PERUSTELUT Hankintayksikön päätös perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen.

Transkriptio

1 Hankintaoikaisuvaade Sivu 1/6 KANSANELÄKELAITOS ASIA KUULOVAMMAISTEN, KUULONÄKÖVAMMAISTEN JA PUHEVAMMAISTEN HENKILÖIDEN TULKKAUSPALVELUN TUOTTAMISTA KOSKEVAA HANKINTAPÄÄTÖSTÄ KOSKEVA HANKINTAOIKAISU HAKIJAT Kuurojen liitto ry PL 57, Helsinki Jatkossa hakija ASIAA HOITAVA TAHO Erityisasiantuntija Marika Rönnberg Kuurojen liitto ry puh HANKINTAOIKAISUN KOHTEENA OLEVA PÄÄTÖS Kansaneläkelaitoksen päätökset Kela 56/331/2017, Kela 57/331/2017, Kela 58/331/2017, Kela 59/331/2017, Kela 60/331/2017 ja Kela 61/331/2017 VAATIMUKSET Valittaja pyytää, että Kansaneläkelaitos 1. poistaa virheellisen hankintapäätöksen ja 2. tekee asiassa uuden päätöksen. PERUSTELUT Hankintayksikön päätös perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen. TAUSTA Kansaneläkelaitos, jatkossa Kela, julkaisi kuulovammaisten kuulonäkövammaisten ja puhevammaisten henkilöiden tulkkauspalvelun tuottamista koskevan tarjouspyynnön, jatkossa tulkkauspalvelun hankinta, Hilma-ilmoituskanavassa Hankittava palvelu perustuu lakiin vammaisten henkilöiden tulkkauspalvelusta (133/2010), jatkossa tulkkauspalvelulaki. Hankinta on toteutettu päänimikkeistön terveyspalvelut ja sosiaalitoimen palvelut ( ) alaisena. Kilpailutettava palvelu

2 Hankintaoikaisuvaade Sivu 2/6 on siten julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksesta annetun lain (1397/2016), jatkossa hankintalaki, liitteen E mukainen sosiaali- ja terveyspalvelun hankinta. Kyseessä on puitejärjestelyä koskeva sopimus kahden vuoden sopimuskaudelle saakka. Lisäksi hankintaa kuuluu kaksi vuoden mittaista optiokautta. Kilpailutus on jaettu kuuteen (6) maantieteelliseen alueeseen, joista jokainen maantieteellinen alue on jaettu viiteen (5) palvelukohtaiseen tuoteryhmään. Kuhunkin tuoteryhmään valitaan vähintään kolme (3) palveluntuottajaa, mutta kuitenkin niin monta kuin on tarpeen kilpailutusalueen arvioidun tuotekohtaisen kysynnän täyttämiseksi. Järjestetty tulkkauspalveluiden hankinta on merkittävä, sillä Kela on suurin tulkkauspalveluiden ostaja ja välittää yli 90 % Suomen tulkkauksista. Kilpailutuksen lopputuloksella on siten suuri merkitys palvelua tarvitsevien vammaisten henkilöiden asemaan ja tulkkipalvelun markkinoihin. SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUN HANKINTAA KOSKEVAT SÄÄNNÖKSET Hankintalaissa sosiaali- ja terveyspalveluita sekä muita erityisiä palveluhankintoja koskevat säännökset on kirjattu omaan lukuunsa, hankintalain 12 lukuun. Tällä on tavoiteltu näiden palvelujen erityispiirteiden parempaa huomioimista sekä toisaalta myös helppoutta lain soveltamisessa. Sääntely perustuu EU:n hankintadirektiivin 74 artiklaan ja liitteeseen XIV. Hankintalain liitteessä E on yksilöity hankintalain 107 :ssä tarkoitetut sosiaali- ja terveyspalvelut sekä muut erityiset palvelut. Liitteen E mukaisiin hankintoihin sovelletaan lisäksi hankintalain I osan säännöksiä (Yleiset säännökset) ja IV osan säännöksiä (Yhteiset säännökset hankintapäätöksestä, hankintasopimuksesta, valvonnasta ja oikeussuojakeinoista sekä erinäiset säännökset). Hankintalain liitteen E mukaisten sosiaali- ja terveyspalveluhankintojen kansallinen kynnysarvo on hankintalain 25 :n 1 momentin 3) kohdan mukaan euroa. Liitteen E mukaisiin palveluhankintoihin sovellettavasta hankintamenettelystä säädetään hankintalain 109 :ssä. 109 :n 1 momentin mukaan hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on hankintalain 3 :n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintalain 3 :ssä säädetään hankinnoissa noudatettavista keskeisistä periaatteista, joita ovat tasapuolinen ja syrjimätön menettely sekä avoimuuden ja suhteellisuuden periaatteet. Sovellettava menettely on sama hankinnan kynnysarvosta riippumatta, eikä erillistä EU-kynnysarvoa ole. Palvelujen käyttäjien tarpeiden huomioon ottamisesta hankinnoissa säädetään hankintalain 108 :ssä. Sosiaali- ja terveyspalveluhankinnoissa hankintayksikön on otettava huomioon kyseistä palvelua koskeva lainsäädäntö, palvelun käyttäjien yksilöllisten ja pitkäaikaisten sekä toistuvien hoito- tai sosiaalipalvelujen turvaamiseksi hankintayksikön otettava huomioon käyttäjien erityistarpeet ja kuuleminen siten kuin muualla laissa säädetään ja

3 Hankintaoikaisuvaade Sivu 3/6 otettava huomioon palvelujen laatuun, jatkuvuuteen, esteettömyyteen, kohtuuhintaisuuteen, saatavuuteen ja kattavuuteen, eri käyttäjäryhmien erityistarpeisiin, käyttäjien osallistumiseen ja vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen sekä innovointiin liittyvät tekijät. Hankintalain 108 edellyttää, että pitkäkestoisia hoito- ja asiakassuhteita koskevan sosiaali- ja terveyspalvelun hankinnassa hankintayksikön on määritettävä sopimusten kesto ja muut ehdot siten, että sopimuksista ei muodostu kohtuuttomia tai epätarkoituksenmukaisia seurauksia palvelun käyttäjille. Vammaisten henkilöiden asumispalveluissa eräs keskeinen asiakkaan asemaan vaikuttava seikka on sopimuskauden pituus. Hankintalain esitöiden mukaan 1 hankintalaki mahdollistaa edelleen hankintasopimusten tekemisen toistaiseksi voimassa oleviksi eikä se velvoita kilpailuttamaan tietyin väliajoin esimerkiksi henkilön asumispalveluita. Hankintayksikön on otettava huomioon käyttäjien erityistarpeet, osallisuus ja mahdollinen hallintolain mukainen kuuleminen. Kuuleminen on tarpeen esimerkiksi silloin kun yksittäisen asiakkaan palveluun tulee merkittäviä muutoksia. Laajempi osallisuuden toteuttaminen voi toteutua palvelun käyttäjien ja heitä edustavien tahojen, esimerkiksi järjestöjen kautta. VAMMAISTEN ASIAKKAIDEN PALVELUJEN SAATAVUUS JA LAATU Tulkkauspalvelulain mukaan palveluun ovat oikeutettuja Suomessa asuvat henkilöt, joilla on kuulonäkövamma, kuulovamma tai puhevamma, ja jotka vammansa vuoksi tarvitsevat tulkkausta työssä käymiseen, opiskeluun, asiointiin, yhteiskunnalliseen osallistumiseen, harrastamiseen tai virkistykseen. Kyseset henkilöt ovat vammaisten henkilöiden oikeuksista koskevan yleissopimuksen (27/2016), jatkossa vammaissopimus, tarkoittamia vammaisia henkilöitä. Tulkkipalvelun hankinnan keskeisenä ongelmana on uhka siitä, että palvelun saatavuus ja laatu heikkenevät. Tämä johtuu ennen kaikkea kahdesta asiasta: Hankintapäätöksissä KELA on jättänyt valitsematta merkittävän määrän aiemmin palvelua tuottaneita toimittajia. Tarjouspyynnön tietyt ehdot on asetettu niin, että on pelättävissä, että palvelun toimittaminen erityisesti harvemmin asutuilla alueilla vaikeutuu Koska puitejärjestelyyn valittujen toimittajien yhteismäärä on selvästi aiempaa vähäisempi, tulee käytettävissä olevien tulkkien määrä väistämättä vähentymään ja palvelun saatavuus heikkenemään. Ruotsinkielisen tulkkipalvelun tilanne on tässä suhteessa erityisen heikko. Moni asiakas joutuu luopumaan aiemmasta, vakiintuneesta suhteesta asiakkaan tilanteen ja kommunikaatiotarpeet ymmärtävään tulkkiin. Erityisen tärkeä suhde tuttuihin tulkkeihin on kuulonäkövammaisille henkilöille. Monen asiakkaan kohdalla on myös tärkeää, että saatavilla on tulkki, joka hallitsee esimerkiksi asiakkaan työn vaatiman 1 Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunto StVL 8/2016 vp HE 108/2016

4 Hankintaoikaisuvaade Sivu 4/6 ammattisanaston. Mikäli tällainen tulkki ei ole menestynyt kilpailutuksessa, vaarantuu asiakkaan työskentely. Tarjouspyynnön sopimusehtojen mukaan palvelua tuottavalle yritykselle ei makseta erillistä korvausta tulkin työmatkoihin käytetystä ajasta eikä viime hetkellä peruuntuneista tulkkauksista. Palveluntuottajien halu tuottaa palveluita esimerkiksi pitkiä välimatkoja omaavilla haja-asutusalueilla ja Lapissa uhkaavat sopimusehtojen takia heiketä. Sopimusehtojen mukaan tulkkauksista maksetaan toteutuneesta työstä, jonka takia palvelunkäyttäjän tulee tietää tilauksensa kesto täsmälleen ennakkoon. Keston arvioiminen etukäteen voi olla asiakkaan näkökulmasta kohtuuton ehto, joka uhkaa asiakkaan yhdenvertaisen osallisuuden toteutumista. Hankintalain 108 :n mukaan hankintayksikön on palvelun käyttäjien yksilöllisten ja pitkäaikaisten sekä toistuvien hoito- tai sosiaalipalvelujen turvaamiseksi otettava huomioon käyttäjien erityistarpeet ja kuuleminen siten kuin muualla laissa säädetään. Lainkohta edellyttää palvelua koskevien säännösten huomioimista hankinnassa. Tulkkauspalvelun hankinnassa keskeistä on noudattaa tulkkauspalvelulain säännöksiä. Lisäksi vammaissopimus tulee asiakaskohderyhmän takia suoraan sovellettavaksi tässä hankinnassa. Tulkkauspalvelulain 1 :n mukaan lain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön mahdollisuuksia toimia yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä. Hallituksen esityksessä (HE 220/2009) todetaan 1 :n osalta, että vammaisen henkilön mahdollisuus vuorovaikutukseen toisten ihmisten kanssa on olennainen edellytys osallistumisen ja monien muiden perusoikeuksien toteutumiselle. Järjestetyn kilpailutuksen sopimusehdot eivät turvaa tulkkauspalvelulain tarkoituksen mukaista toteutusta. Kelan on järjestettävä kilpailutuksen lopputuloksesta huolimatta tulkkipalvelut tulkkauspalvelulain 10 :n mukaisesti, huomioiden asiakkaan toivomukset, mielipide, etu ja yksilölliset tarpeet, äidinkieli ja kulttuuritausta. Kelan tulisikin valmistautua asiakaskohtaisiin lisähankintoihin joustavasti, hankintalain sosiaali- ja terveyspalvelujen kynnysarvoa ( euroa) hyödyntäen taikka hankintalain 110 :n asiakaskohtaista suorahankintaa hyödyntäen. ASIAKKAIDEN JA HEITÄ EDUSTAVIEN TAHOJEN OSALLISUUS Vammaissopimus edellyttää vammaisten henkilöiden ja heitä edustavien tahojen tehokasta osallisuutta. Sopimuksen artiklan 4 kohdan 3 mukaan kaikessa vammaisia henkilöitä kokevassa päätöksenteossa neuvotellaan tiiviisti vammaisten henkilöiden kanssa ja osallistetaan heidät henkilökohtaisesti ja heitä edustavien järjestöjen kautta. Artikla 19 (Eläminen itsenäisesti ja osallistuminen yhteisössä) edellyttää sopimuspuolen tekevän tehokkaat ja asianmukaiset toimet vammaisten täysimääräisen osallistumisen varmistamiseksi yhteisössä. Hallintolaki säätelee kuulemista silloin, kun tehdään yksittäisen asiakkaan asemaan vaikuttavia päätöksiä. Hallintolain 11 :n mukaan hallintoasiassa asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee. Hallintolain 34 :n mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä

5 Hankintaoikaisuvaade Sivu 5/6 asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Hallintolain 36 :n mukaan asianosaiselle on ilmoitettava kuulemisen tarkoitus ja selityksen antamiselle varattu määräaika. Kuulemista koskevassa pyynnössä on tarvittaessa yksilöitävä, mistä seikoista selitystä pyydetään. Asianosaiselle on toimitettava kuulemisen kohteena olevat asiakirjat alkuperäisinä tai jäljennöksinä taikka varattava muutoin tilaisuus tutustua niihin. Hallintolain sääntely tarkoittaa tiivistetysti sitä, että esimerkiksi sosiaalipalvelujen asiakasta on kuultava, kun hänen palveluistaan päätetään tai niihin tehdään asiakkaan asemaan vaikuttavia muutoksia. Tässä tapauksessa on odotettavissa, että monien tulkkipalvelujen asiakkaiden palvelussa tapahtuu kilpailutuksen seurauksena muutoksia, joilla on merkittävä vaikutus heidän asemaansa. Näitä asiakkaita tulisi kuulla ennen palvelun muuttamista. Pelkkä käyttäjien ja heitä edustavien tahojen muodollinen osallisuus ja kuuleminen eivät riitä, vaan hankintayksikön on tosiasiallisesti otettava käyttäjien tarpeet ja toiveet huomioon kilpailutuksen suunnittelussa ja toteutuksessa. Samoin palvelun laadun ja sisällön on oltava henkilön tarpeisiin nähden sopiva ja riittävä, jotta artikla 19 mukainen täysimääräinen osallisuus yhteisössä voi toteutua. Vammaisia henkilöitä edustaville järjestölle lähetettiin päivätty kutsu tilaisuuteen, jonka otsikko on Kutsu työpajaan kehittämään asiakaslähtöistä tulkkipalvelua. Kutsussa ei mainita, että kyse on hankinnan valmistelussa, eikä tätä tilaisuudessa käsitelty. Järjestöt tai vammaiset henkilöt eivät ole saaneet osallistua tarjouspyynnön ehtojen laadintaan tai pystyneet kommentoimaan niitä. Kilpailutuksen epätarkoituksenmukainen järjestäminen vaarantaa vammaisten henkilöiden kykyä ja mahdollisuuksia toimia yhdenvertaisina yksilöinä yhteiskunnassa tulkkauspalvelulain tarkoittamalla tavalla. Kelan menettely asiakkaiden ja heitä edustavien tahojen osallisuuden toteuttamisessa ei toteuta tehokkaan osallisuuden vaatimusta lain ja vammaissopimuksen edellyttämällä tavalla. VAIKUTUKSET MARKKINOIHIN Hankintalain 2 :n mukaan hankinnat on pyrittävä järjestämään siten, että pienet ja keskisuuret yritykset ja muut yhteisöt pääsevät tasapuolisesti muiden tarjoajien kanssa osallistumaan tarjouskilpailuihin. Hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen. Tässä tapauksessa merkittävä määrä aiempia toimittajia on jätetty valitsematta puitejärjestelyyn. Kuitenkin alalla on enemminkin pulaa toimittajista, kuin ylitarjontaa. Puitejärjestelynä toteutettu kilpailutus sulkee tehokkaasti markkinat voimassaoloajakseen. Koska tulkkipalvelun luonne on erityinen ja Kelan lisäksi muita ostajia on vähän, on odotettavissa, että ulos jääneiden toimittajien toiminta loppuu tai selvästi supistuu. Hankintayksikön toiminta johtaa markkinoiden keinotekoiseen uusjakoon.

6 Hankintaoikaisuvaade Sivu 6/6 Kelan tapa toteuttaa hankinta ei toteuta hankintalain 2 :n vaatimuksia kilpailuolosuhteiden hyödyntämistä. Kuten kohdassa 2 on selostettu, olisi Kelalla ollut tässä hankinnassa mahdollisuus hyödyntää joustavia ja monipuolisia menettelyjä, kunhan kilpailutus on hankintalain perusperiaatteiden mukainen. Hankinnan toteutus jäykällä puitejärjestelyllä ei siten ole välttämätöntä hankintalain näkökulmasta. Uuden hankintalain mukaan sosiaali- ja terveyspalveluissa ovat käytettävissä joustavat ja asiakaslähtöiset menettelyt hankinnan arvosta riippumatta. Hankintayksikkö ei näissä hankinnoissa ole sidottu jäykkiin EU-menettelyihin, vaan voi toteuttaa hankinnan sekä asiakastahon tarpeet että markkinoiden toiminnan huomioiden. Esimerkiksi hankintamenettely, jossa yhdistetään perinteisen puitejärjestely ja EU-menettelynä säännellyn dynaamisen hankintajärjestelmän parhaita puolia, voisi olla toimiva tapa toteuttaa tulkkipalvelun hankinta. JOHTOPÄÄTÖKSET Hankinnan toteutustapa vaarantaa vammaisten asiakkaiden palvelujen saamista ja niiden laatua. Asiakkaita ja heitä edustavia tahoja ei ole osallistettu hankintaan siten, kuin uusi hankintalaki ja asiakkaan osallistumismahdollisuuksia sääntelevä lainsäädäntö edellyttäisi. Hankinnan toteutustapa vahingoittaa myös tulkkipalvelujen markkinoita. Tästä syystä on perusteltua, että Kela poistaa virheellisen hankintapäätöksen ja toteuttaa uuden, asiakaslähtöisen hankinnan. Uusi tarjouspyyntö on laadittava asiakastahoa (käyttäjät ja heitä edustavat järjestöt) osallistaen ja käyttäjien tarpeet ja toiveet huomioiden. Markkinoiden toiminta voidaan turvata joustavalla hankintamenettelyllä, jolla ei ole markkinoita sulkevaa vaikutusta. Helsingissä Kuurojen Liitto ry Markku Jokinen Toiminnanjohtaja Liitteet Valituksenalaiset päätökset