Erikoistumistyöryhmä

Erikoistumistyöryhmä Työryhmän mietintö Helsinki 23.4.2013 VALTAKUNNANSYYTTÄJÄNVIRASTO

Valtakunnansyyttäjä Matti Nissinen Te olette 12.6.2012 asettanut työryhmän, jonka tehtävänä oli selvittää ja arvioida syyttäjien valtakunnallisen erikoistumisjärjestelmän kehittämistarpeet sekä suunnitella järjestelmän tarkoituksenmukaiset kehittämistoimenpiteet. Saatuaan työnsä valmiiksi työryhmä luovuttaa mietintönsä. Helsingissä 23.4.2013 Leena Metsäpelto puheenjohtaja Jarmo Hirvonen Pihla Keto-Huovinen Jenni Korvenmaa sihteeri Kosti Kurvinen Pia Meri Leena Salovartio Krista Soukola Malla Sunell Jarmo Toivola Mari Valtti sihteeri

1 Oppipojasta mestariksi "Ammattikuntajärjestelmään kuului, että itsenäisinä yrittäjinä käsityöammateissa saivat toimia vain mestarit, joille mestarin arvo oli myönnetty heidän suoritettuaan hyväksytyn mestarinäytteen. Mestarin alaisuudessa toimivat kisällit ja oppipojat. Ennen kuin käsityöläinen saattoi päästä mestariksi, hänen oli ensin pestauduttava oppipoikana jonkun mestarin palvelukseen ja harjoiteltava ammattitaitoa. Kun hän oli riittävästi oppinut, mihin kesti yleensä 3 5 vuotta, hän saattoi suorittaa kisällinäytteen ja saada kisällin sekä vuosia myöhemmin mahdollisesti mestarin arvon. Tällä tavoin pyrittiin takaamaan käsityötuotteiden korkea laatu sekä myös ammattitaitojen siirtyminen sukupolvelta toiselle. Ammattikunnan esimiehenä toimi yleensä sen vanhin mestari, oltermanni." (Ote Wikipediasta)

2 Sisällysluettelo 1. JOHDANTO...4 2. TOIMEKSIANTO...5 2.1 Asettamispäätös...5 2.2 Työryhmän toiminta...6 3. SYYTTÄJIEN ERIKOISTUMISJÄRJESTELMÄN NYKYTILA...7 3.1 Avain- ja erikoissyyttäjäjärjestelmän kehittyminen...7 3.2 Nykyisen järjestelmän vahvuuksia...14 3.3 Nykyisen järjestelmän puutteita...15 4. SYYTTÄJÄN PERUSOSAAMISEN TASO - ERIKOISTUMISEN LÄHTÖTASO...19 4.1 Perusosaamisen ja erikoistumisen rajapinta...19 4.2 Perusosaamisen vahvistaminen...21 4.3 Perusosaamisen vahvistaminen syyttäjälaitoksen strategian kannalta...22 4.4 Tavoiteltava perusosaamisen taso...23 5. SYYTTÄJÄN KEHITYS ERIKOISSYYTTÄJÄKSI ETENEE PORTAITTAIN...25 5.1 Erikoistumisen ensimmäinen porras...25 5.2 Erikoistumisen toinen porras...26 5.3 Erikoistumisen kolmas porras...28 6. ERIKOISTUVIEN SYYTTÄJIEN JA ERIKOISSYYTTÄJIEN VALINTAKRITEERIT...30 6.1 Ensimmäiselle portaalle pääsyn kriteerit...31 6.2 Toiselle portaalle pääsyn kriteerit...32 6.3 Kolmannelle portaalle pääsyn kriteerit...33 6.4 Hakumenettely ja valitsijataho...34 7. ERIKOISTUMISTA VAATIVAT SYYTTÄJÄN TOIMINNAN OSA-ALUEET...35 7.1 Oikeushenkilöiden ja markkinoiden toimintaan liittyvä erikoistumisalue...37 7.1.1 Oikeushenkilöt...37 7.1.2 Markkinoiden toiminta ja kuluttajansuoja...38 7.1.3 Rahanpesu ja rikoshyödyn jäljittäminen...38 7.1.4 Arvonlisäverotus ja muut yritystoimintaan liittyvät verot...38 7.1.5 Yrityssalaisuudet ja IPR-oikeudet...39 7.2 Julkissektorin toimintaan liittyvä erikoistumisalue...39 7.2.1 Korruptio ja muut virka- ja luottamusmiesten rikokset...40 7.2.2 Julkissektoriin kohdistuvat petokset ja vakava rahanväärennys...41 7.2.3 Sotilasrikokset...42 7.3 Erityiset henkilöön kohdistuvat rikokset...42 7.3.1 Seksuaalirikokset...43 7.3.2 Vakava väkivaltarikollisuus sekä lähisuhdeväkivalta ja tähän liittyvät ilmiöt...44

3 7.3.3 Ihmiskauppa ja paritus...44 7.3.4 Lapsikaappaukset...45 7.3.5 Syntymättömän lapsen ja perimän suoja...45 7.4. Rikollisilmiöihin ja globalisaatioon liittyvä erikoistumisalue...45 7.4.1 Järjestäytynyt rikollisuus...46 7.4.2 Terrorismi ja radikalisoituminen...47 7.4.3 Kansainväliset rikokset...47 7.4.4 Vedonlyönti ja muu urheiluun liittyvä rikollisuus...48 7.4.5 Vakava huumausaine- ja dopingrikollisuus...49 7.4.6 Laiton maahantulo ja työperäinen ihmiskauppa...50 7.5 Ympäristöön ja turvallisuuteen liittyvät rikokset...51 7.5.1 Ympäristö- ja luonnonvararikokset...53 7.5.2 Tuoteturvallisuus- ja terveysrikokset...54 7.5.3 Työturvallisuusrikokset...54 7.5.4 Suuronnettomuudet...55 7.5.5 Merenkulku, ilma- ja raideliikenne...55 7.6 Tietoverkot ja niihin liittyvä rikollisuus...56 7.6.1 Tietojärjestelmiin kohdistuvat rikokset...58 7.6.2 Tietojärjestelmissä tapahtuvat rikokset...58 7.7 Erityisiin perusoikeuksiin ja prosessioikeuteen liittyvä erikoistumisalue...59 7.7.1 Ihmisoikeudet prosessissa...59 7.7.2 Ilmaisuvapaus (sananvapausrikokset)...60 7.7.3 Uskonto ja perinteet...60 7.7.4 Prosessuaalinen yhdenvertaisuus...61 7.7.5 Euroopan unionin instrumentteihin liittyvät täytäntöönpanotehtävät...61 8. ERIKOISSYYTTÄJIEN OHJAUSJÄRJESTELMÄ...62 8.1 Erikoistuvien ja erikoissyyttäjien sijoittuminen ja juttujako...62 8.1.1 Sijoittuminen...62 8.1.2 Juttujaosta...64 8.2 Erikoistuvien ja erikoissyyttäjien toiminnan sisäinen organisointi...67 8.3 Erikoissyyttäjäjärjestelmän valtakunnallinen ohjaus...68 9. SYYTTÄJIEN UUSI ERIKOISTUMISJÄRJESTELMÄ PÄHKINÄNKUORESSA...70

4 1. JOHDANTO Syyttäjälaitokselle on 24.2.2012 vahvistettu toimintalinjat, joihin sisältyvän johtamisen kehittämisen alueen yhtenä osatavoitteena on erikoistuneiden syyttäjien sijoittamisen, tehtävien ja työn toiminnallisen ohjauksen tarkoituksenmukainen järjestäminen. Tavoitteen toteuttaminen edellyttää syyttäjien valtakunnallisen erikoistumisjärjestelmän kehittämistarpeiden selvittämistä ja arvioimista sekä tarkoituksenmukaisten kehittämistoimenpiteiden suunnittelemista. Näitä tehtäviä suorittamaan valtakunnansyyttäjä asetti 12.6.2012 työryhmän. Syyttäjälaitoksen osaamiseen ja sitä kautta erikoistumiseen on ottanut kantaa myös Oikeusministeriön 1.6.2012 asettama neuvottelukunta. Neuvottelukunnan tehtävänä oli valmistella ehdotukset pitkän aikavälin oikeusturvaohjelmaksi ja kehyspäätöksen edellyttämäksi sopeuttamisohjelmaksi. Neuvottelukunta lausuu mietinnössään 1 muun muassa: "Syyttäjälaitoksessa on kehitetty monin tavoin henkilöstön osaamista ja erikoistumista. Suuntautua on voinut joko esimiestehtäviin tai syyttäjän tehtäviin. Avain- ja erikoissyyttäjäjärjestelmän kautta on voinut erikoistua esimerkiksi talousrikoksiin tai huumausainerikoksiin taikka kansainvälisiin asioihin. Mahdollisuus erikoistua tiettyihin tehtäviin tai rikoslajeihin on lisännyt toiminnan laatua, syyttäjätehtävien hyvää hallintaa ja rikosvastuun toteutumista. Samalla on luotu henkilökunnalle mahdollisuus ammatilliseen kehittymiseen ja tuettu sitä myös palkkauksellisesti. Oma koulutustoiminta on tukenut osaamisen kehittämistä. Myös johtamiskoulutukseen on panostettu. Tavoitteena on jatkaa ja syventää edelleen osaamisen kehittämistä vastaamaan työn kasvavia vaatimuksia. Syyttäjälaitos on asiantuntijaorganisaatio, jolta edellytetään normaaleiden perustehtävien hoitamisen ohella pitkälle vietyä erityisosaamista. Erikoistuneiden syyttäjien palveluita tulisi olla alueelliset erityistarpeet huomioon ottaen saatavilla koko maassa. Syyttäjälaitoksen osaamiset kartoitetaan ja tuloksista muodostetaan syyttäjälaitoksen osaamiskartta. Laaditaan henkilökohtaiset osaamisen kehittämis- ja urapolkusuunnitelmat. Koulutusohjelmat suunnitellaan osaamistarpeita vastaaviksi. Todennettu osaaminen otetaan huippuasiantuntijoiden rekrytoinnin perustaksi. Osaamista tukeva koulutus suunnitellaan yksilölliseksi, nousujohteiseksi 1 OM 16/2013, s. 46-47

5 ja rakentumaan työssä oppimiselle. Asiantuntijuus on yhteistä osaamista. Osaamisen johtaminen on laadukasta ja ennakoivaa." 2. TOIMEKSIANTO 2.1 Asettamispäätös Työryhmän asettamiskirjeen mukaan työryhmän tehtävänä on laatia valtakunnansyyttäjälle erikoistumisjärjestelmän kehittämistä koskevan jatkovalmistelun ja päätöksenteon tueksi mietintö. Mietinnössä työryhmän tulee 1) esittää näkemyksensä siitä, mihin syyttäjätoiminnan osa-alueisiin liittyy erityinen tarve yleisten syyttäjäntehtävien hyvää ja monipuolista hallintaa pidemmälle menevän asiantuntijaosaamisen kehittämiseen. Näitä erikoistumisalueita voidaan määritellä erilaisin perustein. Kysymykseen voisivat tulla esimerkiksi tietyt rikoslajit kuten talous-, huumausaine- tai työrikokset, rikollisuusilmiöt kuten järjestäytynyt rikollisuus, ihmiskauppa tai korruptio, rikosten tapahtumaympäristöt kuten tietojärjestelmät, merialue tai valtion raja, erityiset suojelukohteet kuten lapset, ympäristö tai luonnonvarat taikka syyttäjäntoimintaan itseensä kuuluvat erityisalueet kuten rikosprosessin tai kansainvälisen yhteistyön erityiskysymykset taikka syyttäjälaitoksen sisäinen koulutus. 2) esittää näkemyksensä siitä, kuinka erikoistuneiden syyttäjien järjestelmän rakennetta olisi kehitettävä. Erikoistuneiden syyttäjien palveluita tulisi olla saatavilla alueelliset erityistarpeet huomioon ottaen tasapuolisesti ja riittävästi koko valtakunnan alueella. Järjestelmän olisi oltava joustava, helposti ohjattavissa valtakunnallisen rikollisuustilannekuvan muutosten sitä vaatiessa ja sen toiminnasta olisi saatava helposti tarkoituksenmukaista seurantatietoa. Erikoistuneille syyttäjille itselleen järjestelmä voisi tarjota erilaisia vaihtoehtoja erikoistumisalueiden mukaisten tehtävien hoitamiseen; esimerkiksi päätoimisesti tai muiden syyttäjäntehtävien ohessa taikka tietyn viraston tai koko valtakunnan alueella. 3) esittää näkemyksensä siitä, kuinka erikoistuneiden syyttäjien osaamisen

6 kehittäminen olisi järjestettävä. Erikoistumisjärjestelmän tulisi tarjota osaavan ammattilaisen tason jo saavuttaneille syyttäjille asiantuntijoina edelleen kehittymiseen kannustavia, yksilöllisesti sovittuja urapolkuja, joilla olisi mahdollisuus edetä kyseisen erikoistumisalan huippuasiantuntijaksi. Urapolkunsa puitteissa voisi syyttäjällä olla mahdollisuus erikoistua useammallekin toisiaan tukevalle erikoistumisalueelle. Erikoistumisjärjestelmän tulisi olla ammatillisesti ja taloudellisesti kilpailukykyinen vaihtoehto syyttäjälaitoksen tarjoamiin muihin työuralla etenemisen mahdollisuuksiin verrattuna. Asettamiskirjeen mukaan nykyisen avain- ja erikoissyyttäjäjärjestelmän mukainen asiajako tai muutkaan nykyiset järjestelyt eivät sido työryhmää edellä tarkoitettuja näkemyksiä esitettäessä. Työssä tulee kuitenkin hyödyntää nykyisestä järjestelmästä saatuja kokemuksia, joita on viimeksi selvitetty vuonna 2011 tehdyn erikoistumiskyselyn (dnro 37/34/11) ja 20.4.2012 väliraporttinsa antaneen ja edelleen jatkuvan talousrikossyyttäjätoiminnan kehittämishankkeen (dnro 23/34/12) yhteydessä. Työryhmän esittämien kehittämistoimenpiteiden tulisi ensisijaisesti olla toteutettavissa ilman lainsäädäntöön tehtäviä muutoksia. 2.2 Työryhmän toiminta Työryhmä on kokoontunut asettamispäätöksen jälkeen 16 kertaa. Työryhmään ovat kuuluneet valtionsyyttäjä Leena Metsäpelto (puheenjohtaja), koulutuspäällikkö Pia Meri (VKSV), johtava kihlakunnansyyttäjä Jarmo Toivola (Salpausselkä), kihlakunnansyyttäjä Malla Sunell (Helsinki), kihlakunnansyyttäjä Leena Salovartio (Länsi-Uusimaa), valtionsyyttäjä Jarmo Hirvonen (VKSV), kihlakunnansyyttäjä Kosti Kurvinen (Pohjanmaa), kihlakunnansyyttäjä Krista Soukola (Suomen syyttäjäyhdistys), kihlakunnansyyttäjä Pihla Keto-Huovinen (Itä-Uusimaa), kihlakunnansyyttäjä Jenni Korvenmaa (Helsinki) ja kihlakunnansyyttäjä Mari Valtti (Helsinki). Työryhmän sihteereinä ovat toimineet Korvenmaa ja Valtti. Työryhmä on kuullut asiantuntijoina puolustusvoimien koulutuspäällikköä eversti Hannu Hyppöstä, poliisijohtaja Robin Lardotia, käräjätuomari Jukka Jaakkolaa, asianajaja Jouko Pelkosta, käräjätuomari Antti Vuorenmaata,

7 laamanni Tuomas Nurmea, Yleisradion henkilöstön kehittämispäällikkö Katri Viippolaa, aikuiskasvatustieteilijä Elina Mannista ja valtionsyyttäjä Christer Lundströmiä. Työryhmä on työssään pyrkinyt irtautumaan nykyisestä järjestelmästä samalla kuitenkin peilaten uusia ajatuksia olemassa olevan järjestelmän hyviin ja huonoihin puoliin. Puheenjohtaja on antanut työryhmän jäsenille kirjallisia välitehtäviä, joilla on pyritty kartoittamaan käytännössä esiin tulleita nykyisen järjestelmän heikkouksia ja vahvuuksia sekä pohjustamaan työryhmän kokouksissa käytävää keskustelua. 3. SYYTTÄJIEN ERIKOISTUMISJÄRJESTELMÄN NYKYTILA 3.1 Avain- ja erikoissyyttäjäjärjestelmän kehittyminen Vuosi 1995 (syyttäjälaitostoimikunnan ideat syyttäjien erikoistumisesta) Vuonna 1995 mietintönsä julkaissut syyttäjälaitostoimikunta halusi lisätä syyttäjien erikoistumista. Erikoistumista pidettiin keinona tehostaa syyttäjille asetettujen kriminaalipoliittisten päämäärien toteutumista ottaen huomioon rikosprosessin oikeudenmukaisuus, taloudellisuus ja nopeus. Toimikunnan käsityksen mukaan talous-, työ-, ympäristö-, virka-, vakavissa huumausaineja erityisesti lapsiin kohdistuneissa seksuaalirikosasioissa syyttäminen edellytti usein syyttäjältä erityistä ammattitaitoa, jonka saavuttaminen oli mahdollista vain erikoistumisella. Erikoistumistarvetta lisäsi sekin, että laajoja ja vaikeita syyteasioita esiintyi suhteellisen harvoin eikä ollut tarkoituksenmukaista järjestää kaikille syyttäjille niiden käsittelyn vaatimaa erikoiskoulutusta. Toimikunta esitti erikoistuneille syyttäjille valtakunnallista toimivaltaa ja heidän vapauttamistaan rutiiniasioista, jotta pitkäjänteinen työskentely laajoissa syyteharkinta-asioissa ja näiden juttujen vaatima yhteydenpito esitutkintaviranomaisten kanssa onnistuisi. Vuosi 1996 (ensimmäiset talousrikossyyttäjät) Valtioneuvosto teki 1.2.1996 periaatepäätöksen hallituksen toimintaohjelmaksi talousrikollisuuden ja harmaan talouden vähentämiseksi. Periaatepäätökseen liittyen syyttäjälaitokseen palkattiin 12 talousrikossyyttäjää kahdeksi

8 vuodeksi vuoden 1997 alusta lukien. Määräaikaisista talousrikossyyttäjistä sijoitettiin kihlakunnansyyttäjän nimikkeellä pääkaupunkiseudulle kuusi ja muualle Suomeen kuusi. Heitä ei kuitenkaan tarkoitettu yksinomaan sijoitusyksikköjensä resurssilisäykseksi. Juttujako uusille talousrikossyyttäjille nostettiin uudistuksen keskiöön. Oikeuskansleri antoi asiasta tarkan ohjeen selkeine päämäärineen (Syyttäjäsanomissa nro 1/97). Lisäksi talousrikosasioiden käsittelylle järjestettiin tarkka seuranta raportointivelvollisuuksineen oikeuskanslerinvirastoon sen varmistamiseksi, että talousrikossyyttäjät toimenkuvansa mukaisesti käsittelisivät pääasiassa laajoja ja vaativia talousrikosasioita. Valtioneuvosto on jatkanut toimintaohjelmia, ja viimeisin talousrikollisuuden ja harmaan talouden vähentämisen torjuntaohjelma kattaa vuodet 2012-2015. Välivuodet 1997-1999 Seuraavan kerran ajatus tiettyihin rikostyyppeihin tai tietynlaisiin asioihin erikoistuvista "avainsyyttäjistä" esitettiin syyttäjien jatkokoulutuksesta vuonna 1997 laaditussa suunnitelmassa. Syksyllä 1998 toteutettiin kysely, jossa avainsyyttäjiksi halukkaita syyttäjiä ilmaantui kuitenkin vain niukasti. Asiaa käsiteltiin tämän jälkeen mm. syyttäjäkoulutuksen yhteistyöryhmässä. Vähitellen syyttäjien oma asenne erikoistumiseen muuttui aikaisempaa myönteisemmäksi. Vuosi 2000 (avainsyyttäjien toiminta käynnistetään) Avainsyyttäjien toiminta käynnistettiin vuonna 2000. Valtakunnansyyttäjä määräsi 28.11.2000 kaikkiaan 34 kihlakunnansyyttäjää avainsyyttäjiksi kahdeksalle erikoistumisalueelle, jotka olivat talousrikokset, ympäristörikokset, työrikokset, tietotekniikkarikokset, naisiin ja lapsiin kohdistuvat rikokset, virka- ja sotilasrikokset, merioikeusjutut ja kansainväliset asiat. Avainsyyttäjäryhmien yhdyshenkilöiksi määrättiin valtionsyyttäjät. Valtakunnansyyttäjä määritteli avainsyyttäjän ja yhdyshenkilönä toimivan valtionsyyttäjän tehtävät 28.11.2000 päivätyllä ohjeella. Vuonna 2000 tiettyyn rikoslajiin erikoistumista perusteltiin muun ohessa sillä, että eräitä syyteasioita esiintyi niin harvoin, ettei kaikille syyttäjille voinut ker-

9 tyä niihin käytännön kokemusta. Vastaavasti eräät rikostyypit esiintyivät vain tietyillä alueilla tai niitä käsiteltiin vain tietyissä oikeuspaikoissa. Näistä syistä kaikille syyttäjille ei ollut tarkoituksenmukaista järjestää niihin liittyvää erityiskoulutusta. Syyttäjälaitoksen niukkojen voimavarojen kannalta pidettiin edullisena, jos poikkeuksellisia syyteasioita voitiin ohjata sellaisten syyttäjien käsiteltäväksi, joilla oli jo valmiiksi niihin liittyvää erityisasiantuntemusta ja kokemusta. Juttuja heidän tuli ajaa oman sijoitusyksikkönsä lisäksi tarvittaessa koko valtakunnan alueella. Samalla korostettiin sitä, että avainsyyttäjät toimivat oman alansa kouluttajina ja tietolähteinä muille syyttäjille sekä edistävät yhteistyötä erityisalansa sidosryhmien kanssa. Vuosi 2001 (ensimmäiset huume-erikoissyyttäjät) Huumausainerikokset kytkettiin avainsyyttäjäjärjestelmään huumausainerikosten torjunnan tehostamista koskevan valtioneuvoston periaatepäätöksen perusteella vuonna 2001. Valtakunnansyyttäjä määräsi 1.2.2001 alkaen kahden vuoden ajaksi Valtakunnansyyttäjänvirastoon yhden valtionsyyttäjän ja paikallisiin syyttäjänvirastoihin seitsemän kihlakunnansyyttäjää huumausainerikosten erikoissyyttäjiksi. Kuten talousrikossyyttäjiä myöskään huumausainerikossyyttäjiä ei tarkoitettu yksinomaan sijoitusyksikköjensä resurssilisäykseksi. Myös heille kuului koulutus- ja neuvontatehtäviä. Erikoissyyttäjien lisäksi valtakunnansyyttäjä nimesi 27.2.2001 lukien huumausainerikosten avainsyyttäjiksi seitsemän kihlakunnansyyttäjää. Vuosi 2003 (yhteistoiminta-alueet) Avain- ja erikoissyyttäjäpalveluiden järjestämistä on muutettu ja ohjeistettu uudelleen muutaman kerran 2000 -luvulla. Vuoden 2003 uusi ohjeistus (17.2.2003) liittyi syyttäjäyksiköiden yhteistoiminta-alueiden luomiseen. Tällöin erikoistumisalueisiin lisättiin prosessioikeusasiat. Vuosi 2005 (avainsyyttäjätyöryhmä, avain- ja erikoissyyttäjätoiminta osaksi laatuohjausta) Vuonna 2005 valtakunnansyyttäjä asetti työryhmän suunnittelemaan avainsyyttäjäjärjestelmän kehittämistä. Asettamiskirjeen mukaan avainsyyttäjätoi-

10 minnan tulee keskeisesti vastata syyttäjäntoimen oikeudellisen laadun kehittämisestä valtakunnallisesti. Tähänastisessa avainsyyttäjätoiminnassa avainsyyttäjien ammattitaidon hyödyntäminen koko syyttäjälaitosta koskevissa asiantuntijatehtävissä oli ollut rajoitettua. Avainsyyttäjätoiminnan alkuvaiheessa pääpaino oli luonnollisesti ollut avainsyyttäjien henkilökohtaisen ammattitaidon nostamisessa. Avainsyyttäjäryhmät olivat myös olleet tehtäväkuvaltaan varsin erilaisia eivätkä ne olleet kaikilta osin yltäneet riittävän korkeaan ammattitaitoon. Varsinaista laatuohjaustehtävää niille ei ollut tähän mennessä edes asetettu. Vuoden 2005 avainsyyttäjätyöryhmä totesi muistiossaan, että syyttäjälaitoksen kokonaisvoimavarat ovat lähitulevaisuudessa syyttäjälaitokselle kuuluviin tehtäviin nähden varsin niukat. Siten varsinaisesta jokapäiväisestä operatiivisesta toiminnasta ei voi merkittävästi siirtää henkilöresursseja oikeudelliseen kehittämistoimintaan. Näin ollen toiminnan tehostuminen tulee ensisijaisesti aikaansaada avainsyyttäjien asiantuntemuksen syventämisen ja toiminnan paremman organisoinnin avulla. Avainsyyttäjien kokonaistyömäärää on tarpeen entistä selkeämmin kohdentaa oikeudellisen laadun kehittämiseen ja ohjaamiseen. Tämän priorisoinnin vuoksi tulee avainsyyttäjien vastaavasti saada tiettyjä nimenomaisia helpotuksia muiden työtehtävien hoitamisessa. Ellei avainsyyttäjillä ole aidosti mahdollisuutta käyttää osaa työajastaan asiantuntijatehtäviin, uudistuksen tavoitteet eivät tule toteutumaan tarkoitetulla tavalla. Työryhmän näkemyksen mukaan avainsyyttäjän valtakunnalliseen toimenkuvaan voitiin olettaa keskimäärin kohdentuvan noin 20 % vuosittaisesta työajasta. Yksikkötasolla valtakunnallisen toimenkuvan pitää vastaavasti näkyä työnjaossa. Avainsyyttäjällä täytyy olla tarvittaessa mahdollisuus keskittyä kiireellisiin, valtakunnallisesti koko syyttäjälaitoksen intressissä oleviin tehtäviin. Tämä tulee avainsyyttäjän sijoitusyksikön päällikön ottaa huomioon yksikön työnjaossa, koska hänen vastuullaan on avainsyyttäjän toimintamahdollisuuksien turvaaminen yksikkötasolla. Työryhmä totesi myös, että avainsyyttäjien lukumäärää ei ole mahdollista lisätä nykyisestä, vaan avainsyyttäjien määrän tulee olla valtakunnallisesti melko tiukasti rajattu ja avainsyyttäjätehtäviin tulee voida valita parhaat asiantuntijat. Työryhmän ehdotusten perusteella avainsyyttäjien tehtävät eivät sinänsä muuttuneet, mutta erikoistumisen aihealueita yhdisteltiin uudestaan: huu-

11 mausainerikokset ja järjestäytynyt rikollisuus; henkilöön kohdistuvat rikokset, tietotekniikkarikokset ja sananvapausrikokset; työ-, virka- ja korruptiorikokset; ympäristö- ja luonnonvararikokset sekä kansainväliset asiat, prosessioikeus ja rikoslain yleinen osa. Kaikki avainsyyttäjien tehtävät julistettiin uudelleen haettaviksi. Hakijoita oli yhteensä 58 ja vuoden 2006 alkupuolella valtakunnansyyttäjä määräsi heistä 29 uusiksi avainsyyttäjiksi. Avainsyyttäjätoiminta liitettiin osaksi syyttäjälaitoksen ohjausjärjestelmää ja 1.6.2006 valtakunnansyyttäjä antoi avainsyyttäjäryhmille työjärjestyksen. Vuosi 2007 (syyttäjälaitoksen organisaatiouudistus, yhteyssyyttäjät) Syyttäjälaitoksen organisaatio uudistettiin 1.4.2007. Uudet suuremmat yksiköt loivat aiempaa paremmat edellytykset avainsyyttäjäjärjestelmän kehittämiselle. Uusien syyttäjänvirastojen perustamisen yhtenä tavoitteena oli edistää edellytyksiä ammatilliseen erikoistumiseen. Yksiköissä nähtiin nyt olevan entistä laajemmat mahdollisuudet järjestää varsinaista avainsyyttäjätoimintaa kevyempi osittainen erikoistuminen ja siihen sisältyvä oman ammattitaidon syventäminen. Tässä toiminnassa mukana olevat syyttäjät muodostavat samalla luonnollisen koulutuksen kohderyhmän ja potentiaalisen rekrytointipohjan avainsyyttäjätehtäviin. Valtakunnansyyttäjän edelleen voimassa olevan ohjeen (VKS:2007:6 Avainsyyttäjätoiminnan kehittäminen) mukaan valtakunnallista avainsyyttäjätoimintaa tukevan yksikkökohtaisen erikoistumisen järjestäminen on virastojen päälliköiden tai apulaispäälliköiden vastuulla. Syyttäjänvirastojen vastuulla on myös varmistua siitä, että avainsyyttäjätoiminnan tuloksia hyödynnetään tehokkaasti. Tämä edellyttää muun ohella sitä, että virastoilla on riittävä valmius tehokkaaseen tiedonkulkuun avainsyyttäjäryhmien ja virastojen välillä. Syyttäjänvirastot ohjeistettiin nimeämään ja ylläpitämään luetteloa niistä syyttäjistä, jotka vastaavat virastossa yhteydenpidosta kuhunkin avainsyyttäjäryhmään ja syventävät omaa osaamistaan tästä avainsyyttäjäryhmän vastuualueesta tai sen osasta, ellei virastossa ole jo sanotun ryhmän avainsyyttäjää tai vastaavaa erikoissyyttäjää.

12 Vuosi 2008 (avainsyyttäjäryhmäjaon tarkastaminen, ensimmäiset erikoissyyttäjät erityisesti henkilöön kohdistuviin rikoksiin) Avainsyyttäjätoiminta organisoitiin seitsemään ryhmään 1.1.2008 alkaen. Samassa yhteydessä erityiset henkilöön kohdistuvat rikokset -avainsyyttäjäryhmä korvattiin erikoissyyttäjän aseman omaavilla syyttäjillä, jotka toimivat avainsyyttäjäryhmän tapaan kuten huumausainerikosten ja järjestäytyneen rikollisuuden erikoissyyttäjät ja talousrikossyyttäjät. Tällöin luotu ryhmäjako on voimassa edelleen (syyttäjien nykyinen lukumäärä): 1) Huumausainerikokset ja järjestäytynyt rikollisuus (avainsyyttäjäryhmän tapaan toimiva erikoissyyttäjäryhmä, 13 erikoissyyttäjää) 2) Talousrikosasiat (avainsyyttäjäryhmän tapaan toimiva erikoissyyttäjäryhmä, 38 erikoissyyttäjää) 3) Erityiset henkilöön kohdistuvat rikokset (avainsyyttäjäryhmän tapaan toimiva erikoissyyttäjäryhmä, 5 erikoissyyttäjää) 4) Tietotekniikka- ja sananvapausrikokset sekä rasistiset ja muut viharikokset (4 avainsyyttäjää) 5) Työ-, virka-, sotilas- ja korruptiorikokset (5 avainsyyttäjää) 6) Ympäristö- ja luonnonvararikokset (5 avainsyyttäjää) 7) Kansainväliset asiat (4 avainsyyttäjää); prosessioikeus ja rikoslain yleinen osa (3 avainsyyttäjää) Erikoissyyttäjän ja avainsyyttäjän toimenkuvat eroavat toisistaan siinä, että erikoissyyttäjän juttukanta muodostuu pääasiallisesti hänen erikoistumisalansa jutuista, kun taas avainsyyttäjät hoitavat oman juttutyyppinsä lisäksi sijoitusvirastonsa tavallista juttukantaa. Koulutusvelvollisuuden ja syyttäjien neuvontavelvollisuuden osalta toimenkuvissa ei ole eroa.

13 Vuosi 2009 (syyttäjälaitoksen laatuohjauksen kehittäminen) Muuttuva toimintaympäristö, uudet ammatilliset haasteet ja resurssien niukkuus antoivat aiheen tarkastella syyttäjälaitoksen laatuohjauksen toimivuutta entistä tarkemmin jo vuonna 2009. Erikois- ja avainsyyttäjätoimintaan tehtiin 29.6.2009 päivätyllä valtakunnansyyttäjän antamalla asiakirjalla joitakin tarkennuksia. Koska syyttäjä joutuu rikosvastuun toteuttamiseksi puuttumaan varsin voimakkaasti kansalaisten perusoikeuksiin, syyttäjätoiminnalle tuli asettaa sangen korkeat ammattitaitoa ja oikeudellista laatua koskevat vaatimukset. Syyttäjäntoiminnassa yhdenmukaisuus on keskeinen tavoite, ja valtakunnallisesti kattavalla erikois- ja avainsyyttäjätoiminnalla on erityisen hyvät edellytykset yhdenmukaiseen menettelyyn ohjaamiseen. Lisäksi erikoisja avainsyyttäjien koulutuksellista roolia tehostettiin entisestään. Ryhmien tuli jatkossa suunnitella toimintansa tukemaan kaksivuotista koulutusohjelmaa. Ryhmien tuottama tieto osaamisvajeista ja koulutustarpeista tuli ottaa huomioon rakennettaessa koulutusohjelmaa yhdessä Valtakunnansyyttäjänviraston ja syyttäjänvirastojen kanssa. Kehitysvaiheiden arviointia Avain- ja erikoissyyttäjäjärjestelmä on kehittynyt nykytilaansa vaiheittain ja pistemäisesti ilman kokonaisvaltaista suunnittelua. Toisaalta tällainen suunnittelu olisi ollut pitkäjänteisesti vaikeatakin syyttäjälaitoksen organisaation suurten muutosten pyörteissä. Myös järjestelmän kehittämistä ohjaava strategia on puuttunut. Alun perin avainsyyttäjät, jotka olivat "osatoimisia" erikoissyyttäjiä, tarkoitettiin välivaiheen ratkaisuksi siten, että syyttäjälaitoksen resurssien lisääntyessä siirryttäisiin vähitellen avainsyyttäjistä parempipalkkaisiin ja päätoimisiin erikoissyyttäjiin. Myöskään avain - ja erikoissyyttäjien osaamisen suhdetta runkosyyttäjien osaamistasoon ei ole mietitty. Erikoissyyttäjien erikoistumisalat ja määrät eivät ole kaikilta osin perustuneet syyttäjälaitoksen erikoisosaamistarpeiden kokonaisvaltaiseen arviointiin, vaan siihen ovat pikemminkin vaikuttaneet syyttäjälaitoksen kulloisetkin resurssit. Erikoistumisen huomioimisella syyttäjien vuonna 2006 uudistetussa palkkausjärjestelmässä voidaan päätellä olleen vaikutusta esimerkiksi avainsyyttäjien määrän vähenemiseen samana vuonna.

14 Toisaalta on havaittavissa, että erikoistumistarpeen pääasiallisin syy, niukkojen syyttäjäresurssien järkevä käyttö työn laadusta tinkimättä, on säilynyt läpi järjestelmän kehitysvaiheiden samana. 3.2 Nykyisen järjestelmän vahvuuksia 2 Työryhmä on asiantuntijakuulemisten, vuonna 2011 tehdyn avain- ja erikoissyyttäjäjärjestelmän arviointikyselyn, Elina Mannisen aiheesta tekemän pro gradu -tutkielman 3 ja työryhmässä käytyjen keskustelujen perusteella listannut nykyisen erikoistumisjärjestelmän vahvuuksia. 1. Syyttäjien erikoistuminen on nostanut sekä erikoistuneiden syyttäjien omaa että kaikkien muidenkin syyttäjien ammatillista osaamista, työn laatua ja taloudellisuutta. Koko syyttäjäorganisaation asiantuntijuus on kehittynyt. Raudanluja osaaminen vaikuttaa myönteisesti syyttäjälaitoksen julkisuuskuvaan. 2. Avain- ja erikoissyyttäjien työn jälki on pääsääntöisesti laadukasta ja toiminta pääkäsittelyssä selkeää ja johdonmukaista. Erikoistuminen on merkittävästi parantanut pääkäsittelyjen valmistelua yhdessä tuomioistuimen kanssa, asiaesittelyjen laatua, todistelun esittämistä ja keskittymistä olennaisiin asioihin pääkäsittelyssä. Avain- ja erikoissyyttäjät tuovat pääkäsittelykeskusteluun oikeustapaukset ja oikeuskirjallisuuden sekä huolehtivat tiedotusvälineiden tiedontarpeesta. Avain- ja erikoissyyttäjäjärjestelmä on parantanut esitutkintayhteistyön laatua. 3. Avain- ja erikoissyyttäjät keräävät ja jakavat asiantuntijuutta. Tehokkaiksi jakamisen keinoiksi ovat osoittautuneet koulutus, neuvontapalvelu, parisyyttäjyys ja tutorointi/mentorointi. Asiantuntijuutta jaettaessa myös erikoistuneen syyttäjän oma ammattitaito kehittyy. Avain- ja erikoissyyttäjäjärjestelmä tukee yksittäisen syyttäjän ja koko organisaation asiantuntijuuden kehittämistä. 2 Jokainen vahvuus on kirjattu, vaikka sitä olisi kannattanut vain yksi työryhmän jäsenistä. 3 Erikoistunut asiantuntijuus - syyttäjien erikoistuminen pääkaupunkiseudun syyttäjänvirastoissa, Helsingin yliopisto, yleinen ja aikuiskasvatustiede, kesäkuu 2012

15 4. Avain- ja erikoissyyttäjille on koulutustarjontaa omassa organisaatiossa, sidosryhmissä ja myös ulkomailla. 5. Avain- ja erikoissyyttäjät osallistuvat erilaisiin hankkeisiin ja kehitystyöhön yhdessä omien sidosryhmiensä kanssa. 6. Avain- ja erikoissyyttäjätehtävien määräaikaisuus motivoi erikoistuneet syyttäjät ylläpitämään ja kehittämään ammattitaitoaan sekä kouluttautumaan lisää. Urakehityksen alkuvaiheessa oleville syyttäjille määräaikaisuus antaa toivoa urakehitysmahdollisuudesta syyttäjälaitoksen sisällä. 7. Avain- ja erityisesti erikoissyyttäjien tehtävät ovat palkkauksellisesti houkuttelevia. 8. Erikoistumista on lähtökohtaisesti oikeilla aihealueilla. 9. Avain- ja erikoissyyttäjäjärjestelmä perustuu vapaaehtoisuuteen, hakeutumiseen ja henkilökohtaiseen kiinnostukseen. 10. Avain- ja erikoissyyttäjäryhmien kokoukset ja sähköpostiringit ovat suuria vahvuuksia. Ryhmässä yksilön asiantuntemus tulee ryhmän hyödynnettäväksi ja ryhmän asiantuntijuus puolestaan yksilön hyödynnettäväksi. Ryhmän jäsenet jakavat toisilleen kokemuksia, ajatuksia ja tietoa, joka kumuloituu ryhmässä. Ryhmän jäsenet tuovat ryhmän käyttöön toisiaan täydentävää asiantuntijuutta, johon yksilöt voivat toiminnassaan tukeutua. Lisäksi ryhmässä kehittyy metatietoa (= mitä tietoa organisaatiossa on) ryhmän jäsenten asiantuntijuudesta. Joskus ryhmässä onnistutaan luomaan myös uutta tietoa ja kehittämään toimintaa. 3.3 Nykyisen järjestelmän puutteita 4 Työryhmä on asiantuntijakuulemisten, vuonna 2011 tehdyn avain- ja erikoissyyttäjäjärjestelmän arviointikyselyn, Elina Mannisen aiheesta tekemän pro gradu -tutkielman 5 ja työryhmässä käytyjen keskustelujen perusteella listannut nykyisen erikoistumisjärjestelmän puutteita. Lisäksi on avainsyyttäjäryh- 4 Jokainen puute on kirjattu, vaikka sen kannalla olisi ollut vain yksi työryhmän jäsenistä. 5 Erikoistunut asiantuntijuus - syyttäjien erikoistuminen pääkaupunkiseudun syyttäjänvirastoissa, Helsingin yliopisto, yleinen ja aikuiskasvatustiede, kesäkuu 2012

16 mille tehdyn kyselyn perusteella selvitetty sitä, miten heidän osaamistaan käytännössä hyödynnetään, esimerkiksi juttujaolla ja varaamalla työaikaa muille avainsyyttäjätehtäville. 1. Avain- ja erikoissyyttäjien valintamenettely ei ole läpinäkyvä, koska selkeät ja yksiselitteiset valintakriteerit puuttuvat. Valintatilanteessa hakijoiden osaamista ja työn laatua ei kontrolloida läpinäkyvällä tavalla ja etukäteen tiedossa olevilla kriteereillä. Näin ollen tehtävämääräyksen voi saada hyvin vaihtelevilla tiedoilla ja taidoilla. Tarvittavia tietoja (käydyt koulutukset), kokemusta (kuinka pitkä kokemus tietynlaisesta juttukannasta, miten paljon osallistunut aihealueen parisyyttäjäjuttuihin), kouluttajataitoja ja viranomaisyhteistyötaitoja ei ole missään määritelty. Valintakriteerien puuttumisesta on seurauksena se, että parhaat kunkin aihealueen osaajat eivät välttämättä tule valituiksi. 2. Avain- ja erikoissyyttäjätehtäviin päästään ilman urasuunnittelua. Syyttäjälaitokseen rekrytoidulle syyttäjälle ei ole tarjolla yksilöllisesti sovittua urapolkua, jota pitkin olisi mahdollista edetä tietyn erikoistumisalan huippuasiantuntijaksi. 3. Avain- ja erikoissyyttäjätehtävät ovat työnkuvaltaan ja palkkauksellisesti porrastamattomia. Suhteellisen kokematon syyttäjä, joka on saanut erikoissyyttäjämääräyksen, rinnastuu tehtäviensä vaativuudelta ja palkkauksellisesti vuosikausia erikoissyyttäjänä toimineeseen huomattavasti kokeneempaan ja osaavampaan syyttäjään. Tällainen järjestelmä ei turvaa riittävää erikoisosaamisen tasoa eikä täytä oikeudenmukaisen palkkauksen vaatimuksia. 4. Jaottelu erikoissyyttäjiin, avainsyyttäjiin, yhteydenpidosta vastaaviin syyttäjiin ja muihin erikoistehtäviin (sotilasrikossyyttäjät, poliisirikosten tutkinnanjohtajat, tutorit) on sekava ja vaikeasti hahmotettava. Tämän lisäksi joissakin syyttäjäyksiköissä on ns. osatoimisia erikoissyyttäjiä ja erilaisia erikoissyyttäjien aihealueille rakennettuja tiimejä. 5. Avain- ja erikoissyyttäjien rekrytointipohja on liian kapea, koska valtakunnallinen hakumenettely puuttuu. Näihin tehtäviin voi hakea ja voidaan valita vain tehtävän sijoituspaikan syyttäjänvirastossa vakituisessa virassa oleva

17 kihlakunnansyyttäjä. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että erikoistuneen huippuasiantuntijan tehtävään ei välttämättä saada ammattitaidoltaan, tiedoiltaan ja motivaatioltaan parasta henkilöä. 6. Tietyn aihealueen erikoissyyttäjyyttä pidetään tehtävämääräysten määräaikaisuudesta huolimatta lopullisena, koska erikoissyyttäjän urakiertomahdollisuus syyttäjälaitoksen sisällä puuttuu. Siirtymistä erikoissyyttäjän tehtävästä johtamistehtäviin on käytännössä tapahtunut muutaman kerran, mutta siirtyminen toisen aihealueen erikoissyyttäjäksi on harvinaista. Riski siitä, että samassa erikoistehtävässä joutuu käytännön syistä olemaan eläkkeeseen saakka, aiheuttaa pahimmassa tapauksessa työn mielekkyyden katoamisen ja parhaimpien erikoisosaajien siirtymisen pois syyttäjälaitoksen palveluksesta. Näky tietylle erikoistumisalalle "jämähtämisestä" ei myöskään edistä työssä jaksamista. Joustamaton ja luutunut erikoistumisjärjestelmä, joka käytännössä ohjaa myös yksittäisen syyttäjän palkkakehitystä, ei lisää syyttäjälaitoksen kiinnostavuutta työnantajana syyttäjänuraa muutoin varteenotettavana vaihtoehtona pitävien nuorten lakimiesten silmissä. 7. Erikoissyyttäjän osaaminen muuttuu erikoistumisen edetessä kapea-alaiseksi muiden aihealueiden kuin hänen omansa osalta eli laaja-alainen asiantuntijuus kaventuu. Tämä osaltaan heikentää edellisessä kohdassa kuvattua urakiertomahdollisuutta syyttäjälaitoksen sisällä sekä voi vaikuttaa kielteisesti työn mielekkyyteen. Asiantuntijuuden kaventumisen vuoksi on erittäin ongelmallista, jos erikoistuminen on alkanut liian varhaisessa vaiheessa syyttäjän uraa. 8. Avain- ja erikoissyyttäjän osaamisen kontrollointi erikoistumisen edetessä on puutteellista. Onko erikoistunut syyttäjä onnistunut ammattitaitonsa ja työtapojensa ylläpitämisessä ja kehittämisessä? Onko erikoistuneella syyttäjällä tehtävänsä onnistuneen hoitamisen välttämättä edellyttämät vuorovaikutustaidot? Avain- ja erikoissyyttäjien lähiesimiehet eivät aina seuraa avain- ja erikoissyyttäjän osaamisen kehittymistä eivätkä kerää tähän liittyviä havaintoja tärkeimmiltä sidosryhmiltä. Erityisesti esitutkintayhteistyötaidot ja -tavat vaatisivat nykyistä tarkempaa seurantaa, koska erikoissyyttäjän juttukannan menestyksellinen hoitaminen edellyttää aktiivista ja korkeatasoista yhteistyötä esitutkintaviranomaisten kanssa. Puutteellisesti tehty esitutkintayhteistyö

18 heijastuu rikosketjun kaikissa myöhemmissä vaiheissa syyteharkinnasta aina viimeisimmän muutoksenhakutuomioistuimen käsittelyyn saakka. Myöskään erikoissyyttäjän salityöskentelytaitojen kehittymistä ei käytännössä seurata. 9. Avain- ja erikoissyyttäjätehtävien valtakunnallista luonnetta ja vaativuutta ei syyttäjänvirastoissa ymmärretä taikka hyväksytä. Suurimmat puutteet löytyvät suhtautumisessa avainsyyttäjyyteen. Avainsyyttäjien erikoistumista tukevaa juttujakoa ei kaikissa syyttäjänvirastoissa noudateta. Avainsyyttäjille ei suoda juttujaosta vapautettua työaikaa heille kuuluvien muiden erikoistehtävien hoitamiselle. Avainsyyttäjän tehtäviä pidetään "syyttäjän vapaaehtoisesti haalimina erityistehtävinä, jotka lisäävät muiden syyttäjien työmäärää". Näin ollen avainsyyttäjärooteliin kuuluvat muut tehtävät kuin juttujen ajamisen avainsyyttäjät joutuvat käytännössä hoitamaan omalla ajallaan. 10. Jotkut avain- ja erikoissyyttäjäryhmien vetäjinä toimivat valtionsyyttäjät eivät näytä tunnistavan merkittävää rooliaan ja vastuutaan ryhmästä, eivätkä ole riittävän motivoituneita tehtävään. Lisäksi heidän nimikkoryhmänsä aihealuetta koskeva oma osaamisensa on rajallista verrattuna ryhmän sisäiseen osaamiseen. Myös valtionsyyttäjien ja erikoissyyttäjien välistä juttujakoa pidetään epäselvänä. Valtionsyyttäjien vähäisestä lukumäärästä ja heidän muiden tehtäviensä määrästä johtuen erikoissyyttäjät joutuvat silloin tällöin ajamaan niitä yhteiskunnan kannalta merkittävimpiä juttuja, jotka on laissa tarkoitettu valtionsyyttäjien ajettaviksi. 11. Asiantuntijuuden jakamisessa ryhmän jäsenten kesken ja ryhmästä ulospäin on ongelmia. Myös syyttäjäparitoiminnassa on vielä puutteita. Ryhmän tärkeä tehtävä on myös syyttämiskäytännön yhdenmukaistaminen. Jotta ryhmä saisi tämän tehtävän täyttämiseksi riittävästi tietoa runkosyyttäjien käytännöistä, tiedon liikkumista näiltä syyttäjiltä ryhmän suuntaan pitäisi vahvistaa. 12. Avain- ja erikoissyyttäjäryhmien väliltä puuttuu dynaaminen päällekkäisyys, yhteistoiminta ja yhteiset koulutustilaisuudet. Myös kahden tai useamman eri aihealueen avain- ja erikoissyyttäjän määrääminen syyttäjäpariksi samaan juttuun on harvinaista.