Kuopion kaupunki Pöytäkirja 4/ (1) Kuopion kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta Asianro 4874/08.01.

Transkriptio

1 Kuopion kaupunki Pöytäkirja 4/ (1) 34 Asianro 4874/ /2015 Joukkoliikenteen kilpailutustutkimus Suunnittelupäällikkö Tanja Leppänen Kunnallistekninen suunnittelu ja vesihuollon järjestämistehtävät 1. Yleistä Vuonna 2014 käynnistynyt linja-autoliikennemarkkinoiden avautuminen kilpailulle ja siihen liittyvät kilpailutukset ovat olleet pitkän muutos- ja valmisteluprosessin tulos. Kyse on ollut suurimmasta muutoksesta joukkoliikenteen järjestämisessä sitten vuoden 1990-luvun puolivälin, jolloin linjaautoliikenteen kilpailuttaminen alkoi pääkaupunkiseudulla. Muutoksen vaikutukset jatkuvat vielä pitkään. Liikennevirasto teetti yhdessä 11 kaupunkiseudun kanssa tutkimuksen joukkoliikenteen kilpailutuksista ja joukkoliikenteen markkinoista vuonna Työ valmistui tammikuussa 2015 ja Kuopio oli yksi työn tilaajakaupungeista. Tutkimuksessa tarkasteltiin 11 kaupunkiseudun ja kolmen ELY -keskuksen kilpailutuksia vuosina Tutkimuksen lopputuloksena annettiin suosituksia, miten kilpailutuksia voidaan onnistuneesti kehittää ja mitä niissä tulisi välttää, jotta joukkoliikennemarkkinat kehittyisivät yhteiskunnan kannalta suotuisaan suuntaan. 2. Tutkimuksen tavoitteet Joukkoliikenteen kilpailuttamisen päätavoitteena on hyvän joukkoliikennepalvelun tarjoaminen kohtuullisin kustannuksin. Päätavoitteen saavuttaminen edellyttää toimivia joukkoliikennemarkkinoita ja mahdollisuutta toiminnan kehittämiseen. Jotta joukkoliikennemarkkinat olisivat toimivia, tulee tarjouskilpailujen olla aitoja, hintatason kohtuullinen sekä yritysten toiminnan kannattavaa. Tämän vuoksi työn tavoitteena oli selvittää, miten joukkoliikenteen muutosvaiheen tarjouskilpailuissa on onnistuttu viranomaisten ja liikennöitsijöiden näkökulmasta, miten tulevista tarjouskilpailuista saataisiin nyt läpikäytyjä kilpailuja toimivampia ja miten joukkoliikennemarkkinoiden toimivuutta voitaisiin edistää. 3. Tutkimuksen tulokset Tutkimusaineistona käytettiin toimivaltaisille viranomaisille ja liikennöitsijöille suunnatussa kyselyissä saatuja tietoja sekä toimivaltaisilta viranomaisilta saatuja kilpailuasiakirjoja ja tarjouksia niiltä osin, kun ne voitiin luovuttaa tutkimuskäyttöön. Saatuja tietoja syvennettiin eri osapuolten haastatteluilla. Kokonaisuutena viranomaiset kokivat kilpailuttamisen sujuneen ensimmäisellä kierroksella hyvin tai melko hyvin liiallisesta kiireestä ja osin vähäisistä tarjousten määrästä huolimatta. Joillakin paikkakunnilla syntyi ongelmia Elykeskusten myöhäisemmästä kilpailutusaikataulusta. Lisäksi Ely -keskukset joutuivat jättämään määrärahojen vähäisyyden vuoksi maaseutulinjoja hankkimatta, jonka seurauksena syntyi palvelutasoon puutteita. Hankintapäätökset hyväksyttiin pääosin ilman valituksia. Markkinaoikeuteen tehtiin valitukset Jyväskylässä, Kuopiossa ja Oulussa. Kuopiossa markkinaoi-

2 Kuopion kaupunki Pöytäkirja 4/ (2) keuden päätöksestä on valitettu edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kohteen liikennettä hoidetaan tällä hetkellä väliaikaisella järjestelyllä. 3.1 Sopimusmalli Kohteista 57 % kilpailutettiin bruttomallilla, jota myös lähes 60 % liikennöitsijöistä piti parhaana sopimusmallina sen ennakoitavuuden, tasapuolisuuden ja pienen liiketoimintariskin vuoksi. Huonoimpana sopimusmallina liikennöitsijät kokivat alueelliset käyttöoikeussopimukset. Tutkimuksen mukaan hankintatavalla ei kuitenkaan ollut selvää vaikutusta kilpailuun osallistuneiden määrään. Kuopiossa kilpailutettiin kannusteurakkamallilla, jossa osa tuloista on sidottu matkustajamääriin. Tämän osa liikennöitsijöistä saattoi kokea riskinä. Kohteisiin saatiin kuitenkin tarjouksia saman verran kuin bruttomallisessa Jyväskylässä, vaikka tarjousten määrä jäikin koko tutkimuksen automäärältään vastaavien kohteiden keskiarvoa hiukan pienemmäksi. Myös hintataso oli samankaltainen kuin Jyväskylässä. Tilaajan kannalta kannusteurakkamalli on bruttomallia helpompi, koska mm. aikataulusuunnittelu jää liikenteenharjoittajan vastuulle. 3.2 Hintataso Tarjousten hintatasoon vaikuttavat sopimusmallin lisäksi mm. alueen kilpailutilanne, kalustovaatimukset, sopimuskausien pituudet ja sopimuskauden aikana sallittujen muutosten määrä. Kaikissa tutkimuksen kilpailutuksissa ja kohteissa oli omia erityispiirteitä, jonka vuoksi sopimusten hintatasot eivät ole täysin vertailukelpoisia. 3.3 Osallistuminen kilpailuun Hintavertailuja tehtiin kolmen liikenteellisesti edustavan Lahden ja Jyväskylän kohteen pohjalta, koska niissä syntyi riittävästi kilpailua. Vertailut tehtiin kolmen eri keskinopeuskohteen liikenteistä. Hintavertailussa Kuopion hintataso asettui samalle tasolle kuin Lahdessa, jossa taso oli keskimääräistä edullisempi. Näin myös kaupunkiliikenteen kohteessa 5, jossa valittiin määräävän markkina-aseman välttämiseksi toiseksi edullisin tarjous. Merkittävä osa kaupunkiseutujen tarjouskilpailuista oli syksyllä Kilpailujen samanaikaisuus alensi osaltaan osallistumisaktiivisuutta. Toisaalta tarjousten jättöpäivän ajoittuminen muita kaupunkeja hiukan myöhäisemmäksi lisäsi tarjousten määrää mm. Lahdessa. Uuden lippu- ja maksujärjestelmän valmistumisen viivästyminen oli liikennöitsijöiden mukaan yksi tärkeä syy olla osallistumatta kilpailuun. Toisena syynä ilmoitettiin monimutkaiset ja vaikeaselkoiset kilpailuasiakirjat. Kilpailussa menestyneistä liikennöitsijöistä 83 % näki kilpailun parantavan yrityksen kannattavuutta tai ainakin säilyttävän sen ennallaan. Liikennettä menettäneet ovat sen sijaan käymässä selviytymistaistelua. 3.4 Sopimusaika Paras sopimusaika olisi liikennöitsijöiden mielestä 5-9 vuotta. Linja-auton järkevä käyttöikä on 15 vuotta ja näin kahdella sopimuskaudella auto tulisi täysin hyödynnetyksi. Vaikka kalustotoimittajien mielestä kalustovaatimuksissa tulisi päästä yhtenäisiin vaatimuksiin, ei kalusto tule jatkossakaan olemaan täysin samanlaista omien brändien ja muiden paikallisten vaatimusten vuoksi. Tärkeintä olisi kuitenkin, että kaluston siirrettävyys paikkakunnalta toiselle olisi mahdollista. 4. Taloudellinen analyysi Kuopiossa sopimusajat vaihtelevat 3,5 vuodesta 6,5 vuoteen.

3 Kuopion kaupunki Pöytäkirja 4/ (3) 5. Suositukset 5.1 Markkinoiden kehityksen seuraaminen Kerätyn taloudellisen tiedon perusteella on analysoitu kilpailutuksiin osallistuneiden yritysten taloudellista tilannetta kilpailutuksen aikana vuoden 2013 tilinpäätöstietojen perusteella. Tutkimukseen sisältyneiden liikennöintisopimusten yhteisarvo liikenteenharjoittajille oli 131,2 milj. euroa, josta Kuopion sopimusten osuus oli 13,2 milj. euroa. On arvioitu, että linja-autoliikenteen toimialan kokonaisliikevaihdosta 2/3 syntyy tulevaisuudessa viranomaisten kilpailuttamasta ja hankkimasta liikenteestä. Kuopion kaupunkiseudulla kilpailuun osallistui seitsemän yritystä. Seudulla syntyi kilpailutuksen tuloksena melko tasapainoinen tilanne, vaikka yksi yritys onkin selkeästi suurin. Sopimuskumppanit ovat joko suuria yrityksiä tai suurten konsernien tytäryrityksiä. Yritykset ovat vakavaraisia yhtä lukuun ottamatta. Pienet yritykset eivät voittaneet liikennettä lainkaan, vaikka maaseutukohteet olivat kohtuullisen kokoisia. Jatkon kannalta on epäselvää, miten pienet yritykset selviävät ilman sopimusliikennettä jo tämänhetkisten talouden tunnuslukujen ollessa heikkoja. Linja-autoliikenteen toimialan kannattavuus on kokonaisuutena heikko. Ala ei houkuttele uusia yrittäjiä, jonka vuoksi alan uusiutuminen on hidasta. Taloudellinen tulos vaihtelee paljon ja kaikissa yrityskokoluokissa on sekä kannattavia että kannattamattomia yrityksiä. Toimivaltainen viranomainen voi vaikuttaa omilla toimillaan toimialan kannattavuuteen. Edullisen hinnan lisäksi viranomaisen tavoitteena tulisikin olla markkinoiden toimivuuden edistäminen pitkällä aikajänteellä. Murrosvaihe linja-autoliikenteessä tulee kestämään useita vuosia ja vakiintuneempaan tilanteeseen päästään vasta tämän vuosikymmenen lopulla, kun viimeiset siirtymäajan liikennöintisopimukset lakkaavat. Markkinavaikutuksia tulisi analysoida jo, kun vuoden 2015 tilinpäätöstiedot ovat käytettävissä. Markkinoiden kehitystä tulee seurata koko ajan jo olevien ja edelleen kehitettävien tunnuslukujen avulla. Toimivan kilpailun edistämisen ja joukkoliikenteen kustannushallinnan vuoksi kilpailuttamista ja sopimusehtoja tulee kehittää edelleen. 5.2 Sopimusmalli Bruttomallin hyvänä puolena on selkeys, vähäriskisyys ja tasapuolisuus liikenteenharjoittajien kannalta. Mallia käyttämällä voidaan edistää toimivia joukkoliikennemarkkinoita, koska tarjouksen tekeminen pienemmillekin yrityksille on kohtalaisen helppoa. Käyttöoikeussopimus- ja kannustesopimusmalleissa nykyinen liikennöitsijä on hyvän tietopohjansa ja kokemuksensa vuoksi muita paremmassa asemassa ainakin siihen saakka, kun viranomaiselle kertyy puolueetonta matkustajatietoa uudesta lippu- ja maksujärjestelmästä. Kaupunkiliikenteessä bruttomalli on selkein, jos tilaajalla ei ole riittävästi tietoa matkustuksesta. Sitä tulee kuitenkin kehittää nykyistä kannustavampaan suuntaan. Käyttöoikeussopimuksia ja kannusteurakkamalleja tulee saatavien kokemusten perusteella kehittää ja laajentaa käyttöä vaiheittain, jos kokemukset siihen antavat aihetta. Samalla liikennöintialueella tulisi

4 Kuopion kaupunki Pöytäkirja 4/ (4) käyttää vain yhtä sopimusmallia. Maaseutuliikenteeseen parhaat ratkaisut ovat reittipohjaiset käyttöoikeussopimukset. 5.3 Kilpailukohteet Kohteiden koolla on suuri merkitys markkinoiden toimivuuteen. Jotta alueen pienet yritykset voivat menestyä kilpailuissa, tarvitaan pieniä ja keskikokoisia kohteita. Muutamia isoja kohteita tarvitaan puolestaan houkuttelemana tarjoajia myös alueen ulkopuolelta. Kilpailukohteita muodostettaessa tavoitteena tulisi olla markkinoiden toimivuuden edistäminen. Kohteiden tulisi muodostaa liikenteellisesti yhtenäisiä kokonaisuuksia ja niissä tulisi varmistaa kaluston mahdollisimman tehokas käyttö. 5.4 Sopimusaika Sopimusaikojen pituuksissa tulisi ottaa huomioon niihin liittyvät taloudelliset riskit. Pitkissä sopimuskausissa lisääntyvät myös liikenteenharjoittajien taloudelliset riskit, mikä saattaa vähentää erityisesti pienten ja kasvavien yritysten halukkuutta osallistua tarjouskilpailuihin. Bruttosopimuksissa ja reittipohjaisissa käyttöoikeussopimuksissa sopimusaika tulisi olla 3-7 vuotta sekä alueellisissa käyttöoikeussopimuksissa ja kannusteurakkasopimuksissa 6-8 vuotta. Erityiskalustoa vaativissa kohteissa sopimusaika tulisi olla jopa 10 vuotta. 5.5 Sopimusehdot Tärkeä tavoite on laatia valtakunnallisesti keskeisiltä kohdiltaan yhteneväiset sopimusehdot. Erityisen merkittäviä sopimusehtoja ovat sopimuskauden aikana sallittava muutosmäärä tarjonnassa sekä liikennöintikorvausten indeksitarkistusten tiheys. Toimivaltaiset viranomaiset noudattavat yhteisesti valmisteltavien hankintasopimusten ehtojen päälinjauksia. Tarjonnan muutosrajat tulisi olla korkeintaan +/- 10 % vuodessa ja +/- 20 % koko sopimuskaudella. Indeksitarkistuksia tulisi tehdä vähintään puolivuosittain Tilastokeskuksen linjaautoliikenteen kokonaisindeksin perusteella. 5.6 Muut suositukset Kilpailutusten ajoittamisella ja tahdistamisella on merkitystä markkinoiden toimivuuteen ja kustannustasoon. Kilpailujen tulisikin jakaantua tasaisesti eri vuosille alueellisesti ja valtakunnallisesti. Kilpailut tulisi ratkaista vähintään seitsemän kuukautta ennen liikenteen käynnistymistä, jotta valmisteluun jää riittävä aika. Jos liikennöitsijän vastuulle jää aikataulusuunnittelua, tulisi ratkaisut tehdä jo yhdeksän kuukautta ennen liikenteen alkamista. 6. Kilpailuttamisen kehittäminen Jos alueen kilpailutilanne on huono, olisi tilaajan hyvä tarjota varikkotilaa tai tonttia. Kuljettajien sosiaalitilojen tarjoaminen ainakin keskeisillä paikoilla on perusteltua. Lisäksi kaluston osalta suositellaan laadittavaksi perusominaisuuksiltaan yhteiset, valtakunnalliset määrittelyt vaatimukset eri liikennetyypeille. Tällä edistetään kalustomarkkinoiden toimivuutta ja hillitään kustannuskehitystä. Seudulla toimivien toimivaltaisten viranomaisten tulisi sopia yhteisistä kilpailuttamisperiaatteista, jos liikenteet lomittuvat yhteen. Yhtenäiset lippujärjestelmät edellyttävät yhtenäisiä lippu- ja maksujärjestelmävaatimuksia. Tarjouskilpailussa voittaneiden yritysten taloudellinen tilanne tulisi selvittää ja taloudellisen tilanteen kehitystä seurata vuosittain yritysten tilinpäätöstiedoista saatavien tunnuslukujen avulla.

5 Kuopion kaupunki Pöytäkirja 4/ (5) Tutkimuksen mukaan kilpailutuksissa onnistuttiin kohtuullisen hyvin, kun otetaan huomioon viranomaisten kokemattomuus näin laajamittaisessa kilpailuttamisessa. Kilpailuttamisen tuloksena syntyi suuri määrä liikennöintisopimuksia, joiden toteutumista tulee seurata. Poikkeamiin sopimusehtojen noudattamisessa tulee puuttua välittömästi ja liikennöitsijöiden yhdenvertainen kohtelu tässä on tärkeää. Sopimuksien toteutumista tulee seurata myös toteutumisen edellytysten kannalta. Tämä sisältää liikennöitsijöiden kannattavuuden ja rahoitustilanteen seuranta. Jatkon kannalta on tärkeää saada aikaan yhtenäiset kilpailuasiakirjat ja sopimusehdot. Lisäksi kalustovaatimukset tulisi saada yhtenäiseksi. Tarpeelliseksi kehittämiskohteeksi nousi myös viranomaisten ja liikennöitsijöiden käyttöön yhteinen tietopankki, josta saisi etukäteistietoa tulevista kilpailutuksista. Lisäksi tärkeänä pidettiin viranomaisille sekä liikennöitsijöille suunnattu koulutusohjelma, jonka avulla ylläpidettäisiin ja edistettäisiin valmiuksia tarjouskilpailujen pitämiseen ja niihin osallistumiseen. Vaikutusten arviointi Esitys on yritys- ja ympäristövaikutusiltaan neutraali. Esitys Esitän joukkoliikennelautakunnalle, että joukkoliikenteen kilpailutustutkimus merkitään tiedoksi. Viiteaineisto /2015 Joukkoliikenteen kilpailutuksia ja markkinoita koskeva tutkimus Liikennevirasto (ei jaeta, julkaistu internetissä) Valmistelija Seija Pasanen puh etunimi.sukunimi(at)kuopio.fi Päätösehdotus Suunnittelupäällikkö Tanja Leppänen Lautakunta hyväksyy suunnittelupäällikön esityksen. Päätös Päätösehdotus hyväksyttiin yksimielisesti.

6 Kuopion kaupunki Pöytäkirja 4/ (6)