Onko suomalainen eläketurva kestävä?

Transkriptio

1 Onko suomalainen eläketurva kestävä? Mikko Kautto Dosenttiluentosarja Helsingin yliopistolla

2 Miksi dosenttiluento eläketurvasta? Kaikki työikäiset ja työnantajat osallistuvat työeläkkeiden rahoitukseen, eläkkeisiin menee myös verorahaa. Kaikkien vanhuuden ajan turva on pitkälti eläkkeiden varassa. Eläke mahdollistaa toimeentulon turvaa 1,4 miljoonalle ihmiselle (2010). Eläkemenot vuonna 2010 noin 22 mrd. euroa (työeläkkeet 19 mrd. e) Osuus sosiaalimenoista oli 43 %. Osuus julkisista menoista on noin ¼. Osuus bkt:sta oli 12,8 prosenttia vuonna Työeläkemaksujen osuus palkkasummasta on lähes 23 prosenttia; lisäksi kustannuksia tulee veroina maksetuista osista Työeläkerahastoissa on sijoitettuna noin 140 miljardia euroa ja kaikilla näillä mittareilla merkitys on kasvamassa. 2

3 Pension systems have multiple objectives, whose relative weights can change over time and across countries. Similarly, pension design faces multiple constraints, the relative importance of which can change. If objectives and constraints differ, what is optimal will generally differ. A central conclusion in Barr and Diamond (2009) is that there is no single best system. Thus it is mistaken to talk about a best pension system, rather than the best pension system for Finland today. Nicholas Barr (2013) Näkökulmat kestävyyteen Poliittinen kestävyys Taloudellinen kestävyys Sosiaalinen kestävyys Eläketurvakeskus 3

4 Poliittinen kestävyys - Policy: millainen järjestelmä, keiden järjestelmä? - Kautto (2012) The pension puzzle: pension security for all without universal schemes? In Anttonen, Häikiö & Stefánsson (eds.) Welfare State, Universalism and Diversity. Edward Elgar. Eläketurvakeskus 4

5 Research questions 1. How is universalism defined in the area of pension security? 2. How did universalism develop? 3. Still universal? Approach Literature review Case Finland Lessons

6 What universalism? By the book: a policy that applies to everyone of a certain kind > entitlement criteria, coverage (the who question) True universalism citizenship-based social security (Beveridge, Marshall, Titmuss, Kildal & Kuhnle 2005) Earnings-related pension security: selective, meritocratic, or industrial-achievement Means-tested or income-tested pension security as residualism Universalism is interpreted to mean citizenship-based flat-rate benefits run by public institutions Paradox: Finland does not have such a pension scheme, yet everyone gets a pension Argument: all three supply principles have always co-existed, but their weights have changed

7 New order : solidaristic and universalist nature of social legislation (Esping-Andersen & Korpi 1987) entitlements were extended to all citizens, they were made independent of individual contributions, the trend was to provide equal flat-rate benefits to all (especially within the pension system), and public commitments aimed to cover more and more welfare areas This was the case in the 1950s, and still the content of universalism for a number of researchers

8 Novel principle : synthesis of universalism and adequacy outside of the market (Esping-Andersen 1990) Adequacy and compensation levels as problems The alternative has been to seek a synthesis of universalism and adequacy outside of the market. This road has been followed in countries where, by mandating or legislation, the state incorporates the new middle classes within a luxurious second-tier, universally inclusive, earnings-related insurance scheme on top of the flat-rate egalitarian scheme. (ibid. 26). Universalism AND state-enforced income maintenance Old universalism continued? There were now two universal schemes? Universalism was enlargened? Universalism was not seen as important as before?

9 Pension models (Palme 1990) Basic security No Yes No Income security Residual model Basic security model Yes Income security model Institutional model In Palme s study coverage and adequacy key issues. Of all OECD countries, only FIN, SWE and NOR could be located in the institutional model group. Korpi: encompassing, Esping-Andersen: social-democratic (notion of universalism abandoned).

10 Evolution of the Finnish pension model Basic security No Yes No Income security Residual model Basic security model Yes Income security model Institutional model

11 Conclusions 1. There is no one interpretation for universalism in pension security 2. None of the three Finnish pension schemes is universal - National pension has been transformed into a pension income tested selective benefit, that is accompanied with a residual guarantee pension -Employment pension coverage wider, rules more uniform, yet can never be truly universalist 3. The current Finnish pension scenery does not fit the contents given to universalism 4. There is definitely nothing left of true universalism : no such programme design, no universalist administrative principles, nor one universalist institution in charge 5. It makes sense to assess both coverage and adequacy (who gets what?) at the pension system level (consists of several schemes that are co-ordinated) 6. As coverage and adequacy are better than ever, it could be argued universalism exists at a system level, and from a consequentialist perspective.

12 Taloudellinen kestävyys - Taloudellisesti kestävässä eläkejärjestelmässä maksutulo riittää luvatun eläkelupauksen (eläkemenojen) hoitamiseen - Kautto (2012) A victim of success why is Finland a laggard in extending pension age. Paper presented at the Espanet Conference, September Eläketurvakeskus 12

13 Pension reform kirjallisuus : voiko eläkepolitiikkaa uudistaa? New politics: Pension reform is difficult due to lock-in and path-dependence (Pierson, Myles) Reforms happen when there are financing problems (right wing governments help) (Korpi and Palme) Reforms happen if they are decremental, unfold in the long run, and are agreed widely (Pierson, Rhodes) Before reforms a process of problem definition is needed, i.e specification of agendas and alternatives (Kingdon) The impact of reforms is manifest only in the long run (Hinrichs & Kangas; Hinrichs & Jessoula) Prosessi: mitä Suomessa on tehty? Millaisilla tuloksilla? Eläketurvakeskus 13

14 Eläkemeno ja eläkemaksu Suomen työeläkejärjestelmä on osittain rahastoiva jakojärjestelmä, jossa lähtökohtana on etuusperusteinen ajattelu (DB) eläkemeno määrittää maksutason Keskieläke x eläkkeelläoloaika = eläkemeno = eläkemaksu Jos rahoituksen kestävyyteen halutaan vaikuttaa, muutetaan joko eläkkeelläoloaikaa eläketasoa maksua

15 Kehitys 1960-luvun alusta, ennuste tulevasta ja 90-luvun kriisi Eläkemeno* % palkkasummasta * Kaikki työeläkkeet Actual Projection 1990 Actual

16 Ensimmäinen uudistusaalto Eläkkeiden indeksointi Eläkkeen laskenta» Eläkepalkka 2/4 vuotta -> viim 10 vuotta» Tulevan ajan karttumien leikkaus» Työntekijämaksun vähennys eläkepalkasta Eläkemaksun nousun jakaminen Kansaneläkkeen pohjaosan poisto Varhaiseläkereittien karsimisen aloittaminen Eläketurvakeskus 16

17 Menoennusteet ensimmäisen uudistusaallon jälkeen Eläkemeno % palkkasummasta Actual Projection 1990 Projection 1996 Projection 1999

18 Toinen uudistusaalto Modernisointi, yksinkertaistaminen ja elinajan pitenemiseen vastaaminen tavoitteina Joustava eläkeikä: vuotta Yksilöllinen varhennettu eläke lakkautettiin Eläkkeen laskentasäännöt uusiksi Samat säännöt kaikille Indeksimuutokset Elinaikakerroin Eläketurvakeskus 18

19 Menoennusteet toisen uudistusaallon jälkeen Eläkemeno % palkkasummasta Actual Projection 1999 Projection 2004 Projection 2007

20 Työeläkemeno ja -maksu ja ennustelaskelma vuoteen 2080 (Risku ym. 2011) PROSENTTIA30 15 Työeläkemaksu ja -meno TyEL/TEL, LEL, TaEL prosenttia palkkasummasta Maksu Meno Eläketurvakeskus 20

21 Yhteenvetoa Eläkepolitiikan sopeuttaminen alkoi jo 20 vuotta sitten. 20 vuoden aikana toteutetut eläkepolitiikan uudistukset ovat parantaneet taloudellista kestävyyttä valtavasti, mutta maalikin liikkuu. Eläkepolitiikan sopeutuksessa on käytetty kaikkia keinoja ja vaikutettu kaikkiin tekijöihin Keskieläke nousee hitaammin kuin ilman uudistuksia Eläkkeelläoloaika on lyhyempi kuin ilman uudistuksia Maksuakin on nostettu Myös sijoitustuottoja on yritetty parantaa ETK:ssa tehdyn sukupolvitilinpitolaskelman mukaan julkisen talouden kestävyysvaje on 5,8 % bkt:sta ja se koostuu lähes yksinomaan muusta julkisesta taloudesta kuin eläkejärjestelmästä (Vaittinen & Vanne 2013). Miksi? Kansaneläkepuolen merkitys pienenee Julkisen sektorin työeläkerahoituksessa ei vajetta Yksityisen sektorin työeläkejärjestelmä ei vielä ole kestävä: eläkelupauksen rahoitus edellyttää maksun nousua

22 Sosiaalinen kestävyys - Kautto & Metso (2008) Sosiaalinen kestävyys uusi poliittinen horisontti? Yhteiskuntapolitiikka 2008 (4), Kautto ym. (2009) Eläketurvan sosiaalinen kestävyys. Teoksessa Näkökulmia sosiaaliseen kestävyyteen, Talousneuvoston julkaisuja 2/ Kautto (2011) (toim) Eläkkeet ja eläkkeensaajien toimeentulo. ETK:n Raportteja 04/2011. Eläketurvakeskus 22

23 Sosiaalisen kestävyyden ulottuvuuksia Tietoisen elämänhallinnan mahdollistavat resurssit Hyvinvoinnin jakautuminen (oikeudenmukaisuus) Sosiaaliset suhteet ja vuorovaikutus ihmisten välillä Luottamus tulevaisuuteen, muihin ihmisiin ja instituutioihin ( yhteisön tila ) (Kautto & Metso, Yhteiskuntapolitiikka 4/2008) 23

24 Mitä eläketurvan sosiaalisen kestävyyden arvioinnissa voisi huomioida? Menneisyys Nykyhetki Tulevaisuus Riittävyys Oikeudenmukaisuus Luottamus Eläkkeiden taso Eläkkeensaajien toimeentulo Design Eläkejakauma Eläkkeensaajien köyhyys ja tulonjako Maksujen jakautuminen Maksut ja etuudet eri sukupolvilla Eläkejärjestelmän kyky maksaa eläkkeet Eläkkeiden taso Eri sukupolvien tuottoasteet Eläkelupauksen pitävyys 24

25 Riittävyydestä nyt Hyvää Keskimääräinen eläke on parantunut 10 vuodessa reaalisesti viidenneksellä (20 %) Eläkkeensaajatalouksien käytettävissä olevat tulot ovat nousseet reaalisesti neljänneksellä (25 %) Eläkeläisistä ¾ (72 %) kokee toimeentulon olevan helppoa ennemmin kuin hankalaa Eläkeläisten asema suhteessa palkansaajiin ei ole heikentynyt Huonoa Työkyvyttömyyseläkkeet ovat pysytelleet samalla tasolla; suhteellinen asema heikentynyt Eläketurvakeskus 25

26 Tarkastellaan ensin kaikkia eläkkeensaajia Omaeläkkeensaajien keskimääräinen kokonaiseläke *) vuosina eläkelajin mukaan vuoden 2010 rahassa Keskimääräinen vanhuuseläke vuonna % suurempi kuin 2000 Eläketurvakeskus 26

27 Eläkeläisten asema suhteessa muihin ei heikentynyt Eläkeläiskotitalouksien toimeentulo suhteessa ammatissa toimiviin ja kaikkiin kotitalouksiin vuosina , % Lähde: Tulonjakotilasto, Tilastokeskus Eläketurvakeskus 27

28 Oikeudenmukaisuudesta nyt Hyvää: Eläketulo jakautuu aikaisempaa tasaisemmin Verotus tasaa tuloeroja Käytettävissä olevilla tuloilla mitattuna eläkkeensaajien toimeentulo on 70 % ansiotyössä olevien toimeentulosta ja 80 % koko väestön toimeentulotasoon nähden ja tämä suhde on ollut verraten vakaa Huonoa: Tulojen eriarvoisuus on kasvanut samaa vauhtia kuin väestössä keskimäärin Köyhyysriski on kaksinkertaistunut 10 vuodessa, joskaan köyhyys ei ole syventynyt (ns. köyhyyskuilu) Nuorilla tk-eläkeläisillä ja ikääntyneillä naisilla korkeimmat köyhyysriskit Yksin asuminen kasvattaa riskiä 28

29 1) Eläkeläisten väliset tuloerot ovat koko väestön tuloeroihin verrattuna pienemmät 2) Eläkeläisten joukossa tuloerojen vaihtelu on voimakkaampaa kuin ammatissa toimivilla Eläkeläisten, ammatissa toimivien ja kaikkien kotitalouksien tulonjako vuosina ginikertoimella mitattuna Koko väestön ginikerroin nousi v ,6 % yks. ja oli 27,3 %. Lähde: Tulonjakotilasto, Tilastokeskus Eläketurvakeskus 29

30 Eläkeläisten tulojakauman muodon takia valitulla riskirajalla on iso merkitys köyhyyskuvaan Köyhyysriskit eläkeläisillä ja koko väestössä vuosina , 60 % ja 50 % köyhyysrajat Lähde: Tulonjakotilasto, Tilastokeskus Eläketurvakeskus 30

31 Luottamuksesta Luottamuksen taso nykyiseen eläkejärjestelmään korkea EU-maiden joukossa korkein luottamus on DK, FIN ja NL kansalaisilla Ansiosidonnaisella eläketurvalla korkea legitimiteetti (TELA) Eläkejärjestelmään luotetaan siinä missä oikeuslaitokseenkin Eläkejärjestelmän tunteminen on yhteydessä luottamukseen Tulevaisuutta koskevat odotukset ovat epävarmempia Melkein puolet arvioi, ettei nykyisen eläketason säilyttäminen ole tulevaisuudessa mahdollista Melkein puolet epäilee toimeentulon olevan huono tai melko huono Iso osa näkee ongelmia sukupolvien välisen oikeudenmukaisuuden toteutumisessa Luottamuksen mittaaminenkin on monipuolista, ja eri väestöryhmien näkemysten välillä voi olla isojakin eroja 31

32 Nuoremmat sukupolvet joutuvat liiaksi eläkkeiden maksumiehiksi 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 14,5 13,8 2,8 4,9 16,6 16,1 10,0 11,2 11,1 12,5 4,1 9,0 19,1 19,5 14,1 16,0 21,9 23,8 50 % 39,0 39,7 40,7 40 % 30 % 39,0 34,0 32,8 20 % 10 % 27,1 25,5 26,2 21,4 18,9 15,0 0 % Samaa mieltä Osittain samaa mieltä Osittain eri mieltä Eri mieltä EOS Eläketurvakeskus 32

33 Yhteenvetoa (Työ)eläketurvan sosiaaliselle kestävyydelle ei ole vakiintunutta sisältöä eikä yhtä mittaria (Työ)eläketurvan sosiaaliseen kestävyyteen voi katsoa sisältyvän erilaisia ulottuvuuksia; riittävyys, oikeudenmukaisuus ja luottamus voivat olla tällaisia Ulottuvuuksille voidaan löytää useita mittareita, joiden perusteella tulkintaa kestävyydestä olisi tehtävissä Sosiaalinen kestävyys ei ole puristettavissa yhteen suureeseen; on ennemminkin laajaan ihmisjoukkoon liittyvä monitahoinen ilmiökenttä Väline tai näkökulma voi silti olla hyödyllinen, jos sillä voi tunnistaa kehittämiskohteita Sosiaalisen kestävyyden esilläpito on tärkeää eläkepoliittisen päätöksenteon kannalta 33

34 Mutkat suoriksi Poliittinen kestävyys: Eläketurva muuttuu ajassa Taloudellinen kestävyys: Kokonaisuudessaan melko kestävä, yksityisen sektorin työeläkejärjestelmässä rahoitusvaje Sosiaalinen kestävyys: Vähintään tyydyttävä Eläketurvakeskus 34

35 Jälkipuhe: voiko eläkepolitiikka olla kestävää? Poliittinen kestävyys Taloudellinen kestävyys Sosiaalinen kestävyys