Kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteen monikeskuksisuus ja kauppa -hanke Ville Helminen Suomen ympäristökeskus 1.6.

Transkriptio

1 Kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteen monikeskuksisuus ja kauppa -hanke Ville Helminen Suomen ympäristökeskus KESKUSTA-ALUEIDEN TUNNISTAMINEN JA KESKUSTA-ALUEIDEN RAJAAMINEN TILASTOLLISELLA PAIKKATIETOMENETELMÄLLÄ Sisältö Johdanto... 1 Keskustarajauksen kriteereistä... 2 Hankkeessa toteutetut menetelmätestaukset... 5 Menetelmien vertailu Johdanto Suomen ympäristökeskuksen (SYKE) yhdyskuntarakenteen seurantatietojen mukaan kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteen kehitystä on viimeiset vuosikymmenet leimannut yhdyskuntarakenteen hajautuminen. Sen yhtenä keskeisenä ilmentymänä on ollut henkilöautoriippuvaisen yhdyskuntarakenteen ja erityisesti asuntokuntien moniautoisuuden kasvu luvun laman jälkeen kaupunkiseutujen kehitys on kuitenkin eriytynyt yhä selkeämmin siten, että erityisesti kasvuseutujen keskusta-alueiden eheytyminen on edistynyt, mutta kaupunkiseutujen reuna-alueiden alhaisen tiheyden pientaloalueet ovat laajentuneet ja erkaantuneet lähipalveluista. Samaan aikaan on kaupan rakenteessa tapahtunut muutos, jossa suurten kaupan keskittymien ja erityisesti keskustoille tärkeän erikoistavarakaupan myynti on siirtynyt osin pois keskustoista. Varsinkin keskisuurten ja pienten kaupunkiseutujen keskustat ja osin myös suurten kaupunkiseutujen alakeskukset ovat kärsineet tästä kehityksestä, koska keskustan ulkopuoliset kaupan suuryksiköt ovat olleet liian suuria suhteessa näiden kaupunkiseutujen ostovoimaan. Suomessa keskusluokitusjärjestelmän hierarkkisuudesta luopuminen onkin ollut yksi keskeinen puute yhdyskuntarakenteen kehittämisessä erisuuruisilla kaupunkiseuduilla. Valtakunnallisen aluerakenteen eriytyvän kehityksen vuoksi tilanne on tässä suhteessa entisestään heikentynyt. Hierarkkisuudesta luopuminen on ollut poikkeuksellista useisiin muihin maihin verrattuna. Kaupan sijainti yhdyskuntarakenteessa on nykyisin korostunut, koska kaupunkikehityksessä on laajasti siirrytty ns. tuotantokaupungista kulutuskaupunkiin. Kauppa liitetään laajemmin vapaa-ajan käyttöön liittyviin toimintoihin. Kaupan suuryksiköistä on osin tullut myös viihdekeskuksia ja kaupunkien keskusta-alueille tyypillisten toimintojen alueita. Olennaista yhdyskuntarakenteen kehityksen kannalta onkin kaupan suuryksiköiden sijainti suhteessa asutus- ja työpaikkatihentymiin ja olemassa oleviin keskustoihin sekä palvelutarjonnaltaan monipuolisiin alakeskuksiin. Empiiristen tutkimusten mukaan yli puolet kaupan matkoista tehdään jalan tai pyörällä, jos kauppa on alle kilometrin etäisyydellä. SYKEn uusimpien tutkimusten mukaan ikääntyminen on kohdistunut erityisesti kaupunkiseutujen

2 monipuolisiin alakeskuksiin. Taustalla on muutto lähelle lähipalveluita kohtuullisen hintatason asuntoihin, osin senioritaloihin. Muuttoon liittyy myös luopuminen työuran jälkeen perheen toisesta autosta ja myöhemmin autottomuus. Tämä tulevaisuudessa edelleen voimistuva kehitys tulee ottaa erityisesti huomioon kaupan ohjauksessa. Kaupan palvelut ja niiden tavoitettavuus palveluvarustukseltaan monipuolisissa alakeskuksissa ja joukkoliikennepalveluiden palvelutaso ovat elintärkeitä erityisesti ikääntyvän väestön osalta. Maankäyttö- ja rakennuslaissa keskusta-alueella viitataan olemassa olevaan keskusta-alueeseen. Lain tulkinta ja soveltaminen edellyttää nykyisten keskusta-alueiden tunnistamista ja rajaamista. Tätä varten on kehitetty valtakunnallisen yhdenmukainen menetelmä nykyisten keskusta-alueiden määrittelemisestä, tunnistamisesta ja rajaamisesta. Menetelmä perustuu valtakunnallisesti kattaviin ja tasaisin väliajoin päivitettäviin paikkatietopohjaisiin tilasto-aineistoihin. Keskusta-alueet luokitellaan sijainnin ja koon perusteella, jolloin voidaan erottaa ydinkeskukset alakeskuksista sekä suhteuttaa keskusten merkitys suhteessa toiminnallisiin alueisiin. Tilastollisen menetelmän avulla olemassa olevat keskusta-alueet voidaan rajata yhdenmukaisesti ja tasapuolisesti kaikkialle. Vastaava menetelmä on käytössä Norjassa ja Tanskassa. Tässä dokumentissa on kuvattu keskustarajauksen menetelmätyön taustaa ja kerrottu testatuista menetelmistä. Keskustarajauksen kriteereistä Keskusta tarkoittaa erilaisten toimintojen keskittymää, jossa sijaitsee tiiviisti ja monipuolisesti keskustahakuisia palvelutoimintoja, kuten erikoiskauppaa, vapaa-ajan palveluita ja julkisia palveluja sekä merkittävästi eri toimialojen työpaikkoja ja asutusta. Keskustat toimivat ympäröivien toiminnallisten alueiden keskuksina ja muodostavat keskusverkon, jolla on hierarkkinen erikokoisiin ytimiin perustuva rakenne. Pääkaupungin vaikutusalueena on koko maa. Maakunnissa voidaan erottaa esimerkiksi maakuntakeskukset, kaupunkiseutujen keskukset, alakeskukset ja lähiökeskukset sekä kunta- ja kyläkeskukset. Ydinkeskusta on eri toimintojen suurin tihentymä kaupunkiseudulla. Suomalaisilla kaupunkiseuduilla ydinkeskusta on melko selkeästi tunnistettavissa, sillä muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta kaupunkiseuduilla on yksi selkeä keskus. Keskustan tunnistamiseen ja rajaamiseen on Tanskassa ja Norjassa käytetty tilastollista menetelmää, jossa olemassa olevat keskustat rajataan paikkatietomenetelmillä rekisteripohjaisten aineistojen avulla. Suomessa vastaavan menetelmän pohjana ovat yhdyskuntarakenteen seurantajärjestelmän (YKR) ruutupohjaiset paikkatiedot eri toimialojen työpaikoista ja väestöstä. Rajausta on testattu laajoilla eri hallinnonalojen näkökulmista kerätyillä ja ylläpidetyillä tietoaineistoilla kaupan ja palvelujen sijainnista. Tilastollinen menetelmä tunnistaa keskustan alueena, jossa sijaitsee ympäröivää aluetta selkeästi tiiviimmin palveluiden työpaikkoja, vähittäiskaupan työpaikkoja sekä väestöä. Lisäksi keskusta-alueen tulee olla palveluiltaan monipuolinen, eli siellä tulee sijaita useita erityyppisiä palveluita kuten julkisia palveluita, ravinto- ja hotellipalveluita, pankkeja sekä terveysja sosiaalipalveluita. Lisäksi keskustassa on oltava hyvä joukkoliikenteen saavutettavuus. Mitä suurempi keskusta, sitä monipuolisempi erilaisten toimintojen tarjonta on. Alakeskuksissa ja paikallistason keskuksissa toimintojen määrä on vähäisempi, mutta monipuolisuus säilyy keskustaalueen keskeisenä tunnistamiskriteerinä. Keskusta-alueen rajaaminen tunnistetun ytimen ympärille voidaan tehdä usealla eri karkeustasolla. Keskustalla on sekä fyysinen että toiminnallinen rakenne, joihin vaikuttavat voimakkaasti

3 paikalliset ominaispiirteet. Toiminnallista rakennetta kuvaa jalankulkukeskusta, joka voidaan hahmottaa alueena, jossa eri toiminnot sijaitsevat jalankulkuetäisyydellä toisistaan. Keskusta voi rajautua selkeästi johonkin esteeseen, kuten rantaan, harjuun tai liikenneväylään. Toisaalta ydinkeskustasta lähtee myös vyöhykkeitä, joissa toimintojen tiheys harvenee vähitellen. Tiiviin monipuolisen ytimen lisäksi keskustaa ympäröi alueita, joissa on eri toimintojen keskittymiä ikään kuin keskustan jatkeina. Nämä eivät välttämättä muodosta omia alakeskuksia, mutta liittyvät fyysisesti keskusta-alueisiin. Suurten kaupunkiseutujen alakeskukset ovat väestömäärältään ja palveluvarustukseltaan pienimpien kaupunkiseutujen pääkeskuksen tasolla. Toimiva tilastollinen menetelmä edellyttää keskusten ja alakeskusten luokittelua. Kaupunkiseuduilla luokittelu on suhteutettava kaupunkiseudun kokoon, jotta keskusrakenne hahmottuu paikallistasolle asti. Kaupunkiseuduilla alakeskukset luokitellaan niiden sijainnin, koon, monipuolisuuden ja saavutettavuuden perusteella seuraaviin luokkiin: monipuolinen alakeskus, keskustan jatke, autoon tukeutuva alakeskus tai paikallinen asuinalueen keskus. Kaupunkiseutujen ulkopuolella keskustat ovat erikokoisia kuntakeskuksia ja kylätason lähipalvelukeskuksia. Keskustarajaus voidaan toteuttaa luokittelemalla keskusta-alueet erityyppisiksi tai tasoisiksi keskustoiksi kuten: pääkeskus, alakeskus, kaupallinen keskittymä. Luokittelu on mahdollista toteuttaa myös keskustan koon tai monipuolisuuden mukaan. Koko maata koskevissa tarkasteluissa luokittelu tulisi ulottaa kuvaamaan maaseudun eritasoisia palvelukeskittymiä. Keskeisimmät tunnistettavat keskustatyypit ovat seuraavat: Pääkeskus: Kaupunkiseutujen ytimien tunnistaminen ja ydinkeskustan rajaaminen. Pääkeskusta voidaan määritellä eri toimintojen suurimmaksi tihentymäksi kaupunkiseudulla. Suomalaisilla kaupunkiseuduilla pääkeskusta on melko selkeästi tunnistettavissa. Rajausmenetelmästä riippuen keskustan ulottuvuudet saattavat kuitenkin vaihdella. Alakeskus: Kaupunkiseudun monikeskuksisen rakenteen määrittely. Alakeskus on hankala rajata samalla rajaamiskriteerillä erilaisille alueille, sillä niiden koko ja merkitys vaihtelevat riippuen kaupunkiseudun koosta. Pohjimmiltaan kysymys on siitä, miten isolla alakeskuksella on yhdyskuntarakenteellista merkitystä. Alakeskusten tarkastelussa keskeisin lähtökohta on alakeskusten olemassaolon tunnistaminen. Suurimmille kaupunkiseuduille muodostuu hierarkkinen alakeskusluokitus, jossa merkittävimpien alakeskusten lisäksi voidaan tunnistaa alemman tason alakeskuksia. Pienien kaupunkiseutujen kohdalla olemassa olevat alakeskukset ovat kaupunkiseututasolla merkittäviä, mutta jäävät kooltaan pääkaupunkiseudun alakeskuksia selvästi pienemmiksi. Kaupallinen keskittymä: Kaupallinen keskittymä tai laajempi kaupan alue, joka ei muuten täytä ydinkeskuksen tai alakeskuksen kriteereitä. Nämä alueet ovat yksipuolisesti kaupan alueita. Tilastollisen keskustarajauksen tekemisessä määriteltäviä tekijöitä: Keskustarajauksen tilastollisen menetelmän perusteet: Mitä ovat keskustatoiminnot, Missä ovat keskustatoimintojen keskittymät ja mikä on toimintojen monipuolisuus niissä. Keskustatoimintoja kuvaavat tekijät: Vähittäiskauppa, muut julkiset ja yksityiset palvelut, työpaikkojen keskittymät, asutuksen keskittymät, joukkoliikenteen saavutettavuus. Keskusta-aluetta kuvaavien muuttujien tilastolliset kriteerit:

4 Keskittymisen fyysiset mittarit: kerrosala, yksiköiden tiheys, yksiköiden välinen etäisyys, kävelyetäisyydellä sijaitsevat toiminnot kustakin ruudusta. Toimintojen monipuolisuus: vaatimukset eri toimintojen kattavuudelle keskusta-alueilla, joissa tulisi olla väestöä, työpaikkoja ja palveluja. Työpaikkojen osalta monipuolinen toimialarakenne, palveluiden osalta monipuolista kauppaa, hotellit, ravintolat, pankit, julkisia palveluita sekä joukkoliikennetarjontaa. Yleistä keskustojen rajaamismenetelmästä: Menetelmä riippuu tarkoitusperästä. Kaikki pää- ja alakeskukset voidaan rajata yhdellä menetelmällä ja samoilla raja-arvoilla, mutta tällöin tulos ei välttämättä ole tyydyttävä kaikilla alueilla. Kaupunkiseutujen kokoerot vaikeuttavat yhtenäisen kriteeristön käyttöä. Keskustojen rajaamista varten on testattu erilaisia menetelmiä ja erilaisia kriteerejä sekä raja-arvoja. Niiden perusteella on päädytty menetelmään, joka parhaiten soveltuu keskustojen rajaamiseen. Yhdyskuntarakenteen seurantajärjestelmässä käytössä oleva tilastoruutuaineisto toimii hyvänä pohjana rajauksen toteuttamiseksi, sillä sen avulla rajaukseen voidaan liittää kaikki järjestelmän ruuduittainen tilastotieto. Pääkeskusten osalta voidaan rajauksia tarkastella 125x125 m ruutujen tasolla ja muut alueet 250x250 m ruutukoolla. Vaihtoehtoisina menetelminä kokeiltiin yksinkertaista overlay-tarkastelua, jossa tietyin kriteerein valitaan tarvittavat tasot, joita tarkastellaan päällekkäin ja saadaan rajattua ytimiä. Toisessa vaiheessa ytimien tulee täyttää tietyt kriteerit tullakseen määritellyiksi keskuksiksi. Kriteerit perustuvat siihen mitä keskustassa pitää vähintään olla. Kolmannessa vaiheessa saadut ytimet yhdistetään keskusta-alueeksi. Tässä vaiheessa rajataan se miten keskustan reuna-alueet otetaan mukaan. Toinen kokeiltu menetelmä on käyttää rasterianalyysia ja naapuriruutumenetelmää, jonka perusteella voidaan laskea ruuduille erilaisia arvoja ympäröivien ruutujen summana. Tämä nostaa esiin merkittävät keskittymät. Menetelmässä tuotetaan omat rasteritasot niille muuttujille, jotka kuvaavat eri keskustatoimintoja. Saatujen rastereiden avulla tehdään laskutoimituksia, joissa voidaan hyödyntää arvojen luokittelua tai eri tekijöiden painotuksia. Lopputuloksena saadaan rasteri, josta voidaan rajata monipuoliset keskustatoimintojen ruudut tietyn raja-arvon perusteella. Tämä menetelmä pitää sisällään enemmän erilaisia raja-arvojen määrittelyä ja testaamista, jolloin menetelmä näyttäytyy monimutkaisempana kuin ensimmäinen vaihtoehto. Toisaalta juuri rajaarvojen kautta menetelmä on joustava, jos esimerkiksi erikokoisille kaupunkiseuduille tarvitaan tiukkuudeltaan erilaisia kriteereitä. Myös jonkinlainen em. menetelmien yhdistelmä voi olla mahdollinen. Tällöin tietyt elementit muodostettaisiin rasterianalyysin avulla, mutta pyrittäisiin mahdollisimman yksinkertaisiin rajaarvoihin. Tällainen toimii esimerkiksi tiheyden kuvaamisessa (väestötiheys, työpaikkatiheys). Tällöin osa kriteereistä perustuisi raja-arvon ylittymiseen alueella ja osa suoraan ruudun ominaisuuksiin sekä sijaintiin. Lähtökohtaisesti overlay-tyyppinen lähestymistapa sopii hyvin pääkeskustan rajaamiseen. Se mahdollistaa ruututasolla paremman tarkkuustason, kun naapuriruudut eivät vaikuta rajaukseen. Lisäksi pääkeskustan toimintojen tulee sijainta tiiviisti, jolloin paras tulos saavutetaan mahdollisimman pienellä tarkasteluyksiköllä. Alakeskusten tunnistamiseen sopii rasteripohjainen

5 naapuriruutumenetelmä, joka havaitsee myös väljemmät keskittymät, joita alakeskukset yleensä ovat. Hankkeessa toteutetut menetelmätestaukset Seuraavassa on esitelty hankkeessa kokeillut erilaiset keskustarajauksen menetelmät. Tanskaan ja Norjan mallilla tehdyillä overlay-pohjaisilla rajauksilla keskusta-alueista tuli melko pieniä ja niillä esiin nousivat lähinnä suurimmat ytimet. Naapuriruutumenetelmällä keskusta-alueista tuli laajempia ja pienetkin hieman hajanaisemmat keskustat nousivat esiin. Osittain tähän vaikuttavat myös rajaarvojen asettaminen, mutta lähtökohtaisesti naapuriruutumenetelmällä saadaan hieman väljemmin määriteltyjä keskusta-alueita. Naapuriruutumenetelmä todettiin sopivimmaksi menetelmäksi keskustarajauksen tekemiseen koska se tuotti pääsääntöisesti järkevän näköisiä tuloksia, mahdollisti keskusta-alueiden koon ja monipuolisuuteen perustuvan luokittelun sekä toimi hyvin sekä kaupunkiseuduilla että maaseudulla. Lisäksi menetelmän etuna on, että se perustuu täysin YKR ruututietoihin, joten sen voi laskea takautuvasti aiemmille seurantavuosille. Seuraavassa on hankkeen kuluessa testattujen menetelmien kuvaukset sekä lopuksi vertailu eri menetelmien lopputuloksista muutamalla alueella. Naapuriruutumenetelmästä on menetelmäkuvaus omana dokumenttinaan. Versio 1. Overlay-pohjainen Tanskan/Norjan mallin mukainen menetelmä sovellettuna Suomen aineistoihin ja 125x125 ruutuihin ydinkeskustojen rajaamista varten. Versio 2. Overlay-pohjainen ruutumenetelmä 125 x 125 m ruuduilla ydinkeskustojen rajaamista varten, jossa lähtökohtana ovat ruutukohtaiset tiedot. Perustuu samoihin periaatteisiin kuin Tanskan/Norjan malli. Versio 3. Overlay-pohjainen ruutumenetelmä 250 x 250 m ruuduilla, jossa lähtökohtana ovat ruutukohtaiset tiedot. Perustuu samoihin periaatteisiin kuin Tanskan/Norjan malli. Menetelmä on sama kuin "versio 2", mutta kriteerien raja-arvot on suhteutettu suurempaa ruutukokoon. Suuremman ruutukoon kautta toimintojen välistä etäisyyttä mittaava kriteeri on väljempi. Tätä menetelmää voi käyttää myös alakeskusten tunnistamiseen kriteerien raja-arvoja muokkaamalla. Naapuriruutumenetelmä Menetelmä perustuu 250x250 ruutujen naapuriruutujen summatietoihin, jolloin menetelmä mittaa tihentymää laajemmalta alueelta (kävelyetäisyys ruudulta). Menetelmää testattiin erilaisilla kriteereillä ja raja-arvoilla ja sen todettiin soveltuvan hyvin keskustarajauksen pohjaksi erityisesti sen takia, että se tunnistaa pienemmät keskukset overlay-pohjaisia menetelmiä paremmin ja se soveltuu yhtenäisenä menetelmänä koko maahan. Menetelmästä tehtiin 2 versiota, joista toisessa oli tiukemmat raja-arvot. Tiukempi versio tehtiin Helsingin seudun tiiviimpää rakennetta silmällä pitäen.

6 Versio 1.

7 Versio 2.

8 Versio 3.

9 Versio 3/alakeskus

10 Naapuriruutumenetelmä

11 Menetelmien vertailu Keskustarajaukset eri menetelmillä Hämeenlinnasta. Sopivimmaksi menetelmäksi todettiin "naapuriruutumenetelmä, väljä", joka rajasi laajimman keskusta-alueen sekä alakeskuksen Jukolaan. Versio 1 vastaa eniten Norjassa ja Tanskassa käytettyä menetelmää, jonka perusteella keskusta-alue rajautuu tiukasti vain keskustan ydinalueeksi. Versioissa 1-3 ei pyritty rajaamaan alakeskuksia ja versioissa 1-2 käytettiin 125x125 ruutuja vain kaupunkiseudun ydinalueelta.

12 Keskustarajaukset eri menetelmillä Lahdesta. Sopivimmaksi menetelmäksi todettiin "naapuriruutumenetelmä, väljä". Versio 1 vastaa eniten Norjassa ja Tanskassa käytettyä menetelmää, jonka perusteella keskusta-alue rajautuu tiukasti vain keskustan ydinalueeksi. Versioissa 1-3 ei pyritty rajaamaan alakeskuksia ja versioissa 1-2 käytettiin 125x125 ruutuja vain kaupunkiseudun ydinalueelta.

13

14 Keskustarajaukset eri menetelmillä Helsingistä. "naapuriruutumenetelmä, tiukka" tehtiin Helsingin seudun tarpeisiin tiukemmilla raja-arvoilla. Versio 1 vastaa eniten Norjassa ja Tanskassa käytettyä menetelmää, jonka perusteella keskusta-alue rajautuu tiukasti vain keskustan ydinalueeksi. Versioissa 1-3 ei pyritty rajaamaan alakeskuksia ja versioissa 1-2 käytettiin 125x125 ruutuja vain kaupunkiseudun ydinalueelta.