JÄTTEENKULJETUSREKISTERIN YLLÄPITO (8.3)

Transkriptio

1 Eriävä mielipide Opasehdotuksen luku 8.3 Jätteenkuljetusrekisterin ylläpito Riikka Rosendahl Kilpailu- ja kuluttajavirasto JÄTTEENKULJETUSREKISTERIN YLLÄPITO (8.3) Jätelain 143 :n mukaan kunnan jätehuoltoviranomaisen tehtävänä on ylläpitää kuljetusrekisteriä, johon merkitään jätteenkuljetusyritysten jätelain 39 :n nojalla antamat tiedot. Ehdotetun opastekstin mukaan kunta voisi päätöksellään siirtää jätteenkuljetusrekisterin teknisen ylläpidon ja tietojen syöttämisen rekisteriin omistamansa jätehuoltoyhtiön tehtäväksi. Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) pitää tällaista mahdollisuutta ongelmallisena. Ensinnäkin rekisterin siirtäminen kunnallisen jätehuoltoyhtiön tehtäväksi saattaa vaarantaa tasapuolisten kilpailuedellytysten toteutumisen kunnallisen jätehuoltoyhtiön ja yksityisten jätehuoltoyhtiöiden välillä. Kilpailulain esitöissä (HE 40/2013 s. 33) mainitaan kilpailuneutraliteettia vaarantavana järjestelynä mm. kunnan, valtion tai niiden määräysvaltaan kuuluvan yksikön mahdollisuus hyödyntää taloudellisessa toiminnassaan viranomaistoiminnassa saatuja tietovarantoja. KKV:n käsityksen mukaan kuljetusrekisterin tiedot ovat asiakasrekisteriin verrattavissa olevia tietoja, ja ne toimivat siten liiketoiminnallisen päätöksenteon pohjana. Näille samoille asiakasrekisteriin sisältyville asiakkaille tyypillisesti tarjotaan sekä lakisääteisiä että markkinaehtoisia palveluja. Kunnallinen jäteyhtiö on tällöin etuoikeutetussa asemassa saadessaan liiketoimintaansa varten parempaa markkinainformaatiota kuin muut sen kanssa samoista asiakkaista kilpailevat yksityiset toimijat. Vaikka lähtökohtaisesti tehtävä koskisi vain kuljetusrekisterin teknistä ylläpitoa ja tiedot liittyisivät vain kunnan lakisääteisten tehtävien hoitamiseen, ei voida pitää uskottavana, ettei ko. tietojen hallussapito voisi mahdollistaa kunnalliselle jätehuoltoyhtiölle myös niiden laajemman hyödyntämisen liiketoiminnassa. KKV:n näkemyksen mukaan myöskään suunnitellut tietojen salassapitoon tähtäävät käytännöt eivät voi tätä riskiä kokonaan poistaa. Kilpailuneutraliteettiin liittyvä ongelma saattaisi kuitenkin korjaantua, mikäli samat kuljetusrekisterin sisältämät tiedot olisivat kaikkien alan toimijoiden saatavilla. Tällöin kunnalliselle jätehuoltoyhtiölle ei syntyisi tietovarantoon liittyvää etulyöntiasemaa. Kyseessä olevan kaltaiset asiakastiedot ovat kuitenkin useimmiten yritysten liikesalaisuuksia, joita ne eivät kilpailusyistä luovuta kilpailijoilleen. Näin ei voi tapahtua myöskään viranomaisen toimesta. Tällaisten tyypillisesti liikesalaisuuksiksi luokiteltavien tietojen vaihtaminen keskenään kilpailevien yritysten kesken on myös kilpailulaissa tietyin edellytyksin kielletty. Edellä sanottu asettaa rekisteritiedon mahdollisen julkisuuden osalta vaatimuksia arvioida rekisteritiedon tuoreutta ja yksityiskohtaisuutta kilpailulain tarkoittaman kielletyn kilpailijoiden välisen tietojenvaihdon näkökulmasta. Toisin sanoen, kuljetusrekisteritiedon julkistamista harkittaessa tulisi huolellisesti arvioida sitä, onko kuljetusrekisterin sisältämä tieto sellaista, ettei sen luovuttaminen alan toimijoiden käyttöön voisi johtaa kilpailun vähenemiseen jätehuollon markkinoilla. 1

2 Edellä sanottujen kilpailuriskien välttämiseksi KKV pitää tarkoituksenmukaisimpana, että voimassaolevassa jätelaissa jätehuoltoviranomaisen tehtäväksi määrätty kuljetusrekisterin ylläpito säilyy viranomaisen tehtävänä ja että tätä viranomaistehtävää hoidetaan selkeästi erillään kunnallisen jätehuoltoyhtiön toiminnasta. 2

3 Eriävä mielipide Opasehdotuksen luku 8.3 Jätteenkuljetusrekisterin ylläpito Atte Rytkönen Suomen Yrittäjät ry JÄTTEEENKULJETUSREKISTERIN OIKEUDELLINEN LUONNE Yleistä Ympäristöministeriö asetti jätealan strategiselle yhteistyöryhmälle jaoston valmistelemaan jätelain toimivuuden arvioinnin perusteella ehdotuksen oppaaksi jätelain yhdyskuntajätehuoltoa koskevista tulkinnallisesti haastaviksi koetuista säännöksistä. Jaoston valmisteleman opasehdotuksen Jätelakiopas: yhdyskuntajätehuoltoa ohjaavat säännökset 8.3 luvussa on käsitelty jätteenkuljetusrekisteriä ja sen ylläpitoa. Oppaassa on todettu, että kunta voisi jatkossa päätöksellään siirtää jätteenkuljetusrekisterin teknisen ylläpidon ja tietojen syöttämisen rekisteriin omistamansa jätehuoltoyhtiön tehtäväksi. Opastekstin mukaan tällaisessa tehtäväkokonaisuudessa on kysymys kunnan lakisääteisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvan jätteen kuljetukseen välittömästi liittyvästä hallinnollisesta tehtävästä, johon ei liity julkisen vallan käyttöä ja joka voidaan jätelain 43 :n mukaan tarvittaessa siirtää kunnan omistaman yhtiön hoidettavaksi. Oppaassa on pyritty erottamaan rekisterin tekninen ylläpito rekisterin sisällöllisestä ylläpidosta. Jätelaki ei tunne tällaista jaottelua. Jätelain mukaan rekisterin ylläpito on viranomaistehtävä, jota kunta ei voi siirtää muulle kuin viranomaisasemassa olevalle henkilölle. Annan näin ollen eriävän mielipiteeni oppaan 8.3 luvussa mainitun jätteenkuljetusrekisterin ylläpitoa koskevan ohjeistuksen osalta. Voimassa olevat säännökset ja oikeuskäytäntö Jätekuljetusrekisteriä koskeva perussäännös sisältyy jätelain 143 :ään, jonka mukaisesti kunnan jätehuoltoviranomaisen tehtävänä on pitää yllä rekisteriä, johon merkitään 39 :n 2 momentissa tarkoitetut tiedot. Näin ollen jätekuljetusrekisterin ylläpitäminen on jätelaissa säädetty nimenomaan kunnan jätehuoltoviranomaisen tehtäväksi. Jätelain 23 :n 1 momentin mukaan kunnan jätehuoltoviranomaisen tehtävänä on huolehtia tämän lain mukaisista viranomaistehtävistä. Kunnan viranomaistehtäviä ei voida siirtää kunnan päätöksellä yksityisoikeudelliselle toimijalle, ei edes kunnan omistamalle osakeyhtiölle. Jätekuljetusrekisterin ylläpitoa ei mainita jätehuollon palvelutehtäviä listaavassa jätelain 43 :n 1 momentissa, jossa määritellään kuntien yhteiselle yhtiölle siirrettävissä olevat tehtävät. Säännöksen luettelo siirrettävissä olevista palvelutehtävistä on tyhjentävä. Julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. 3

4 Mainittua kantaa tukee myös oikeuskäytäntö. 1 Jätelain 39 :n 2 momentin mukaan jätteen kuljettajan on vuosittain annettava tiedot kunnan jätehuoltoviranomaiselle kiinteistöistä, joilta jätettä on noudettu, sekä jäteastioiden tyhjennyskerroista kiinteistöittäin ja jätelajeittain. Lisäksi kuljettajan on annettava jätelajeittain tiivistelmä kiinteistöiltä kerätyn jätteen määrästä ja toimituspaikoista. Kunnan jätehuoltoviranomaisen on merkittävä viivytyksettä annetut tiedot kuljetusrekisteriin. Kuljettajan tiedonantovelvollisuus on asetettu jätehuoltoviranomaista kohtaan, ja tietojen ylläpito on määrätty viranomaistehtäväksi. Jätekuljetusrekisteriin merkittävät tiedot ovat luonteeltaan ja sisällöltään pääosin viranomaisvalvontaan kuuluvia tietoja, joita ei ilman lakiin sisältyvää nimenomaista sääntelyä olisi mahdollista kerätä rekisteriin. Jätelain 39 :ää koskevissa perusteluissa todetaan jätekuljetusrekisterin tehtävä: tarkoituksena on luoda nykyistä toimivammat edellytykset jätteenkuljetusten seurantaan ja valvontaan. Lisäksi viranomaisluonnetta vahvistaa perustelu, jonka mukaan kunnan jätehuoltoviranomainen voi rekisterin tietojen perusteella mm. arvioida 37 :ssä tarkoitetun kuljetusjärjestelmän toteutumista. Näin ollen kuljetusjärjestelmärekisteri on olemassa viranomaisseurantaa varten, minkä vuoksi sen ylläpitotehtävä kuuluu viranomaiselle, eikä rekisterin pitämistä voida pitää ns. operatiivisena toimintana. Julkisen vallan käyttäminen liittyy tässä kontekstissa valvontatehtävään. Kysymys on lähinnä valvonnallisista tiedoista, joiden luovuttamisesta ja käsittelystä on säädettävä lailla. Edellä kerrotut oikeudelliset seikat sekä hallinto-oikeuksien ratkaisut perustelevat varsin vahvasti tulkintaa, jonka mukaan jätelain 143 :ssä tarkoitetun jätekuljetusrekisterin ylläpitäminen on jätehuollon viranomaistehtävä. Jätekuljetusrekisterin ylläpitoa ei siten voida siirtää kuntien omistaman yhtiön tehtäväksi. Ottaen lisäksi huomioon tietosuojaa ja kilpailuneutraliteettia koskevat yleiset näkökohdat, tällaisella yhtiöllä on oikeus saada tieto jätekuljetusrekisteristä vain samoin edellytyksin kuin muu yhtiö tai yksityinen oikeussubjekti voi saada siitä tietoja. Näin ollen kuljetusrekisterin ylläpitoa ei voida pitää niin kutsuttuna palvelutehtävän hoitamisena. Arvio kilpailuneutraliteetin näkökulmasta Jätelainsäädännön tulkintaa koskevaan keskusteluun liittyy perustellusti asioiden arvioiminen kilpailuneutraliteetin näkökulmasta. Kun tarkastellaan jätteenkuljetusrekisterin luonnetta viranomaistehtävänä, on voimassa oleva lainsäädäntö jokseenkin selvä. Vaikka keskustelua neutraliteetista ja liikesalaisuuksista voidaan pitää tässä tapauksessa oikeudellisen arvioinnin kannalta toissijaisina, on näiden asioiden tärkeys syytä nostaa esille erilaisten rekisterien ylläpidon osalta. Kunnalliset yhtiöt ovat juridisessa mielessä yksityisiä osakeyhtiöitä, jotka toimivat yhtiölainsäädännön ja muita yrityksiä koskevien säännösten puitteissa samalla tavoin, kuin muutkin yksityiset yritykset. Lisäksi on syytä korostaa, että kuntaomisteinen yhtiö toimii tai voi toimia markkinoilla ja kilpailla muiden jäteyhtiöiden kanssa samoista asiakkaista. On syytä tuoda esille, että kilpailuneutraliteetti tarkoittaa nimenomaan julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan tasapuolisia toimintaedellytyksiä. 1 Kuopion hallinto-oikeus Dnro01564/12/2299 sekä Oulun hallinto-oikeus päätös 13/0477/1 4

5 Kunnallisella jäteyhtiöllä on kuitenkin lailla turvattu etu suhteessa toisiin yksityisiin yrityksiin. Jos tietyt kriteerit täyttyvät, kunnallinen yhtiö voi sidosyksikköasemaansa hyödyntäen myydä palveluitaan omistajakunnalleen ilman, että kunnan tulee kilpailuttaa hankintoja hankintalainsäädännön edellyttämällä tavalla. Sidosyksikköasema ja sen säilyttäminen edellyttää kuitenkin kunnalliselta yhtiöltä tietynlaisia rajoituksia sen omistajapohjaan, määräysvaltaan sekä markkinaehtoiseen toimintaan. Kunnallinen yhtiö voi menettää sidosyksikköasemansa, jos kaikki hankintalaissa esitetyt kriteerit eivät täyty samaan aikaan sen toiminnassa. Silloin kunta joutuu kilpailuttamaan lakisääteisen jätehuollon toimintojaan, eikä se saa enää hankkia niitä suoraan omalta yhtiöltään. Tällöin kunnallinen yhtiö osallistuu hankintaprosessiin yhdessä toisten yksityisten yritysten kanssa. Kilpailutuksissa kriteereinä voivat hinnan lisäksi olla muut tekijät, kuten esimerkiksi palvelun saatavuus ja laatu. On selvää, että jos kuntayhtiöllä on toisten yritysten tiedot asiakkaiden tarpeista ja jätemääristä (kokonaiskuva palvelutarpeesta), niin kunnallisella yhtiöllä on mahdollisuus räätälöidä oma tarjouksensa asukkaiden tarpeita vastaavaksi ja hyötyä siitä, että sillä on hallussaan viranomaisvalvontaan kuuluvaa tietoa. Tätä mahdollisuutta ei tietenkään ole toisilla yrityksillä, jotka tuntevat vain omat asiakkaansa ja rekisteritietonsa. Näin ollen on kiistatonta, että kuljetusrekisteritiedoilla voi olla tietyissä tilanteissa merkitystä kilpailuneutraliteetin toteutumisen kannalta. Kilpailuneutraliteettikeskusteluun on perusteltua liittää myös keskustelu siitä, että jätelain 41.3 :n (kiinteistön haltijan oikeus järjestää erilliskerätyn pakkausjätteen kuljetus) kuljetuksista tulee toimittaa tiedot kuljetusrekisteriin. Näissä tapauksissa kunnalla ei ole lakisääteistä velvollisuutta hoitaa pakkausjätteen jätehuoltoa tai sen kuljetusta, vaikka viranomainen näitä kuljetuksia valvoisikin. Näin ollen voidaan katsoa, että kuljetusrekisteriin päätyy myös muita kuin kunnan lakisääteisten velvollisuuksien hoitamisesta johtuvia kuljetustietoja. Kunnallisen yhtiön tarjotessa kiinteistöille markkinaehtoista kuljetuspalvelua, on riski toisten kuljetusyritysten liikesalaisuuksien hyödyntämisestä olemassa. Tästä syystä on perusteltua edelleen nostaa esille myös kysymys yritysten liikesalaisuuksien suojasta. Yritysten omat asiakasrekisterit voidaan usein lukea liikesalaisuuksiksi, joita suojataan sekä kansainvälisellä että kansallisella tasolla hyvinkin kattavasti. Yrityssalaisuuksien suojasta säädetään Suomessa rikoslaissa, työsopimuslaissa sekä laissa sopimattomista menettelyistä elinkeinotoiminnassa. Kuljetusrekisteritietojen toimittaminen vuosittain tai neljännesvuosittain tarkoittaa käytännössä sitä, että yritykset siirtävät oman rekisterinsä vastaanottajataholle. Jääkin epäselväksi, miten mahdolliset yrityssalaisuudet käytännössä turvataan ja mikä merkitys voimassa olevalle lainsäädännölle annetaan, jos liikesalaisuuden piiriin luettavat tiedot tulee siirtää mahdolliselle kilpailijataholle ilman, että jätelaissa tai muualla lainsäädännössä olisi tähän nimenomaisesti velvoittava säännös. Ulkoistamisen yhteydessä tehtävää sopimusta mahdollisine salassapitolausekkeineen ei tässä kohtaa voida pitää riittävänä eikä mahdollista kilpailuneutraliteetin vaarantumista kokonaisuudessaan estävänä keinona. Asiakasrekisterillä tarkoitettaneen rekisteriä, jonka kuka tahansa toimija voi kerätä omista asiakkaistaan henkilötietoja koskevan lainsäädännön puitteissa (ei toisten asiakkaista). Asiakasrekisteri on lähtökohtaisesti yrityssalaisuussuojan piiriin kuuluva taloudellinen tieto. Jätelain 43 :ää koskevissa perusteluissa todetaan, että asiakasrekisterin ylläpitäminen on palvelutehtävä, joka voidaan 5

6 siirtää jätelain nojalla kuntayhtiölle. Jätelain 43 pykälän perusteella kunta voi siis siirtää oman asiakasrekisterinsä ylläpidon omalle yhtiölleen. Edellä esitetyillä perusteilla katsomme, ettei asiakasrekisterinä voida pitää jätelain 142 :n mukaista jätehuollon rekisteriä, tuottajarekisteriä tai 143 :n mukaista kuljetusrekisteriä. Mainitut rekisterit ovat oikeuskäytännössä vahvistetun mukaisesti lakisääteisiä rekistereitä, joiden ylläpito on säädetty viranomaistehtäväksi. 6