Äkillisiin rakennemuutoksiin reagoinnin prosessit ja välineet

Transkriptio

1 Äkillisiin rakennemuutoksiin reagoinnin prosessit ja välineet Raportti Kaakkois-Suomen talkoiden äkillisiä rakennemuutosalueita verranneesta (ÄRVE-projektin) kumppanuuspöydästä Johdanto 1 1. Rakennemuutosten ennakointi ja rakennemuutospolitiikka 4 2 Reagointityön kääntäminen tavoitteelliseksi toiminnaksi 9 Yhteistyö ja vetovastuu 10 Strateginen muutosvalmius 16 Rakennemuutosprosessin tavoitteet 21 Tavoitteiden saavuttamisen arviointi 23 Tapahtuneen ja uuden mahdollisuuden viestintä 30 Reagointiprosessi benchmarkkauskohteena Reagointivälineet 35 Äkillisen rakennemuutosalueen status ja reagointiprosessin rahoitus 35 Koulutus, yritysten tukimuodot ja työllistäminen 39 EU:n rakennerahastojen reserviraha 42 Vanhan toimialan perintö? 43 4 Äkilliseen rakennemuutokseen reagointi nousukauden ja laman oloissa 44 Lopuksi 49 Lähteet Ismo Pohjantammi Yleisen valtio-opin laitos Helsingin yliopisto ismo.pohjantammi@helsinki.fi

2 Äkillisiin rakennemuutoksiin reagoinnin prosessit ja välineet Raportti Kaakkois-Suomen talkoiden äkillisiä rakennemuutosalueita verranneesta (ÄRVE-projektin) kumppanuuspöydästä Johdanto Kaakkois-Suomen talkoiden järjestämä kumppanuuspöytä kokosi Kouvolaan äkillisestä rakennemuutoksesta kokemusta omaavia aluekehittäjiä monelta seudulta ja tutkijoita muutamalta. Tavoitteena oli verrata reagointityön kokemuksia ja avata foorumi benchmarkkauskohteiden valintaa varten. Kumppanuuspöydällä tarkemman vertailun kohteena äkillisen rakennemuutoksen alueista olivat Voikkaa(Kuusankoski), Summa (Hamina), Imatra, Perlos (Joensuu), Forssa ja Keski-Suomen tapaukset ja esille otettiin myös kokemuksia Kemijärven, Kajaanin, Heinolan, Valkeakosken ja Varkauden tapauksista. Arvioimme reagointiprosesseja ja reagointivälineitä. Päivän pääteemaksi osoittautuivat: a) Reagointiprosessien yhteys tapausta edeltävään rakennemuutosvalmiuteen ja täten yleisemmin rakennemuutosvalmius; b) Reagoinnin kääntäminen pitkäjänteiseksi rakennemuutospolitiikaksi. Valtion äkillisille rakennemuutosalueille kohdistaman lisätuen tulisi vahvistaa. Tuen rajaaminen 2 vuoteen kannustaa oikeutetusti nopeisiin toimiin, toisaalta pitkäjänteisten uusien ratkaisujen haku ja toteutus vie aikaa. Äkillisen ja pitkäjänteisen muutoksen rytmittäminen todettiin sitä vaikeammaksi, mitä vähäisemmät ovat aiemmat yleiset rakennemuutosvalmiudet. Edeltävät toimintatavat, tunnetut intressit, reviirikiistat ja toisaalta yhteiset näkemykset ja hankkeet, muodostavat työmaan tai toiminta-alustan, josta reagoijat joutuvat äkillisessä rakennemuutostilanteessa aloittamaan. Reagointiprosessin käynnistäminen ja reagointiagendan hahmottaminen edellyttävät tavoitteellista otetta. Osa tehtävistä alkaa omimpien virkavastuiden nojalla kuten yt-neuvottelujen prosessointi, osa taas edellyttää enemmän hahmottamista ja julkisen tahtotilan kokoamista. Toimijajoukkoon kuuluvat TEM lisäresurssien ohjaajana, ja paikallisella tasolla vaihtelevin kokoonpanoin: irtisanova yritys, työvoimahallinto, TE-keskus, kaupungit, elinkeinoyhtiöt, koulutuslaitokset, maakunnan liitto, järjestöt, alueen yritykset. Äkillisten muutosten syyt ja yritysten valinnat kumppanuuspöydässä otettiin esille lähinnä pohdittaessa muutosten ennakointia ja reagoijien muutosvalmiutta. Ennakoinnin vaikeudet tarjosivat omalta osaltaan aiheen pohtia aluekehittäjien ja muiden osapuolten valmiutta proaktiiviseen näkökulmaan eli rakennemuutosten tuottamiseen. Alueen ja seudun yleinen rakennemuutosvalmius joutuu testiin äkillisessä rakennemuutostilanteessa. Siinä toimintavastuuta on niillä, jotka muutoinkin vastaavat alueen rakennepolitiikasta, ja erillä muilla toimijoilla. Tapaukset herättävät 1

3 kysymyksiä siitä, keiden oikeastaan tulisi kuulua ikään kuin normaaliin rakennemuutosten tavoitteellisen tuottamisen prosessiin. Muistion aluksi käsittelen reagointiprosessia ja toisessa jaksossa reagointivälineitä. Reagointiprosesseissa ad hoc tilanne on pyritty kääntämään tavoitteellisen toiminnan tilanteeksi. Pohdimme asiaa ensin seuduittaisten reagointiprosessien yleisten erojen perusteella. Iltapäivällä arvioimme reagointivälineiden hyödynnettävyyttä, mm. rahoituksen, koulutuksen ja yritysverkostojen roolia tilanteen kääntämisessä tavoitteelliseksi toiminnaksi sekä selvitimme miten arvioida tavoitteiden saavuttamista. Työttömien tarinoita tässä ei käsitellä, vaan keskitytään työttömyyden alentamisen yleisiin keinoihin, rakennemuutoksesta selviämiseen ja uusien rakenteiden rakentamiseen. Irtisanova yritys voi omilla jälkitoimillaan olla seudulla merkittävä toimija ja muut paikalliset tai alueelle laajentavat yrittäjät ovat elinkeinorakenteen muutoksissa keskeisiä toimijoita. Heidän aktivointinsa oman toiminnan laajentamiseen tai uusien yritysten houkuttelu alueelle on ollut toimien punainen lanka. Julkiset päättäjät voivat luoda yritystoiminnalle suotuisan toimintaympäristön, ja toisaalta kehittä julkisen sektorin toimintatapoja. Reagointi on vuoden 2008 syksyyn saakka rakentunut nousukauden tarjoamille edellytyksille. Loppupaneelissa käsiteltiin reagointityön eroja nousun ja laman oloissa. Tästä aiheesta tullaan järjestämään seuraava rakennemuutosalueita käsittelevä kumppanuuspöytä. * Kumppanuuspöydän ideana on vahvistaa alueellista osaamispääomaa luomalla yhteyksiä tutkijoiden ja käytännön toimijoiden välille. Osapuolet tuottavat yhteistyössä toisen asteen käytännön tietoa kumppanuuspöydän teemasta. Kyse ei ole vain tiedon siirtämisestä vaan osaamista tukevan tiedon tuottamisesta alueella ajankohtaisesta teemasta. Teemat valitaan käytännön toimijoiden ja tutkijoiden verkostossa eli tässä Kaakkois-Suomen talkoiden ohjausryhmän kokouksissa. Ajantasaisen alueellisen tiedon tuottajia ovat pöydän kumppanit. Käytännön toimijat vertaavat kokemuksiaan ja punnitsevat tutkijoiden näkemyksiä; tutkijat vertaavat omalla tavallaan käytännön toimijoiden näkemyksiä, asettavat ne toiseen kontekstiin. Tässä äkillisten rakennemuutosten kumppanuuspöydässä on panostettu ohjausryhmän päätöksellä myös erilliseen aluetta koskevaan selvitystyöhön. Sitä käsiteltiin Kouvolan vertailutilaisuudessa, toisaalta selvitystyö antoi pohjaa osallistua paikallisten toimijoiden vertailuun. Kouvolan istunnossa mukana oli myös muiden rakennemuutosalueiden tutkijoita ja täten asiaa pystyttiin tarkastelemaan monesta näkökulmasta vertaillen. Keskustelusta käytännön toimijoiden ja tutkijoiden kesken tulee vaiheittain syvempää Pitkäjänteinen vastavuoroinen toimintatapa tekee kumppanuuspöydistä erillisseminaareja vahvempia foorumeja, niistä voi tulla tiedon prosessoinnin areenoja. Tilaisuuksille voidaan antaa eri näkökulmista omia lisätehtäviä. 2

4 Rakennemuutosseutujen vertailu käsitettiin käytännön toimijoiden näkökulmasta benchmarkkaustilaisuudeksi. Toimijat erittelivät keskenään kokemuksia rakennemuutosten aikaansaannista ja työnsä toimintaperiaatteista, uskomuksista ja toimintalogiikasta. Tutkijoille taas esimerkiksi vertailtavuuden ehtojen ja vertailu-ulottuvuuksien valinta jatkotyössä ovat tärkeitä asioita. Tilaisuudet ovat monella tavalla tiedon tuottamisen lähteitä, ne tukevat osin erillisiä käytäntöjä. Yleisesti vastavuoroiseen toimintaan kohdistuvista odotuksista tulee realistisempia. Tietopohja vahvistuu ja osapuolten odotukset tunnetaan paremmin. Tutkimusotteeltaan prosessi vasta toimintatutkimuksen periaatteita, joissa tutkittavat nähdään tutkimustyön osapuoleksi ja tutkija käytännön toimintaan omalla tavallaan osallistuvaksi (Kuula 1999). Kumpikin osapuoli hyödyntää toisen tietoja ja taitoja ja samalla vahvistavat omaa osaamistaan ja käsitystä erilaisista toimintaperspektiiveistä. Tutkija ei täten sitoudu yhden toimijan näkökulmaan, vaan saa vahvemman perusteen vertailla tapauksia ja areenan toimijoidennäkökulmia. Kumppanuuspöytäprosessissa kaikki osapuolet arvioivat toiminnan reunaehtoja ja miten ne voisivat olla hallittavissa. Käytännön toimijoiden yhteistyövalmiudet ja hyvien käytäntöjen tuntemus paranevat. Täten on kyse osaamispääomasta. Tukija siis hyödyntää toimijoiden näkökulmia tutkimuksen materiaalina ja hän voi yhdistää osallistuvan tutkijan rooliinsa esimerkiksi kontraavan prosessin kommentoijan tai pulmien ratkaisuun osallistujan roolin. Sosiaalisten sääntöjen tutkijat ovat joskus itse tehneet aktiivisen intervention ja eritelleet, miten tapaukseen on reagoitu. Tässä lähtökohtana ovat yhteiskuntaluonnon tuottamat interventiot, joita tutkija kokosi reaalitoimijoita kommentoimiaan. Interventio tarkoittaa tässä keskustelutilaisuuden järjestämistä. Kumppanuuspöydät voivat toimia, sikäli kun vakiintuvat, ideaverstaan tyyppisinä foorumeina. 3

5 1. Rakennemuutosten ennakointi ja rakennemuutospolitiikka Toimintaympäristön muutosten seuranta ja ennakointi on kaikkien aluekehittäjien arkipäivää, kunkin erikseen ja paikallisissa verkostoissa. Ennakoiva seuranta tukee kunkin toimijan omia päätelmiä. Yhteistyössä luotavat ja sovittavat tavoitteelliset muutosohjelmat tai yksittäiseen tapaukseen valmistavat reagointisuunnitelmat edustavat vahvempaa ennakointia, joka sitouttaa yhteisiin tavoitteisiin. Rakennemuutosten ennakointi voidaan tyypittää kahdeksi käytännöksi: a) Ympäristön muutosten seuraaminen ja tietopohjainen ennakointi; b) Ennakoiva yhteistyöpohjainen valmistautuminen, joka voi tarkoittaa löyhää informaation vaihtoon perustuvaa koordinointia tai tavoitteellista muutospolun hakua ja strategista valmistelua. Molemmissa on syntymässä jokin yhteisesti jaettu käsitys siitä, että rakennemuutosta voi itse tehdä ja miten se täällä tehdään. Äkillisten rakennemuutosten ennakoinnin kehittämisen kannalta yhteistyökäytäntöjen synnyttäminen todettiin keskeiseksi asiaksi. Aluekehittäjiltä, kuntapäättäjiltä (ml seudut ja maakuntien liitot) ja valtion hallinnolta edellytettiin samansuuntaista valmiutta kehittää julkisen sektorin omaa strategista valmiutta toimia alueella. Yksityisen sektorin järjestöjen ja yritysten resurssit elinkeinoelämän monien rakennemuutosten arviointiin nähtiin tärkeäksi. Paikalliset pitkän aikavälin tavoitteet kiteytetään yleensä yhteiseen elinkeinostrategiaan, jos tähän on yhteistyöresursseja, ja siten sen prosessointi on ollut merkittävä ennakoinnin ja valmistautumisen työkalu. Rakennemuutokset ovat monitahoisia ja ennakoiva valmistautuminen on myös siksi syytä nähdä yhteistyöprosessiksi. On syytä monesta näkökulmasta pohtia seudun yleistä vetovoimaa. Äkillisessä rakennemuutoksessa työttömyys kasvaa yhtäkkiä ja moni muukin kuin työttömäksi jäänyt pohtii sidosta seutuun, omiin mahdollisuuksiinsa täällä. Etenkin nuorten arviot näkyvät muuttotappioalueilla. Ennakoinnin tietopohjaa ja yhteistyökumppaneita on syytä arvioida varsin yleisestä näkökulmasta. Koulutusratkaisuihin tultiin monen seikan takia, niin yritysten työllistämistarpeiden kuin pitkän aikavälin suunnittelun osalta. Alueilla on ennakoivasti seurattava paikallisia ja globaaleja kehityspolkuja. Seudun keskeisten toimialojen kirjo, yritysrakenne ja -koko ovat erilaisia ja yritysten liiketoimintaideat tekevät niistä erilaisia liikkujia ja seudulle asettujia. Yleiset tiedot eivät välttämättä tee tilannetta paikallisesti juuri oikealla tavalla ennakoitavaksi, tarvitaan yleisen ja erityisen suhteuttamista. Silti voidaan arvioissa mennä metsään, mutta kertyy kapasiteettia arvioida, mitä äkillisessä muutoksessa tapahtuu. Tietopohjainen ennakointi on toisaalta normaalia ja yleistä ja toisaalta erityisen vaikeaa, koska suuri osa merkeistä on heikkoja, epävarmoja ja ehdollisia ja osa niin hitaita ettei niitä nähdä vakavasti ja osa puolestaan tulee yllättäen puun takaa. Eri kriteerin relevantteja merkkejä on usein liikaa, jotta ne yksiselitteisesti johtaisivat toimiin. Jäsenneltyjä arvauksia voi kukin tehdä erikseen. Arvioita muutoksista puolestaan voidaan syventää yhteistyössä eritellen eri toimijoiden käsityksiä osatekijöiden vahvuuksista ja heikkouksista, arvioimalla tasapainoisen aluekehityksen edellytyksiä. Ajatusharjoitukset osaltaan helpottavat sopeutumista muutostilanteissa. Joka seudulla tuli esille, miten aiemmat kokemukset vastaavista tehtaiden sulkemistapauksista olivat synnyttäneet valmiutta toimia seuraavalla kerralla. Osassa 4

6 tapauksia perinnettä oli vahvistettu ja arvioitu edeltäviä tapauksia (esim. Joensuu, Kotka-Hamina, Forssa) ja osassa seutuja on alettu joka kerta oma prosessinsa. Tietojen prosessointi ennakoivaan toimintaan koskee monella tavalla kehittämistoimien perusasioita. Aluetalouden toimintaympäristössä ennakointi sikäli vaikeaa, että yksittäiset yritysten päätökset voivat radikaalisti muuttaa yleisiä toimintaedellytyksiä. Toimialat muuttuvat samassakin suhdanteessa eri tavoin ja saman yrityksen eri yksiköt voivat tappioita tekemättä siirtyä yrityksen liiketoimintaidean muutoksen seurauksena. Suuressa kunnassa ennakoitavana ovat muutaman toimialan kehitys ja keskeisten yritysorganisaatioiden kehittämisideat. Paikalliset muutokset saattavat tapahtua myös suhdanteita vastaan. Kasvuyritys voi hakea kasvua toisaalta tai ulkoistaa toimia. Paikallistalouden muutosten ennakointi ei ole helpompaa kuin kansatalouden kasvun ennustaminen, eikä tietopohja ole sama. Tietopohjaa kannattaa vahvistaa paikallisesti ja tämä edellyttää yhteistyötä tai resurssien kokoamista tietylle toimijalle, esimerkiksi elinkeinoyhtiöön tai maakunnan yhteistyöryhmien työn kehittämistä. Erityisen tärkeäksi koettiin aluetalouden tilastotietojen ajantasaistaminen. Sekä ennakoivan tiedon ja kunkin toimijan erikseen arvioiman varautumisen lisäksi proaktiivisen otteen mukaiset alueelliset uudelleentulkinnat edellyttävät vahvempaa tietoperustaa. Kuntaliiton kautta saatava Rakennemuutoskatsaus 1/2009 tiedot kuvaavat vuosia Samoin tilastokeskuksen aluetalouden tiedot keväällä 2009 kertoivat v tilanteen. Hannu Hernesniemi kertoi, että Etlan puolelta voidaan selvittää mahdollisuutta kehittää aluetalouksia tukevaa ajantasaisempaa tilastomateriaalia. Tilanteen seurannan vaikeuksista on hyvä esimerkki 1970-luvulta alkaen jatkuneen metsäalan työvoiman määrän hidas lasku. Paperiteollisuuden tuotanto ja siten alihankinta pysyivät korkealla tasolla. Voikkaan tapaukseen asti paperiteollisuudessa oli vältytty laajoilta irtisanomisilta. Yritykset sijoittivat muihin tehtäviin. Täten toimialan pitkällä aikavälillä aleneva työntekijämäärä sekä jalostusasteen aleneva talouskäyrä eivät suoraan ja voimakkaasti näkyneet seudullisena työttömyytenä eikä yrityselämän yhtäkkisinä supistumisina. Vasta paperin voimakas ylituotanto Euroopassa, puun hinta, paperiyhtiöiden investoinnit Aasiaan ja Etelä-Amerikkaan, Yhdysvaltain markkinoille menetetyt miljardit herättivät 2000-luvulla kysymyksiä metsäklusterin ulkopuolellakin. Perustettiin valtakunnallisia työryhmiä (Brunila 2004 ja Sailas 2006). Aluekehittäjien kannalta ala nähtiin tuolloin kriittiseksi ja piti hakea monipuolisempia tuotantorakenteita. Pienessä seututaloudessa ei kuitenkaan pelkän ennakoinnin nimissä ole helppoa ryhtyä suuriin vaihtoehtoisiin investointeihin. Keskusteluissa tuli monelta paikkakunnalta esille muutosvalmiuden vähäisyys etenkin poliittisen päätöksenteon piirissä. Tietoja prosessoitiin vallitsevan elinkeinorakenteen peruutuspeilistä tai kaupungin seuraavan budjetin kautta. Pitkän aikavälin rakennemuutokseen ei rauhallisina aikoina ole suuria poliittisia yllykkeitä. On lisäksi monta motiivia halulle luottaa seudun vahvoihin toimialoihin. Vanha teollisuusperinne saatetaan nähdä niin vahvaksi, että halutaan jäädyttää muutospuheet negatiivisen julkisuuden välttämiseksi tai poliittisessa päätöksenteossa saatetaan heti laskea budjetin kautta eli toimintaympäristön muutoksia ennakoivan tiedon prosessointi ja keskustelun avaaminen nähdään poliitikoiden näkökulmasta 5

7 kustannuspaineiksi, ei ennakoida elinkeinoympäristön muutosta vaan seuraavan vuoden budjetin muutoksia. Luottoa vanhan toimialan menestykseen, on pakko luottaa, voi vahvistaa sen pääomavaltaisuus (staattinen investointi) ja alan palkkatason tuoma verokertymä. Vaihtoehtoiset alat saattavat näyttää matalapalkkaisilta. Aluetalouden kannalta yhden toimialan keskeinen asema on aina tietty riski. Moni seutu on silti menestynyt nimenomaan yhden yrityksen varassa ja keskittämällä resurssit toimialan tueksi. Optimismi on hyvä asia, mutta varautuminen ei ole pahe. Aluekehittäjät kyllä tietävät, että on aina aihetta panostaa myös elinkeinorakenteen monipuolistamiseen tai monien sektoreiden uudistamiseen. Julkisten resurssien rajallisuus pakottaa valintoihin, on arvioitava, missä ja miten saadaan aikaan kasvua pitkällä aikavälillä. Joensuussa oli Perloksen johdolla monipuolistettu aiempaa elinkeinorakennetta, oli panostettu muoviklusterin kehittämistyöhön mm. muovialan korkeakoulutasoiseen osaajien kouluttamiseen (Hirvonen 2009). Nopeasti laajeneva globaali alihankkija tiedettiin riskiksi, mutta seudulla sitouduttiin alan kasvunäkymiin ja rakennettiin muoviklusteria. Oli valmiutta, halua ja viisautta ennakoida tulevaa kasvua siellä, missä sitä näkyi tapahtuvan. Joensuun väestönkehityksestä näkyy selvästi, miten Perloksen nousu käänsi Joensuun muuttotappion 2000-luvun alussa muuttovoitoksi (Nuutisen powerpoint 22.4.). Uusi nopeasti kasvanut yritys aktivoi muuta yritys- ja palvelutuotantoa, sekä julkista sektoria. Koulutusta oli suunniteltava uudelle joukolle ja uudelle toimialalle. Perlos oli siten merkittävä elinkeinorakenteen uudistaja Joensuussa. Toimialan kehitystä ennakoivana indikaattorina käytettiin etenkin aikasarjaa jalostusarvo / henkilö. Joensuussa arvioitiin ennen v Perloksen ensimmäistä supistusta, että yhtiön Joensuun yksikkö olisi kilpailukykyinen. Muutokset suuyritysten globaalitaloudessa ja etenkin nopean tuotantosyklin alalla ovat nopeita. Toimijoilla on resursseja liiketoimintamallien kehittämiseen ja toimintojen siirtoihin. Globaali liiketoimintamalli tarkoittaa aluekehittämisen näkökulmasta, että muutosten ennakointi on vielä entistä vaikeampaa. Nuutinen korosti kuitenkin, että nettohyödyt Perloksen vierailusta Joensuussa ovat huomattavat. Osa Perloksen tuotannosta jatkuu liiketoimintakauppojen ansiosta uudessa yrityksessä, siirtymiä on noin 500 työpaikkaa. Yritys veti alueelle monen alan osaajia, joilla puolestaan uudessa tilanteessa on uudelleenkoulutusvalmiutta. Joustavasti taipuva koulutusjärjestelmä voi joustaa uudessakin käänteessä melko nopeasti. Yrityselämän seuranta ja tietopohjaisen ennakoinnin vahvistaminen yhteistyömenettelyin näkyy pitkällä aikavälillä siinä, että kertyy myös yhteistyövalmiuksia. Toisaalta muovialan yritysveturin katoaminen teki näkymät koko muoviklusterin tulevaisuuden osalta epävarmoiksi. Yrityspuolelta ei selkeää vetovastuun ottajaa Perloksen jälkeen löytynyt. Joensuun seudulla pohditaan, panostaako alaan edelleen ja missä määrin. Onko verkottamista mahdollista jatkaa uusiin arvoketjuihin ja uudistaa klusterikytköstä? Talouden taantuma näyttää luovan muutosprojektien maailmaan 6

8 pattitilanteen, joka näkyy Joensuun lisäksi monella suunnalla. On hankala luoda kuvaa siitä, mihin yksityinen sektori yleisesti on valmis panostamaan ja milloin, kun yritykset odottavat. Yhteistyöverkostot yritysten ja julkisten päättäjien kesken ovat tällaisessa tilanteessa avainkysymyksiä. Kaikki kehittäminen tarkoittaa myös riskien ottamista ja sokeuttavaa sitoutumista. Monipuolisia yhteistyöverkostoja tarvitaan myös keskinäisen kontrollin ja herättämisen takia, silti aluetalouden resurssit huomioon ottaen on aina vaara syntyä kollektiivista samanmielisyyttä (jätetään pohtimatta, ei tunnisteta asiantilaa) tai tässä Joensuun tapauksessa tietoisesti valittu sidos vahvaan klusteriin. Jälkimmäisessä tilanteessa kyetään nopeammin tilanteen uudelleenarviointiin, muutoksen parametrit ovat leikepöydällä (toinen asia on, miten nopeasti saadaan muutoksia reaalitalouteen). Toisaalta talouden tahdin hidastuessa on aikaa arvioida paikallisen muoviklusterin suuntaa seudullisen kehittämisohjelman puitteissa ja ehkä yhteistyössä muiden paikallisten muoviklustereiden kanssa. Hitautta voidaan koettaa hyödyntää tieto- ja valmiuspohjan arvioinnissa. Yhteistyöpohjaisessa ennakoinnissa olennaista on oikea verkottuminen paikallisesti ja keskeisten toimialojen järjestöihin sekä kansainvälisten ja kansallisten talousalan julkaisujen seuraaminen. Ennakoivan tiedon kokoaminen ei ole ongelma vaan sen runsaus, tiedon tulkinta ja kääntäminen toiminnaksi. Paikallisesti yhteistyössä prosessoitu tietopohja tekee ennakoinnista jo asteen verran muutoksiin valmistautumista ja voi aktivoida rakennemuutoksiin pyrkimistä. Verkottumisen tulee olla tavoitteellista ja tämä edellyttää jonkinasteista vetovastuuta, selkeyttä toimintaan ryhtyjistä. Esimerkiksi maakuntien yhteistyöryhmiin on koottu sinänsä relevantit osapuolet, mutta ne ovat yleensä tiedonvaihdon verkostoja ja verkosto on etäällä varsinaisista toimijoista. Verkostoon tulee myös sitoutua, jotta siitä olisi rakennemuutoksia alueellisesti ja seudullisesti valmistelevaksi foorumiksi. Valmistautumisen tapoja on monia. Julkisen sektorin toimijoiden erilaiset yhteistyön perinteet ja esteet sekä paikallisten yritysten määrä ja toimintatavat näkyvät rakennemuutosvalmiudessa. Äkillisiin rakennemuutoksiin reagoinnin tapaukset ovat osaltaan tuoneet esille ns. normaaliajan muutosvalmiudet. Jälkikäteen on helpompi nähdä, mitä hyviin muutostyön käytäntöihin voisi kuulua. Jälkiviisauttako? Tavallaan, mutta kumppanuuspöydässä tästä toimijoiden tiedosta pyrittiin tapauksia vertailleen tuomaan esille yleisiä näkökohtia, joilla edelleen olisi merkitystä rakennemuutostyössä. Rakennemuutoksiin reagointia varten Voikkaan tapauksen jälkeen perustettu valtioneuvoston reagointiryhmä on osaltaan määritellyt valtion toimia sekä resursoijana että tuonut esille TE-keskusten roolin reagointityössä. Työllistämistoimet ovat TE-keskusten olennainen osa, joista koulutus on aluekehittämisen kannalta olennainen osa. Ne voivat tukea rakennemuutosta enemmän kuin suhteellisen rajalliset yritysten investointituet. EU:n ja valtion ohjelmaraha puolestaan tukee aluetaloudessa toivottua rakennemuutosta. Rahoituksen suuntaaminen edellyttää seudullista tahtotilaa ja hankkeiden kokoamista eli paikallista yhteistyövalmiutta. Paikalliset osapuolet tietävät, millä välineillä valtioneuvosto toimii ja tukiin voidaan varautua. 7

9 Käytännön työstä vastuu on paikallisilla reagoijilla ja rakennemuutoksen tekijöillä. He hakevat paikallisia ratkaisuja. Olemassa olevat seudulliset toimintatavat ovat se, mistä jatketaan. Lisäksi on valikoivasti seurattu muiden seutujen toimintaa seurataan ja arvioiden muut seudut ovat tulkinneet omia konsepteja hyvistä toimintamalleista. Voikkaan jälkeen on paperiteollisuuspaikkakunnilla ollut selkeästi tiedossa ollut tarve varautua muutoksiin. Negatiivisen kehityksen mahdollisuus on tiedostettu, silti työ edellyttää toimivaa verkostoa tai vetäjää ja keskinäistä luottamusta. Valmistautuvaan yhteistyöhön on paperipaikkakunnilla päästy hyvin sekä Summan että Kajaanin tapauksissa. Voikkaan tapauksessa tuli selvästi esille, ettei paperiteollisuuden näin mittavaan muutokseen oltu varauduttu ja toiseksi, että seudullinen yhteistyö oli elinkeinotoimen osalta vähäistä. Oli monta erillistä toimijaa, joilla kullakin omimmat vastuut ensimmäisinä. Kuntapuolen hajanaisuus näkyi reagointityön vaiheissa. Pitkän aikavälin yhteistä suunnittelua ei elinkeinotoimintaan oltu kyetty luomaan. Äkillisessä muutostilanteessa koettiin tarpeelliseksi luoda seudullinen elinkeinostrategia, aluksi tosin kokoamalla paikalliset prioriteetit yhteen. Kotka-Haminan seudun elinkeinoyhtiö Cursor benchmarkkasi reagointitoimet Voikkaan ja Perloksen tapauksista. Seudun osapuolet osallistuivat ns. kylmäharjoitukseen, jossa varauduttiin keinoihin minimoida negatiiviset vaikutukset aluetalouteen. Arvioitiin näkökulmaa, toimia, vastuita, tiedonkulkua ja relevantteja osapuolia (ks. Karavirran esitys, jossa valmius on kirjattu muutosvalmiudeksi eikä reagointivalmiudeksi). Harjoitus vahvisti seudun toimijoiden kesken muutosvalmiutta. Perloksen tapauksessa keskeinen ammattikorkea jäi valmiusvaiheessa ulkopuolelle. Olennaista kuitenkin oli katseen kääntäminen tapauksia ennakoivasta arvailusta, oikean tiedon maksimoinnista, tulevaan eli kehitettiin valmiuskäytäntöjä. Monella paikkakunnalla aiempi kokemus rakennemuutoksista tuki yhteistyötä. Kaupungin ja TE-keskuksen yhteistyö on korkeilla tukialueilla luontevaa, kuten Joensuun ja Kajaanin tapauksissa. Joensuussa yhteistyö kaupungin ja TE-keskuksen kesken vahvistui Perloksen ympärillä jo vuoden 2006 irtisanomisia käsitelleessä työryhmässä. Seudullisen elinkeinostrategian laadinta osaltaan tuki yhteistyövalmiuksia. Forssassa ja Kaakkois-Suomessa oli vuosikymmenten mittaan jouduttu monien toimialojen kohdalla reagoimaan äkillisiin lakkautuksiin. Tiettyä kokemusta yhteistyöstä oli, käsitettiin keitä kutsua koolle, reagointityöhön oli omaa käytännön osaamista, jota ei oltu erikseen syvemmin prosessoitu reagointityötä koskevaksi käytännön tiedoksi ja toimintakonsepteiksi. Forssan seudulla yhteistyövalmiutta oli kuitenkin yleisesti vahvistettu verkottaen kaupungin, elinkeinoyhtiön TE-keskuksen, yrittäjien ja koulutuslaitosten toimintaa. Valtioneuvoston reagointiryhmä korosti heti Voikkaan jälkeen TE-keskusten toimintavastuuta äkillisissä rakennemuutoksissa ( ). Mikäli reagointi ei muutoin käynnistyisi, sen tuli organisoida reagoinnin edellyttämä yhteistyö. TEkeskuksen perusresurssit työttömyyden hoidossa ja alueen kehittämisessä tekevät siitä joka tapauksessa kiinnostavan kumppanin. Valtion lisärahoituksen kanavointi TEkeskuksen kautta on lisännyt sen merkitystä. Kumppanuuspöydässä esitettiin myös 8

10 harkittavaksi, että valtion keskushallinto sitoutuisi vahvemmin paikallisiin toimiin ja pitkäjänteiseen kehittämiseen. Suora osallistuminenkin voisi olla eduksi. Toisaalta kunta- ja seutupuolella osallistumisen ajatus nähtiin haastavaksi, mutta ajatus jäi harkittavaksi. Yleisesti seudut, joilla on ollut yhteistyövalmiutta aluekehittämistyössä, ovat päässeet nopeasti reagointityöhön ja kyenneet myös kääntämään pelkän reagoinnin tavoitteelliseksi toiminnaksi. Uudessa tilanteessa on tavallaan jatkettu rakennemuutosten tekemistä. 2. Reagointityön kääntäminen tavoitteelliseksi toiminnaksi Jos muutosprosessin agenda rakentuu välittömänä reagointina, niin tilanteen erityispiirteet korostuvat ja kunkin erikseen arvioimat omat vastuut korostuvat. Sinänsä siis hoidetaan hyviä asioita eli työllisyyttä ja toteutetaan kaupungin vanhoja kehittämishankkeita. Keskinäisten resurssien ja suunnittelupanosten yhdistämisellä voidaan jo sinänsä luoda uusi tilanne. Reagointiryhmässä jo pelkkä tietojen vaihtaminen voi jo asteen verran muokata kuvaa mahdollisuuksista. Pitkäjänteinen rakennemuutoksiin tähtäävä työ edellyttää monien paikallisten toimijoiden yhteistyötä ja elinkeinopoliittisten tavoitteiden yhteensovittamista. Äkillisessä muutostilanteessa tulee selvästi esille, missä asioissa ja miten syvällistä yhteistyötä on tehty, onko se myös tavoitteita muodostavaa yhteistyötä. On tyypillistä, että seudulla on ennakoivaa tietoa ja kunnissa prosessoituna omat tilannekartoitukset vahvuuksista ja mahdollisuuksista erillisinä tilannetekijöinä, mutta ennakoiva rakennemuutospolitiikka puuttuu tai se on vanhentunut. Osapuolten yhteistyön syventäminen rakennemuutosta pohtivassa työryhmässä on käytännön edellytys sille, että ylipäätään voitaisiin päästä käsiksi yleisempään tilanneanalyysiin. Työ on nimettävä rakennemuutostyöksi ja näin on usein käytännössä menetelty, vaikka työn tavoitteet ovat olleet hyvin erilaisia. Äkillisiin murroksiin varautumisessa parasta politiikkaa näyttäisi olevan vakaan rakennemuutosvalmiuden ja -tahdon luonti. Jos siis tarkan ennakoivan tiedon tuottaminen on lähes mahdotonta, niin on mahdollista kehittää yhteistyö- ja muutosvalmiuden institutionaalista pohjaa. Tämän lisäksi tietenkin edellytetään kehittämistyön resurssointia, ammatillista osaamista etc., mutta hyväkin osaaminen voi jäädä erilliseksi saarekkeeksi. Kumppanuuspöydässä tuli esille positiivisia esimerkkejä institutionaalisen pohjan vahvistamisesta ja toisissa tapauksissa toimijoiden turhautumista. Reagointityössä tarvitaan yhteistyöalustaa, jossa muutokset ovat prosessoitavissa parhaan yhteisen tilannetajun mukaan. Rakennepolitiikan yhteistyöalusta koostuu kahdesta osasta: a) yhteistyövalmiudesta osapuolten kesken ja b) valmiudesta strategiseen rakennepoliittiseen työhön, muutosvalmiudesta. Yhteistyövalmiudesta osoituksena ovat seudulliset tai alueelliset toimijarakenteet tai muu yhteistyökulttuuri ja strategisesta otteesta seudullinen tai alueellinen 9

11 rakennemuutosohjelma tai elinkeinostrategia. Pöydän osapuolten kokemusten nojalla ainoa yleisesti positiivisia tuloksia tuottava varautumisen keino, on rakennepolitiikkaa koskevan yhteistyövalmiuden ja strategisen suunnittelevan otteen vahvistaminen. 10

12 Yhteistyö ja vetovastuu Kaikki suuretkaan irtisanomiset eivät johda monialaiseen paikalliseen yhteistyöhön julkisten päättäjien kesken. Suuret kaupungit kehittävät yleisesti kaupungin omaa elinkeinopolitiikkaa. Muutokset voivat pienemmilläkin seuduilla tulla monessa erässä. Tällöin vuodessa aluetalouden ruiskit näkyvät, mutta aina ei valtioneuvoston lisärahoituskriteerienkään täyttyminen johda paikallisen reagointiryhmän perustamiseen (Lappeenranta). Yhteistyö ja strategiat saatetaan kokea riittäviksi muutoinkin. Ehkä myös lisäpanokset nähdään eri mittakaavassa eri seuduilla, jos kehittäjiä ja kehittämispanoksia on muutoinkin t& k puolella (valtakunnalliset klusterit, yliopisto). Automaattista yhteistyökäytännön syntyminen erityisen reagointitilanteen ympärille ei ole. Kumppanuuspöydässä korostettiin julkisen reagointiprosessin käynnistämisen merkitystä myös symbolisena tilanteen haltuunottona. Irtisanotuille ja yleisesti alueen asukkaille luodaan kuva toimeen tarttumisesta. Aluetalouden toimijoiden kesken varmistetaan informaation kulku ja luodaan myös keskinäisiä velvoitteita. Palaan luvussa julkisuusteemaan. Yhteistyömallin löytäminen ja hyväksyminen voi perustua monenlaisiin tilannekohtaisiin tekijöihin. Valtioneuvoston lisätuet ja irtisanovan yrityksen toiminta ovat ulkoisia tekijöitä ja alueen omat toimintaperinteet ja yhteistyövalmiudet sisäisiä tekijöitä. Valtioneuvoston reagointiohjelman luoma toimintakonsepti lisää osapuolten kiinnostusta yhteistyöhön. Jos kriteerit täyttyvät, niin paikalliset toimijat tietävät lisärahoitusta tulevan. Yhteistyön tarvetta ilmenee etenkin EU:n ohjelmiin sidotun lisätuen haun valmistelussa sekä eräissä toimintaympäristötuissa. Kuitenkin EU:n ja valtion ohjelmaraha kasvaa rakennemuutosseudulla vain hieman (osa rahasta olisi muutoinkin tullut alueelle ja osa on pois muilta alueilta tarkemmin luvussa 3). Silti yhteistyötä tehdään ja myös kunnat panostavat omiin seudullisiin yhteistyöhankkeisiin. Reagointiprosessin synnyttämisen jälkeen, etenkin jos yhteistyökuvio toteutuu, saadaan yhteiseen informaatio-ohjaukseen ja väljän koordinaation piiriin (jokainen organisaatio päättää itse omista rahoista) kuitenkin huomattavasti tavallista enemmän resursseja. Yleensä reagointiprosesseissa rakentuu tällaisia lisääntyvien resurssien koordinoinnin (ja paremman julkisen päätöksenteon) polkuja. Irtisanovan yrityksen halu ryhtyä yhteistyöhön näyttää kaikissa prosesseissa tärkeältä. Suoranaista elvytysrahoitusta on tarjottu hyvin vähän, mutta sitäkin on, olennaisia ovat suuryrityksen kontaktit ja osallistuminen reagointityöhön. Jos yrityksen puolelta ei ole odotettavissa muuta kuin lakisääteinen osuus, niin TE-toimisto hoitaa yhteydenpidon. Toisaalta yritys voi tuoda oman osaamisensa ja suhteensa yritysmaailmaan reagointityöhön. Forssan seudulla on kokemusta molemmista. Kajaanissa yrityksen asenne on ollut yksi menestystekijöistä. Yritykset ovat ilmeisesti huomanneet, että yhteistyössä omat kulut tehtaan purkamisesta tai myynnistä ja maan myynnistä voidaan pienellä rahalla minimoida. Lisäksi yrityksen rekrytointimaine paranee. Yrityksellä voi siis olla yt-lakien lisäksi selvä motiivi osallistua 11

13 reagointiprosessiin ja tämä tukee muiden yhteistyövalmiutta. Yrityksen tulo mukaan saa myös kaupungit kiinnostumaan entistä enemmän koko hankkeesta. Jos koko yrityksen toiminta lakkaa, niin se ei tietenkään osallistu jälkitoimiin. Myös keskisuurten yritysten irtisanomisissa (pienemmillä paikkakunnilla) on yleistä, ettei yritys osallistu yleiseen alueen kehittämiseen. Reagointityössä keskeinen osa on ollut vapautuvan tehdastilan hyödyntäminen. Voikkaan ja Jämsän tapauksissa toimitilan hidas vapautuminen pakotti arvioimaan uudelleen reagointityön tavoitteita. Reagoijien valmiudet toimia ja houkutella alueelle yrityksiä ovat suuremmat, jos reagointiprosessia ei kytketä vain tietyn toimitilan hyödyntämiseen. Reagointityön parametrit ovat tällöin laajemmalla kentällä, mutta edelleen työ voi muodoltaan olla reagoivaa. Toimijoille yhteisten tavoitteiden hahmottaminen reagointiprosessin keskellä on vaikeaa, ellei jo ole pohjatyötä ja ohjelmaa olemassa. Osapuolten aiemman verkoston tai virallisten yhteistyörakenteiden olemassaolo on merkittävä taustatekijä, koska tavoitteenasettelun yleisempi pohja on tunnistettavissa työn alusta alkaen (nopeuden lisäksi laatu). Vetovastuu voi luontevasti kuulua jollekin tai vetovastuusta päätetään. On mahdollista, että tilanne jää välittömän reagointityön ja rakennemuutostyön osalta eri tahoille, kuten Voikkaan tapauksessa. Vetovastuun hajautuminen kuvaa edeltävää tilannetta, eikä tarkoita, etteikö varsinaisessa toiminnassa voitaisi saavuttaa paikoin hyviäkin tuloksia. Kyse on kuitenkin yleensä osavaiheista. Välittömän reagointityön kääntäminen rakennemuutosseudun yleiseen elinkeinostrategian uudelleenarviointiin tai sen luontiin edellyttää osapuolilta jo vahvaa yhteistyöhalua. On seutuja, joilla normaaliaikaan ei kokoonnuta ainakaan vakavassa mielessä päättämän asioista, ehkä informoimaan kunkin kunnan omista hankkeista. Kunkin kunnan oman rakennemuutospolitiikan arvioinnin tueksi voidaan jo informaatiopohjallakin saavuttaa tuloksia. Yllättävä ad hoc tilanne voi tarjota tilaisuuden myös seudullisiin rakenteellisiin muutoksiin. Kriisi tuo yhteistyötä, kun taas hyvinä aikoina toimitaan herkemmin erillään. Tällaiset tapahtumapolut ovat olemassa. Miten löydetään jatkuvan yhteistyön malli, toimivat pelisäännöt, vastuunjako ja tavoitteet? Ad hoc tilanteessa voidaan tehdä yhteistyötä, kun tiedetään, ettei sitä ole pakko jatkaa. Työryhmiin sitoutuminen tiedetään väliaikaiseksi. Rajattuun yhteistyöpolitiikkaan suostutaan, koska sen ei nähdä johtavan pitkällä aikavälillä omien intressien sivuuttamiseen. Seudullisesta elinkeinopolitiikasta vastaavan toimijan olemassaolo tekee reagointipolusta erilaisen kuin erillisten kuntien maailmassa. Markku Sotarauta on painottanut instituutioiden ja institutionaalisten uudistajien merkitystä yleisesti aluekehittämistyössä (2008). Äkillisissä murroksissa erot tulevat selvästi esille. Reagointiprosesseja voidaan tyypittää vetovastuun kantajan mukaan. Seuraavassa luokittelussa keskeisenä seikkana on elinkeinoyhtiön asema seudun elinkeinopolitiikan yleisenä kehittäjänä ja toiseksi sen tai kaupungin yhteistyö TEkeskuksen tai TE-toimiston kanssa. 12

14 a) Elinkeinoyhtiöllä vetovastuu, yhteistyö kaupungin ja TE-keskuksen sekä TEtoimiston kanssa (Summa) b) Elinkeinoyhtiöllä ja kaupungilla vetovastuu ja pitkäaikainen yhteistyösuhde TEkeskuksen ja TE-toimiston kanssa (Joensuu ja Forssa) c) TE-keskuksella ja kaupungeilla jaettu vetovastuu (Voikkaa, Heinola) d) Elinkeinoyhtiöllä vetovastuu, yhteistyö TE-toimiston ja kaupungin/kunnan kanssa, osin myös TE-keskuksen kanssa, maakuntaliitto mukana (Jämsä, Keuruu) Tärkeimmät e) Kaupungin, yrityksen ja maakuntayhtymän työryhmä (Kajaani) f) Reagointiagendasta eri toimijoilla erilaiset näkemykset, yhteistyö TE-keskuksen ja aluekehittäjien kesken (Kemijärvi) g) Ei reagointiprosessia organisoituna (Lappeenranta; Imatralla ei ole ollut, mutta elinkeinoyhtiö organisoi yhteistyön TE-toimiston ja TE-keskuksen kanssa.) Kumppanuuspöydässä käsiteltiin lähinnä tapauksia a)-d). Kolme viimeistä kohtaa muistuttavat siitä, että reagointiprosessi voi rakentua ja se voidaan organisoida monella tavalla. Kajaani on yhteistyöstä hyvä esimerkki. Kemijärvi puolestaan kertoo reagointiagendan jakautumisesta ja reagointityön moniulotteisuudesta. Agendan määrittäjäksi nousivat myös omaan tahtoonsa luottava kansalaisryhmä sekä kunnallispoliitikot. Asiantuntijoidenkin näkemykset kannattavuudesta ja lopetuspäätöksestä jakautuivat toisin kuin muissa tapauksissa. Lappeenrannassa ja Imatralla aiemmin puolestaan erityinen reagointiprosessi jäi syntymättä, vaikka seudun ongelmat on valtioneuvostossa luokiteltu niin vakaviksi, että se tarvitsee erillisrahoitusta. Todettiin, että kun riittävän suurta ruumista ei tullut, ei löytynyt yhtä vetovastuun ottajaa. Lisäksi Lappeenrannan seudulla oli muutoinkin kehittäjiä. Reagointiprosessien vetovastuu on useimmiten jaettu käytännön reagointityöstä ja pidemmän aikavälin suunnittelusta vastaaville. Voikkaan tapauksessa työryhmät toimivat erikseen. TE-keskuksella ja Kuusankoskella oli vetovastuu käytännön reagointityöstä kun taas rakennemuutospolitiikasta vastuuta otti Kouvolan kaupunki yhdessä muiden kaupunkien ja kuntien kanssa. Henkilöiden päällekkäisen jäsenyyden ansiosta tieto kulki ryhmien välillä, mutta toimintavastuut jakautuivat. Kuntien elinkeinopolitiikkaa koskevalla yhteistyövalmiudella ja yhteisellä elinkeinoyhtiöillä on ainakin Voikkaan ja Summan tapauksien vertailun nojalla merkitystä. Edellisessä ei ollut perusvalmiutta yhteiseen elinkeinopolitiikkaan. Summan tapauksen reagointiprosessista muodostui sipulirakenteinen, jossa Cursorin vetovastuu kaikissa työryhmistä merkitsi, että reagointi oli seudullista eikä kunnan pelastamista ja reagointiprosessi oli ohjattavissa esille tulevien mahdollisuuksien mukaan rakennemuutosprosessiksi. Heinolassa taas on yksi kuntapohjainen työryhmä, johon TE-keskus ja maakunnan liitto tuovat yleisen aluekehittäjän näkökulmaa. Täten TE-keskuksen ja kaupunkien jaettu vetovastuu voidaan toteuttaa hyvin monella tavalla. Voikkaan ja Heinolan tapauksissa seudulla ei ollut yleisvastuista elinkeinoyhtiötä, vaan kaupungit ovat strategin roolissa. Kuusankosken ja Kouvolan elinkeinoyhtiöt olivat toteuttajia, TE-keskus toi yleisempää elinkeino-osaamista ja ohjausta prosessiin. Kajaanin tapauksessa kaupunki ja maakuntayhtymä yhdessä tekivät valmiussuunnitelman ja myös siellä elinkeinoyhtiö on toteuttaja. Täten Kajaanin tapaus kertoo, että nimellisen organisaation sijaan tärkeää on selkeä vetovastuu, 13

15 yrityksen osallistuminen prosessiin ja yhteistyöhön sitouttavan muutostyön osaaminen. Muukin toimija kuin elinkeinoyhtiö voi onnistua reagointityön kääntämisessä rakennemuutospolitiikaksi, mutta yleensä elinkeinoyhtiö on se toimija, johon seudulla on koottu kehittämisosaamisen resurssit. Oliver North on yleisesti todennut talouden muutoksista, että instituutiot vaikuttavat talouden suorituskykyyn. (1991, 33) Aluetalouden kehittämistyössä ja äkillisissä rakennemuutostilanteissa tämä näkyy selvästi. Instituution nimellä ei ole väliä, kunhan seudulla on yleinen konsepti vetovastuun ottajasta. Tämä kertoo myös yleisemmin pitkän aikavälin muutosjohtajuudesta paikkakunnalla. Jos reagoinnin kääntäminen tavoitteelliseksi seudulliseksi toiminnaksi edellyttää institutionaalisen pohjan rakentamista, kuluu tähän panoksia, joita tarvittaisiin rakennemuutoksen tekemisessä. Voikkaan ja Summan tapausten vertailu kertoo tästä erosta. Myös Forssan ja Heinolan tapausten vertailu on mielenkiintoista. Forssan seudun yhteistyöverkosto on vakiintunut pohja rakennemuutoksen aktiiviselle tekemiselle kun taas Heinolan tapauksessa kunnat hakevat yhteistyötä ja toiminnassa korostuvat välittömät työllistämistoimet eli onnistumiset perinteisellä kuntarahalla. Siellä on 29.4 hyväksytty rakennemuutossuunnitelma, mutta pitkäjänteisten tavoitteiden asettaminen on vaikeampaa kuin Summan, Forssan ja Joensuun tapauksissa. Useimmissa prosesseissa mukana on TE-toimistojen lisäksi myös TE-keskus. TEtoimistot vastaavat valtion roolista pienemmissä tapauksissa. Seudun yritykset (muutkin kuin irtisanova) ovat vaihtelevasti mukana. Yrityspuoli voi puuttua, toisaalta paikallinen yritysverkosto voi osallistua siihen laajalti kuten Forssan tapauksessa. Etenkin kuntien yhteistyöelimet ja elinkeinotoimijat ovat hyvin seuduttaisia asioita. Tämä tarkoittaa, että TE-keskusten toimialueella osassa kunnissa on elinkeinoasiamiehiä, osassa suuria kehittämisyhtiöinä toimivia elinkeinoyhtiöitä. Kaikilla seuduilla ei ole toimivia elinkeinoyhtiöitä, joten TE-keskuksen on vastattava alueella yleisemmin myös yritysten kehittämisen haasteisiin. Voi olla vaikea luoda alueen kattavia konventioita, mutta olisi käytävä avointa dialogia erikoisjärjestelyistä. Sitä mä en ymmärrä, ettei tehdä yhteistyötä muutoin kuin hätätilanteessa. Meillä on ainakin elinkeinoyhtiön, TE-keskuksen, maakuntaliiton yritysten kanssa tehty. On selvillä roolit yhteistyössä. TE-keskus on meillä rahoittajana, jonkun muun vastuulla on kehittäminen. Nämä roolit tulee selkiyttää. Maakuntien liitot ja niiden toteuttama EU:n rakennerahastopolitiikka ovat jatkuvasti olleet valinkauhassa luvulla synnytettiin osaamiskeskuksia ja muita ohjelmia ja kunnalliset elinkeinoyhtiöt vahvistuivat. Yliopistot ja toisaalta koulutusalan kuntayhtymät ovat nousseet kehittämistoimijoiksi. Osaltaan yhteistyön vaikeutena on alueellisen ja seudullisen rakennepolitiikan konseptin uutuus. Osa tekijöistä on melko uusia instituutioita, joiden tehtäviä ja faktista toimivaltuutta haetaan konkreettisten tapausten kautta. Toimijat ovat resursseiltaan keskenään ja samannimisetkin toimijat ovat eri alueilla ja eri perustein tehtäviltään erilaisia ja eri toimijoiden suhteen vahvoja tai heikkoja toimijoita. 14

16 Aluekehittämisen rakenteiden, toimintatapojen ja välineiden uutuus sekä säädösten muutokset tuovat siten jatkuvasti esille omia käytännön pulmia. Lisäksi aluellista yhteistyötä hankaloittaa se, että toimijakunta on saman alueen eri seuduilla erilaista. Kuntayhtymärakenteet vaihtelevat ja osassa seutuja on elinkeinoyhtiöt. Siten TEkeskuksen ja elinkeinoyhtiön tehtävien jakaminen ei onnistu koko TE-keskuksen alueella, vaan on neuvoteltava seuduittain. Osassa aluetta TE-keskukselta odotetaan enemmän yrityspalveluja, osassa kohdennettuja. TE-keskusten sekä kuntien ja elinkeinoyhtiöiden kesken todettiin olennaiseksi haasteeksi ja toisilla seuduilla voimavaraksi. Korkeiden tukien alueella kaupunkien yhteistyölle TE-keskuksen kanssa on vahva perustansa, eikä kunnallisen ja valtiollisen toimijan raja ole yhtä kategorinen kuin Etelä-Suomessa. Toisaalta Forssan seudulla ja Heinolassa osapuolet näkevät win-win tilanteen osaamisen hyödyntämisessä. Aluekehittämisen areenan uusien toimijoiden keskinäinen koordinaatio olisi tärkeää, mutta uuden selvityksen mukaan kuntapuoli kokee yhteistyön vähiten tärkeäksi kehittämisen alueeksi. Se koetaan epämääräiseksi ja kunnan omien perusongelmien kannalta vähän tuloksia tuottavaksi toiminnan alueiksi. Etenkin Kymenlaaksossa kuntajohtajilta ei edes odoteta panoksia ylikunnalliseen yhteistyöhön (Kankkunen et al 2009). Silti monien asioiden kohdalla mahdollisuuksien realisointi edellyttää koordinointia ja uusien yhteistyötapojen hakemista. Rajapinnoilta saattavat tässäkin tapauksessa löytyä suurimmat odotettavissa olevat hyödyt, jopa suuremmat kuin kilpailuttamisen politiikasta. Etenkin valmius toimia äkillisten muutosten edessä edellyttää kuntaa laajemman osaamisen ja rahoituksen resurssipohjan hyödyntämistä. Työnjaon ja toiminnan roolittamisen ongelmakohdiksi todettiin mm. säädösten tulkinta, paikalliset toimintatavat ja osapuolten keskinäiset tulkinnat siitä, mitä toisten toimintatavat ovat. Tulisi ainakin selkiyttää, missä on epäselviä odotuksia, voidaanko luoda epävirallisia ja virallisia neuvotteluyhteyksiä. Kehittämistyön julkiset resurssit aluetalouden mittakaavassa eivät ole mittavia, vaikka kaikki alueen kunnat liittoutuisivat TE-keskusten kanssa. Yksi Kainuun mallin luonnin idea Lipposen esityksessä oli, että yhteistyössä julkinen kehittämisraha ohjataan sinne, missä sillä on eniten käyttöarvoa alueella. Näkemyksiä yhteistyöstrategiasta prosessoidaan osassa seutuja laajalti, osassa tietyt toimijat keskenään. Elinkeinotoiminnan ja aluekehittämisen ongelmat ovat seuduittain erilaisia. Toimiva tutkimuksen ja innovaatiotoiminnan yhteys sekä yksityisen että julkisen puolen toimissa tarjoaa aluekehittäjille erilaiset edellytykset kuin niiden puute. Silti jokin yleinen konsepti strategisesti tärkeästä yhteistyöstä ko. alueella pitäisi kyetä muodostamaan. Luettelo olennaisista tekijöistä antaa osviittaa siitä, miten monitahoisesta kentästä on kyse: Rahoitus, infra, koulutus, tutkimus, tuotekehittely, yrityspalvelut, asukkaiden hakeutuminen alueelle, kaavat. 15

17 Kaikki eivät voi kaikkien kanssa tehdä yhteistyötä, siihen kehitys kuolisi. Siksi on luotava melko laajassa yhteistyössä konsepti strategisesta yhteistyöstä. Ajoittain koolla voi olla laajempi joukko ja esimerkiksi maakuntien yhteistyöryhmiä voisi hyödyntää voimakkaammin tässä. Koulutuslaitokset ovat työllistämisen ja yritysten tuottavuuden kehittämisessä keskeisiä toimijoita. Ne ovat yleensä reagointityössä mukana. TE-toimistojen ja koulutuslaitosten välinen yhteistyö nähtiin tärkeäksi, koska koulutustarpeesta paras tieto on edellisellä ja koulutustaito jälkimmäisellä. jälkiviisaasti ajateltuna TE-toimiston olisi pitänyt aloittaa yhteistyö koulutusorganisaatioiden kanssa heti alussa (ts. tarkoituksenmukainen yhteistyö olisi pitänyt olla jo valmiiksi rakentuneena), sillä koulutusorganisaatioiden osaamisesta olisi ollut hyötyä ja koulutukset olisi saatu nopeammin käyttöön. Reagointiprosessin työryhmien kokoonpanoa voisi ajatella tästä näkökulmasta. Koulutusinstituutioiden mukaanotto saattaa olla merkittävä pitkän aikavälin prosessin rakentumisen ja aluetalouteen integroitumisen kannalta. Koulutuslaitokset osallistuivat Perloksen ja Forssan työryhmiin. Näillä seuduilla yhteistyövalmiudet ovat muutoinkin olleet parhaat Reagointiprosessin toimijoita ovat myös maakuntien liitot ryhmässä jäsenenä tai asiantuntijana ja ohjelmarahan valmistelussa. Kuntien yhteistoimintaelimenä (niitä ei ole liikaa) ja maakuntaohjelman tekijänä niillä voisi olla suurempi merkitys seudullisen tahdonmuodostuksen ja muutosvalmiuden herättämisessä. Etenkin Keski- Suomen maakunnan liitolla on ollut pidempään elinkeinopolitiikassa yhteistyötä vahvistava rooli. Sen käytäntöjä pidettiin muille maakunnan liitoille hyvänä benchmarkkauskohteena. Suuressa osassa rakennemuutoksen kokeneista kaupunkiseuduista on toiminut aluekehittämisohjelma. Se on varsin pieni toimija, mutta on paikoin koonnut kehittämistoimijoita. Yhteistyötä on ainakin Joensuun, Forssan ja Kotka-Haminan seuduilla tukenut aluekeskusohjelmien kytkentä osaksi elinkeinoyhtiön toimintaa. Ne ovat osa laajempaa kehittämistoimijaa. Aluekeskusohjelmat ovat myös yksi tapa järjestää kuntien poliittisten toimijoiden ja kaupunkien johtajien ja elinkeinoyhtiöiden yhteistyö. Seudullista poliittista yhteistyötä voi toki rakentaa muutoinkin, mutta silloin toimielimellä tulisi olla seudulliseksi koettu status myös kehittämisen kysymyksissä. Aluekeskusohjelmissa toimivat seutuvaltuustot kokoavat poliitikot hieman laajemminkin mukaan yhteistyöhön tai osaksi informaation kulkua. Seudullisen elinkeinopolitiikan ja rakennepolitiikan yhdistelmä kattaa monia asioita, jotka edellyttävät kunnallispoliittista päätöksentekoa usein vähintään kaavoituksen tarkastelua. Pitkäjänteisessä kehittämistyössä on myönnettävä, että myös arkisen toimintaprosessin rytmi on erilaista demokratia- ja innovaatioverkostoa kasattaessa, lisäksi toimija-asemat ja vastuut ovat julkisten toimijoiden verkostossa erilaiset kuin yksityisten organisaatioiden kesken. Vastavuoroinen osaamisen kytkentä ja toimijoiden verkottaminen edellyttävät silti kaikissa verkostoissa selkeää vetovastuun kantajaa. Yhteistyörakenne ja tahto tehdään. Verkostojohtamisen näkökulmaan ja sen eri piirteisiin paneutumista korostettiin. 16

18 Elinkeinoyhtiö Cursor on koonnut Kotka-Haminen seudun elinkeinostrategian laadintaan laajan valmisteluverkoston. Elinkeinoyhtiö tekee strategian pohjatyön, mutta sen prosessointia varten on luotu toiminta-alusta, jossa keskeiset osapuolet voivat vaikuttaa. Kaupungit ovat siten, sikäli kuin sopu syntyy, valmiita sitoutumaan sovittuihin ratkaisuihin. Lähtökohtana on suunnittelua edeltävä kaupunkien tietty luottamus elinkeinoyhtiöön. Luottamuksen yläpitäminen luo edellytykset kaupunkien keskinäiseen verkottumiseen, vaikka on kyse kahdesta ehkä jo valtakunnalliseksi kuntakiistojen paradigmaksi nousseesta Kotkan ja Haminan kaupungeista. Luottamus Cursorin kehittämistoimeen luo verkostojohtamiseen pelimerkkejä (osin kaupunkien epäluulo muita vaihtoehtoja kohtaan). Kun koetaan, että prosessia tukeva verkosto tai pysyvä yhteistyöelin toimii, niin osapuolet saattavat tuoda omat resurssinsa yhteistyöhön. Yhteistyöperiaatteilla ja käytettävissä olevilla instituutioilla on merkitystä siinä, miten reagointiagendat ja reagointipolut lähtevät rakentumaan. Yhteistyön osalta on keskustelijoiden kokemusten mukaan kehitettävää erityisesti: - kuntien kesken, kuntien ja seudullisten elinkeinoyhtiöiden kesken - TE-keskusten ja elinkeinoyhtiöiden välillä ja - TE-toimistojen ja ammatillisten oppilaitosten suhteissa. Pitkän aikavälin rakennemuutospolitiikasta pitäisi näiden kaikkien elinten pystyä sopimaan. Verkostot ja yhteistyöprosessit tarvitsevat vetäjänsä. Osapuolten kesken tarvitaan elinkeinojen kehittämisstrategiasta konsensus tai vähintään konsensus osatehtävien jakamisesta. Yhteistyökysymykset osapuolten kesken ovat myös tuotoiltaan ja toisaalta kustannuksiltaan aivan eri kertaluokkaa kuin yksittäisten miljoonahakkeiden onnistumiset ja hukkaamiset konsulttien palkoiksi. Ero syntyy siitä, että institutionaalinen kuvio jatkuu ja pitää kunkin toimintapolut jatkuvasti erillään ja saa ne näyttämään mitättömiltä tai luo laajempia toimintaalustoja. Strateginen muutosvalmius Edellä yhteistyövalmiutta on käsitelty lähinnä yhteistyösuhteiden näkökulmasta. Strategista muutosvalmiutta eriteltäessä palattiin toistuvasti siihen, että strategiatyö ja muutosvalmius edellyttävät yhteistyövalmiutta. Toisaalta strategiatyö voi tukea yhteistyövalmiutta, kun hyväksytään käsitys tavoitteiden avaamista mahdollisuuksista. Lawlerin (2003) organisaation menestyksen spiraali näyttää soveltuvan tähänkin toimintaympäristöön. Muutosprosessit voivat onnistua vain jos molemmat puolet onnistuvat. Kuljetaan spiraalia vaiheittain eteenpäin tai siten kulku katkeaa alkuunsa. Yhteistyökyvyn parantaminen voidaan nähdä myös strategiseksi tavoitteeksi. Kouvolan kaupungin yhdistymistä työstettiin elinkeinopolitiikan osalta myös kuntia yhdistäneessä rakennemuutosryhmässä. Cursor on uudessa v ohjelmassa benchmarkannut tämän puolen reagointiprosessista. Se suuntaa toimia yhteistyövalmiuden ja strategisen valmiuden toisiaan vahvistavaan spiraaliin ja vahvistaa mahdollisuuksia toimia useammalla aikajänteellä. Sen edellytyksenä on organisatorisen alustan rakentaminen. 17

19 Reagointityön kääntäminen tavoitteelliseksi toiminnaksi edellyttää reagointiagendan lähiajan ja pitkän aikavälin asioiden yhdistämistä. Akuutin ongelman ilmannuttua yhteisen agendan tulee suuntautua uuden rakentamiseen. Tämän näkökulman vastakohtana on yritys peruuttaa tehty päätös, ja koetta hakea korvaavaksi tuotannoksi jokin saman alan toimija kuin aiemmin: Vanhasta kiinnipitäminen johtaa suurempiin vaikeuksiin kuin proaktiivinen lähestymistapa. Toinen yritys tuskin menestyy samalla konseptilla. Mutta miten punnita menneeseen ja tulevaan takertumista? Onko saman alan toinen konsepti riittävän erilainen, koskevatko toimintaedellytystiedot koko toimialaa vai tietynlaisia toimijoita alalla? Päättämisen pulma saatta toki ratketa siihen, että toimintayksikön lakkauttava yritys asettaa tehdastilan hyötykäytön ehdoksi, ettei tilaan tule saman alan tai samaa raaka-ainetta käyttävä yritys. Pulma kohdataan muissa yritystuissa. Kyetäänkö yritystuilla ylipäätään ohjaamaan yritystoiminnan kehittämistä tavoiteltuun suuntaan? Tai yritetäänkö tätä, hakeudutaanko alusta alkaen vain lähiajan töllistämistoimiin? Osa välittömästä reagointityöstä on välttämättä nopeaa työllistämistä ja kasataan projektinippuja työllistämistoimista. Korostetaan, että on mahdollisimman nopeasti saavutettava onnistumisia. Kuitenkin käytettävissä on myös muita välineitä ja erilaisia resursseja voidaan ohjata yleisin kriteerein. Rakennemuutostilanteissa on siten hyvinkin nopeasti arvioitava strategisia tavoitteita, vaikkei pitkän aikavälin ohjelmaa avattaisi. On arvioitava uudelleen vahvuuksia ja uuden kriisin aineksia. Joensuun seudulta todettiin, että vapautunut työvoima paransi merkittävästi Joensuun seudulla muiden yritysten kehitys- ja kasvumahdollisuuksia ja haettiin väyliä uusille yrityksille. Yrityksissä oli kysyntää ja toimittiin joustavasti. Osa perloslaisista jäi työttömäksi ja uuteen koulutukseen hakeutuvia riitti. Tavoitteellisen näkökulman haku reagointiprosessissa tarkoitti, että koulutusta suunniteltiin tulevan työvoiman tarpeen kautta. Paperimiehistä on tehty metallimiehiä ja sairaanhoitajia. Reagointityö ja välitön työllistäminen mihin hyvänsä pätkätyöhön on näin muutettu tavoitteelliseksi toiminnaksi. Edellytyksenä ei välttämättä ole suuri suunnitelma, vaan vähintään TE-toimiston tiivis yhteistyö aluetalouden muutosten ennakoimiseksi. Äkillinen rakennemuutostilanne on aina jollain tavalla ad hoc tilanne. Se tuo toimijoiden eteen erityisiä tehtäviä. Vaikka muutokseen olisi hyvin valmistauduttu ja jo tehtäisiin ennakoivaa rakennemuutospolitiikkaa, niin lakkautuspäätös muuttaa monien toimijoiden toimintaehtoja ja monet toimijat tulkitsevat tilannetta erikseen. Yrityskentällä on paljon toimijoita. Poliittiset käänteet voivat yllättää tai suhdanne. Toimialoittain näkymät ovat erilaisia ja alihankkijoiden kyky mukautua on ennalta tuntematon asia. Summan jälkeisessä prosessissa tämä vaihe saattoi todella alkaa vasta kun päätoimijat varmistuivat. Reagointiprosessit eivät noudata yhtä kaavaa, että on yksi tapahtuma ja sitten siihen reagoidaan, vaan toimintaympäristö muuttuu reagointiprosessin kuluessa ja osin sen ansiosta. Koulutuksen organisointi luo edellytyksiä houkutella tietyn alan yrityksiä: Etenkin nousukaudella tällä on merkitystä, kun taas laman oloissa tulevaan varautuminen painottaa varmoja aloja kuten paikallisia palveluja. Toisaalta, jos vapautuviin tiloihin ei saada yrityksiä tai tilojen tyhjentyminen on hidasta voi reagointiagendan muutos olla tarpeen. Onko osapuolilla kullakin erikseen tähän valmiutta, entä mikä on vetovastuun kantajan rooli, onko valtuutta toimia, 18

20 reagointipolut voivat kääntyä näissä moneen suuntaan, vaikka yleisesti nähdään, että kaikille seudulle on tarjolla yhteisiä rahoitusinstrumentteja. Ad hoc tilanne tarjoaa paikallisille toimijoille tilaisuuden vauhdittaa rakennemuutospolitiikkaa. Se luo muutostietoisuutta ja voi vahvistaa yhteistyöhaluja. Kuntien osalta yhteistyön pakkoa on viime vuosina korostanut myös palvelurakenneuudistus. Toiminnan lähtökohta on kuitenkin hyvin erilainen, jos lähtökohdaksi voidaan ottaa tavoitteellinen rakennemuutospolitiikka. Tällöin yksittäisen ja tavallaan ulkoa annetun tehtävän sijaan lähtökohtana on strateginen tavoite. Myös sen käsittämisen edellytyksenä on ulkoisiin tekijöihin sopeutuminen, mutta sisäisiä resursseja voidaan pitkällä aikavälillä koota tavoitteellisesti ja hyödyntää pitkän aikavälin instrumentteja kuten tutkintopohjaista koulutusta. Kokosin toimijoiden ja päämäärien mukaan tyypitetyn taulukon rakennepoliittisen ja äkillisen tilanteen hallitseman toimintatavan eroista. Taulukko 1. Rakennemuutospolitiikan ja äkilliseen tilanteeseen reagoivan toimintatavan ero toimijarakenteen ja päämäärän osalta. Toiminnan lähtökohta Toimijat Päämäärä Rakennepolitiikka Rakennepolitiikasta vastaava seudullinen / alueellinen toimija tai verkosto Rakennepolitiikan strateginen tavoite Äkillinen tilanne - Ad hoc- yhteistyö - Tehtävän / ongelman ratkaisuyritys Yhteistyö on äkillisessä tilanteessa helpompaa, kun on olemassa luonnollinen toimija, jonka vastuulla se on. Vähintään edellytetään yhteistyötä koordinaation mielessä. Se voi onnistua intressiriitojenkin keskellä. Strateginen yhteistyö edellyttää syvempää näkemysten jakamista. Reagoinnin kääntäminen tavoitteelliseksi vaikuttamiseksi edellyttää koordinaatiota kolmen tilanteissa avoimen seikan takia: a) Erillisten reagointiprosessien yhdistäminen ja koordinointi toimien rytmittäminen ja eri ryhmien vastuullistaminen. b) Varaumien voittaminen: Osapuolilla on vanhat intressit ja tilanteessa avautuu uusia. Yhteiset onnistumiset nostettaan projektin näkökulmaksi. c) Tavoitteiden asettaminen: Toimijoilla on omimmat tavoitteensa ja yhdessäkin nähdään kirjo tavoitteita. Pääasioista on päästävä yhteisymmärrykseen. Eri osapuolilla voi olla omimpien vastuidensa mukaan erilaisia näkemyksiä reagointitilanteen kääntämisestä tavoitteelliseksi toiminnaksi ilman, että olisi kyse varsinaisesta intressikiistasta. Aiempi yhteistyö voi tukea toimiin ryhtymistä, mutta 19