät ole aiemmin toimineet. Omistajuusjärjestelyt inhouse-yhtiöiden toteutetaan ensitilassa, mieluummin jo ennen vuoden 2019 alkua, mikäli väliaikaishallinnon toimivallassa on osakkeiden siirtoon liittyvät asiat. Keskusteluissa on ollut esillä näkökulma, jossa nykyisten inhouse-yhtiöiden osakkeet siirtyisivät tulevien maakunnan vastuiden osalta ensin maakunnalle ja edelleen kokonaisvaltaisesti ICT-palvelukeskukselle. Kunnat voisivat jäädä edelleen omistajaksi inhouse-yhtiöihin suoralla osakeomistajuudella käyttämiensä palveluiden osuuden osalta. Esityksissä on tuotu esille, että inhouse-yhtiöiden osakkeet siirtyisivät maakunnalta ICT-palvelukeskukselle vastikkeetta. Palvelukeskus ei lähtökohtaisesti tuota itse palveluita vaan hankkii ne joko inhouse-yhtiöiltä tai täysin yksityisiltä markkinoilta. Palvelukeskuksen toimintaan liittyy ns. velvoittavia palveluita (lainsäädännöllä maakunnille pakolliseksi määrättyjä) ja markkinaehtoisia palveluita (maakuntien esittämän tarpeen mukaisesti järjestettyjä ja tuotettuja palveluita). Näihin kahteen erilaiseen palvelutuotantoon liittyy erilainen kassavirran muodostusmekanismi, joka täytyy suunnitella huolella ICT-palvelukeskuksen perustamisen yhteydessä. ICT-palvelukeskus ei tuota faktisia tietojärjestelmäpalveluita väliaikaishallinnolle mutta tarjoaa jonkintasoista muutostukea maakunnille. Muutosorganisaatioille tulisi pystyä tarjoamaan erilaista asiantuntija-apua. Keskitetyn asiantuntijapoolin tarjoaminen voisi edistää muutosta ja yhtenäistää tulosta maakuntien välillä. Valinnanvapausuudistuksen merkitys ICT-palvelukeskuksen roolille ja toimintamallille on erittäin keskeinen. Ydinkysymys ICT-palvelukeskuksen kannalta on kysymys siitä, voiko palvelukeskus toimittaa palveluita maakuntakonserniin kuuluville julkisille tai yksityisille soteyhtiöille.

5 5 HUOM! Valtioneuvosto on vuoden 2017 väliriihen yhteydessä päättänyt perustaa todennäköisesti lisäksi vielä uuden yhtiön, SoteDigi Oy:n tuottamaan tietotekniikkapalveluita maakunnille. Tätä yhtiöitä ei ole suorannaisesti huomioitu maakuntauudistuksen lainsäädäntöpohjassa tällä hetkellä ( Ohjausmallin toimivuus ja omistajuus näkökulma Valtio ottanut erittäin tiukan ohjauslinjan maakunta- ja valinnanvapausuudistuksen lainsäädännössä, jotta Suomen julkishallinnon hajautunut tietojärjestelmä- ja ICT-palvelutuotantokenttä saataisiin harmonisemmaksi kuin tällä hetkellä. Kun tarkastellaan koko uudistusta, on huomattavissa, että ehdotettuun lainsäädäntöön on rakennettu monitasoinen malli maakuntien ICT-palvelutuotannon ohjaamiseksi: 1. Rahoitus (valtio ohjaa maakuntien toimintaa valtionverotuksen kautta tulevalla rahoituksella) 2. Investoinnit (valtio on rakentanut tiukan hyväksymismenettelymallin maakuntakonsernin tekemien investointien hallintaan) 3. Asetuksella määritellyt ja velvoittavat ICT-palvelut maakunnille (valtio velvoittaa maakunnat erikseen määriteltyjen ICT-palvelukeskuksen tuottamien ICT-palveluiden käyttäjiksi lainsäädännön perusteella) 4. Valtion erityisen äänivallan osakkeet ICT-palvelukeskuksen omistajuudessa (valtion rajoitettu veto-oikeus ICT-palvelukeskuksen ohjauksessa) Lainsäädännön lisäksi ICT-palvelukeskuksien valmistelun aikana on tuotu esille ohjauselementtinä: 5. ICT-palvelukeskuksen omistajuus kuntien ja kuntayhtymien nykyisin omistamista inhouseyhtiöistä. Esitetty ohjaamismalli on erittäin tiukka. Mikäli ohjaus toteutetaan kaikilla edellä kuvatuilla tasoilla, maakuntien voi olla todella hankala suhtautua ICT-palvelukeskukseen omana inhouse-yhtiönään, ennemminkin valtionhallinnon jatkeena. Tulevat maakunnat tulevat olemaan maakuntakonsernin näkökulmasta liikevaihdoltaan miljardiluokan toimijoita Suomessa. Mikäli tämän tason organisaatioiden toiminnan, tietohallinnon, ICT-palveluiden ja tietojärjestelmien kehittäminen sidotaan liiaksi, tulee sillä vääjäämättä olemaan vaikutusta uusien innovaation ja digitalisaation leviämiseen. Edellä kuvatusta listasta kohdat yksi (1) - neljä (4) on kuvattu suoraan Eduskunnalle menneessä lakiesityksissä, jolloin ne on tällä hetkellä pitkälti kiinnitetty ja oikean laajuisia ohjauksen mekanismeja uudistuksessa. Sen sijaan kohdan viisi (5) suhteen tulisi vielä käyttää harkintaa lakiesityksen mahdollistamissa puitteissa - miten paljon paikallisille inhouse-yhtiölle jätetään mahdollisuuksia kehittää omaa toimintaansa ja tukea tulevien maakuntien toimintaa. ICT-palvelukeskuksen perustamisen yhteydessä on puhuttu nykyisten kuntatoimijoiden omistamien inhouse-yhtiöiden osakkeiden siirtymisestä ICT-palvelukeskukselle. Tämä tulee aiheuttamaan erittäin merkittävän keskustelun varsinkin suurimpien inhouse-yhtiöiden kohdalla. Eri yhtiöillä voi olla taseessaan erikokoisia investointeja, joita on tehty tai ollaan tekemässä, kuntatoimijoiden tarpeisiin. Tämä tulee huomioida merkittäessä osakkeita ICT-palvelukeskukselle. Tätä kokonaisuutta voi edeltää kuntayhtymien ja kuntien välillä tehtävä osakesalkun tasapainottaminen, jossa käytännössä sairaanhoitopiiri joutuu ostamaan kuntien inhouse-yhtiöiden osakekannan, ainakin sote-volyymien suhteessa. Tämä voi aiheuttaa lisäkustannuksia perustamisvaiheessa.

6 6 ICT-palvelukeskuksen valmistelun yhteydessä on keskusteltu mallista, jossa kunnat voivat säilyttää osakeomistajuuden maakuntien alueella toimiviin inhouse-yhtiöihin, jotta yhteinen palvelutuotanto maakuntien ja kuntien välillä on mahdollista säilyttää. Tämä on ainut järkevä toimintamalli. Mikäli niiden alueiden, joissa kunnat ja kuntayhtymät ovat tehneet yhteistyötä tietojärjestelmien ja ICTpalveluiden osalta, yhteistyö katkaistaan esimerkiksi erottelemalla kunnan ja maakunnan konesalipalvelut toisistaan, tarkoittaa tämä vääjäämättä suurta kustannusten nousua kunnille sote-toiminnan ICT-ratkaisuiden siirtyessä muualle. Lakipaketin perusteluosassa on todettu, että Tehtävien siirron jälkeen kunnalle jäljelle jäävän kokonaisuuden tarvitseman ICT:n yksikkökustannukset tulevat todennäköisesti myös nousemaan nykyisestä tasosta (mm. siirtyvän henkilöstön korvaaminen uusilla). Ilman kuntien toiminnan sopeuttamisen tukemista ja kansallista yhteistyötä sopeuttamisen edellyttämien toimenpiteiden (esim. sopimusehdot) toteutuksessa, on riskinä että muutos nostaa kuntien ICT-menojen kokonaiskustannuksia enemmän kuin maakuntauudistuksella saavutettavat säästöt. Lisäksi on huomattava, että kuntien näkökulmiin ICT-palvelukeskukseen liittyen vaikuttaa se, millaista päätösvaltaa maakuntien omistama ja osin valtion ohjaama ICT-palvelukeskus käyttää maakunnallisissa inhouse-yhtiöissä. Toteuttavat inhouse-yhtiöt vain valtion ja maakuntien tahtotilassa olevia asioita? Onko kunnilla todellista mahdollisuutta vaikuttaa yhteisten inhouse-yhtiöiden toimintaan? Mikäli nykyiset inhouse-yhtiöt saadaan pidettyä kuntien, tulevien maakuntien ja valtion yhteisenä palveluntuottajana niillä alueilla, joissa tällaiset järjestelyt on jo tehty, pienentää tämä merkittävästi edellä kuvatun riskin toteutumista. Kuten aiemmin on todettu, valtiolla on lainsäädäntöön pohjautuvaa ohjausvaltaa maakuntien ICTpalveluiden suhteen neljällä (4) eri tasolla. Maakuntien toiminnan ja ICT-palveluiden dynaamisen kehittämisen mahdollistamiseksi ja varmistamiseksi sekä maakunnan ja kuntien välisen yhteistyön tukemiseksi ja kokonaiskustannuksen hallitsemiseksi, ainut järkevä toimintamalli on sellainen, jossa ICT-palvelukeskus ei hae enemmistöosakkaan aseman kautta määräysvaltaista asemaa maakunnassa olevista inhouse-yhtiöistä, vaan maakunnilla ja kunnilla säilyy suora omistajuus maakunnassa olevaan inhouse-yhtiöön. Valtion muut lainsäädäntöön pohjautuvat ohjausmenetelmät joka tapauksessa ohjaavat inhouse-yhtiöiden määrän vähenemiseen tulevaisuudessa. ICT-palvelutuotanto keskittyy ja suuntautuu jatkossa enemmän yksityiseen ICT-palveluntuottajamarkkinaan. Palveluiden tuottamisen ekonomia ja sen toiminnalliset vaikutukset Lakiesityksen perusteluosuudessa ICT-palvelukeskukseen ja yleisesti ICT-palvelutuotantoon liittyen on lähdetty liikkeelle ns. suuruuden ekonomia näkökulmasta, joka tarkoittaa näkemystä, jonka mukaan palveluita keskittämällä saadaan aikaiseksi kustannustehokkuus palveluiden yksikkökustannusten alenemisen kautta. Suuruuden ekonomia on yleisesti tunnustettu ja vaikuttava toimintamalli ICT-palveluiden tehostamisessa. Suuruuden ekonomiaan liittyy kuitenkin ominaispiirre: saavutettaessa tietty keskittämisen taso, ei palveluiden yksikkökustannukset enää laske vaan kasvanut palvelutuotanto vaatii enemmän hallintaa ja kehittäminen muuttuu hitaammaksi ( case Nokia ), jolloin yksikkökustannukset kääntyvät joko nousuun tai loppuasiakkaiden kokema palvelulaatu kääntyy laskuun. Perusteluosassa asiaan liittyen todettiin seuraavasti: Samalla todettiin, että suuremmissa kokonaisuuksissa tehtävä kehittäminen voi aiheuttaa kehitystyön pidempää aikataulua.

7 7 Toinen ICT-palveluliiketoimintaan liittyvä näkökulma liittyy ns. hajauttamisen ekonomiaan. Tämä näkökulma tulee esille varsinkin kehittämispainotteisissa yrityksissä ja yhteisöissä, joissa hajauttamisen mallilla haetaan dynaamista ympäristöä innovaatioiden kehittymiselle ja muutostyön nopeuttamista lähellä olevilla ja ketterillä ICT-palveluiden toteuttamismalleilla. Hajauttamisen ekonomiaan ideologiaan viittaa mm. perusteluosan kappaleessa 1.3 Digitalisaatio uudistuksen toteutuksessa kuvatut asiat. Erilaiset palvelut kuuluvat eri kategorioihin. Jotkut palvelut kuuluvat selvästi suuruuden ekonomia kategoriaan, kun taas toiset ovat selvästi hajauttamisen ekonomian palveluita. Erilaisten palveluiden luonteisiin kytkeytyy myös ICT-palvelukeskuksen liiketoimintamalli. Tuottaako ICT-palvelukeskus sekä suuruuden ekonomian, että hajauttamisen ekonomian palveluita? Ja jos tuottaa niin millä tuotantomallilla? ICT-palvelukeskuksen liiketoimintamalliin vaikuttaa myös lainsäädännössä määritelty ICT-palvelukeskuksen tuottamien palveluiden velvoittavuus. Maakuntien kannalta ICT-palvelukeskuksen toimintaa määrittele toisaalta myös omistajien, eli maakuntien, tarvelähtöinenkysyntä palveluille. Eli tuottaako inhouse-yhtiö yhtä aikaa niitä palveluita mitä asiakkaat tilaavat ja toisaalta lainsäännön velvoitettuja palveluita. Tämä ei ole helpoin ja selkein yhtälö rakentaa liiketoimintamallia ICT-palvelukeskukselle mm. laskutuksen ja hinnoittelun näkökulmasta. Maakuntauudistuksen ja ICT-palvelukeskuksen perustamisen ja toiminnan onnistumisen kannalta täytyy selkeästi ymmärtää erilaisten palveluiden luonne. Täytyy ymmärtää mitkä palvelut kannattaa keskittää ja mitkä ei. Maakunnille pitää jättää paljon liikkumavaraa ICT-palveluiden kehittämiseen liittyen, erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon osalta, jonka suhteen jatkossa odotetaan merkittäviä ICT:n tukemia, tuottavuutta lisääviä, toimintamuutoksia. Palvelutuotannon mallit ICT-palvelukeskuksen valmistelutyössä, kuten myös esitetyn lainsäädännön perusteluosassa, on nykyisillä inhouse-yhtiöillä todettu merkittävä rooli, varsinkin kun tulevan ICT-palvelukeskuksen roolina on toimia palveluidenjärjestäjänä, ei -tuottajana. Tämä järjestäytymismalli tarkoittaa maakuntakonsernin kannalta ketjuuntunutta palveluntuotantoa. Esimerkiksi maakuntakonserniin kuuluva julkinen sote-yhtiö voi hankkia perustietotekniikkaansa liittyvät tukipalvelut maakunnalta kilpailuneutraliteettiin pohjautuvalla hinnoittelulla niin, että maakunta tilaa palvelun ICT-palvelukeskuksesta, joka tilaa sen edelleen maakunnassa toimivalta inhouse-yhtiöltä. Jos maakuntakonserniin kuuluva julkinen sote yhtiö haluaisi toteuttaa esimerkiksi jonkin kehityskohteen, niin pahimmassa tapauksessa koko neliportainen tilaus-toimitusketju tulee käydä läpi kahteen suuntaan ennen kuin kehitystyö saadaan tehtyä. Samaan aikaan julkisen sote-yhtiön kanssa kilpaileva yksityinen sote-yhtiö tilaa muutokset suoraan omalta toimittajaltaan. Muutoksien toteutusnopeudella voi olla laajenevassa digitalisaatiossa suurikin liiketoiminnallinen merkitys valinnanvapauden mukaisessa kilpailutilanteessa. Palveluiden ketjuttamiseen liittyy yleensä kaksi näkökulmaa: a) ns. arvoketjun muodostuminen ja b) operatiivinen ohjaaminen vs. hallinnollinen ohjaaminen. Arvoketjujen luomiseen voidaan käyttää esimerkkinä Etelä-Karjalan alueella tapahtunutta työtä, jossa ensimmäinen inhouse-yhtiö (Medi-IT Oy) perustettiin vuonna 2004, ja toinen inhouse-yhtiö (Saita Oy) perustettiin Eksoten luomisen yhteydessä vuonna Myöhemmin vuonna 2015 perustettiin Medi-IT Oy:n tytäryhtiöksi Hyvis-ICT Oy. Inhouse-yhtiöiden vaiheet arvoketjun muodostumisesta saadun kokemuksen perusteella voidaan jakaa kolmeen vaiheeseen: Vaihe 1: Keskittämisen lisäarvo

8 8 Kun inhouse-yhtiö on perustettu ja palveluiden keskitys on tehty, sekä asiakasorganisaatio, että perustettu inhouse-yhtiö saavat lisäarvoa palveluiden keskittämisestä ja välittömän loppuasiakastarpeen täyttämisestä keskitetyin resurssein. Tähän vaiheeseen liittyy yleensä tietojärjestelmä- ja ICTpalvelutuotannonmallien uudistuksia. Tämä vaihe voi kestää useitakin vuosia ja yleensä siihen liittyy jatkoulkoistuksia inhouse-yhtiölle alkuperäisen asiakkaan tai mahdollisesti muiden asiakasorganisaatioiden toimesta. Tässä vaiheessa arvo on suoraan asiakkaalle kohdistuvaa lisäarvoa. Vaihe 2: Inhouse-yhtiöiden fokuksen hakeminen Kun inhouse-yhtiöt ovat saaneet palvelutuotannon perusosiltaan toimimaan, rupeavat inhouse-yhtiöt rakentamaan omaa strategiaansa, liiketoimintamalliaan ja ajatuksiaan tehokkuuden saamisesta. Tässä vaiheessa tapahtuu yleensä myös palvelutuotannon kehittämistä ja määrämuotoistamista, mikä on äärimmäisen toivottava asia. Yleensä tässä vaiheessa inhouse-yhtiö siirtyy kauemmaksi loppuasiakkaasta ja hakee paikkaansa toisten inhouse-yhtiöiden tai markkinoilla olevien yrityksien joukosta. Palveluita pyritään kehittämään enemmän inhouse-yhtiön tarjoaman näkökulmasta, kuin asiakastarpeesta lähtevistä syistä. Tässä vaiheessa arvo rupeaa muuttumaan inhouse-yhtiön sisäiseksi lisäarvoksi. Monesti tässä vaiheessa alkaa syntymään ongelmia palvelutuotannossa, koska inhouse-yhtiön ja asiakkaan välinen yhteinen näkemys kehittämiskohteista ja kehittämiskohteiden tavoitteista on osin tai pitkälti hämärtynyt. Tämän vaiheen negatiiviset piirteet voimistuvat sitä suuremmiksi mitä enemmän palvelutuotantoa on ketjutettu useisiin alihankintaketjun portaisiin. Tämäkin vaihe voi kestää useita vuosia. Vaihe 3: Inhouse-yhtiöiden toiminnan tuominen takaisin lähemmäksi asiakasta Inhouse-yhtiöt ja niiden asiakkaat rakentavat tässä vaiheessa uusia asiakaskeskeisiä palvelutuotantomalleja, joiden kautta pyritään rakentamaan asiakaskohtaisia ratkaisumalleja, asiakkaan liiketoiminnallisten tavoitteiden lähtökohdista. Tässä vaiheessa inhouse-yhtiön rooli muuttuu enemmän konsultoivaksi ja hyvin lähellä asiakkaan toimintaa olevaksi, esimerkiksi asiakkaan tiloissa sijaitsevien palvelupäällikkö tyyppisten roolien kautta. Operatiivisen ja hallinnollisen ohjaamisen näkökulma liittyy siihen, että palvelutuotannossa toteutetaan ketjutettuja toimintamalleja, on tärkeää, että käytännön työssä säilytetään operatiivinen ohjausmalli loppuasiakkaan (maakuntakonserni) ja operatiivisesti palvelua tuottavan tahon (maakunnassa oleva inhouse-yhtiö)välillä. Mikäli operatiiviset asiat ryhdytään kierrättämään hallintoketjun (ICT-palvelukeskus) kautta, johtaa se todella suuriin ongelmiin operatiivisessa palveluntuotannossa sekä kehittämistoiminnassa. Valtakunnallisen ICT-palvelukeskuksen tapauksessa on suurempi riski sille, että se ajautuu pysyvämmin aiemmin kuvattuun vaiheeseen kaksi (2), johtuen hajanaisemmasta palvelutuotannon mallista (useita toimittajia) sekä useista erityyppistä asiakkaista (erilaiset maakuntien konserniyhteisöt). Tässä tilanteessa ICT-palvelukeskuksen lainsäädännössä asetetun keskeisen roolin takia, maakuntien digitalisaatiokehitys ja siihen liittyvä ICT:ltä vaadittu tuki toiminnan muuttamiselle voi kärsiä merkittävästi nykyiseen tilanteeseen verrattuna. Kun ICT-palvelukeskusta perustetaan, täytyy keskittämisen rinnalla pitää koko ajan ajatus loppuasiakasarvon tuottamisesta ja kehittämisen ketteryydestä hajaantuneesta tuotantomallista huolimatta.

9 9 Mahdolliset lainsäädännölliset ongelmat operatiivisen palvelutuotantoon liittyen Esitetyssä lainsäädännössä voi piillä edelleen haaste maakuntakonsernin julkisille sote yhtiöille toimitettaviin palveluihin kilpailuneutraliteetiuden näkökulmasta. Maakuntalain pykälässä 118 on todettu, että ICT-palvelukeskuksen asiakkaana voivat olla maakunnat tai niiden tytäryhteisö siltä osin kuin nämä eivät toimi kilpailutilanteessa markkinoilla. Edelleen pykälässä 118 on todettu, että ICT-palvelukeskuksen tulee tarjota maakunnan järjestämisvastuulle kuuluville organisaatioille asiakas- ja potilastietojen käsittelyn ja integraation edellyttämiä palveluita. Tässä yhteydessä ei kuitenkaan mainita mitään perustietotekniikan ratkaisuista, hallinnon tietojärjestelmistä, verkoista jne. Asiaan voi liittyä sisällöllistä tulkintaa mutta tietoteknisten mahdollisuuksien mukaan potilas- ja asiakastietojärjestelmät voidaan toimittaa esimerkiksi maakuntien julkisille sote yhtiöille, ilman että mukana tuotetaan verkko- tai työasemapalveluita. Mikäli pykälää tulkintaan näin, monimutkaistaa tämä merkittävästi kokonaisvaltaisen palvelun tuottamista maakuntakonsernille kokonaisuudessaan yhdenmukaisella tavalla. Pykälässä 118 on todettu, että maakuntien yhtiöt ja kunnat voivat ostaa hankintalakiin nähden maksimissaan kahdenkymmenellä (20) prosentilla ulosmyyntiä toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskukselta. Muiden palvelukeskuksien osalta noudatetaan normaalia viiden (5) prosentin rajaa. Mikäli maakuntaan perustettavat sote-yhtiöt ovat toiminnaltaan suuria, ei kahdenkymmen (20) prosentin rajakaan olisi riittänyt kuvattujen perustietotekniikkapalveluiden toimittamiselle. Mahdollisessa palveluiden toimittamismallissa maakuntakonsernin julkisille sote-yhtiöille on olemassa vielä yksi maakuntalakiin kirjoitettu kiertotie. Pykälän 113, ensimmäisessä momentissa on todettu, että yhtiöittämisvelvoitetta koskee poikkeus, jossa maakunta tuottaa tukipalveluja tytäryhteisölleen. Tämän pykälän soveltaminen tarkoittaisi sitä, että maakunta hankkii palvelut ICT-palvelukeskukselta, joka hankkii ne maakunnassa toimivalta inhouse-yhtiöltä. Maakunta edelleen välittää palvelut maakuntakonserniin kuuluville sote-yhtiöille kilpailuneutraalilla hinnalla. Vaihtoehtona tälle on se, että maakuntakonsernissa olevat sote-yhtiöt kilpailuttavat omat palvelutuottajansa hallinnon tietojärjestelmiin ja ICT-infrastruktuuriin nähden. Kokonaistavoitteen kannalta tämä ei ole missään mielessä järkevää. Edellä on todettu, että maakuntalain pykälän 118 mukaisesti ICT-palvelukeskus voi tarjota asiakasja potilastietojen käsittelyn ja niiden integraation edellyttämiä palveluita maakunnan järjestämisvastuun alaisuudessa toimivalle yhteisölle, mukaan lukien yksityiset sote-yhtiöt markkinaehtoisella, kilpailuneutraalilla hinnoittelulla. Pienet sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita toimittavat tahot kokevat tämän varmasti erittäin hyödylliseksi kokonaisuudeksi, ja tulevat todennäköisesti hyödyntämään tätä mahdollisuutta laajamittaisesti. Isojen palvelutuottajien, kuten Pihlajalinna, Terveystalo, Mehiläinen jne. suhteen tilanne on toinen. Kyseiset toimittajat ovat sijoittaneet omiin potilastietojärjestelmiinsä, eikä heillä ole varmastikaan kevyin perustein aikomusta vaihtaa tietojärjestelmiään ja ottaa taloudellisesti vastuulleen uutta tietojärjestelmäinvestointia, jos ovat muuten tyytyväisiä käyttämäänsä tietojärjestelmään. Yksityisillä palveluntuottajilla on lainsäädännön mukainen velvoite tallentaa asiakas- ja potilastapahtumat valtakunnallisia tietojärjestelmäpalveluita käyttäen maakunnan rekisteriin. Kanta-palveluiden tietosisällöt eivät mitenkään riitä kattamaan yhtenäisen potilastietojärjestelmien toiminnallisuuksia tällä hetkellä. Pelkkä asiakas- ja potilaskertomus teksti ei kuvaa riittävällä tavalla potilaan kokonaispalvelupolkua. Kanta-palveluissa ei ole tällä hetkellä mahdollisuus vastaanottaa tämän tyyppistä tietoa. Tämän takia on oleellista, että maakunnat voivat velvoittaa palveluntuottajat kriteerien kautta

10 10 integroitumaan kansallisten tietopalveluiden lisäksi myös maakunnan käytössä oleviin asiakas- ja potilastietojärjestelmiin. Vaihtoehtoisesti yksityiset toimittajat voivat ottaa käyttöön ICT-palvelukeskuksen toimittaman asiakas- ja potilastietojärjestelmän. 3. Palvelut uudessa maakuntamallissa Tietojärjestelmien osalta tuotannon aloittaminen ei voi pohjautua keskustelun alla oleviin tai keskeneräisiin ratkaisuihin. Tuotanto aloitetaan niillä järjestelmillä mitkä ovat valmiina. Jos tilanne muuttuu, niin muutetaan teknisiä ratkaisuja siinä tilanteessa, joka tapauksessaan edes jokin minimiratkaisu on näin olemassa. Maakunnan tietojärjestelmien ja ICT-palveluiden rakentaminen tullaan toteuttamaan seuraavien periaatteiden mukaisesti: 1. Maakunnan käyttöön tulevia järjestelmiä on yksi per käyttötarkoitus. 2. Turhia tuotannonsiirtoja (esim. käyttöpalveluympäristöt) pyritään välttämään. 3. Talous-, budjetointi-, palkka-, henkilöstöhallinnon-, matkalaskujärjestelemien jne. osalta valitaan maakunnan käyttöön tulevaan maakuntaan yhdistyvien toimijoiden/toimintojen järjestelmistä ne, jotka ovat laajimmin käytettyjä. 4. Hallinnon järjestelmistä (esimerkiksi intranet, internet) valitaan maakunnan käyttöön tulevaan maakuntaan yhdistyvien toimijoiden/toimintojen järjestelmistä ne, jotka ovat laajimmin käytettyjä. 5. Johdon raportointi ja tietojohtamisen järjestelmien osalta valitaan maakunnan käyttöön tulevaan maakuntaan yhdistyvien toimijoiden/toimintojen järjestelmistä ne, jotka ovat laajimmin käytettyjä. 6. Toimialajärjestelmien osalta jatketaan niiden järjestelmien käyttöä, joita maakuntaan yhdistyvät toimijat/toiminnot ovat käyttäneet aikaisemminkin. Koska Eksote on jo perustettu alueella, ei sosiaali- ja terveydenhuollon järjestelmissä ole enää päällekkäisyyttä. Sote järjestelmien ja muiden toimijoiden toimialajärjestelmien välillä ei ole juurikaan toiminnallisia päällekkäisyyksiä. 7. Kansalaisen sähköisen asioinnin osalta jatketaan niiden järjestelmien käyttöä, joita maakuntaan yhdistyvät toimijat/toiminnot ovat käyttäneet ennenkin. 8. Maakunnan jatkavat niiden inhouse toimijoiden käyttämistä, jotka tuottivat palveluita maakuntaan yhdistyville toimijoille, jäljelle jäävien tietojärjestelmien tarpeiden mukaisesti. Toiminnan osalta tämä tarkoittaa, että: 1. Koska maakunnan käyttöön tulevat tietojärjestelmät valitaan suurimman käyttäjäryhmän / toiminnon mukaisesti, minimoidaan maakuntaan käyttöönotettavista järjestelmistä aiheutuva koulutustyö primääristi vain niille pienemmille käyttäjäryhmille, joille kyseinen käyttöön tuleva järjestelmä on uusi (esimerkiksi henkilöstöhallinnon järjestelmän itsepalveluosio). 2. Ohjelmistojen konfiguroinneissa / toimintamalleissa nojaudutaan suurimman yksikön / toimijan käytäntöihin, muutetaan ainoastaan välttämättömimpiä osioita. 3. Laskutusaineiston generointi tehdään sillä järjestelmällä, jolla laskut on nytkin maakunnassa generoitu - mikäli kansallisesti ei ole muuta valmiina. Jos kansallisesti on valmiita ratkaisuja, tai ratkaisut valmistuvat myöhemmin, niin sitten muutetaan mallia kyseisellä ajanhetkellä. 4. Palvelutuotannon hajautuessa valinnan vapauden takia maakunnan liikelaitokselle sekä julkisille ja yksityisille palveluntuottajille, on Maakunta- ja Valinnanvapauslain lähtökohtana

11 11 hoitaa tietojen välitys kansallisten palveluiden, kuten KANTA-palveluiden, kautta. Mikäli kansallisten palveluiden toimivuus ei ole riittävä tai kansalliset palvelut eivät ole valmiina, varmistetaan tietojen eheys ja ajantasaisuus Maakunnan toimesta asettamalla velvoittava kriteeristö palvelutuottajille Maakunnan käytössä olevien toimialajärjestelmien tai täydellisen tietointegraation toteuttamiseen, niin että palveluntuottajat vastaavat integraatiotyöstä Maakunnan käyttämien toimialajärjestelmätoimittajien kanssa suoraan. Infrastruktuurin ja peruspalveluiden osalta maakunnan ICT-kokonaisuuden konsolidaatio tarkoittaa: 1. Infrastruktuuripalveluiden osalta maakunta tulee nojautumaan maakuntaan siirtyvien toimintojen osalta laajimman toimijan infrastruktuuriratkaisuja. Maakunnan käyttämä verkko perustuu Eksoten maakunnalliseen verkkoon, nykyisellä palvelutuotantomallilla. 2. Työasemaympäristö valitaan laajimman nykyisen käyttäjä- ja järjestelmäympäristön mukaan, jolloin varmistetaan se, että laajimman toimijan työasemaohjelmistot toimivat varmasti. Riippuen Eksotessa käynnissä olevan työasemavirtualisointiprojektin tilanteesta, pyritään muille maakuntaan yhdistyville toimijoille ottamaan tilanteen mukaan käyttöön virtualisoidut työasemat. 3. Mikäli maakunnan käyttöön tulevat tietojärjestelmät ajetaan eri konesaleista (esimerkiksi ELY/TE -keskuksien tilanteessa, jossa ohjelmistot tuotetaan valtakunnallisesti), pyritään joko avaamaan putkitetut, tietoturvalliset, yhteydet eri konesalien välille tai tuomaan tällaiset ohjelmisto maakunnan käyttöön virtualisointiratkaisuiden kautta (esim. sovellusvirtualisointi). Maakunnan omistamien julkisten sote-yhtiöiden osalta ICT-kokonaisuuden konsolidaatio tarkoittaa: 1. Julkiset sote-yhtiöt käyttävät samoja järjestelmiä kuin maakunnan liikelaitos (ja maakunta). 2. Yhtiöt erotellaan omaksi organisaatioiksi talous- ja henkilöstöhallinnon tietojärjestelmien sisällä. 3. Yhtiöt erotellaan omaksi organisaatioiksi toimialajärjestelmien sisällä mahdollisuuksien mukaan. Mikäli tämä ei ole mahdollista pohditaan vaihtoehtoja erillisen ohjelmistoinstallaation vs. tietojen sekoittumisen (tietosuoja) näkökulmasta. Kanta-arkistoon liittymisen näkökulmat huomioidaan tässä pohdinnassa. Akuutin tilanteen hoitamisen takia kuitenkin oleellisin päätöksentekoa ohjaava kriteeri on se, että asiakkaille tuotettu palvelu- ja tuki ei vaarannu missään tilanteessa, valinta tehdään tämän mukaan. 4. Maakunta ja julkiset sote-yhtiöt jatkavat olemassa olevien inhouse toimijoiden palveluiden käyttämistä (todennäköisesti tämä tapahtuu valtakunnallisen ICT Palvelukeskuksen kautta). Maakuntalain pykälässä 124 valtakunnalliselle ICT Palvelukeskukselle on asetettu palveluiden ulosmyyntirajaksi 20% liikevaihdosta. 5. Mikäli Maakuntalain pykälässä 124 valtakunnalliselle ICT Palvelukeskukselle asetettu liikevaihtoraja (20%) ulkoiselle myynnille ylittyy (esimerkiksi julkisille tai yksityisille sote yhtiöille), maakunta tuottaa esimerkiksi potilastietojärjestelmätukipalvelut avoimella ja yhdenvertaisella toimitus- ja hinnoitteluperiaatteella julkisille (ja yksityisille) sote-yhtiöille. Julkisten soteyhtiöiden osalta tietohallinnolliset vastuut voivat yhtiön laajuudesta ja toiminnasta riippuen rakentua yhtiön sisälle, maakunta varautuu tarvittaessa Maakuntalain pykälän 119 mukaisesti tuottamaan ko. pykälän kohdan 3 mukaisesti tukipalveluita tytäryhteisölleen. Yksityisten sote-yhtiöiden osalta ICT-kokonaisuuden konsolidaatio tarkoittaa: 1. Mikäli kansallista, toimivaa, tiedonvaihtojärjestelmää ei ole tarjolla, yksityisille yrityksille annetaan maakunnan asettamien kriteerien kautta velvoite käyttää maakunnan yksityisille yrityksille tarjoamia toimialajärjestelmiä (jotka ovat samoja kuin liikelaitoksen ja julkisten sote-

12 12 yhtiöiden käyttämät tietojärjestelmät). Vaihtoehtoisesti tälle palvelutuottajille voidaan asettaa kriteeristön kautta velvoite täydellisen tietointegraation toteuttamisesta, niin että palveluntuottajat vastaavat integraatiotyöstä Maakunnan käyttämien toimialajärjestelmätoimittajien kanssa suoraan (tämän toimivuus on käytännössä erittäin kyseenalainen). Toimialajärjestelmään pyritään rakentamaan oma organisaatiorakenne yksityiselle sote-yhtiölle. Yksityisille sote-yhtiöiden käyttöön ohjatut tietojärjestelmät hinnoitellaan läpinäkyvällä, avoimella ja julkisten sote-yhtiöiden kanssa yhdenvertaisella hinnoittelumallilla. 2. Jos valtakunnallisesti eteen tulee jokin toimiva ratkaisu tiedon vaihtoon, tilannetta pohditaan siinä yhteydessä. Joka tapauksessaan minimiratkaisu on olemassa. 4. Johtamisjärjestelmässä huomioitavaa Tietohallinnon johtamisjärjestelmän ja sen operatiivisen toiminnan ohjausmallien suunnittelu on äärimmäisen tärkeää tilanteessa, jossa maakunta valinnanvapauden myötä muodostuu kokonaan uuden tyyppiseksi konsernirakenteeksi, ja toisaalta ICT-palvelutuotantoon tulee uudella tavalla järjestäytyneitä toimijoita ja toimintamalleja ICT-palvelukeskuksen myötä. Etelä-Karjalassa tietojärjestelmiin ja ICT-palveluihin liittyvä palveluntuotanto on keskitetty alueella toimiviin inhouse-yhtiöihin niin sosiaali- ja terveydenhuollon, maakuntaan siirtyvien kuntien muiden toimialojen kuin toimialariippumattomien ratkaisuiden suhteen. Valtiohallinnolta siirtyvien tehtävien ICT-palveluntuotanto on keskitetty valtakunnalliseen KEHA-keskukseen. ICT-palvelutuotanto on näin ollen eroteltu selkeään tilaaja-tuottajamalliin. Tilaaja-tuottajamallin johdosta Etelä-Karjalan kuntien ja kuntayhtymien tietohallinnoissa on tällä hetkellä töissä vain pieni määrä tilaajan roolissa toimivia henkilöitä, palvelutuotannon ollessa keskittynyt alueella toimivin inhouse yhtiöihin, joita ovat: Saimaan talous ja tieto Oy, Medi-IT Oy, Hyvis-ICT Oy ja valtiolta siirtyvien toimintojen osalta KEHA-keskus. Maakunnan tietohallinnon koko (sisältäen valinnanvapauden myötä yhtiöitettävät sote-toiminnot) tilaaja roolin osalta tulee olemaan luokkaa < 10 henkilöä. Näin pieni yksikkö toimii hyvin tiiviisti, rakentaen lisäarvonsa, kokonaisuuden ymmärtämisestä ja hallinnasta. Näin pientä yksikköä ei voi järkevällä tavalla jakaa valinnanvapauden myötä syntyviin yhtiöihin ja maakunnan liikelaitokseen ilman, että joudutaan rekrytoimaan lisäresursseja. Maakunnan toiminta tulee aloittaa niin, että tietohallintoresurssit keskitetään maakuntaan. Maakunnan tietohallinto vastaa maakunnan liikelaitoksen tietohallinnosta ja syntyvien sote-yhtiöiden tietohallinnosta maakunnan myydessä tietohallintopalveluita konsernintukipalveluina. Toimintamallia voidaan tarkastella myöhemmässä vaiheessa uudestaan kun maakunta, sen liikelaitos ja sote-yhtiöt ovat stabiloineet toimintansa. 5. Muutokseen valmistautuminen Tietojärjestelmien suhteen seuraava toteutettava vaihe on ns. esivalmisteluvaihe, johon on saatavissa tarveharkintaisesti Valtiovarainministerin hyväksynnällä ICT-valmistelun tukirahoitusta maksimissaan / maakunta. Rahoituksen omavastuu osuus on 10%. Esivalmisteluvaiheessa on tarkoituksena kuvata maakunnan ICT-ratkaisuiden ja palvelutuotantorakenteen nykytila, tulevaisuuden tavoitetila sekä suunnitelma maakunnan perustamisesta tietojärjestelmien ja

13 13 ICT-palveluiden osalta. Esivalmisteluvaihe kestää rahoitushakemuksen mukaisesti vuoden 207 loppuun. Etelä-Karjalassa esivalmisteluvaihe on tarkoitus toteuttaa viimeistään syyskuun 2017 loppuun mennessä. Etelä-Karjalan maakuntaliitto hakee Valtiovarainministeriöltä noin tukirahoitusta.