JUURRUTTAMISEN EDISTÄJÄT JA ESTÄJÄT Kokemuksia työllistymispalvelujen kehittämishankkeista Ulla Peltola Mirkka Vuorento
KUNTOUTUSSÄÄTIÖN TYÖSELOSTEITA WORKING PAPERS Peltola U, Vuorento M, Juurruttamisen edistäjät ja estäjät. Kokemuksia työllistymispalvelujen kehittämishankkeista. Työselosteita 33/2007. Mannila S, Järvikoski A (eds), Disability and Working Life. Working Papers 32/2005. Lehtoranta P, Joint-Nivel-projekti ammattiopintojen käynnistymisen tukena. Toiminnan arviointia ja tuloksia. Työselosteita 31/2005. Ala-Kauhaluoma M, Lempola H-M, Härkäpää K, Kokonaisvaltaista tukea yksilölle. Equal-ohjelman kansallisessa teematyössä kerättyjä käytäntöjä, kokemuksia ja tuloksia. Työselosteita 30/2005. Härkäpää K, Peltola U (toim.), Maahanmuuttajien työllistymisen tukeminen ja kuntoutusluotsaus. Majakka-Beacon -hankkeen loppuraportti. Työselosteita 29/2005. Tuusa M, Laisola-Nuotio A, Härkäpää K, Työpajat pitkäaikaistyöttömien kuntoutumisen ja työllistymisen tukena. Espoon Diakoniasäätiön ENTERprojektin arviointi. Työselosteita 28/2004. Puumalainen J, Työllistymisvalmiuksien ja työnantajayhteyksien kehittäminen. Uutta työvoimaa räätälöidysti -projektin arviointi. Työselosteita 27/2004 Notko T, Järvikoski A, Voimaa kuulluksi tulemisesta. Mielenterveyskuntoutujien kotikuntoutusprojektin arviointi. Työselosteita 26/2004. Vuorinen H, Puumalainen J, Lehikoinen T, Sairaana töissä? Kysely työpaikoille osasairauslomista. Työselosteita 25/2003. Hyttinen L, Yhteisellä matkalla. Palveluohjauksen toimintamallia hakemassa. Työselosteita 24/2001. Mannila S, Ala-Kauhaluoma, Valjakka S, Good Practice in Finding Good Practice. International Workshop in Evaluation. Working Papers 23/2001. Nouko-Juvonen S, Turvassa? Turva-asumisprojektin arviointi. Työselosteita 22/2001.
Juurruttamisen edistäjät ja estäjät Kokemuksia työllistymispalvelujen kehittämishankkeista Ulla Peltola Mirkka Vuorento Kuntoutussäätiön työselosteita working papers 33/2007
Julkaisija: Kuntoutussäätiö Pakarituvantie 4 5 00410 Helsinki Julkaisumyynti, puh (09) 53041 www.kuntoutussaatio.fi Helsinki 2007 Painopaikka: Yliopistopaino ISSN 0784-2333 ISBN 952-5017-61-3
Tiivistelmä Peltola U, Vuorento M Juurruttamisen edistäjät ja estäjät. Kokemuksia työllistymispalvelujen kehittämishankkeista. Helsinki: Kuntoutussäätiön työselosteita 33/ 2007. Euroopan sosiaalirahaston rahoittamaa yhteisöaloiteohjelma Equalia toteutetaan Euroopan unionin jäsenmaissa vuosina 2001 2007. Ohjelmassa kehitetään uusia toimintatapoja työmarkkinoihin liittyvän syrjinnän ja eriarvoisuuden torjumiseksi sekä työmarkkinoille pääsemisen tai palaamisen tukemiseksi. Tämä tutkimus on toteutettu osana ohjelman ensimmäisen hakukierroksen työllistyvyys-toimintalinjan kansallista teematyötä. Tutkimuksessa selvitetään, mitkä tekijät edistävät ja estävät vaikeasti työllistyville suunnattujen palvelujen kehittämistyön tulosten juurruttamista peruspalveluihin. Tutkimusaiheeseen perehdyttiin laajan kirjallisen aineiston avulla ja tutkimuksen pääaineisto kerättiin haastattelemalla valtionhallinnon, taustaorganisaatioiden ja kehittämishankkeiden edustajia. Tutkimuksen tuloksia käsitellään kansallisen, paikallisen, kumppanuuden ja organisaatiotason juurruttamisen näkökulmista. Eri tasoilla tuodaan esiin eri tahojen kokemuksia ja näkemyksiä juurruttamista edistävistä ja estävistä tekijöistä. Tulosten mukaan kansallisen tason juurruttamista edistää etenkin työministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön välisen yhteistyön lisääntyminen ja estävät ministeriöiden kansallisen puolen ja ohjelmatuen välisen työnjaon ongelmat ja heikko tiedonkulku. Paikallisen tason juurruttamista edistävät työllisyyskysymysten vahva paikallinen merkitys, ajan tasalla olevat poliittiset linjaukset, aktiiviset toimijat ja toimijoiden välinen yhteistyö. Kumppanuuden tasolla tapahtuvaa juurruttamista edistävät yhteiset lähtökohdat, avoin ja osallistava yhteistyö sekä ohjausryhmän jäsenten sisällöllisen asiantuntemuksen hyödyntäminen. Juurruttamista estävät kumppaneiden toimiminen erillään ja juurruttamisen jättäminen hankkeen loppuvaiheeseen. Tulosten juurtumista organisaatioihin edistävät kehittämistyön ja perustoiminnan välinen säännöllinen ja tiivis yhteys toiminnan alusta alkaen sekä johdon sitoutuminen kehittämistyöhön. Tasosta riippumatta tärkeimmäksi tekijäksi nousi eri tahojen välinen tiivis yhteistyö koko kehittämistyön ajan. Kun kehittämistyön ja perustoiminnan näkökulmat sovitetaan yhteen jo hankkeen aikana, ei jouduta myöhemmin vaikeaan tilanteeseen, jossa valmiita tuloksia tarjotaan eri tahoille käyttöön otettaviksi. Kaikilla tasoilla pitäisi panostaa myös kehitettävän toiminnan sisällön dokumentointiin sekä tiedon vaihtamista ja siirtämistä tukevien rakenteiden luomiseen. Avainsanat: juurruttaminen, siirtäminen ja vakiinnuttaminen, edistävät ja estävät tekijät, kehittämistyön tulokset, vaikeasti työllistyvät, työllistymispalvelut, kehittämishankkeet, Euroopan sosiaalirahasto 3
4
Esipuhe Kaikkein heikoimmassa työmarkkina-asemassa olevien henkilöiden työllisyyden parantamiseksi ja syrjäytymisen ehkäisemiseksi on kehitetty uusia palveluja useissa ohjelmissa ja hankkeissa. Kehittämistyön tavoitteena on ollut edistää yhteiskunnallisen tasa-arvon toteutumista ja kaikkien oikeutta työhön. Uusien palvelujen kehittäminen ja käyttöönotto on myös yksi väline ennakoidun työvoimapulan torjumiseksi. Kehittämistyön tulokset jäävät kuitenkin varsin lyhytaikaisiksi, ellei uusia palveluita siirretä ja vakiinnuteta osaksi peruspalveluja. Tämä raportti on valmistunut osana Euroopan sosiaalirahaston Equalyhteisöaloiteohjelman kansallista teematyötä. Vuonna 2003 alkaneen Kokonaisvaltaista tukea yksilölle -teematyön koordinoinnista vastasi Kuntoutussäätiön Kuntoutusalan tutkimus- ja kehittämiskeskuksen hallinnoima Majakka-Beacon -hanke (2001 05). Teematyön ensimmäisen vaiheen aikana kerättiin ja raportoitiin tietoja Equal-ohjelman toimenpidekokonaisuuteen 5.1.1. sisältyvistä hankkeista sekä niistä ESR-tavoite 3 -ohjelman hankkeista, joissa oli kehitetty erityisesti työllistymisprosesseja ja avoimille työmarkkinoille työllistämisen toimintamalleja. Kansallisen teematyön ensimmäisen vaiheen jälkeen virisi tarve selvittää, mitkä tekijät vaikuttavat hankkeiden tulosten vakiintumiseen ja juurtumiseen. Teematyön toisena vaiheena toteutettiin selvitystyö, jossa haastateltiin valtionhallinnon, hankkeiden taustaorganisaatioiden ja kehittämishankkeiden edustajia tekijöistä, jotka edistävät tai estävät tulosten juurtumista. Esitetyt kokemukset ja näkemykset ovat haastateltavien, mutta jäsennyksestä ja tulkinnasta vastaavat kirjoittajat. Uusien ja toimivien palvelu- ja toimintamallien juurruttaminen on yksi keskeinen kehittämistyön tavoite, mutta kuten raportissa todetaan, uuden toiminnan juurtuminen edellyttää monipuolista yhteistyötä sekä toiminnan sisältöä koskevan tiedon siirtämiseen panostamista. Hankkeen ohjausryhmässä oli edustajat työministeriöstä, sosiaali- ja terveysministeriöstä, opetushallituksesta sekä Uudenmaan TE-keskuksesta. Kiitämme ohjausryhmää rakentavista ja rohkaisevista kommenteista sekä haastatteluihin osallistuneita avoimuudesta ja mielenkiintoisista keskusteluista. Helsingissä toukokuun 16. päivänä 2007 Kristiina Härkäpää Ulla Peltola Mirkka Vuorento tutkimus- ja kehittämispäällikkö tutkija tutkija 5
Sisällys TIIVISTELMÄ 3 ESIPUHE 5 1. JOHDANTO 9 2. TUTKIMUKSEN TAVOITE JA TOTEUTUS 12 2.1 Tausta 12 2.2 Tavoite ja toteutus 15 2.3 Teoriasta ja käsitteistä 19 2.4 Tuloksista 25 3. KANSALLINEN JUURRUTTAMINEN 27 3.1 Kansallinen työmarkkinatilanne 27 Työmarkkinoiden ja työllisyyden muutokset Vaikeasti työllistyvien palvelutarpeet 3.2 Ministeriöiden välinen yhteistyö 30 Sektorikohtaisen työnjaon ongelmat Viimeaikainen lähentyminen Lainsäädännön muutokset 3.3 Hanketoiminta ministeriöissä 35 Yhteensopivat tavoitteet Kansallisen puolen ja ohjelmatuen työnjako 3.4 Ministeriöiden ja hankkeiden kontaktit 38 Lainsäädäntöön vaikuttaminen Tulosten monistaminen Yhteydenpito ja yhteistyö Seminaarit ja keskustelut Tiedonkeruu ja raportointi 6 4. PAIKALLINEN JUURRUTTAMINEN 44 4.1 Työllisyyskysymysten paikallinen merkitys 44 Työllisyyspolitiikka ja työllisyystilanne Työllisyydenhoidon toimijat Työllisyyskysymysten yhteinen hoitaminen Aiempien hankekokemusten merkitys 4.2 Sosiaalitoimen ja työvoimatoimiston yhteistyö 49 Erillisyyden ongelmat Työvoiman palvelukeskukset 4.3 Virkamiesten ja päättäjien vakuuttaminen 53 Viestin muokkaaminen Toimivat suhteet Seminaarit ja tilaisuudet Esitteet, raportit ja lehtijutut
5. KUMPPANUUS JA JUURRUTTAMINEN 58 5.1 Edellytysten luominen 58 Lähtökohtana yhteisesti havaittu tarve Kumppanuuden systemaattinen rakentaminen Juurruttamismahdollisuuksien selvittäminen 5.2 Rakentaminen osaksi kumppanuutta 61 Verkoston oppiminen Erilaisuuden huomioon ottaminen Ristiriidoista selviäminen 5.3 Ohjausryhmän hyödyntäminen 69 Tarkoituksenmukainen kokoonpano Jäsenten sitouttaminen Tuki hankkeelle 6. ORGANISAATIOTASON JUURRUTTAMINEN 74 6.1 Kehittämistyön suhde perustoimintaan 74 Sisällölliset lähtökohdat Realiteettien ja resurssien huomioon ottaminen 6.2 Toiminnan rakentaminen osaksi organisaatiota 76 Fyysinen läheisyys Arjen kontaktit Neuvottelut ja yhteydenpito Toiminnan sisällön dokumentointi 6.3 Johdon vastuu 83 Sitoutuminen ja tuki Johtamisen kehittäminen 6.4 Työntekijöiden rooli 85 Rekrytoinnin merkitys Riittävät toimintamahdollisuudet Organisaatioon jääminen 7. KESKEISET TULOKSET JA TULEVAISUUS 88 7.1 Juurruttamisen edistäjät ja estäjät 88 Kansallinen juurruttaminen Paikallinen juurruttaminen Kumppanuus ja juurruttaminen Organisaatiotason juurruttaminen 7.2 Haasteisiin vastaaminen 97 Yhteistyö Tiedon siirtäminen Lopuksi LÄHTEET 101 LIITE 1. Kirjalliset aineistot 104 LIITE 2. Haastattelut 111 7
8
1 Johdanto Suomalaiset työmarkkinat elävät monin tavoin murroskautta. Taloudellinen toiminta kansainvälistyy, kansainvälinen kilpailu kiristyy ja yritysten into siirtää teollista työtä halvempien tuotantokustannuksien maihin lisääntyy kaiken aikaa. Suomalainen taloudellinen toiminta hakee paikkaansa kansainvälisessä kilpailussa. Maailmanmarkkinat avaavat suomalaisille yrityksille uusia mahdollisuuksia, mutta samaan aikaan koventuu myös kotimarkkinoilla käytävä kilpailu. Suomen kansantalous on kasvanut viime vuodet vakaasti ja taloudellinen kasvu on lisännyt myös työvoiman kysyntää. Työllisyys on kasvanut selkeästi ja sen kasvun ennustetaan myös jatkuvan. Sitä vastoin työttömyys on alentunut työllisyyden kasvua hitaammin. Etenkin rakenteellista ja pitkäaikaista työttömyyttä on vielä paljon. Toisaalta työvoiman ikääntymisen ennustetaan aiheuttavan työvoimapulaa. Vaikka vielä toistaiseksi työvoimaa on ollut runsaasti tarjolla, on joillain aloilla jo alkanut esiintyä rekrytointiongelmia ja pulaa työvoimasta. Suomen lähitulevaisuuden kannalta on pidetty tärkeänä, että työmarkkinoille saadaan kaikki niiden ulkopuolella oleva työvoima. Työllisyyden kasvun katsotaan riippuvan jatkossa entistä enemmän työttömien työllistymisestä. Muutoin uhkana voi olla kasvavan työvoimapulan korkeana jatkuvaan pitkäaikais- ja rakennetyöttömyyteen yhdistymisen aiheuttama yhteiskunnallisesti vaikea tilanne. Pitkäaikaistyöttömien ja rakennetyöttömien ohella ratkaisevassa asemassa on muiden niin kutsuttujen vaikeasti työllistyvien, kuten maahanmuuttajien sekä vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden, työllistymisen edistäminen. Sekä aktiivisen että passiivisen työvoimapolitiikan puolella on etsitty jo jonkin aikaa kiivaasti keinoja houkutella ja työntää työmarkkinoille niiden ulkopuolella olevaa työvoimaa. Lukuisissa kehittämishankkeissa on puolestaan paneuduttu avoimista työmarkkinoista kauimpana olevalle, vaikeasti 9
10 Johdanto työllistyvälle työvoimalle suunnattujen työllistymispalvelujen kehittämiseen yhteiskunnallisen tasa-arvon ja työhön oikeuden näkökulmista. Yksi merkittävä kehittämismahdollisuuksien tarjoaja on ollut Euroopan unionin lanseeraama ja Euroopan sosiaalirahaston rahoittama yhteisöaloiteohjelma Equal. Euroopan unionin jäsenmaissa vuosina 2001 2007 toteutettavan ohjelman tavoitteena on uusien toimintatapojen kehittäminen työmarkkinoihin liittyvän syrjinnän ja eriarvoisuuden torjumiseksi. Ohjelmalla pyritään saamaan lisää ja entistä parempia työpaikkoja, parantamaan työllistymisen edellytyksiä sekä löytämään uusi tapoja vastustaa syrjintää ja epätasa-arvoa työpaikoilla ja työnhaussa. Ohjelma on jaettu viiteen toimintalinjaan, jotka ovat työllistyvyys, yrittäjyys, sopeutumiskyky, naisten ja miesten yhtäläiset mahdollisuudet sekä turvapaikanhakijoiden yhteiskunnallinen ja ammatillinen integrointi. Tämä tutkimus liittyy työllistyvyys-toimintalinjan ensimmäiseen toimenpidekokonaisuuteen, jonka tavoitteeksi on asetettu työmarkkinoille pääsemisen ja paluun helpottaminen kaikille avointen työmarkkinoiden luomiseksi myös niille, joilla on työmarkkinoille pääsemiseen tai palaamiseen liittyviä integroitumisvaikeuksia. Toimenpidekokonaisuudesta rahoitettiin Suomessa Equalin ensimmäisellä hakukierroksella vuosina 2001 2005 kaiken kaikkiaan neljäätoista kehittämishanketta. Toimenpidekokonaisuuden kehittämishankkeet tekivät yhteistyötä niin kutsutun kansallisen teematyön nimissä eri hankkeiden kehittämistyön tulosten kokoamiseksi, kehittämiseksi ja juurruttamiseksi. Toimenpidekokonaisuuden teematyötä toteutettiin nimellä Kokonaisvaltainen tuki yksilölle ja sitä koordinoi Kuntoutussäätiön Kuntoutusalan tutkimus- ja kehittämiskeskus vuosina 2003 2005. Teematyön tavoitteena oli tunnistaa työllistymisen tukitoimien toteutuksen hyviä käytäntöjä ja ongelmakohtia, soveltaa kansainvälisessä yhteistyössä kerättyjä kokemuksia ja tietoja kansalliseen työskentelyyn sekä levittää horisontaalisen valtavirtaistamisen kautta hyviä käytäntöjä muiden toimijoiden käyttöön. Teematyön päättyessä julkaistiin sen tulokset yhteen koonnut raportti Kokonaisvaltaista tukea yksilölle Equal-ohjelman kansallisessa teematyössä kerättyjä käytäntöjä, kokemuksia ja tuloksia (Ala-Kauhaluoma ym. 2005). Jo toteutetun teematyöskentelyn ja hankkeen ohjausryhmässä käytyjen keskustelujen pohjalta teematyötä päätettiin jatkaa toisella vaiheella, jossa perehdytään kehittämistyön tulosten juurruttamiseen liittyviin kysymyksiin. Tämän toisen vaiheen tutkimuksen tavoitteeksi määriteltiin vaikeasti työllistyville suunnattujen palvelujen kehittämistyön tulosten peruspalveluihin siirtämiseen ja vakiinnuttamiseen edistävästi ja estävästi vaikuttavien teki-
jöiden selvittäminen. Näin siksi, että onnistuneidenkin kehittämishankkeiden tulosten peruspalveluihin vakiinnuttaminen on osoittautunut usein varsin haasteelliseksi tehtäväksi. Tutkimuksen rakenne on tämän johdantoluvun jälkeen seuraavanlainen. Toisessa luvussa esittelemme tutkimuksen taustan, tavoitteen ja toteutuksen sekä lyhyesti teoreettista taustaa ja keskeisiä käsitteitä. Luvun lopussa kerromme vielä lyhyesti seuraavissa luvuissa esiteltävistä tutkimuksen tuloksista. Luvuissa 3 6 käsittelemme tuloksia kansallisen, paikallisen, kumppanuuden ja organisaatiotason juurruttamisen näkökulmasta. Tuomme esiin valtionhallintoa, taustaorganisaatioita ja hanketoimijoita edustaneiden haastateltavien kokemuksia ja näkemyksiä siitä, millaiset tekijät voivat edistää ja estää kehittämistyön tulosten siirtämistä ja vakiinnuttamista. Seitsemännessä ja viimeisessä luvussa kokoamme yhteen keskeiset tulokset sekä pohdimme lyhyesti mahdollisuuksia vastata esiin nousseisiin haasteisiin. 11
2 Tutkimuksen tavoite ja toteutus Esittelemme tässä luvussa tutkimuksen taustan, tavoitteen ja toteutuksen sekä joitakin teoreettisia lähestymistapoja ja käsitteitä. Lopuksi kerromme vielä lyhyesti seuraavissa luvuissa esiteltävistä tutkimuksen tuloksista. 2.1 Tausta Yhteisöaloiteohjelma Equal on Euroopan unionin lanseeraama ja Euroopan sosiaalirahaston rahoittama kehittämisohjelma. Euroopan unionin jäsenmaissa vuosina 2001 2007 toteutettavan ohjelman tavoitteena on uusien toimintatapojen kehittäminen työmarkkinoihin liittyvän syrjinnän ja eriarvoisuuden torjumiseksi. Ohjelmalla pyritään saamaan lisää ja entistä parempia työpaikkoja, parantamaan työllistymisen edellytyksiä sekä löytämään uusia tapoja vastustaa syrjintää ja epätasa-arvoa työpaikoilla ja työnhaussa. Ohjelmassa etsitään, kehitetään ja kokeillaan uusia toimintatapoja sekä pyritään juurruttamaan ne osaksi perustoimintaa. Kehittämisohjelmasta rahoitettavien hankkeiden toimintaa ohjaavat kehittämiskumppanuus, kokonaisvaltainen ja valtaistava lähestymistapa, innovatiivisuus, temaattinen ja kansainvälinen yhteistyö sekä valtavirtaistaminen. Kehittämiskumppanuus on useamman eri organisaation muodostama yhteenliittymä, joka tekee hankkeen ajan yhteistyötä yhdessä sovittujen asioiden kehittämiseksi ja juurruttamiseksi. Kokonaisvaltaista ja valtaistavaa lähestymistapaa pidetään tärkeänä vaikeasti työllistyvien työllistymisen tukemisessa. Innovatiivisuudella tarkoitetaan uusien toimintatapojen aktiivista kehittämistä ja testaamista. Temaattista yhteistyötä tehdään muiden hankkeiden kanssa hyvien käytäntöjen kokoamiseksi, kehittämiseksi ja valtavirtaistamiseksi. Kansainvälistä yhteistyötä tehdään muissa jäsenmaissa toteutettavien hankkeiden kanssa innovaatioiden synnyn ja leviämisen edistämiseksi. 12 Tutkimuksen tavoite ja toteutus
TAULUKKO 1. Suomen toimintalinjat, toimenpidekokonaisuudet ja hankkeiden määrä yhteisöaloiteohjelma Eqalin ensimmäisellä hakukierroksella 2001 2005. Toimintalinja 5.1. Työllistyvyys 5.2. Yrittäjyys 5.3. Sopeutumiskyky 5.4. Naisten ja miesten yhtäläiset mahdollisuudet 5.5. Turvapaikan hakijoiden yhteiskunnallinen ja ammatillinen integrointi Toimenpidekokonaisuus 5.1.1. Työmarkkinoille pääsemisen ja paluun helpottaminen kaikille avointen työmarkkinoiden luomiseksi myös niille, joilla on työmarkkinoille pääsemiseen tai palaamiseen liittyviä integroitumisvaikeuksia 5.1.2. Rasismin ja muukalaisvihan torjunta työmarkkinoilla 5.2.1. Sosiaalitalouden (kolmannen sektorin) ja erityisesti yleishyödyllisten palvelujen vahvistaminen korostaen työpaikkojen laadun parantamista 5.3.1. Tuki yritysten ja työntekijöiden sopeutumiselle talouden rakennemuutokseen sekä informaatioteknologioiden ja muiden uusien teknologioiden käyttämiselle 5.4.1. Sukupuolten välisen kuilun kaventaminen ja töiden perinteisen sukupuolijaon hälventäminen Hankkeita 14 5 6 9 2 1 Valtavirtaistamisella tarkoitetaan kehittämistyön tulosten suunnitelmallista levittämistä ja perustoimintaan juurruttamista. Yhteisöaloiteohjelma Equal koostuu viidestä toimintalinjasta, jotka ovat työllistyvyys, yrittäjyys, sopeutumiskyky, naisten ja miesten yhtäläiset mahdollisuudet sekä turvapaikanhakijoiden yhteiskunnallinen ja ammatillinen integrointi. Toimintalinjat on jaettu toimenpidekokonaisuuksiin. Kukin ohjelmaan osallistuva jäsenvaltio valitsee itse, mihin toimintalinjoihin ja toimenpidekokonaisuuksiin se osallistuu. Suomen valitsemat toimintalinjat ja toimenpidekokonaisuudet sekä niistä ensimmäisellä hakukierroksella vuosina 2001 2005 rahoitettujen hankkeiden määrä on esitetty taulukossa 1. Tämä tutkimus liittyy työllistyvyys-toimintalinjan ensimmäiseen toimenpidekokonaisuuteen, jonka tavoitteeksi on asetettu työmarkkinoille pääsemisen ja paluun helpottaminen kaikille avointen työmarkkinoiden luo- 13
miseksi myös niille, joilla on työmarkkinoille pääsemiseen tai palaamiseen liittyviä integroitumisvaikeuksia. Kehittämishankkeiden odotetaan kokeilevan ja kehittävän uusia työllistymistä tukevia palveluja vaikeasti työllistyvien työllistyvyyden parantamiseksi ja avoimille työmarkkinoille pääsemiseksi. Vaikeasti työllistyviksi katsotaan kaikki, jotka voivat kohdata työelämän syrjintää, syrjäytymisen uhkaa tai syrjäytymistä. Keskeisenä pidetään eri viranomaisten keskinäisen yhteistyön sekä asiakkaiden, työnantajien ja järjestöjen kanssa tehtävän yhteistyön kehittämistä, jotta löydettäisiin uusia sekä asiakkaiden että työnantajien tarpeita vastaavia palveluja. Equalin ensimmäisellä hakukierroksella 2001 2005 työllistyvyys-toimenpidekokonaisuudesta rahoitettiin Suomessa kaiken kaikkiaan neljäätoista kehittämishanketta. Hankkeissa suunniteltiin, kokeiltiin ja kehitettiin vaikeasti työllistyville suunnattuja palveluja sekä pyrittiin tulosten peruspalveluihin juurruttamiseen. Hankkeiden asiakkaat olivat esimerkiksi pitkäaikaistyöttömiä, rakennetyöttömiä, maahanmuuttajataustaisia, vammaisia ja vajaakuntoisia sekä seksuaali- ja sukupuolivähemmistöihin kuuluvia henkilöitä. Toimenpidekokonaisuuden kehittämishankkeet tekivät yhteistyötä niin kutsutun kansallisen teematyön nimissä eri hankkeiden kehittämistyön tulosten kokoamiseksi, kehittämiseksi ja juurruttamiseksi. Toimenpidekokonaisuuden teematyötä toteutettiin nimellä Kokonaisvaltainen tuki yksilölle ja sitä koordinoi Kuntoutussäätiön Kuntoutusalan tutkimus- ja kehittämiskeskus vuosina 2003 2005. Teematyön tavoitteena oli tunnistaa työllistymisen tukitoimien toteutuksen hyviä käytäntöjä ja ongelmakohtia sekä levittää horisontaalisen valtavirtaistamisen kautta hyviä käytäntöjä muiden toimijoiden käyttöön. Teematyössä kerättiin ja levitettiin tietoa ja kokemuksia hyviksi toimintatavoiksi osoittautuneista vaikeasti työllistyville suunnatuista työllistymisen tukitoimista. Teematyön päättyessä julkaistiin sen tulokset yhteen koonnut raportti Kokonaisvaltaista tukea yksilölle Equal-ohjelman kansallisessa teematyössä kerättyjä käytäntöjä, kokemuksia ja tuloksia (Ala-Kauhaluoma ym. 2005). Teematyön aikana hankkeilta kerättiin tietoja myös siitä, millä tavalla kehittämistyön tulokset on pyritty tai onnistuttu vakiinnuttamaan osaksi peruspalveluja. Tiedot jäivät kuitenkin alustaviksi ja paljolti esitettyjen toiveiden varaan, koska hankkeiden päättymisen aikaan ei niiden pidemmälle ulottuvista tuloksista ollut vielä varmuutta. On myös todettu, että onnistuneidenkin kehittämishankkeiden tulosten peruspalveluihin vakiinnuttaminen osoittautuu usein varsin haasteelliseksi tehtäväksi. Jo toteutetun teematyöskentelyn ja hankkeen ohjausryhmässä käytyjen keskustelujen pohjalta teematyötä päätettiin jatkaa toisella vaiheella, jossa perehdytään kehittämistyön tulosten juurruttamiseen liittyviin kysymyksiin. 14 Tutkimuksen tavoite ja toteutus
2.2 Tavoite ja toteutus Tämän tutkimuksen tavoitteena on selvittää, mitkä tekijät edistävät tai estävät vaikeasti työllistyville suunnattujen palvelujen kehittämistyön tulosten peruspalveluihin juurruttamista. Lähestymme aihetta valtionhallinnon, taustaorganisaatioiden ja kehittämishankkeiden näkökulmasta. Tutkimuksella on kaksi aineistoa: kirjallinen aineisto ja haastatteluaineisto. Kirjallinen aineisto Tutkimuksen kirjallinen aineisto koostuu Suomen Euroopan Unionin jäsenyyden aikaisista poliittisista ohjelmista, Euroopan sosiaalirahaston aiempien ohjelmakausien julkaisuista sekä yhteisöaloiteohjelma Equalin ensimmäisen hakukierroksen hankejulkaisuista (taulukko 2, liite 1). Käytimme kirjallisia aineistoja ensisijaisesti tutkimuksen kontekstin kartoittamiseen, aiempien ohjelmakausien lähtökohtiin ja tuloksiin perehtymiseen sekä tutkimukseen mukaan otettavien hankkeiden valitsemiseen. Poliittisten ohjelmien avulla kartoitimme työllisyyspolitiikan ja sosiaali- ja terveyspolitiikan tavoitteita sekä keskinäistä suhdetta etenkin vaikeasti työllistyville suunnattujen palvelujen kehittämisen ja juurruttamisen näkökulmasta. Aiempien ohjelmakausien julkaisuja käytimme kehittämistyön tulosten hyödyntämistä koskeneiden linjausten, ohjeiden ja tulosten selvittämiseen. Hankejulkaisuista selvitimme, mitä hankkeet olivat raportoineet kehittämistyön tulosten juurruttamisesta, juurruttamisen edistämiseksi tehdystä työstä ja juurtumistuloksiin kohdistuvista odotuksista. Hankejulkaisujen perusteella valitsimme mukaan tutkimukseen viiden hankkeen kahdeksan TAULUKKO 2. Kirjalliset aineistot. Poliittiset ohjelmat hallitusohjelmat (3) työllisyyspolitiikka (5) sosiaali- ja terveyspolitiikka (3) yhteensä (11) ESR-julkaisut ohjelma-asiakirjat ja ohjeet (21) hyvät käytännöt (8) arvioinnit (15) yhteensä (44) Equalin hankejulkaisut raportit ja arvioinnit (28) oppaat ja käsikirjat (10) selvitykset ja artikkelit (11) yhteensä (49) 15
TAULUKKO 3. Tutkimuksessa mukana olleet osahankkeet. Hanke Osahanke Paikkakunta Organisaatio Equal Response SenioriittaS Arbete med stöd Vaasa Pietarsaari Vaasan kaupungin ulkomaalaistoimisto Kårkulla samkommun Joensuun seudun Equal Behmo Joensuu Aktiiviset Työtähakevat ry Majakka-Beacon Helsingin kaupungin osahanke Helsinki Helsingin kaupungin sosiaaliviraston töidenjärjestelytoimisto Operation Work NorrisJob OW Lievestuore Parainen Lievestuore Paraisten kaupunki Lievestuoreen Setlementti ry Työn tiet Samalla aaltopituudella Työllisyysfoorumi Ylöjärvi Tampere Ylöjärven kaupungin työllistämis- ja kuntoutuspalvelut Tampereen seutukunnan julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin toimijoita osahanketta, joiden kehittämistyön tulosten oli aavisteltu, ennustettu, odotettu tai jopa tiedetty siirtyvän ja vakiintuvan perustoimintaan (ks. taulukko 3 ja Osahankkeiden kuvaukset). Valitsimme mukaan kokonaisten hankkeiden sijaan nimenomaan osahankkeita, koska halusimme päästä mahdollisimman lähelle konkreettisia tapahtumia ja kokemuksia. Haastatteluaineisto Haastatteluaineisto koostuu Equalin ensimmäiseltä hakukierrokselta valittujen osahankkeiden ja niiden taustaorganisaatioiden sekä valtionhallinnon edustajien haastatteluista. Osahankkeista haastateltiin työntekijöitä ja johtajia, taustaorganisaatioista johtajia. Valtionhallinnosta haastateltiin virkamiehiä työministeriöstä, sosiaali- ja terveysministeriöstä ja TE-keskuksesta. Haastateltavien edustamat tahot, asemat ja määrät on esitelty taulukossa 4 ja liitteessä 2. Mukaan valituilla tahoilla ja työntekijöiden asemalla katsottiin olevan kehittämistyön tulosten levittämistä, siirtämistä, vastaanottamista ja vakiinnuttamista koskevia tehtäviä, näkemyksiä ja kokemuksia. Hankkeiden tehtäviin kuuluu kehittämistyön tuloksia koskevan tiedon levittäminen sekä tulosten siirtäminen ja vakiinnuttaminen. Taustaorganisaatioilta kaivataan kykyä, halua ja mahdollisuuksia ottaa kehittämistyön tuloksia käyttöön. Valtionhal- 16 Tutkimuksen tavoite ja toteutus
Osahankkeiden kuvaukset Equal response -hankkeen osahanke SenioriittaS oli suunnattu maahanmuuttajanaisille, joiden työmarkkina-asema on usein vaikea puutteellisen tai suomalaisen työelämän vaatimuksia vastaamattoman koulutuksen takia. SenioriittaS järjesti aktivointiklubia, joka kokoontui kaksi kertaa viikossa. Klubi ohjasi maahanmuuttajanaisia vähitellen ammatillisen koulutuksen ja mahdollisen työharjoittelun kautta työelämään. Toiminnan avulla edistettiin myös naisten kotoutumista sekä parannettiin hyvinvointia, omatoimisuutta, aktiivisuutta ja työkuntoa. Toinen haastatelluista Equal responsen osahankkeista oli Pietarsaaren alueella toiminut Arbete med stöd, joka levitti tuetun työllistymisen mallia ruotsinkielisille alueille. Hankkeen ensimmäisessä vaiheessa koulutettiin vajaakuntoisten kanssa työskenteleviä henkilöitä tukemaan asiakkaiden siirtymistä avoimille työmarkkinoille. Toisessa vaiheessa siirryttiin käytännön työhön, jossa koulutuksen saaneet työntekijät tukivat vajaakuntoista asiakasta työelämään siirtymisessä. Lisäksi hankkeessa luotiin koulutettavien ja heidän edustamiensa organisaatioiden välille tuetun työllistymisen osaajien verkosto. Behmo-projekti oli Joensuun seudun Equal -hankkeen osahanke. Behmossa kehitettiin eri viranomaistahojen ja kolmannen sektorin yhteistyössä palveluohjausmallia erityisesti vankilasta vapautuville. Valmistautuminen elämään vankilan ulkopuolella aloitettiin jo varhaisessa vaiheessa ennen vapautumista ja asiakkaiden voimaantumista edistettiin yksilöja ryhmäohjauksen ja moniammatillisen palveluohjauksen keinoin. Majakka-Beacon -hankkeen Helsingin kaupungin osahankkeessa kehitettiin maahanmuuttajille suunnattua tuetun työllistymisen mallia, joka ottaa tarvittaessa huomioon maahanmuuttajien työllistymistä ja elämänhallintaa usein vaikeuttavien kulttuuristen ja kielellisten esteiden ohella myös terveydelliset ja sosiaaliset ongelmat. Osahankkeen työvalmentajaparin toinen työntekijät oli syntyperäinen suomalainen ja toinen maahanmuuttajataustainen. Työvalmentajat tekivät tiivistä yhteistyötä hankkeen kuntoutusluotsin, työnetsijän ja suomen kielen opettajien kanssa. Operation Work -hankkeen NorrisJobosahakkeessa parannettiin ammattikouluttamattomien alle 25-vuotiaiden nuorten, pitkäaikaistyöttömien sekä yli 45-vuotiaiden naisten työmarkkina-asemaa. Asiakkaiden työllistymisen tukena käytettiin mm. tukityöllistämistä, työharjoittelua, työvoimapoliittista koulutusta, työelämävalmennusta sekä yksilöllistä ja pitkäkestoista ohjausta. Hankkeessa luotiin myös moniammatillinen ja sektorirajat ylittävä, kaikki paikkakunnalla työllisyyskysymyksiä hoitavat tahot yhteen kokoava toimijaverkko. Lisäksi hanke valmisteli Paraisten kaupungille työllisyysstrategian. Toinen Operation Work -hankkeen alainen osahanke oli OW Lievestuore, jonka toimintaperiaate oli pitkälti samanlainen kuin NorrisJobin. Osahankkeessa tuettiin asiakkaita ammatillisen pätevyyden hankkimiseen ja päivittämiseen mm. pitkäkestoisen ohjauksen ja koulutuskokeilujen avulla. Kohderyhmään kuului myös alle 45-vuotiaita naisia toisin kuin sisarhanke NorrisJobissa. Lisäksi OW Lievestuore selvitti kolmannen sektorin organisaation mahdollisuuksia toimia paikkakunnalla vaikeasti työllistyvien ohjauspalvelun tuottajana. Samalla aaltopituudella oli Tampereen seutukunnan Työn tiet -hankkeen osahanke, jossa polutettiin pitkäaikais- ja toistuvaistyöttömiä työmarkkinoille sopiville ihmisille sopivia töitä etsimällä ja löytämällä. Osahankkeessa työskennelleet työvalmentajat kartoittivat asiakkaiden taitoja, tietoja ja toiveita ja pyrkivät löytämään heille niiden mukaisia työpaikkoja. Osahankkeessa kehitettiin 17
voimavaralähtöiseen ja ratkaisukeskeiseen työotteeseen perustuvia henkilökohtaisia ja räätälöityjä palveluja. Osahankkeen asiakkaat olivat sekä työnantajia että työnhakijoita. Työn tiet -hankkeen Työllisyysfoorumi ei ollut varsinaisesti erillinen osahanke, vaan nimitys seutukunnan työllisyydenhoidon toimijoiden laajoille ja kahdesti vuodessa pidetyille verkostotapaamisille. Työllisyysfoorumi toimi seutukunnan tiedotus-, keskustelu- ja vaikuttamistapaamisena, johon kutsuttiin mukaan seutukunnan julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin toimijoita. Tapaamisissa käsiteltiin kansallisen ja seutukunnallisen työllisyydenhoidon ajankohtaisia uudistuksia ja kehittämistarpeita. Toiminnalla parannettiin myös työllisyydenhoidon poliittisen tason ja käytännön asiakastyön välistä yhteistyötä. Työllisyysfoorumi tarjosi toimijoille mahdollisuuden jakaa tietoa, tutustua eri tahojen näkökulmiin, tunnistaa kehittämistarpeita ja etsiä niihin ratkaisuja. linnon tehtäviin kuuluu kehittämistyön tulosten siirtämistä ja vakiinnuttamista tukevien linjausten ja päätösten tekeminen ja toimeenpano. Haastattelut tehtiin teemahaastatteluina. Teemahaastatteluissa haastattelija valitsee etukäteen teemat, joista hän haluaa keskustella haastateltavien kanssa ja pitää haastattelussa huolta siitä, että ne kaikki tulevat käsitellyiksi haastattelun aikana, mutta muutoin keskustelu on vapaamuotoista ja etenee paljon myös haastateltavan esiin nostamien asioiden mukaan (esim. Eskola & Suoranta 1998, 86-88). Tehtyjen haastattelujen teemoja olivat poliittiset linjaukset, valtionhallinnon toiminta, kehittämiskumppanuus, kehittämistyö ja oppiminen, juurruttamistoiminta, ohjausryhmän toiminta, toimintaympäristö, juurruttamisen tulokset ja juurruttamisen arviointi. Haastatteluaineisto sisältää yhteensä kaksikymmentäviisi haastattelua. Haastattelut kestivät keskimäärin noin tunnin ja viisitoista minuuttia, lyhin haastattelu kesti 48 minuuttia ja pisin tunnin ja 52 minuuttia. Kaikki haastattelut nauhoitettiin, litteroitiin äänitiedostoista tekstitiedostoiksi ja koodattiin teemojen mukaisesti Atlas.ti-ohjelmalla. Koodausta tarkennettiin TAULUKKO 4. Haastateltavien edustamat tahot, asemat ja määrä. Haastateltavat Osahankkeiden työntekijät Osahankkeiden johtajat Taustaorganisaatioiden johtajat Valtionhallinnon edustajat Yhteensä Määrä 4 7 8 6 25 18 Tutkimuksen tavoite ja toteutus
myöhemmin pienemmillä ja helpommin hallittavissa olevilla alateemoilla. Teemoja analysoitiin sisällönanalyysin keinoin. Teemojen keskinäiset suhteet ja käsittelyjärjestys elivät, jäsentyivät ja tarkentuivat koko kirjoittamisprosessin ajan. Tutkimus toteutettiin vuoden 2005 marraskuun ja vuoden 2007 huhtikuun välisenä aikana. Työ aloitettiin kirjallisen aineiston keruulla ja tarkastelulla sekä teoreettiseen viitekehykseen tutustumisella. Hankkeiden ja taustaorganisaatioiden työntekijöiden haastattelut tehtiin ja litteroitiin pääosin ennen kesälomia kesäkuussa 2006 ja valtionhallinnon edustajien haastattelut kesälomien jälkeen elokuussa 2006. Syksystä 2006 lähtien aikaa käytettiin aineistojen koodaamiseen, analysoimiseen ja lopulta vuoden 2007 puolelle jatkuneeseen raportoimiseen. 2.3 Teoriasta ja käsitteistä Teoreettisesti tutkimus sivuaa etenkin organisaatioiden ja verkostojen tutkimusta. Esittelemme seuraavassa hyvin lyhyesti joitakin näkemyksiä toimintaympäristön vaikutuksesta, verkostojen luomisesta ja toiminnasta, organisaatioiden tiedon siirtämisestä sekä organisaatioiden muuttamisesta. Lopuksi avaamme joitakin ohjelmatoiminnassa viliseviä käsitteitä sekä esittelemme itse käyttämämme käsitteet. Toimintaympäristön vaikutus Kehittämistyö voidaan nähdä prosessina, joka toteutetaan aina jossain ympäristössä. Kehittämistyön tavoitteena on tuottaa muutosta, mutta samaan aikaan myös sen ympäristö on jatkuvassa muutoksessa. Teknologia muuttuu, arvot ja asenteet muuttuvat, lainsäädäntö muuttuu, tavoitteet ja tarpeet muuttuvat, saatavilla olevat resurssit muuttuvat ja poliittinen kontrolli muuttuu (Heffron 1989, 152). Muutokset ovat usein myös ennustamattomia ja kontrolloimattomia. Julkisen sektorin organisaatioille aiheuttavat muutospaineita etenkin asetusten ja sopimusten muutokset, poliitikkojen ja johtajien vaihtuminen sekä taloudellisen tilanteen muuttuminen (mt. 153). Ympäristön muuttuminen asettaa omat haasteensa myös kehittämistyölle ja tulosten juurruttamiselle. Kuten organisaatioiden muukin toiminta, on niissä tehtävä kehittämistyö jatkuvassa vuorovaikutuksessa ympäristönsä kanssa ja riippuvainen siitä (vrt. Burke 2002, 43). Kehittämistyön pitäisikin pystyä elämään ja tarvittaessa myös muuttumaan muuttuvan ympäristössä kanssa, koska ilman sitä voi onnistuneidenkin tulosten juurruttaminen osoittautua hankalaksi hankkeen päättyessä. 19
Hankkeen ympäristössä tapahtuvat muutokset voivat joko edistää tai estää mahdollisuuksia juurruttaa kehittämistyön tuloksia (Heffron 1989, 152). Parhaimmassa tapauksessa ympäristön muuttuminen ja siitä seuraava uusien ratkaisujen hakeminen voivat antaa tilaa ja luoda kysyntää uusien asioiden esittelemiselle ja eteenpäin viemiselle. Toisaalta monet ympäristössä samanaikaisesti tapahtuvat muutokset voivat puolestaan asettaa tulosten siirtämiselle ja vakiinnuttamiselle lisähaasteita. Ne voivat heikentää olennaisesti muiden toimijoiden halukkuutta ja mahdollisuuksia ottaa vastaan ja käyttää hyväksi uutta tietoa. Hankkeet voivat kuitenkin vaikuttaa muutosten seurauksiin myös omalla suhtautumisellaan ja toiminnallaan. Ne voivat osata käyttää muutokset hyväkseen tai jäädä ikään kuin niiden jalkoihin. Verkostojen luominen ja toiminta Verkostolla voidaan tarkoittaa useampien toimijatahojen yhdessä asetettuihin tavoitteisiin perustuvaa, systemaattisesti yhdessä ja yhtäaikaisesti tekemää työtä jonkin asian edistämiseksi. Verkostossa tehtävä työ voidaan erottaa sekä samaan aikaan, mutta toisista irrallaan tehtävästä yhtäaikaisesta työstä että luonteeltaan satunnaisesta yhteydenpidosta (Kuosmanen 1998, 172-173). Verkostoa perustettaessa on tärkeää, että tulevat yhteistyötahot osallistuvat mahdollisimman varhaisesta vaiheesta lähtien yhteistyön tavoitteiden määrittelyyn, toiminnan suunnitteluun ja toimijoiden roolien jakamiseen. Verkoston toimijoilla voi olla sekä yhteisiä että erillisiä tavoitteita, mutta heidän pitää nähdä verkostoon kuulumisen hyödyttävän itseään. Verkostoon sitoutumista ja sen yhteistyötä edistävinä tekijöinä on pidetty yhteisiä keskusteluja, koulutusta ja seminaareja, joissa eri toimijat voivat tutustua toistensa työmenetelmiin, toimintamalleihin ja näkemyseroihin. (Kuosmanen 1998, 174.) Erityisen tärkeänä verkoston toimivuuden takaamisen kannalta pidetään eri tahoja edustavien toimijoiden ajattelutapaan ja ajatusrakenteisiin tutustumista. Samaa tahoa tai ammattikuntaa edustavat toimijat jakavat usein samankaltaisen ajattelutavan. Ajattelutapojen erot voivat puolestaan korostua ja aiheuttaa ongelmia erityisesti silloin, kun verkoston toimijat edustavat eri tahoja ja ammattikuntia (Saarelainen 1995, 32). Yhteisen tavoitteen löytämistä voi myös vaikeuttaa, jos verkoston yhteistyön nähdään hyödyttävän vain yhtä osapuolta. Maantieteellisesti etäisten verkostotoimijoiden kohdalla on pidetty erityisen tärkeänä toisia ja ryhmään kuulumista koskevan tietoisuuden synnyttämistä. Parhaimpana keinona tähän pidetään tapaamisten järjestämistä, koska ne tarjoavat mahdollisuuksia jakaa myös itsestään selvänä pidettyä ja hiljaista tietoa (Argote 1999, 106). Verkostojen tavoitteena on toimia kaikkien toimijatahojen hyväksi, mutta se ei onnistu aina ilman ristiriitoja. Ristiriitoja ja kiistoja ei ole 20 Tutkimuksen tavoite ja toteutus
kuitenkaan tarpeen pelätä, koska ne nostavat usein esiin myös luovuutta ja uusia ratkaisuja. Vaikka sääntöjen ja rutiinien painotetaan tuovan mukanaan järjestystä ja minimoivan epävarmuutta, on uusien järjestelyiden luomisen ja käyttöönoton todettu olevan täynnä epäselvyyksiä, ristiriitoja ja kiistoja (Powell & DiMaggio 1991, 14-15). Organisaatioiden tiedon siirtäminen Kehittämistyön tulosten siirtämisen ja vakiinnuttamisen kannalta voidaan organisaatioiden väliseen ja sisäiseen tiedon siirtämiseen liittyviä kysymyksiä pitää keskeisinä. Organisaatiotutkimuksen piirissä on pohdittu, voidaanko yhdessä organisaatiossa tai sen yksikössä saavutettuja tietoja siirtää toiseen sekä pystyvätkö organisaatiot oppimaan ja hyötymään toisten organisaatioiden kokemuksesta ja siellä saavutetusta tiedosta. Kuten organisaatioiden tieto yleisestikin, kehittämistyön tuloksena syntyvä tieto voi olla rakenteissa, rutiineissa, toimintamalleissa, työvälineissä, kulttuurissa ja toimijoissa. Tulos voi olla sen oppimista, kuka on hyvä missäkin, kuinka koordinoida ja kommunikoida tehokkaasti tai keneen luottaa (Argote 1999, 82-85). Yhdessä organisaatiossa opitun tiedon toiseen organisaatioon siirtämistä edistävinä mekanismeina on pidetty vastaanottavassa organisaatiossa järjestettäviä koulutuksia, luovuttavan organisaation toiminnan havainnointia ja kommunikointimahdollisuuksien järjestämistä organisaatioiden välille. Lisäksi on katsottu, että tietoa voidaan siirtää dokumenteissa, suunnitelmissa, rakennekuvauksissa, konferensseissa sekä konsulttien avulla. Etenkin yritysmaailmassa suosittuja tapoja ovat olleet myös benchmarking, hyvät käytännöt ja opitut asiat. (Argote 1999, 145-146.) Tehokkaimpana tiedon siirtämisen tapana on kuitenkin pidetty kokeneiden toimijoiden siirtämistä organisaatiosta tai yksiköstä toiseen. Näin siksi, että suurin osa kehittämistyössäkin opitusta tiedosta karttuu toimijoille kokemuksen kautta ja on niin kutsuttua hiljaista tietoa, jota on vaikea mitata ja artikuloida (Nonaka & Takeuchi 1995). Toimijat itse voivat hyödyntää omaavaansa hiljaista tietoa uudessa tehtävässä tai ympäristössä, mutta muille sen välittymisen on katsottu edellyttävän juuri toimijoiden siirtämistä tai ainakin pitkään jatkuvaa toiminnan havainnointia (Argote 1999, 88). Myös muita ihmisten väliseen kommunikaatioon perustuvia tiedon siirtämisen tapoja kuten tapaamisia ja konferensseja on pidetty tehokkaampina kuin esimerkiksi kirjeenvaihtoa, papereita tai julkaisuja (Argote 1999, 174-176, Arnkil R 2006, 64). Organisaatioiden välistä ja sisäistä tiedonsiirtoa voi vaikeuttaa niiden välinen kilpailu ja toimintaympäristön erot. Myös kehittämistyössä yleinen hanketoimijoiden ryhmäidentiteetin korostaminen, esimerkiksi ryhmien ni- 21
meämisen, sisäiseen vuorovaikutukseen panostamisen ja saavutusten julkistamisen keinoin, voi lisätä ryhmien välistä kilpailua ja vaikeuttaa tiedonsiirtoa. Tiedon siirtämistä voidaan puolestaan edistää parantamalla tietoa luovuttavan ja vastaanottavan tahon suhteita ja löytämällä niille yhteisiä päämääriä. Tapaamisissa ja konferensseissa tapahtuvan vuorovaikutuksen on todettu vähentävän oman tahon suosimista ja lisäävän kykyä nähdä muiden tuottaman tiedon relevanssi myös omalta kannalta. Tiedon siirtämisen alussa tehokkaimpana keinona on pidetty nimenomaan henkilökohtaista vuorovaikutusta. Toimijoiden jo tuntiessa toisena myös vähemmän henkilökohtaisten keinojen, kuten dokumenttien ja julkaisujen, tehokkuus lisääntyy. (Argote 1999, 176-182.) Organisaatioiden muuttaminen Tiedon siirtämisen tavoitteena on usein saada aikaan muutoksia vastaanottavassa organisaatiossa tai yksikössä. Muutosten aikaan saamiseen vaikuttavina tekijöinä on pidetty esimerkiksi organisaation ikää ja kulttuuria. Vanhat organisaatiot vastustavat todennäköisesti vakiintuneita sosiaalisia suhteita häiritseviä muutoksia, mutta tukevat tavoitteiden muuttamista. Sitä vastoin nuoret organisaatiot vastustavat todennäköisesti juuri tavoitteiden muuttamista. Organisaation kulttuuri on tapa jolla me teemme asiat täällä. Kulttuurin on katsottu muodostuvan toimijoiden arvoista, asenteista ja uskomuksista, joiden muuttamista on pidetty sitä vaikeampana mitä laajemman ja tiukemman arvojen kokoelman ne muodostavat. Suoraan niitä vastaan asettuminen synnyttää helposti ongelmia ja vastarintaa. (Heffron 1989, 155-156, Burke 2002, 13.) Olemassa olevien organisaatioiden ja yksiköiden muuttamisen vaikeuden takia jotkut teoreetikot ovat jopa ehdottaneet, että tehokkain ja varmin tapa varmistaa suurten muutosten toteutuminen on perustaa uusi yksikkö tai kokonaan uusi organisaatio (Heffron 1989, 158). Kevyempi tapa tukea muutosten toteutumista on osoittaa, että muutoksesta pitkällä aikavälillä saatavat hyödyt ja edut ovat suurempia kuin sen aiheuttama stressi, koska muutoin muutoksen toteuttamiseen osallistuminen ei näytä vaivan arvoiselta. (Burke 2002, 94.) Kehittämistyössä tuotetun tiedon siirtämisen ja tulosten vakiinnuttamisen kannalta on tärkeää, että toimijat saadaan osallistumaan muutoksen toteuttamiseen ja varmistamaan sen toimivuus myös omalta kannaltaan. Jos pieni ryhmä toimijoita suunnittelee paljon suurempaa ryhmää toimijoita koskevan muutoksen, eikä onnistu osallistamaan heitä suunnitteluun, vähenee todennäköisyys onnistua muutoksen toimeenpanossa. Tällöin suurempi ryhmä toimijoita ottaa suunnitelman vastaan jonakin heille tyrkytettynä ja 22 Tutkimuksen tavoite ja toteutus
alkaa helposti vastustaa sitä. Toimijat eivät ole suunnitelmaan sitoutuneita, vaikka se olisi heidän kannaltaan tarkoituksenmukainenkin, jos he eivät ole osallistuneet sen tekemiseen, vaikuttaneet sen sisältöön ja voineet halutessaan osallistua sen toteuttamiseen. NIH eli not invented here -ilmiön syntyminen tekee muutoksen toteuttamisesta vaikeaa tai jopa mahdotonta. (Burke 2002, 97-99.) Ilmiön välttäminen voi osoittautua ratkaisevaksi myös kehittämistyön tulosten perustoimintaan siirtämisen ja vakiinnuttamisen kannalta. Keskeisiä käsitteitä Hankkeiden kehittämistyön tulosten juurruttaminen perustoimintaan ei ole sinällään uusi asia. Toimintaa kuvaamaan on vain käytetty ja käytetään edelleen suurta määrää erilaisia käsitteitä, joiden moninaisuus ja päällekkäisyys alkavat jo vaikeuttaa asian ymmärtämistä. Keskeisiä kysymyksiä ovat mitä kehitettiin, kenelle kehitettiin ja kuinka kehitettyä hyödynnettiin. Aiempien ohjelmakausien ja Equalin ohjelma-asiakirjoissa ja arvioinneissa sekä hankkeiden omissa raporteissa esiin tuotujen kehittämiskohteiden määrä on lukematon (liite 1). Niiden mukaan hankkeissa on kehitetty mm. työotteita, työkäytäntöjä, asiakasprosesseja, toimintamalleja, hyviä käytäntöjä, palvelutuotteita, tuotepaketteja ja verkostoja. Tässä tutkimuksessa käytämme kuitenkin yleiskäsitettä kehittämistyön tulokset. Equalin ohjelma-asiakirjan mukaan ohjelmalla rahoitetaan uusien keinojen kehittämistä kaikenlaisen työmarkkinoilla esiintyvän syrjinnän ja eriarvoisuuden torjumiseksi. Työllistyvyys-toimintalinjan tavoitteena on työmarkkinoille pääsemisen ja paluun helpottaminen kaikille avointen työmarkkinoiden luomiseksi myös niille, joilla on työmarkkinoille pääsemiseen tai niille palaamiseen liittyviä integroitumisvaikeuksia (Euroopan komissio 2000). Equalin ensimmäisen hakukierroksen hankkeiden asiakkaat olivat mm. pitkäaikaistyöttömiä, rakennetyöttömiä, vammaisia ja vajaakuntoisia, maahanmuuttajataustaisia sekä seksuaali- ja sukupuolivähemmistöihin kuuluvia henkilöitä. Asiakkaat saattoivat olla työttömyyden syiden ja keston, työnhaun vaiheen ja työkyvyn suhteen hyvinkin erilaisissa tilanteissa, mutta heillä kaikilla oli keskimääräistä suurempia vaikeuksia työllistyä. Tässä tutkimuksessa viittaamme heihin ryhmäjäsenyydestä ja elämäntilanteesta riippumattomalla yleiskäsitteellä vaikeasti työllistyvät 1. Sekä aiempien ohjelmakausien että Equalin ohjelma-asiakirjoissa ja arvioinneissa on ollut esillä eri tavoin myös kehittämistoiminnan tulosten 1 Käsitteen käyttö siis eroaa laissa ja asetuksissa määritellystä merkityksestä. 23
levittäminen ja hyödyntäminen. Aiemmilla ohjelmakausilla on kirjoitettu ennen kaikkea kerrannaisvaikutuksista ja yleistettävyydestä. Equalissa ovat olleet käytössä etenkin disseminaatio ja mainstreaming sekä niiden suomennokset tiedon levittäminen ja valtavirtaistaminen. Equalin aikaisissa muissa kehittämisohjelmissa ja -hankkeissa ovat nousseet esiin ainakin tuotteistaminen ja juurruttaminen. Kerrannaisvaikutusten saavuttamisella on tarkoitettu projektin onnistuneiden puolien ja tulosten hyväksi käyttämistä muualla ja muissa yhteyksissä, jonka ansiosta projektista hyötyjien määrä moninkertaistuu. Projekteja on ohjeistettu tallentamaan, arvioimaan ja levittämään ohjelmasta saatuja kokemuksia laajalti sekä asiantuntija- ja ammattilaisverkostoissa että suurelle yleisölle. Parhaiden tulosten, lähestymistapojen ja hyvien käytäntöjen on toivottu vaikuttavan laaja-alaisesti politiikkaan ja käytäntöihin kaikkialla Euroopassa. Yleistettävyydellä on tarkoitettu projektien onnistuneiden tulosten esittämistä erilaisille viranomaisille ja poliitikoille, jotta voitaisiin vaikuttaa heidän päätöksiinsä. (Työministeriö 1995, Euroopan komissio 1997.) Disseminaatio on suomennettu tarkoittamaan tulosten levittämisen ohella tiedottamista, hyvien käytäntöjen levittämistä sekä kehittämistoimintaa ja sen tuloksia koskevan tiedon jakamista ja tietoisuuden lisäämistä (Euroopan komissio 2000). Mainstreamingillä eli valtavirtaistamisella tarkoitetaan kehittämistyössä opittujen asioiden ja innovaatioiden tunnistamista, levittämistä ja siirtämistä. Horisontaalisella valtavirtaistamisella tarkoitetaan kehitettyjen toimintamallien ja menetelmien siirtämistä muiden toimijoiden käyttöön, vertikaalisella lainsäädäntöön ja kansallisen tason politiikkaan vaikuttamista. Tiedon levittämisen ja valtavirtaistamisen välineinä pidetään ainakin arviointeja, raportteja, oppaita, seminaareja, koulutuksia ja vierailuja. (Euroopan komissio 2000, European Commission 2005) Tuotteistamisen katsotaan sisältävän tuottekehityksen koko elinkaaren alustavasta tuoteaihiosta valmiin projektituotteen levittämiseen ja valtavirtaistamiseen. Tuotteistaminen on perinteisesti kaupalliseen toimintaan liitetty käsite, joka on tuotu sieltä viime vuosina julkisen sektorin puolelle. Sen myötä on alettu puhua myös hankkeiden tuotteista, tuoteperheistä, tuotesynergiasta, tuotekehityksestä, tuotetestauksesta, projektituotteistamisesta, tuotteistamisprosesseista, tuotteen käyttöönottajista, tuotteiden sisältökoulutuksista, potentiaalisista loppusijoituspaikoista ja projektituotteiden markkinoinnista. (Tuominen ym. 2005.) Juurruttamisella tarkoitetaan vuorovaikutusprosessia, joka alkaa innovaatioprosessin alussa ja jatkuu siihen saakka, kunnes innovaatio juurtuu osaksi normaalia käytäntöä. Juurruttaminen nähdään kaksisuuntaisena prosessina, jossa sekä ympäristö muokkaa innovaatiota että ympäristöä muoka- 24 Tutkimuksen tavoite ja toteutus
taan kehitettävän innovaation vastaan ottamiseen. Prosessissa tekevät yhteistyötä niin innovaation tuottajat, käyttäjät kuin sidosryhmätkin. Tavoitteena on löytää pysyvä paikka projektitoiminnassa kehitetylle innovaatiolle. Juurruttamisen katsotaan sisältävän sekä disseminaation että valtavirtaistamisen. (Tuominen ym. 2005.) Tässä tutkimuksessa käytämme käsitettä juurruttaminen ja sen rinnalla peruspalveluihin siirtämistä ja vakiinnuttamista. Juurruttamisen ulotamme kattamaan kaikki ne toimenpiteet, joiden tavoitteena on vaikeasti työllistyville suunnattujen palvelujen kehittämistyön tulosten siirtäminen ja vakiinnuttaminen peruspalveluihin. Kaiken kaikkiaan aiheenamme on siis vaikeasti työllistyville suunnattujen palvelujen kehittämistyön tulosten juurruttaminen. 2.4 Tuloksista Kun lähdimme tutkimaan tekijöitä, jotka edistävät tai estävät vaikeasti työllistyville suunnattujen palvelujen kehittämistyön tulosten juurruttamista peruspalveluihin, jouduimme tekemään paljon valintoja. Tutustuimme ensin keräämäämme kirjalliseen aineistoon, teoreettisiin lähtökohtiin ja käsitteisiin. Niiden pohjalta määrittelimme tarkemmin tutkimuksen keskeiset tavoitteet, kysymykset ja aineistot. Tarkensimme kiinnostuksemme eri tahoja edustavien toimijoiden juurruttamista koskevien näkemysten, kokemusten ja mielipiteiden selvittämiseen. Päätimme ottaa tutkimukseen mukaan kokonaisten hankkeiden sijaan osahankkeita ja haastatella sekä hankkeiden, taustaorganisaatioiden että valtionhallinnon edustajia. Haastattelut päätimme tehdä vapaamuotoisina teemahaastatteluina. Tekemämme valinnat ja rajanvedot heijastuvat seuraaviin tutkimuksen tuloksia kuvaaviin lukuihin tietyin tavoin. Koska haastattelimme valittujen osahankkeiden, taustaorganisaatioiden ja valtionhallinnon tiettyjä toimijoita, ei tutkimuksen tuloksia voida yleistää kaikkiin muihin samaan aikaan tai nykyisin käynnissä oleviin työllisyyspalvelujen kehittämishankkeisiin. Sitä vastoin olemme pyrkineet mahdollisimman lähelle haastattelemiemme toimijoiden kokemuksia. Haluamme valottaa erilaisia näkemyksiä juurruttamiseen vaikuttavista asioista ja tarjota niiden avulla samankaltaisten asioiden kanssa työskenteleville mahdollisuuksia peilata niihin omia kokemuksiaan. Kokemuksista ja näkemyksistä haemme eroja ja yhtäläisyyksiä, joiden esittämisen kannalta emme pidä tarpeellisena tuoda tekstissä esiin hankkeiden ja haastateltavien nimiä. Kokemukset ja näkemykset ovat haastateltavien, mutta niiden jäsennys ja analyysi meidän. 25