Kauppa- ja teollisuusministeriö Kioton mekanismit toimikunta Markkinapaikka päästökaupassa 9.3.2000
LOPPURAPORTTI Tämän selvityksen on KTM:n Energiatalous-ryhmän toimeksiannosta tehnyt PricewaterhouseCoopersin pohjoismaisten yksiköiden energiamarkkinaasiantuntijoista ja ympäristöpalveluihin erikoistuneista henkilöistä koostunut työryhmä tammi-helmikuussa 2000. Projektin ohjausryhmässä toimivat Jorma Kurra (projektin vastuullinen johtaja), Henrik Sjöblom ja Terje Kronen. Selvityksen projektipäällikkönä toimi Kimmo Vilske, jonka lisäksi projektiin osallistuivat Kristian Rajakaltio ja Ari Tiihonen. Kauppa- ja teollisuusministeriön yhteyshenkilönä toimi Pekka Mäkelä. Helsingissä 9.3.2000 Jorma Kurra Director, Energy Henrik Sjöblom Senior Manager, Strategic Risk Services Kimmo Vilske Manager, Energy Kristian Rajakaltio Associate, Energy Ari Tiihonen Senior Consultant, Environment
Sisällysluettelo Markkinapaikka päästökaupassa 1. Johdanto... 2 2. Lähtötilanneanalyysi... 4 2.1 Kansainvälisten puitesopimusten asettama viitekehys...4 2.1.1. JI ja CDM...6 2.1.2. Päästökauppa...6 2.1.3. Avoimet kysymykset...7 2.2. Kansallinen viitekehys päästökaupalle...8 2.2.1. Alkujaon perusmallit...9 2.2.2 Päästökiintiöiden allokaatio... 12 2.2.3. Sekundäärimarkkina... 15 2.3. Päästökaupan kohde-etuus... 16 2.3.1 Päästökaupan kohde... 16 2.3.2.Kiintiöiden ja päästöjen mittaus sekä niiden seuranta... 17 2.4. Suomen päästötilanne... 19 2.5. Yhteenveto - kokemuksia muilta markkinoilta... 21 3. Pörssi markkinapaikkana... 22 3.1. Pörssin yleiset toimintaperiaatteet... 22 3.2. Kaupankäynti pörssissä... 24 3.2.1. Pörssikaupan järjestäminen... 24 3.2.2. Huutokaupan (batch auction) malleja... 25 3.2.3. Jatkuvan kaupan (continuous auction) malleja... 29 3.3. Selvitystoiminnan rooli... 31 3.4. Pörssin sääntely ja valvonta... 32 3.5. Pörssin omistus ja yhtiömuoto... 33 3.6. Kansainvälisen pörssikaupan kehittyminen... 34 3.6.1 Pörssikaupan kehittyminen... 34 3.6.2. Pörssin kehittyminen... 36 4. Markkinapaikan perustaminen... 37 4.1. Osapuolet...37 4.2. Projektisuunnitelman keskeiset kohdat... 37 4.3. Esimerkkejä suomalaisista markkinapaikoista... 38 5. Kansallinen päästöpörssi Suomessa... 40 5.1. Kansallisen päästöpörssin tehtävä... 40 5.2. Kansallisen päästöpörssin toimintaympäristö... 41 5.2.1. Kansainväliset yhteydet... 41 5.2.2. Osapuolet... 42 5.2.3. Lainsäädäntö ja verotus... 42 5.3. Pörssin toiminta... 43 5.3.1. Pörssin järjestämä huutokauppa... 44 5.3.2. Johdannaiskauppa... 46 5.3.3. Selvitystoiminta ja päästöpankki... 46 5.3.4. Pörssin organisointi ja mahdolliset toimeenpanijat... 47 5.4. Avoimet kysymykset... 48 6. Yhteenveto... 49 Lähdeluettelo... 51 1
1. Johdanto Markkinapaikka päästökaupassa Tämän selvityksen on KTM:n Energiatalous-ryhmän toimeksiannosta tehnyt PricewaterhouseCoopersin pohjoismaisten yksiköiden energiamarkkina-asiantuntijoista ja ympäristöpalveluihin erikoistuneista henkilöistä koostunut työryhmä tammi-helmikuussa 2000. Toimeksiannon tarkoituksena on ollut selvittää kansallisen päästöpörssin toimintaedellytyksiin liittyviä kysymyksiä. Tämän selvityksen rinnalla KTM valmistelee selvityksiä Kotimaisen päästökaupan osapuolet Suomen olosuhteissa, Päästökaupan alkujaon vaikutusten tutkiminen tasapainomallilla sekä Kansalliseen päästökauppaan liittyvät kilpailukysymykset ja lainsäädäntö. Näiden selvitysten tulokset eivät ole tätä selvitystä tehtäessä tiedossa. Tästä johtuen tässä selvityksessä tarkastellaan osapuoliin, alkujaon vaikutuksiin ja kilpailuun sekä lainsäädäntöön liittyviä asioita avoimina kysymyksinä, joille esitetään päästökaupan ja markkinapaikan kannalta suotuisat ratkaisut tai tärkeät edellytykset. Mainittujen kysymysten osalta esitettävät ratkaisut tai oletukset on tehty vain markkinapaikan toiminnan valossa, minkä vuoksi raportin lukijan arvioitavaksi jää, onko sellaisia tekijöitä, jotka ovat ristiriidassa tässä selvityksessä tehtyjen olettamusten kanssa. Toimeksiannon tavoitteena on selvittää, millä edellytyksillä kansallinen päästöpörssi voisi toimia Suomessa. Koska kansainvälisesti asetettujen päästötavoitteiden saavuttamiseksi määriteltyihin toimintamahdollisuuksiin liittyy sekä kansainvälisellä että kansallisella tasolla useita vielä ratkaisemattomia kysymyksiä, on tämän selvityksen keskeisenä tavoitteena määritellä päästöpörssin toiminnan kannalta keskeiset edellytykset. Tämän lisäksi määritellään tiedossa olevat päätökset, oletettavat tai yleisesti hyväksytyt päästökauppaa koskevat periaatteet sekä vielä avoinna olevat ratkaistavat kysymykset, jotka vaikuttavat merkittävästi mainittuihin päästöpörssin toimintaedellytyksiin. Selvitys on tehty vertailututkimuksena, jossa päästökaupan jo päätettyjä rakenteita ja oletettavissa olevia tulevia päätöksiä verrataan eri hyödykkeillä ja arvopapereilla käytävän pörssikaupan toimintamalleihin ja rakenteisiin. Eri kaupankäynti- ja pörssimuotojen käyttökelpoisuutta päästökauppaan on arvioitu perustuen kasvihuonekaasujen ja päästörajoitusten erityispiirteisiin sekä kaupankäynnin lähtökohtien eroavuuteen perinteisistä pörssimarkkinoista. Toimeksianto on rajattu koskemaan kansallista päästöpörssitoimintaa. Päästökaupan yleisten reunaehtojen määrittelyssä huomioitavia seikkoja ja Kioton-mekanismien laajamittaista vaikutusta kansainvälisesti tai kansallisesti ei tarkastella. Toimeksiannon piiriin käsitetään kuuluvaksi pörssitoiminnan erityispiirteiden kuvaaminen ja soveltaminen kansalliseen päästökauppaan saatavilla olevan Kioton-mekanismeja koskevan informaation perusteella. Sellaiset seikat, jotka kaupankäynnin osalta ovat keskeisessä asemassa, mutta joita koskevat kansalliseen päästökauppaan vaikuttavat päätökset ja rakenteet eivät ole yleisesti tiedossa, tai joihin liittyy merkittävästi toisistaan poikkeavia tulkintoja, käsitellään työryhmän ja toimeksiantajan yhteisesti tekemien olettamuksien perusteella. Tämän selvityksen keskeinen lähtöolettamus on, että halutaan perustaa kansallinen markkinapaikka päästökaupalle ja taata sille riittävät toimintaedellytykset. Tässä selvityksessä ei siis oteta kantaa tai tarkastella, onko kansallisen päästöpörssin käynnistäminen lähtökohtaisesti mielekästä tai mahdollista. Hyvin yleisesti ollaan sitä mieltä, että Kioton sopimuksen mukaisen ensimmäisen viisivuotisen velvoitekauden aikana tehtävät kasvihuonekaasujen päästövähenemät eivät ole vielä riittäviä merkittävän ilmastovaikutuksen aikaansaamiseksi. Tämän vuoksi toinen keskeinen lähtöolettamus on, että ensimmäisen 2
velvoitekauden jälkeen seuraa vastaavasti uusia velvoitekausia ilman, että niiden välille pääsee muodostumaan epäjatkuvuuskohtaa, joka voisi merkittävästi vaikeuttaa esimerkiksi päästövähenemien ja kiintiöiden arvonmääritystä. 3
2. Lähtötilanneanalyysi Ennen tarkastelua markkinapaikan rakenteesta ja asemasta Suomessa on syytä tarkastella, missä puitteissa kansallisen päästökaupan markkinapaikan kehitys voi tapahtua. Tärkeimmässä asemassa ovat erilaiset kansainväliset sopimukset, joiden puitteissa Suomen on toimittava. Lisäksi kokemukset kansainvälisistä hyödyke- sekä päästöpörsseistä antavat arvokasta tietoa eri kauppamuotojen sekä pörssien toimivuudesta ja toimintatavoista. 2.1 Kansainvälisten puitesopimusten asettama viitekehys Joulukuussa 1997 YK:n ilmastokokouksen kolmannessa kokouksessa (COP-3) Japanin Kiotossa osallistujamaat hyväksyivät kasvihuonepäästöjä rajoittavan niin sanotun Kioton pöytäkirjan YK:n ilmastosopimukseen. Kioton pöytäkirja velvoittaa teollisuusmaat vähentämään viiden vuoden velvoitejakson (2008-2012) aikana kasvihuonekaasupäästönsä tasolle, joka on keskimäärin 5% alle vuoden 1990 tason. Euroopan Unioni sitoutui vähennysvelvoitteeseen yhteisönä ja yksittäisten jäsenmaiden tarkemmat velvoitteet määriteltiin erikseen kesällä 1998. EU:n sisäisessä taakanjaossa Suomelle tuli niin sanottu 0- tavoite, joka sitouttaa Suomen palauttamaan päästönsä vuoden 1990 tasolle velvoitekauden aikana. Kioton pöytäkirja astuu voimaan vasta, kun 55 teollisuusmaata ja vähintään 55% vuoden 1990 päästöistä on sen piirissä. Marraskuun alussa 1999 84 maata oli allekirjoittanut ja 16 maata oli ratifioinut Kioton pöytäkirjan. Suurimmat teollisuusmaat, Yhdysvallat, Japani, Kanada, EU sekä Venäjä eivät ole vielä ratifioineet pöytäkirjaa. Näillä teollisuusmailla on keskeinen rooli koko pöytäkirjan hyväksymisessä, koska yhden suuren teollisuusmaan poisjääminen voi vaarantaa koko hankeen. EU maiden on odotettu ratifioivan pöytäkirja seuraavan kahden vuoden aikana. Marraskuussa 1999 päättyneessä viidennessä ilmastokokouksessa (COP-5) ajatus pöytäkirjan voimaan astumisesta Rio de Janeiron ympäristökokouksen 10. juhlavuonna vuonna 2002 saavutti laajaa kannatusta. EU:n päästökuplan kautta yhteisö on vastuussa EU:n kokonaistavoitteen saavuttamisesta. Täten yhden jäsenvaltion vastuu/päästötavoite siirtyy lopulta yhteisön vastuulle, mikäli kyseinen jäsenmaa ei saavuta omaa tavoitettaan. Toisaalta EU:n kupla antaa yhteisölle vapaammat kädet hyödyntää niin sanottuja joustomekanismeja kuplan sisällä, mikäli mekanismeja ei saataisi ajoissa toimintaan kansainvälisesti. Kioton pöytäkirjassa valtioiden välinen päästökauppa otetaan esille yhtenä kolmesta joustomekanismista ja se mainitaan erikseen lyhyesti pöytäkirjan 17 artiklassa. Muut joustomekanismit ovat yhteistoteutus (JI) ja niin sanottu puhtaan kehityksen mekanismi (CDM). Kioton pöytäkirjan asettamat vaatimukset koskevat Suomen valtiota ja siten myös pöytäkirjassa olevat joustomekanismit ovat ensisijaisesti valtioiden välisiä mekanismeja. Pöytäkirja ei aseta valtiolle rajoituksia päästötoimista aiheutuvan kustannuksen kohdentamisen suhteen. Pöytäkirja ei myöskään ota kantaa siihen, miten yritykset tai yhteisöt voivat hyödyntää mekanismeja, mutta se antaa valtioille mahdollisuuden oikeuttaa yrityksiä tekemään JI- sekä CDM-projekteja puolestaan. Lopullinen vastuu päästötavoitteen saavuttamisessa on kuitenkin valtiolla. Yritystason päästökaupalla ei siis ole automaattisesti suoraa liittymäkohtaa valtioiden väliseen päästökauppaan. Kioton pöytäkirjassa mainitut sertifikaatit ja yritysten välisessä päästökaupassa käytetyt sertifikaatit eivät ole automaattisesti 4
toisiinsa verrattavia arvopapereita. Valtio voi siirtää velvoitteen yrityksille eräänlaisen arvopaperistamisen kautta, jossa päästöille annettu vähenemävelvoite siirretään yrityksille. Kuva 1 esittää Kioton pöytäkirjan asettamaan velvoitteeseen liittyvien joustomekanismien muodostamaa markkinaa. Markkina voidaan karkeasti ottaen jakaa kolmeen osaan; valtioiden välillä tapahtuva päästökauppa sekä toteutettavat JI- ja CDM-projektit, valtioiden yrityksille jakamat kansalliset päästökiintiöt ja yritysten kansallisen järjestelmän sisällä käymä päästökauppa. Kansallinen päästökauppa on lisäksi kiinteässä yhteydessä kansainväliseen päästökauppaan. KIOTON PÖYTÄKIRJA EU:lle asetettu vaatimus - 8% selvitys vastuun täyttämisestä EUROOPAN UNIONI MUUT ANNEX B MAAT Vuoden 1990 päästötaso SUOMEN VALTIO VALTIOIDEN VÄLINEN PÄÄSTÖ- KAUPPA Kansallisten kiintiöiden jako Ilmoitus kiintiöiden ja päästövähennysyksiköiden taseesta Kiintiö varasto KANSALLINEN PÄÄSTÖREKISTERI ilmoitus rekisteriin Päästökiintiöiden myyjät selvitys/rekisteröinti Markkinapaikka - välittäjät - pörssit -selvitystalo Päästökiintiöiden ostajat / sijoittajat OTC-markkina Kansallinen päästökauppa markkina Joint implementation CDM Kansainvälinen päästökauppa markkina Annex B maiden päästökauppa Kuva 1. Yleiskuva päästökaupan rakenteesta kansallisella ja kansainvälisellä tasolla. 1 1 AGO (1999b) 5
2.1.1. JI ja CDM Joustomekanismien käytön mahdollisuus globaalien päästöjen vähentämisessä otettiin esille ensimmäisen kerran YK:n ilmastosopimuksen kolmannessa artiklassa vuonna 1992. Joustomekanismien käytön perusajatus on, että globaalisti päästöjen vähentäminen pitäisi tehdä siellä, missä vähentämisen rajakustannukset ovat matalimmat. Joustomekanismien avulla valtiot (tai valtion oikeuttamat yritykset) voivat vähentää päästöjään rajojensa ulkopuolella ja saada koko suoritettu vähennys tai osa siitä hyödykseen. JI sekä CDM perustuvat valtion tai yritysten suorittamiin päästöjä vähentäviin projekteihin omien rajojensa ulkopuolella. JI:n periaatteet on lueteltu Kioton pöytäkirjan kuudennessa artiklassa. JI toimii vain Annex B maiden välillä. Mekanismin ajatuksena on, että kun kaksi Annex B maata toteuttaa päästöjen vähentämiseen tähtäävän projektin, toteutuneella päästövähenemällä hyvitetään sitä osapuolta, jonka alueella vähenemää ei tapahdu. Projektiin osallistuvien maiden päästökattoja korotetaan/lasketaan projektin vähennystä vastaava määrä. Päästövähenemän jakautuminen osapuolten kesken on osapuolten välinen, neuvoteltava asia. Valtion rooli voi olla toteuttava, mutta on todennäköistä, että valtiot toimivat pääosin projektien rahoittajina. Käytännössä JI antaa teollisuusmaille mahdollisuuden tehdä päästöjä vähentäviä projekteja ennen kaikkea siirtymätalousmaissa Itä-Euroopassa sekä entisen Neuvostoliiton alueella. JI:sta syntyville päästövähenemille voidaan luoda jälkimarkkinat ja siten mahdollistaa, että JIprojekteja tekevät yritykset voisivat käyttää JI-päästövähenemiä kunkin valtion valtionsisäisesti edellyttämien päästövähennystoimien korvikkeena. CDM:n kautta Annex B maat, tai valtioiden valtuuttamat yksityiset yhteisöt, voivat suorittaa päästöjä vähentäviä projekteja Annex B:n ulkopuolella olevissa maissa. Suuri osa näistä Annex B:n ulkopuolisista maista on kehitysmaita ja CDM:n taustalla on ajatus puhtaan teknologian nopeasta siirtämisestä kehitysmaihin. CDM edellyttää, että kohdevaltio suostuu projektin ottamiselle huomioon toteuttajavaltion päästökaton tarkistamisessa. Kioton pöytäkirjan 12 artiklan mukaan CDM projektin on saavutettava todellisia, mitattavia ja pitkän aikavälin hyötyjä kohdemassa. 2.1.2. Päästökauppa Kioton pöytäkirjan artikla 17 antaa Annex B maille mahdollisuuden käyttää päästökauppaa saavuttaakseen sille asetetut päästövähennysvaatimukset. Päästökauppaa saadaan kuitenkin käydä vain Annex B- maiden kesken. Kioton pöytäkirjan 3 artikla määrittelee yksityiskohtaisesti maakohtaiset päästöjen vähennysvaatimukset ja niihin liittyvät yksityiskohdat. Kaikkiin joustomekanismeihin liittyy vaatimus, että saavutettu päästövähennys on sekä supplemental ja additional suhteessa kotimaisiin toimiin. Kyseiset ehdot ovat johtaneet epämääräisiin tulkintoihin varsinkin JI:n ja CDM:n osalta. Tämän seurauksena yhdeksi ilmastokokouksen suurista kysymyksistä on muodostunut, kuinka suuren osan vastuustaan valtio saa hoitaa rajojensa ulkopuolella. Kioton pöytäkirja ei anna vastausta kysymykseen. Kansainvälisissä keskusteluissa maiden mielipiteet ovat jakautuneet. Esimerkiksi Yhdysvallat pyrkii saamaan mahdollisimman suuren osan päästöistä joustomekanismien piiriin. EU:n pyrkimyksenä on puolestaan ollut rajoittaa joustomekanismien käyttö 50%:iin vähennysvelvoitteesta. Kansainväliset sopimukset antavat toimijoille periaatteessa mahdollisuuden käydä päästökauppaa kolmessa eri järjestelmässä. Ensinnäkin kauppaa voidaan käydä kahden 6
valtion välillä, joilla molemmilla on sisäinen päästökauppa toiminnassa. Tällöin yritykset käyvät kauppaa kahden sisäisen päästökauppajärjestelmän välillä. Toiseksi kaksi valtiota ilman valtion sisäistä päästökauppaa voivat käydä päästökauppaa keskenään. Tämä kaupankäyntimuoto vastaa Kioton pöytäkirjan määrittelemää päästökaupasta. Lisäksi on mahdollista, että valtio, jolla on sisäinen päästökauppa toiminnassa käy päästökauppaa valtion kanssa, jolla ei ole toimivaa sisäistä päästökauppaa. Puhuttaessa yritystason joustomekanismien käytöstä päästökauppa on siihen liittyvän alkujaon tai allokaation kautta selkeämmin finanssikauppaa kuin JI tai CDM. Finanssikaupalla tarkoitetaan, että kauppatavara on luonteeltaan pikemminkin arvopaperi kuin fyysinen tuote. CDM:sta ja JI:sta saadut päästöyksiköt pohjautuvat selkeästi fyysiseen toimenpiteeseen päästöjä vähentävän projektin yhteydessä. Näin ollen lienee luontevaa, että päästökaupan alkuvaiheessa kauppa keskittyy kansalliseen päästökauppaan samalla, kun luodaan valmiuksia yritysten CDM:sta ja JI:sta saatujen yksiköiden liittämiseksi kaupankäyntijärjestelmään. Tällä hetkellä kansainväliset sopimukset eivät anna riittävän tarkkoja määritelmiä tai rajoja päästökaupalle tai muille joustomekanismeille. Kansainväliset sopimukset koskevat kuitenkin Kioton pöytäkirjassa mainittuja mekanismeja. Siten esimerkiksi valtion oma sisäinen päästökauppa ei ole sidottu Kioton pöytäkirjaan. Sisäisen päästökaupan rakenne voidaan Kioton pöytäkirjan ratifioimisen jälkeen muokata kansainväliseen ympäristöön sopivaksi. Markkinapaikkoja suunniteltaessa on pyrittävä löytämään joustavia ratkaisuja, jotka antavat mahdollisuuksia systemaattisesti laajentaa markkinapaikan toimintaa eli tuotteita ja volyymiä. Samalla on otettavaa huomioon, että kansalliset yritysten väliset päästömarkkinat ovat yhteydessä muihin päästömarkkinoihin valtioiden välisen päästökaupan, CDM:n ja JI:n kautta. Varsinkin monikansalliset yhtiöt voisivat hyödyntää markkinoiden eroista johtuvia arbitraaseja siirtämällä sisäisesti päästöarvopapereita sinne, missä niiden hyöty on suurin. Yritysten välinen kaupankäynti on ollut kaikkien toimivien päästökauppajärjestelmien ydin. Yksityisten tahojen liittäminen kaupankäyntiin voi edesauttaa markkinan aktiivisuutta ja kaupankäynnin tehokkuutta. Kaupankäyntimallien hyöty on siinä, että ne antavat yrityksille vapauden päättää käytettävästä teknologiasta samalla, kun ne voivat verrata teknologian kustannusta päästökiintiöiden hintaan. Näin ollen kaikilla yrityksillä on vapaus valita oma ratkaisunsa päästöjen vähentämiselle. 2.1.3. Avoimet kysymykset Kioton pöytäkirjassa ei määritelty tarkasti joustomekanismien sääntöjä tai rajoituksia, vaan niiden määrittely siirrettiin myöhempiin ajankohtiin. Kahdessa vuodessa kiinnostus päästökauppaa, JI:a ja CDM:a kohtaan on lisääntynyt huimasti, vaikka YK:n ilmastokokouksen odotetaan tekevän ensimmäiset päätökset koskien sääntöjä vasta Haagin ilmastokokouksessa (COP-6) marraskuussa 2000. Kaikkien joustomekanismien perustoimintaedellytyksinä ovat transaktion kohteen tarkka määritelmä, kaupan ja sopimuksen verifiointi sekä järjestelmien monitorointi. Lisäksi mekanismeihin liittyy kysymyksiä niiden oikeudenmukaisuudesta kehitysmaita kohtaan. Yhtenä tärkeimmistä kysymyksenä on joustomekanismien avulla saavutettavan vähenemän enimmäismäärä kansallisesta päästövaatimuksesta. 7
Kansainvälisissä tutkimuksissa 2 on usein väläytelty mahdollisuutta eri joustomekanismeissa käytettävien kauppayksiköiden yhdenmukaistamista niin, että joustomekanismien käytöstä saadut yksiköt olisivat keskenään vaihdettavissa. Tämä ehdotus lienee kaupankäyntivolyymien ja -kustannusten suhteen paras ratkaisu. Käytännön toteutukseen liittyy hyvin monia ongelmia ja avoimia kysymyksiä, minkä vuoksi joustomekanismien kehittämisen alkuvaiheessa voidaan pyrkiä ajatuksellisesti erottamaan puhtaan kehityksen mekanismi, yhteistoteutus sekä kansallinen päästökauppa toisistaan. Samalla on kuitenkin muistettava, että valtioiden välisen päästökaupan alkaminen on vaikeaa ennen kuin eri joustomekanismit ovat yhteismitallisia. Kokonaan oma kysymyksensä on hiilinielujen rooli kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisessä. Lisäämällä nieluja on mahdollista sitoa hiilidioksidia kasvillisuuteen ja sitä kautta vähentää päästöjä. Nielujen lisäys voisi periaatteessa tapahtua maan sisäisenä toimena tai JI/CDM-projektin yhteydessä. Varsinkin CDM projektien yhteydessä tapahtuvista nielunlisäyksistä (reforestation ja afforestation) on keskusteltu voimakkaasti ilmastokokouksessa. Nieluihin liittyy hyvin paljon avoimia kysymyksiä koskien mittausta ja additionality -vaatimuksen täyttämistä. Ilmastokokouksen nieluihin keskittyvä työryhmä julkaisee nieluraporttinsa ennen marraskuun ilmastokokousta Haagissa. Raportti antanee puitteet nielukysymyksen ratkaisemiseksi. 2.2. Kansallinen viitekehys päästökaupalle Kioton pöytäkirjan ratifioinnin mukana vastuu velvoitteen tavoittamisesta siirtyy valtiolle tai valtioiden muodostamalle kuplalle (esimerkiksi EU). Valtion keinot velvoitteen tavoittamisessa ovat rajalliset, joten on luontevaa, että valtio siirtää velvoitteen yrityksille tai yksityishenkilöille valtion sisällä. Valtion vastuun jakaminen yrityksille markkinamekanismia käyttäen voidaan nähdä päästöyksiköiden primäärimarkkinana. Periaatteessa primäärimarkkinalla voidaan käsittää sekä markkinamekanismilla tapahtuva vastuunjako kiintiöillä että johonkin muuhun esimerkiksi Best Available Technology -periaatteeseen perustuva vastuunjako. Useimmiten primäärimarkkinalla kuitenkin tarkoitetaan valtion luomien päästökiintiöiden siirtymistä valtiolta yrityksille jonkun markkinapaikan kautta. Primäärimarkkina ei ole tarpeeksi joustava ottaakseen huomioon markkinoilla tapahtuvat muutokset ajan myötä. On myös epätodennäköistä, että yrityksen toiminnan muutosten asettamat vaatimukset kiintiömäärään voitaisiin joustavasti korjata primäärimarkkinoilla. Yritysmaailmaa leimaa nopeat muutokset tuotannon volyymeissa ja tulevaisuuden ennustettavuuteen liittyvä epävarmuus. Tästä syystä on luonnollista, että primäärimarkkinan jatkoksi syntyy sekundäärimarkkina yritysten välille. Sekundäärimarkkina on luonteeltaan primäärimarkkinaa paljon joustavampi. Kuva 2 esittää karkeasti primääri- ja sekundäärimarkkinoiden rakennetta. Päästökiintiöiden määrä on suurempi primäärimarkkinalla, mutta samalla johdannaiskauppa sekä myöhemmässä vaiheessa mahdollisesti myös CDM- ja JI-projektien kautta sekundäärimarkkinoille tulleet kiintiöt kasvattavat sekundäärimarkkinan kokoa. 2 Esimerkiksi AGO (1999c) ja Norwegian Emission Gas Trading System Committee (1999) 8
JI CDM VALTIOIDEN VÄLINEN PÄÄSTÖKAUPPA KANSALLINEN PÄÄSTÖKAUPPA Primäärimarkkina - alkujako Valtiolta yrityksille siirretyt kiintiöt CDMja JI- projekteista Sekundäärimarkkina -pörssi - OTC Kansainvälinen yritysten välinen päästökauppa Johdannais / Finanssimarkkina Kuva 2. Päästökaupan eri markkinat. 2.2.1. Alkujaon perusmallit Päästöjen ja muiden ympäristölle haitallisten substanssien kaupankäynti jaotellaan usein päästöyksikön syntytavan perusteella ns. cap & trade - tai baseline -malliin. Cap & trade -mallissa viranomainen määrittelee toimijakohtaisen päästörajan, jonka seuraamiseksi viranomainen jakaa toimijoille päästökiintiöitä (credit). Viranomaisen vastuulle jää lupajärjestelmän kontrollointi. Baseline -mallissa viranomainen määrittelee arvion jokaisen toimijan päästöistä normaalitilanteessa (niin sanottu business-as-usual -skenaario). Toisin sanoen, viranomainen tekee toimijakohtaisen ennusteen päästöjen kehityksestä. Osapuolet voivat myydä markkinoille ainoastaan sen osuuden, joka alittaa viranomaisen määrittelemän tason normaalitilanteessa, eli saavutetun päästövähenemän (allowance). Viranomaisen vastuulla on kontrolloida toimijakohtaisesti päästörajojen saavuttamista. Cap&trade - mallissa kauppaa käydään päästökiintiöillä ja baseline - mallissa kaupan kohteena on päästövähennysylijäämä, jota jatkossa nimitämme päästöoikeudeksi. Päästökiintiöt voidaan jakaa toimijoille joko huutokauppaamalla tai historiallisten päästöjen perusteella (niin sanottu grandfathering eli perintömenettely). Kiintiömarkkinoilla markkinapaikkaa voidaan tarvita alkujaossa sekä jälkimarkkinoilla riippuen siitä, miten kiintiöiden alkujako suoritetaan. Päästöoikeuskaupassa alkujako tapahtuu viranomaisten määrittelemän normaalitilanteen perusteella. Markkinapaikkaa tarvitaan vasta siinä vaiheessa, kun toimijat ovat osoittaneet alittaneensa oman normaalitasonsa ja haluavat kaupata saavutettuja päästöoikeuksia eteenpäin 9
tai, kun ne haluavat ostaa kiintiöitä saavuttaakseen vaaditun päästötason. UNCTAD 3 vertaa päästökiintiötä rahayksikköön ja päästöoikeuksia tiettyyn hyödykkeeseen, jonka arvo on määriteltävä joka kerta uudelleen viranomaisten toimesta. Markkinapaikan näkökulmasta kiintiökauppa lienee ajatuksellisesti soveltuvampi jatkuvaan kauppaan, kun taas päästöoikeuskauppa on enemmän keskittynyt tiettyyn periodiin. Vuosien aikana päästökauppamalleja on kokeiltu monessa yhteydessä, alueellisten sekä kattavampien päästöongelmien ratkaisemiseksi. Suurin osa toteutetuista, markkinamekanismiin pohjautuvista, päästökiintiö- ja päästöoikeusohjelmista on toteutettu Yhdysvalloissa. Esimerkkeinä mainittakoon, yleisen ilmansuojelulain tueksi käynnistetty päästökauppa-ohjelma vuodesta 1975, Kalifornian SOx ja NOx päästöihin keskittyvä RECLAIM-ohjelma, Yhdysvaltain lyijykauppaohjelma, Yhdysvaltain koillisvaltioiden NOxbudjettiohjelma sekä SO2 -happosadeohjelma. Australiassa ja Uudessa Seelannissa on käytetty kiintiöitä myös kalastuksen rajoittamisessa. Australiassa kiintiöitä on lisäksi käytetty kasteluveden ja otsonia tuhoavien aineiden käytön rajoittamisessa. Historiallisesti katsottuna päästökiintiöihin pohjautuneet päästökauppajärjestelmät (cap & trade) ovat saavuttaneet hyviä tuloksia. UNCTAD:n raportissa vuodelta 1998 todetaan, että kiintiökauppa on osoittautunut ylivoimaiseksi suhteessa kauppaan päästöoikeuksilla sekä taloudellisesti että ympäristön kannalta. Kiintiökaupan suurin etu on se, että järjestelmän suunnittelu- ja käynnistysvaiheessa tehdään päätökset koko järjestelmän päästörajoista ja allokaatioperusteista. Näin ollen, viranomaiset välttyvät jatkuvilta toimijakohtaisilta tarkastuksilta kaupankäynnin aikana. Toisaalta kiintiökaupassa korostuu alkujaon tärkeys, koska koko järjestelmä perustuu siihen. Viranomaisten panostus päästökaupan suunnitteluun on suurempi päästöoikeuksien kaupassa kuin päästökiintiöiden kaupassa. Päästöoikeuskaupan hallinnollista rasitusta lisää varsinkin business-as-usual -skenaarioden määrittely. Päästökiintiöt cap and trade malli Laajin ja tunnetuin toimivista päästömarkkinoista on Yhdysvalloissa vuodesta 1995 käynnissä ollut happosadeohjelma Acid Rain Programme. Kiintiöt allokoidaan järjestelmän kahdessa vaiheessa: alkujaossa sekä vuosittaisessa huutokaupassa. Järjestelmän tavoitteena on ollut SO2-päästöjen vähentäminen 50%:iin vuoden 1980 tasosta. Ohjelma muodostuu kahdesta eri vaiheesta, jotka asettavat tiukan kansallisen katon sähköyhtiöiden SO2-päästöille. Ensimmäinen vaihe alkoi 1995 ja siihen sisältyy 445 pääosin hiiltä käyttävää laitosyksikköä. Toinen vaihe ohjelmassa käynnistyy tänä vuonna ja sen mukana ohjelmaan liitetään pienempiä ja puhtaampia yksiköitä. Lopullisessa muodossa järjestelmään kuuluu kaikki vanhat yli 25MW:n yksiköt sekä kaikki uudet laitokset, yhteensä yli 2000 yksikköä. Kiintiöiden alkujako Acid Rain- ohjelmassa tapahtuu historiallisten päästöjen sekä ennalta määritellyn päästökertoimen perusteella, jolloin kiintiömäärää saadaan kertomalla historiallinen polttoainekäyttö päästökertoimella (2,5 paunaa So2 jaettuna yksikön lämpökuormalla). Toisen vaiheen alkujaossa päästörajoja tiukennetaan ja vuositasolla päästöt rajataan 8,95 miljoonaan kiintiöön (kiintiöyksikkö oikeuttaa 1 tonnin SO2-päästöön). Joka vuoden lopulla jokaisella laitosyksiköllä on oltava päästöjä vastaava määrä kiintiöitä hallussa. 3 Tietenberg, T., Grubb, M., Michaelowa, A., Swift, B., Zhang, Z.X. (1998) 10
Yhtiöille annetaan 60 päivää aikaa hankkia markkinoilta lisää kiintiöitä kattaakseen päästönsä ennen kuin ne joutuvat maksamaan sakkoa päästöistään. Vuonna 1998 sakon suuruus oli 2 581 dollaria per tonni ja lisäksi yritys joutuu hankkimaan ylitystä vastaavan määrän kiintiöitä. 4 Järjestelmän monitorointia on vuosien kuluessa tehostettu, EPA:n (Yhdysvaltojen ympäristövirnaomainen) huomattua, että järjestelmän piiriin kuuluvien laitosten käyttöasteet putosivat samalla, kun kauppajärjestelmään myöhemmin mukaan tulevien laitosten käyttöä lisättiin. Ohjelman monitorointi on jatkuvaa ja lisäksi yritykset joutuvat neljännesvuosittain toimittamaan EPA:lle raportin päästöistä vuosittaisen loppuraportin lisäksi. EPA:n järjestelmässä kiintiöitä voidaan myydä, tallettaa sekä siirtää seuraavan vuoden velvoitejaksolle. Järjestelmä tarjoaa yrityksille joustavan mahdollisuuden valita oma strategiansa päästöjen vähentämiseksi. Toiminnan ytimessä on kansallinen SO2-rekisteri, allowance tracking system (ATS), johon EPA rekisteröi kaikki transaktiot sekä päästökiintiöitä omistavat yhtiöt tai yhteisöt. EPA avaa jokaiselle toimijalle oman tilin, johon kirjataan toimijan kaikki tehdyt transaktiot. ATS on julkinen järjestelmä, joten yritysten päästötaseet ovat kaikkien nähtävissä. Järjestelmä mahdollistaa myös ulkopuolisten toimijoiden, kuten ympäristöjärjestöjen tai koulujen, kiintiöomistuksen. Näin ollen ympäristöjärjestöt voivat ostaa kiintiöitä pois järjestelmästä ja entisestään vähentää päästöjä. Viiden ensimmäisen vuoden tulokset ovat olleet hyvin lupaavia. SO2-päästöt ovat vähentyneet 30% oletettua nopeammin ja samalla järjestelmän kustannukset ovat puolta ennakoitua halvemmat. Päästökiintiöiden hinta on pudonnut odotetusta 400-1000 dollarin tonnihinnasta noin 150 dollariin. EPA:n mukaan järjestelmä on myös lisännyt innovatiivisuutta kohdeyrityksissä ja vaatinut hyvin pienen hallintaorganisaation Vuonna 1999 järjestelmässä tehtiin 6500 transaktiota yhteensä 73,1 miljoonalla kiintiöllä. Päästöoikeudet baseline malli Baseline-mallissa jokaiselle toimijalle annetaan heidän omien päästöjensä normaalitasoa kuvaava päästöraja. Jokaisen velvoitekauden jälkeen toimijalla on mahdollisuus myydä (ostaa) päästörajan alittava (ylittävä) päästöosuus markkinoille. Baseline -jaossa yritysten saamien päästöjen arvolla ei ole selkeätä yhteyttä yrityksen varsinaisiin osuuksiin päästöjen yhteiskunnalle aiheuttamista kustannuksista, koska ne perustuvat tuotantoennustuksiin. Tosin sama pätee myös kiintiökaupan alkujakoon, mikäli alkujako toteutetaan ilmaisjaolla. Yhdysvalloissa kaksi keskeistä päästövähenemillä toteutettua päästöohjelmaa ovat EPA:n lyijyohjelma sekä ilmansuojelulainsäädännön tueksi pystytetty päästökauppaohjelma. Päästökauppaohjelma sisälsi mahdollisuuden päästökuplien muodostamiseen, saman osapuolen eri laitosten väliseen nettoutukseen ja päästötalletukseen. UNCTAD:n mukaan järjestelmällä ei ole saavutettu merkittäviä taloudellisia tai ympäristöllisiä hyötyjä. Ohjelmaa vaivasi epävarmuus, koska viranomaisten vaatimukset järjestelmän raportoinnin ja tarkastusten suhteen olivat hyvin tiukat. Jokainen transaktio vaati viranomaisten hyväksynnän ennen itse kauppaa. Tämä lisäsi epävarmuutta ja vähensi kaupankäyntiä. Lisäksi tiukat valvontajärjestelmät nostivat kauppojen transaktiokuluja, mikä entisestään vähensi halukkuutta kaupankäyntiin. Lyijyohjelmalla käynnistettiin vuonna 1982 ja sen tavoitteena oli tehostaa jalostamoiden toimintaa kiintiöiden avulla, ja sitä kautta vähentää bensiinin lyijypitoisuutta. Jalostamo sai 4 United States Environmental Protection Agency. (1997) 11
päästöoikeuden haltuunsa, jos sen bensiinissä oli lyijyä vähemmän kuin sallittu määrä. Lyijyohjelman suurin ero normaaliin päästöoikeuskauppaan oli, että kauppa ei vaatinut viranomaisten ennakkohyväksyntää. Virnaomaisille toimitettiin selvitys kaupoista neljännesvuosittain. Lyijyohjelma oli siis raportoinnin suhteen hyvin lähellä kiintiökauppaa. EPA päätyi lyijyohjelmaan, koska se antoi pienemmille toimijoille mahdollisuuden pysyä päästörajojen sisäpuolella ilman, että heidän tarvitsi tehdä suuria investointeja laitoksiin. Päästöoikeuksien käyttäminen vähensi kustannuksia myös kansallisella tasolla. Järjestelmän puitteissa mahdollistettiin ylikapasiteetin myynti sekä talletus (vuodesta 1985). UNCTAD:n mukaan varsinkin talletuksen mahdollisuus pienesi toimijoiden vähennyskustannuksia. Ohjelma ylsi alkuvaiheessa huomattavaan kauppavolyymiin ja ohjelmaa pidetäänkin ensimmäisenä onnistuneena kauppaohjelmana. Ohjelman loppuvaiheessa EPA kuitenkin huomasi monen toimijan käyttäneen ohjelmaa väärin hyväkseen. Tämän seurauksena valvontakustannukset kasvoivat ja kaupan volyymit laskivat. Järjestelmän kriitikot huomauttavat, että ohjelman väärinkäyttö ja sitä seuranneet korkeammat transaktiokulut osoittavat, että päästöoikeusmarkkina ei toimi ilman tarkkaa valvontaa. Tämän seurauksena järjestelmän kustannukset nousevat. Lyijyohjelman etu oli se, että transaktio ei edellyttänyt hyväksyntää viranomaisilta etukäteen. Päästöoikeuksien alkujako perustuu suurelta osin tulevaisuuden päästöjen ennustamiseen ja mallintamiseen. Kuten päästökiintiöiden ilmainen alkujako, päästöoikeuksienkaan alkujako ei ota huomioon yritysten välisiä kustannuseroja ja päästöjen vähennysmahdollisuuksia. Markkinapaikan kannalta suurin ongelma on päästöoikeuskaupan heikko likviditeetti. AGO:n mukaan päästöoikeusmarkkina on epälikvidimpi kuin päästökiintiömarkkina. 5 Tähän on useita syitä. Päästöoikeus syntyy vasta, kun toimija on todistettavasti tehnyt päästöjä vähemmän kuin sallitun maksimin verran. Samalla päästöoikeudet edustavat vain murto-osaa sallituista päästöistä ja päästöoikeudet syntyvät vasta raportointikauden lopussa. Osa näistä ongelmista voitaisiin välttää esimerkiksi päästöoikeuksien forward-markkinalla. Päästöoikeuksiin kohdistuva kritiikki on usein peräisin suurimmista teollisuusmaista (USA, Kanada, Australia), joissa toimijoiden lukumäärä on suuri. Selityksenä voi olla, että toimijoiden suuri lukumäärä saattaa johtaa siihen, että järjestelmän hallintokustannukset kasvavat merkittävästi. Voidaan kuitenkin kysyä, olisivatko päästöoikeusmarkkinan toimintamahdollisuudet paremmat markkinoilla, joilla on vähän toimijoita ja päästöt keskittyvät harvoille sektorille. 2.2.2 Päästökiintiöiden allokaatio Useimmille toimijoille päästöjen alkujako on kriittisin 6 tekijä koko järjestelmässä, koska valittu allokaatiometodi määrää hyvin pitkälle sen, miten Kioton pöytäkirjan kustannukset jakautuvat toimijoiden kesken. Alkujako on siten hyvin poliittinen aihe, mistä hyvänä esimerkkinä on Norjan päästökauppatyöryhmän jakautuminen kolmeen eri ryhmään lausunnossaan alkujaosta 7. Toinen esimerkki asian poliittisuudesta on koko syksyn 1999 ajan Norjan päälehdistössä vellonut keskustelu teollisuuden etujärjestö NHO:n sekä kansallisen tutkimuslaitoksen CICERO:n tutkijoiden välillä. Keskustelun ydinkysymys oli, onko 5 AGO. (1999d) 6 AGO. (1999d) 7 Norwegian GHG Emission Trading System Committee. (1999a) 12
ilmaisjako oikeutettu ja tehokas allokaatiomenetelmä koko yhteiskunnan näkökulmasta. Norjassa on esitetty, että energiavaltaisimmat sektorit saisivat kiintiönsä ilmaiseksi (70% kaikista päästöistä). Ilmaisjaolla suojattaisiin tärkeitä vientisektoreita. Päästökauppamallien jako kiintiöihin tai oikeuksiin voidaan nähdä primäärimarkkinan periaatteellisena jakona. Kyseiset mallit voidaan jakaa yhä yksityiskohtaisempiin malleihin sekä perusmalleihin perustuviin hybridi-malleihin. Siten esimerkiksi aiemmin analysoidut päästökiintiö- ja päästöoikeusmallit ovat perusmalleja, joiden pohjalta voidaan rakentaa monenlaisia variaatioita ja yhdistelmiä. AGO:n raportissa tuodaan esille hybridimalli, jossa suurten toimijoiden päästökauppa perustuu kiintiömalliin, ja pienet toimijat sisällytetään omalla päästöoikeuskaupalla päästöohjelmaan. Järjestelmän hyötynä on monen erilaisen toimijan saaminen samalle markkinalle. Järjestelmän ongelma on kahden eri järjestelmän harmonisointi valtion tasolla, mikä mahdollistaisi päästöoikeuksien ja päästökiintiöiden päittäin tapahtuvan vaihdon. Kanadassa NRTEE 8 tutki erilaisia päästökauppamalleja kansalliseen päästökauppaan. NRTEE julkaisi kannanottonsa maaliskuussa 1999. Raportissa verrataan viittä eri vaihtoehtoa päästökaupalle. Raportin mukaan päästökaupalla on hyvin keskeinen rooli Kanadan päästötavoitteen saavuttamisessa. Teollisuuden vapaaehtoinen päästöoikeusyksiköiden kauppa todettiin hyväksi ja loogiseksi ensiaskeleeksi, mutta jatkossa joku seuraavasta neljästä mallista toimisi lopullisena järjestelmänä: Päästökiintiö fossiilisille polttoaineille ja muille kasvihuonekaasuille. Pakolliset standardit ja kauppa päästöoikeuksilla (polttoaineen tuottajat ja maahantuojat sekä merkittävät päästölähteet). Suurten päästölähteiden välinen kauppa, jossa on mahdollisuus käydä kauppaa päästöoikeuksilla järjestelmän ulkopuolelle (merkittävimmät päästölähteet). Suurten päästölähteiden välinen kauppa, jossa on mahdollisuus käydä kauppaa päästöoikeuksilla järjestelmän ulkopuolelle. Fossiilisten polttoaineiden tuottajat ja maahantuojat mukana ohjelman piirissä. Selvityksen mukaan kiintiöiden alkujaon pitäisi asteittain siirtyä ilmaisjaosta huutokauppamenettelyyn. Päästökiintiö polttoaineille ( Cap & trade -menettely) oli fossiilisille polttoaineille paras ratkaisu kolmen kriteerin mukaan; pienin hallinnollinen kuorma, matalimmat transaktiokustannukset sekä paras taloudellinen tehokkuus. Tosin järjestelmän poliittiset toteutumismahdollisuudet olivat huonoimmat. Järjestelmän piiriin kuuluisi 500-1000 osallistujaa ja yhteensä 90% kaikista päästöistä. Päästökiintiöillä toteutettavan päästökaupan allokaatio voidaan tehdä huutokauppaamalla kiintiöt tai jakamalla ne ilmaiseksi. Huutokauppaa pidetään oikeudenmukaisimpana sekä kustannustehokkaimpana ratkaisuna koko yhteiskunnan kannalta. Kuitenkin tähän asti esimerkiksi Yhdysvalloissa toteutuneet päästökauppajärjestelmät ovat suurilta osin pohjautuneet ilmaisjakoon pienemmän poliittisen vastustuksen takia. Ilmaisjaon hyötynä on, että toimijoiden taloudellinen taakka jää pieneksi ja samalla yrityksille jää periaatteessa enemmän varoja paremman ja puhtaamman teknologian hankkimiseen. Samanaikaisesti ilmaisjako kuitenkin estää uusien toimijoiden mukanaan tuoman teknologian pääsyä markkinoille, koska ilmaisjako suosii markkinoiden vanhoja tuotantolaitoksia. 8 National Round Table on the Environment and the Economy. (1998) 13
Määttä identifioi neljä keskeistä epäkohtaa, jotka puhuvat ilmaisjakoa eli perintömenettelyä vastaan 9. Ilmaisjako merkitsee huomattavan varallisuusmassan siirtämistä olemassa oleville päästölähteille. Varallisuusmassan arvo todennäköisesti myös kasvaa tulevaisuudessa. Näin ollen ilmaisjako rankaisee uusia yrittäjiä markkinoilla. Määttä huomauttaa myös, että erään näkökannan mukaan olemassa olevien yritysten etuja tulisi suojata myöntämällä päästökiintiöt ilmaiseksi tietyn siirtymäkauden aikana Perintömenettely on ongelmallista, mikäli CO2-päästöt eivät ole muun hallinnollisen ohjauksen piirissä. Perintömenettely on epäoikeudenmukainen, koska aikaisempien päästöjen perusteella jaetut kiintiöt suosivat paljon saastuttavia yrityksiä. Olisi oikeudenmukaisempaa, jos ne toimijat, jotka eivät ole saastuttaneet julkista hyödykettä saisivat kiintiöt itselleen. Näin ollen julkisvallan pitäisi saada hyöty kiintiöistä. Laajassa mielessä ilmaisjako ei ole polluter pays - periaatteen (suom. saastuttaja maksaa ) mukainen. Perintömenettelyn epäoikeudenmukaisuutta uusia toimijoita kohtaan voidaan helpottaa, jos viranomaiset varaavat uusille päästölähteille kiintiöitä. Esimerkiksi aikaisemmin mainitussa Yhdysvaltojen happosadeohjelmassa toimitaan tällä tavalla. Australian Greenhouse Officen saamien palautteiden perusteella 2/3 osaa palautteen antajista kannatti ilmaisjakoa. Ilmaisjaon perusteeksi ehdotettiin muun muassa historiallisia päästöjä, sektorikohtaista benchmarkkia, jo tehtyjä päästövähennyksiä sekä sektorille aiheutuneen taloudellisen haitan suuruutta. Käyttämällä useampia parametrejä ilmaisjaon perustana voidaan luoda oikeudenmukaisempia jakoperusteita. Huutokaupalla toteutettu alkujako voidaan teollisuudessa nähdä helposti eräänlaisena verona, joka aiheuttaa häiriöitä markkinoilla 10. Huutokaupan poliittiset mahdollisuuden perustunevatkin pitkälle siihen, miten huutokaupan negatiivista vaikutusta voidaan neutralisoida osittaisella kustannuksen palautuksella tai muiden kustannusten (verojen, työvoimakustannusten) alentamisella. Päästökauppakysymyksen poliittisuuden vuoksi kirjallisuudessa tuodaan usein esille ajatus, että järjestelmän pystyyn saattamiseksi joudutaan tekemään useita kompromisseja myös itse järjestelmän suhteen. Lopullinen päästökauppajärjestelmä voisi olla perintömenettelyn ja huutokaupan välinen hybridimalli, varsinkin kun Yhdysvaltojen happosadeohjelmassa järjestelmä on laajalti todettu hyvin toimivaksi. Myös AGO tuo esille ajatuksen hybridimallista 11. Perintömenettelyn ja huutokaupan kombinoiva malli voisi asteittain vähentää ilmaiseksi jaettavien kiintiöiden määrää. Vähentäminen voisi tapahtua esimerkiksi vuosittain ensimmäisen velvoitekauden aikana tai Kioton velvoitekautta mahdollisesti seuraavien velvoitekausien aikana. Toinen vaihtoehto on aloittaa perintömenettely ilman maksua mutta asettaa kiintiöille progressiivinen maksu seuraaville vuosille. Maksu voisi olla esimerkiksi indeksoitu sekundäärimarkkinan hintaan. 9 Määttä. (2000) 10 AGO (1999d) 11 AGO (1999b) 14
Tässä osassa päästömarkkinoiden rakennetta on tarkasteltu hyvin yleisellä tasolla. Primäärimarkkinalla markkinapaikan rooli korostuu, jos valtio valitsee huutokauppaan perustuvan alkujaon kiintiöiden allokaatiolle. 2.2.3. Sekundäärimarkkina Sekundäärimarkkinan tarkoitus on palvella kaikkia osapuolia, jotka joutuvat omassa liiketoiminnassaan ottamaan huomioon päästörajoitukset ja vähenemätavoitteet joko toteuttamalla itse päästöjen vähennyksiä tai rahoittamalla jonkun muun tahon tekemiä päästövähennyksiä. Lähtötilanteessa, alkujaon yhteydessä, on mahdotonta tarkasti tietää yksittäisten osapuolten päästötarvetta, koska kaikkia liikeyrityksen ulkoiseen toimintaympäristöön vaikuttavia tekijöitä, kuten sääolosuhteet tai raaka-aineiden maailmanmarkkinahinnat, ei voida ennustaa tai arvioida tarkasti useiksi vuosiksi eteenpäin. Toimiva sekundääri- eli jälkimarkkina voi parhaimmillaan tarjota tehokkaan mahdollisuuden liiketoiminnan muiden ulkoisten tekijöiden aiheuttamien joustotarpeiden toteuttamiseen. Samalla jälkimarkkinoiden keskeinen tehtävä on antaa hintasignaali päästövähennysten toteuttamisen rajakustannuksista kansallisella tasolla. Tämän tiedon perusteella kukin toimija voi omista liiketoimintalähtökohdistaan tehdä päätöksen päästövähenemien toteuttamisesta ja kiintiöiden hankkimistavasta sekä näiden ajoittamisesta. Esimerkiksi sähköntuottajan kannalta päästökiintiön voi rinnastaa muihin tuotannon tarvitsemiin hyödykkeisiin. Kun tuottaja polttaa hiiltä tuottaakseen lämpöä ja sähköä, kuluu varsinaisen polttoaineen lisäksi päästöjä vastaava määrä päästökiintiöitä. Sähkön tarjonnan ollessa korkealla pohjoismaisilla markkinoilla esimerkiksi runsassateisena vuonna, jolloin edullisen vesivoiman tuotanto korvaa osan lämpövoimatuotannosta, voi lämpövoimatuottaja optimoida tulostaan joustavalla polttoaine- ja päästökiintiökaupalla. Vastakkaisessa tilanteessa, jos vesivoiman tuotanto on keskimääräistä vähäisempää, tulee lämpövoimatuottajan voida ylittää päästötavoitteensa ja korvata tämä kiintiöalijäämä ostamalla oikeuksia muilta toimijoilta, jotka toteuttavat päästövähennykset tuottajan puolesta kiintiön kauppahintaa vastaavaa rahallista korvausta vastaan. Jälkimarkkinakauppa päästökiintiöillä palvelee sekä perinteisten että uusien yritysten liiketoimintaa, jotka omassa toiminnassaan aiheuttavat päästöjä tai voivat tuottaa nieluja. Kun päästöjen vähentämisen toteuttamismekanismit ja velvoitteet vahvistetaan, muodostuu samalla luonnollinen jälkimarkkina, joka perustuu kahdenvälisiin sopimuksiin. Osapuolen kiintiötarve tai ylijäämä on sidottu ajallisesti viranomaisen määrittelemään seurantajaksoon. Tästä johtuen myös kahdenväliset päästöoikeuksiin tai kiintiöihin liittyvät kaupalliset sopimukset ovat luonnollisesti sidottu samaan aikajaksoon. Kioton sopimus edellyttää valtioilta päästötavoitteiden toteutumista viiden vuoden seurantajakson kokonaispäästöjen osalta. On kuitenkin ilmeistä, että kansallisella tasolla noudatetaan lyhyempää seurantajaksoa, koska viranomaisen tulee kyetä seuraamaan päästötavoitteiden toteutumista ja ryhtyä vaadittaviin toimiin, mikäli tavoitteissa ei pysytä kansallisella tasolla. Vaikka jälkimarkkinan toimivuus on ratkaisevasti riippuvainen alkujaon tai primäärimarkkinan rakenteesta, voidaan joitakin keskeisiä jälkimarkkinaan liittyviä vaatimuksia tarkastella myös itsenäisesti. 15
Jälkimarkkinan toiminnan kannalta keskeiset kysymykset kaupan kohteen selkeä ja yleisesti tunnettu aika- ja kustannusriippuvuus päästövähenemien vaihtoehtoiskustannusten tuntemus seurantajakson pituuden ja osapuolten liiketoiminnan syklisyyden aikavastaavuus uskottava ja kustannustehokas päästöjen mittaus- ja verifiointimenetelmä kiintiörekisterin sääntely ja viranomaisvalvonta kiintiöiden rajoitettu siirtomahdollisuus seurantajakson yli päästöpankki alkujaon päästöhistoriaan perustuvan suhteellisen osuuden pieneneminen tulevaisuudessa 2.3. Päästökaupan kohde-etuus 2.3.1 Päästökaupan kohde Päästökaupan kohteena on kuusi kasvihuonekaasua, jotka ovat hiilidioksidi (CO 2 ), metaani (CH 4 ), typpioksiduuli eli ilokaasu (N 2 O) ja fluoriyhdisteet (fluorihiilivedyt; HFC, perfluorihiilivedyt; PFC, rikkiheksafluoridi; SF 6 ). Näiden kaasujen haitallisuutta verrataan toisiinsa muun muassa niiden pysyvyydellä ilmakehässä sekä GWP (Global Warming Potential)-kertoimen avulla. GWP-kerroin tarkoittaa sitä suoraa ilmakehän lämmityspotentiaalia, joka aiheutuu hiilidioksidin vaikutuksesta sadan (100) vuoden aikana. GWP-kertoimen avulla saadaan laskettua muille kasvihuonekaasuille hiilidioksidiekvivalentit. Metaanille kerroin on 21 ja typpioksiduulille 310, mutta lopuille kaasuille ei ole pystytty sopimaan tarkkoja arvoja. Tämä johtuu lähinnä esiintyvien yhdisteiden erilaisuuksista. Kertoimet liikkuvat kuitenkin tuhansista kymmeniin tuhansiin. Näin ollen kasvihuonekaasuja on vaikea yhteismitallistaa. Merkittävimpiä kaasuja ovat hiilidioksidi, metaani ja typpioksiduuli, jotka vastaavat 97% kasvihuonekaasuista. Keskustelua käydään paljon siitä, pitäisikö päästökauppaa käydä aluksi vain hiilidioksidin osalta ja laajentaa kauppa myöhemmin koskemaan myös muita kasvihuonekaasuja. Tähän liittyy monia kauaskantoisia vaikutuksia. Esimerkiksi investoinnit maakaasun lisähyödyntämiseen voivat muodostua ongelmallisiksi, jos yrityksillä on mahdollisuus hyödyntää biokaasuja kuten metaania. Tällöin maakaasun käyttöön ei ehkä haluta investoida, koska siitä aiheutuu CO 2 -lisäpäästöjä ja vastaavasti metaania polttamalla muutetaan metaanipäästö CO 2 -päästöksi, mikä voi olla yrityksen päästötaseen kannalta huomattavasti edullisempaa. Kohde-etuuden määrittelyssä on avoinna myös kysymys niin sanottujen nielujen ottamisesta päästökaupan osaksi. Nieluilla on periaatteessa sama vaikutus kuin päästöilläkin. Nielujen jättäminen päästökaupan ulkopuolelle voi johtaa puun käytön lisääntymiseen energiantuotannossa, mikäli hakkuut ja puun poltto eivät sisälly päästökaupan alaan. Tällöin metsien merkitys hiilinieluina menettää merkityksensä, mikä voi johtaa siihen, ettei metsien istutustahti ole hakkuiden luokkaa. Nielujen ottaminen mukaan päästökauppaan monimutkaistaisi kuitenkin järjestelmää olennaisesti. Kaupankäynnin täsmällisyys toteutuu vain, jos se perustuu selkeästi määriteltävissä ja verifioitavissa oleviin muuttujiin. Tätä kriteeriä eivät nielut eivätkä kasvihuonekaasut hiilidioksidia lukuun ottamatta täytä. 16
Hiilidioksidi on tärkein ihmisen aiheuttama kasvihuonekaasu, jonka määrä vastaa kokonaishiilenkierrosta noin 4,5%. Tämä on määrällisesti noin 7 Gt hiiltä vuodessa. Se muodostuu fossiilisten polttoaineiden käytöstä (5,5 Gt) ja maankäytön muutoksista kuten esimerkiksi metsien hävittämisestä (1,5 Gt). Tästä määrästä palautuu nykytietämyksen mukaan noin 4 Gt takaisin kiertoon mereen ja kasvillisuuteen, joten 3 Gt hiiltä jää ilmakehään vuosittain. 12 Kasvihuonekaasu Kaava GWP kerroin Mittausten epävarmuus Hiilidioksidi CO 2 1 +/- 5% Metaani CH 4 21 +/-30-60% Typpioksiduuli N 2 O 310 +/-30-100% Fluorihiilivety HFC 23 900 +/-20% Perfluorihiilivety PFC 140-11 700-30%-50% Rikkiheksafluoridi SF 6 6 500-9 200 +/- 5% Kuva 3. Yhteenveto kasvihuonekaasujen ominaisuuksista. 13 2.3.2.Kiintiöiden ja päästöjen mittaus sekä niiden seuranta Ennen kiintiöiden määrityksiä tulisi tehdä päätös siitä, mihin kiintiöiden laskenta perustuu eli, ovatko kiintiöt päästö- vai polttoaineperusteisia. Päästöperustaisen CO 2 -kaupan ongelmia ovat korkeat mittauskustannukset, jolloin pienimmät päästölähteet jouduttaisiin jättämään ohjauksen ulkopuolelle, vaikka niiden CO 2 -päästöjen määrä vastaa noin puolta teollisuusmaiden CO 2 -päästöistä. Polttoaineperustaisen CO 2 -päästökaupan etu on sen hallinnollinen yksinkertaisuus, kun päästöjen mittaus perustuu fossiilisten polttoaineiden hiilisisältöön. Polttoaineperustainen päästöarvio ei toisaalta ole niin tarkka kuin päästöperusteinen mittaus, eikä se toisaalta kannusta uuden puhdistusteknologian kehittämiseen. Tällöin polttoaineperusteinen kiintiö tulisi säätää sellaiseksi, että siinä kompensoidaan kuormittajille heidän tekemänsä toimenpiteet CO 2 -päästöjen puhdistamiseksi savukaasuista. Käytettäessä polttoaineperustaisia kiintiöitä tulee polttoainevarastot ja niiden seurantajakson aikaiset muutokset huomioida, mikä ei ole päästömittaukseen perustuvassa kiintiössä tarpeen. Kuten edellä mainittiin hiilidioksidipäästöjen mittaus perustuu nykyisin pitkälti polttoaineisiin sitoutuneen hiilen laskennallisiin arvioihin. Päästömittaus siis poikkeaa normaalista päästöjen mittaustavasta, jossa mitataan päästöarvot niin sanotun piipunpäämittauksen antamina todellisina arvoina. Kumpaankin mittaustapaan liittyy tietty virhemarginaali, mutta laskennallisiin arvoihin perustuvassa tavassa virhemarginaali on suurempi. Tämä johtuu siitä, että laskentaa varten on sovittu kansainvälisesti tietyistä kertoimista eri polttoaineille, ja koska polttotapahtuma ei ole käytännössä koskaan samanlainen, eivät myöskään päästöarvot ole samanlaisia. Lisäksi kertoimien käytössä on havaittu erilaisuutta muun muassa eri kansallisuuksien kesken. Hiilidioksidi voidaan mitata myös piipunpäätekniikalla, mutta nykyään vain harvassa paikassa on olemassa mittauslaitteistoja hiilidioksidin mittaamiseen. Toisaalta aina ei olla yksimielisiä siitäkään, mikä kuuluu uudistuviin ja mikä uusiutumattomiin polttoaineisiin. Esimerkiksi turve on tulkittu välillä fossiilisiin ja välillä biopolttoaineisiin. Lisäksi kansainvälisesti sovitut kertoimet on vasta nyt otettu yleisemmin käyttöön. Aikaisemmin on ollut käytössä kertoimia, jotka ovat saattaneet poiketa jonkin verran kansainvälisistä arvoista. 12 Hadley Centre for Climate Prediction and Research (1999) 13 Statens Officiella Utredningar (1999) ja AGO (1999d) 17
Metaanikaasujen laskenta on osoittautunut kaikkein vaikeimmaksi virhemarginaalin ollessa jopa +/- 30-60%. Ihmisen toiminnalla aiheutettuja metaanipäästöjä muodostuu paljon kaatopaikoilta, joista yhdyskuntajätekaatopaikkojen päästöarviointi on parhaiten hallinnassa niillä suoritettujen mittausten perusteella, mutta teollisuuden kaatopaikat ovat vaikeammin arvioitavissa niiden koostumuksen vaihdellessa hyvinkin paljon. Orgaanisen jätteen määrän arviointi ei ole kovin helposti toteutettavissa historiatietojen puuttuessa tai epätasaisen täytön takia. Lisäksi kaatopaikkojen perustamispaikkoja löytyy jopa soitten päältä, jolloin on vaikea tulkita, mikä on luonnollista metaanipäästöä, ja mikä teollisuuden aiheuttamaa. Lietteenkäsittelystä syntyvien päästöjen merkitys on myös suhteellisen epäselvä vähäisten mittausten takia 14. Typpioksiduulipäästöjen ominaispäästökertoimiin liittyy myös erittäin suuria epävarmuuksia. Päästöarvioinnin luotettavuus on kokonaisuutena alhainen: epävarmuus on +/- 30-100%. Myöskään kaikkia typpioksiduulilähteitä ei vielä tunneta hyvin, koska ilmakehän typpioksiduulipitoisuuden kasvu on ollut suurempaa kuin mitä tunnettujen päästöjen ja nielujen perusteella voisi olettaa. Päästöjen vähenemiseen voidaan vaikuttaa muun muassa leijupolttokattiloissa käytettävän polttoaineen valinnalla, ilmakertoimen optimoinnilla ja polttolämpötilalla. Kattilan polton optimointi typpioksiduulipäästöjä vähentäväksi kuitenkin lisää muita kuten SO 2 - ja NO-päästöjä. Typpioksiduulit ovat mitattavissa piipunpäätekniikalla, mutta mittauksia on toistaiseksi tehty suhteellisen vähän ja tulokset perustuvat pitkälti kattilaominaisuuksien ja polttoaineiden käytön arviointiin. Teollisuuden typpioksiduulipäästöt koskevat lähinnä kemian teollisuutta ja typpihapon valmistusta. Typpioksiduulipäästöjen vähentämiseksi on kehitteillä puhdistuslaitteita, joiden tehokkuudesta ei ole vielä laitosmittakaavassa tietoa. Laboratorio-olosuhteissa laitteet toimivat suhteellisen hyvin. Laitosmittakaavassa näillä puhdistuslaitteilla, toimiessaan yhtä hyvin kuin laboratoriossa, voitaisiin vuoden 2010 päästöjä vähentää 20% kyseisen vuoden tasosta 15. Tekninen kehitys tarjoaa lähitulevaisuudessa uusia mahdollisuuksia kasvihuonepäästöjen vähentämiseksi. Vähentämispotentiaali vaihtelee eri teknologioiden välillä ja kehityksen ennustettavuus on kauttaaltaan hyvin vaikeaa. Teollisuuden energian käytön vähentämisessä suurin potentiaali löytyy energian käytön tehostamisesta ja polttoaineiden vaihdosta. Toimenpiteen vaikutus GHG päästöihin Toimenpiteen kustannustehokkuus TEOLLINEN ENERGIAN KÄYTTÖ Energiatehokkuuden lisääminen rippuu nykytilanteesta Energiatehokkaampien sähkölaitteden käyttö -5-30% usein hyvä Teollisuusprosessien tehostaminen -5-15% vaihteleva Lämmön talteenotto -5-20% rippuu nykytilanteesta Polttoaineen vaihto yleisin hyvä Vaihto maakaasuun jopa -40% hyvä Vaihto bioenergiaan jopa -90% hyvä Vaihto uusiutuviin energialähteisiin jopa -100% huono, mutta parantuu Uudet teknologiat ja prosessit vaihteleva Esim. vedyn vähentäminen metallista jopa -80% kallis lähitulevaisuudessa Materiaalien vaihto vaihteleva Puun korvaaminen sementillä jopa -90% vaikeasti määriteltävissä Materiaalien uusiokäyttö usein hyvin korkea Lisääntynyt metallien kierrätys jopa -70% korkea Kuva 4. Arvioita uusien teknillisten toimenpiteiden vaikutuksista kasvihuonekaasupäästöihin sekä toimenpiteen kustannustehokkuudesta. 16 14 Larnimaa. (1998) 15 Hankala. 16 Pirilä, P. (2000) 18