ETELÄ-KARJALAN KUNTARAKENNESELVITYS 300914 1 ETELÄ-KARJALAN KUNTARAKENNESELVITYS Imatra, Lappeenranta, Lemi, Luumäki, Parikkala, Rautjärvi, Ruokolahti, Savitaipale ja Taipalsaari Kuntajakoselvittäjät Aija Tuimala, Jari Salomaa, Taina Ketola
2 Sisällys 1. SELVITYSHANKE... 4 1.1. Selvitystyön tausta ja tavoite... 4 1.2. Kuntarakenneselvitysten taustaa... 4 1.3. Selvitystyön toteutus... 6 1.4. Selvitys ja osallisuus... 7 1.5. Vireillä olevat lainsäädännölliset muutokset... 8 2. KUNTIEN NYKYTILA... 8 2.1. Väestö ja palvelutarve... 8 2.2. Toimintaympäristö ja elinvoima... 10 2.3. Talous... 13 2.4. Palvelut ja niiden järjestäminen maakunnassa... 16 2.5. Kuntien yhteistyörakenteet... 20 2.6. Luottamushenkilörakenteet ja lähidemokratia... 22 2.7. Henkilöstö... 24 3. KEHITTÄMISSUUNNITELMAA KUNTARAKENTEIDEN POHJAKSI... 25 3.1 Kehittämistarpeet ja tulevaisuuden visio... 25 3.2. Palvelut... 25 3.3. Elinvoimaisuus ja toimintaympäristö... 30 3.4. Demokratia, johtaminen ja henkilöstö... 33 3.4.1. Edustuksellinen demokratia ja johtamisjärjestelmä... 33 3.4.2. Lähidemokratia... 34 3.4.3. Organisaatiorakenne ja johtaminen... 36 3.4.4. Henkilöstöjohtaminen... 37 3.5. Taloustilanne ja yhdistymisen talousvaikutukset... 38 3.5.1. Tasapainottamissuunnitelma uudelle kunnalle... 38 3.5.2. Yhdistymisen mahdolliset taloudelliset hyödyt edellyttävät toimenpiteitä... 39 3.5.3. Hallinnon keventäminen ja kustannukset... 40 3.5.4. Palveluverkon muutokset ja toimintatapojen kehittäminen... 42 3.5.5. Henkilöstön määrä ja eläköityminen... 43 3.5.6. Yhdistymisen välittömät talousvaikutukset... 45 4. KUNTARAKENNELAKI JA SELVITYSPERUSTEET... 47 4.1. Kuntajaon kehittämisen tavoitteet ja toteutus... 47 4.2. Kuntarakennelain mukainen selvitysvelvollisuus... 47 4.3. Erityinen kuntajakoselvitys... 49 4.4. Osakuntaliitokset vaihtoehtona... 49 5. KUNTARAKENNEVAIHTOEHDOT ETELÄ-KARJALASSA... 50 5.1. Yhden kunnan vaihtoehto ja variaatio... 51 5.2. Kahden kunnan vaihtoehto ja variaatio... 52
3 6. KUNTARAKENNEVAIHTOEHTOJEN ARVIOINTI... 54 6.1. Uuden kunnan profiili... 54 6.2. Palvelut... 55 6.2.1. Sosiaali- ja terveystoimen palvelut... 56 6.2.2. Sivistyspalvelut... 57 6.2.3. Tekniset palvelut ja tukipalvelut... 58 6.3. Elinvoimapolitiikka ja kaupunkikehitys... 58 6.4. Henkilöstö... 61 6.5. Organisaatio, hallinto ja päätöksenteko... 63 6.6. Lähidemokratia ja kuntalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet... 64 6.7. Talous... 66 7. JOHTOPÄÄTÖKSET... 68
4 1. SELVITYSHANKE 1.1. Selvitystyön tausta ja tavoite Etelä-Karjalan kuntien valtuustot ovat päättäneet toteuttaa Kuntarakennelain (478/2013) mukaisen selvityksen, johon kyseinen laki on alueen kuntien velvoittanut. Selvitys toteutetaan valtion erityisenä kuntajakoselvityksenä, jonka tehtävänannon mukaan selvitystyön tavoitteena on arvioida edellytyksiä yhdistää maakunnan kunnat tai osa niistä yhdeksi tai useammaksi kunnaksi sekä antaa tarvittavat tiedot kuntarakennetta koskevalle päätöksenteolle. Selvityksessä arvioidaan ja kuvataan kuntien päätöksenteon linjausten pohjalta sekä yhden että kahden kunnan malleja. Lopullinen selvittäjien esitys voi olla myös muu kuntarakennevaihtoehto. Selvitysalue, Etelä-Karjalan maakunta, koostuu yhdeksästä kunnasta: Imatra, Lappeenranta, Lemi, Luumäki, Parikkala, Rautjärvi, Ruokolahti, Savitaipale ja Taipalsaari. Imatran seudun muodostavat Imatran kaupunki sekä Parikkalan, Rautjärven ja Ruokolahden kunnat. Lappeenrannan seutuun kuuluvat Lappeenrannan kaupunki sekä Lemin, Luumäen, Savitaipaleen ja Taipalsaaren kunnat. Kuntarakennelaki on tullut voimaan 1.7.2013. Kuntarakennelain 1 a luvussa (478/2013) säädetään kuntarakenneuudistuksen toteuttamisesta. Luvussa määritellään perusteet, joiden mukaan kunnalla on velvollisuus selvittää kuntien yhdistymistä yhdessä muiden kuntien kanssa. Selvitysperusteet koskevat palveluiden edellyttämää väestöpohjaa (4 c ), työpaikkaomavaraisuutta, työssäkäyntiä ja yhdyskuntarakennetta (4 d ) sekä kunnan taloudellista tilannetta (4 f ). Lemin, Luumäen, Parikkalan, Rautjärven, Ruokolahden, Savitaipaleen ja Taipalsaaren kunnat ovat selvitysvelvollisia palveluiden edellyttämän väestöpohjan perusteella. Lemin, Ruokolahden ja Taipalsaaren kunnat täyttävät myös työssäkäyntiä ja työpaikkaomavaraisuutta koskevat selvitysperusteet ja Imatra, Lappeenranta ja Ruokolahti yhdyskuntarakenneperusteen. Lain 4 d :n 3 momentin mukaan työssäkäyntiperusteen tai yhdyskuntarakenneperusteen perusteella yhtenäisen alueen muodostavien kuntien tulee selvittää yhdistymistä yhdessä. Toisin sanoen Imatran, Lappeenrannan ja Ruokolahden on selvitettävä yhdistymistä yhdessä yhdyskuntarakenneperusteella. Työssäkäyntiperusteella myös Lemin ja Taipalsaaren on selvitettävä yhdistymistä Lappeenrannan kanssa. Paikallisina näkökulmina selvityksessä korostuvat alueen elinvoimaisuuden edistäminen, yhteisen tulevaisuuskuvan luominen sekä yhden ja kahden kunnan mallien arviointi. Selvitys toteutetaan valtiovarainministeriön tehtävänannon mukaisesti tiiviissä yhteistyössä kuntajakoselvittäjien kanssa. Kuntarakennelaissa erikseen säädetyistä selvitysvelvollisuuden perusteista täyttyy selvitysalueen jokaisessa yhdeksässä kunnassa vähintään yksi. Kuntajaon muutoksen vaikutuksia tarkastellaan selvityksessä elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan näkökulmista, joita ovat 1) demokratia ja johtaminen, 2) vetovoima ja kilpailukyky, 3) talous- ja henkilöstövoimavarat, 4) yhdyskunta ja ympäristö sekä 5) palvelut. Väestökehityksen ja maankäytön näkökohdat kytkeytyvät näistä jokaiseen. Näkökulmien kautta voidaan tasapainoisesti ja kokonaisvaltaisesti tarkastella mahdollisen kuntaliitoksen hyötyjä ja haittoja sekä vaikutuksia. Tämä selvitys täydentyy sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen (sote-uudistus) sekä alueellisen keskustelun perusteella 30.9. mennessä. 1.2. Kuntarakenneselvitysten taustaa Suomessa kuntarakenteita on uudistettu 1960- luvulta alkaen erilaisin valtakunnallisin linjauksin ja selvityksin. Vuonna 2005 aloitettiin Kunta- ja palvelurakenneuudistus, joka uudisti merkittävästi kuntarakennetta Suomessa erityisesti vuodesta 2009 alkaen. Kunta- ja palvelurakenneuudistus ohjasi muutoksia (169/2007, nk. puitelaki) helmikuusta 2007 alkaen ja uudistuksen tavoitteena oli elinvoimainen, toimintakykyinen ja eheä kuntarakenne. Lisäksi tavoitteena oli taloudellinen ja kattava palvelurakenne, joka turvaa koko maassa laadukkaat palvelut ja niiden saatavuuden. Uudistusta on toteutettu kuntarakennetta, palveluiden rakenteita, tuotantotapoja ja organisointia kehittämällä. Puitelain tavoitteena oli toiminnalliseen kokonaisuu-
5 teen pohjautuvien kuntien ja yhteistoiminta-alueiden muodostaminen. Myös lain tavoitteet kaupunkiseutujen yhteistyön tiivistämisestä pyrkivät edistämään kuntalaisen arjen näkökulmasta hyvin toimivaa, yhtenäistä ja toiminnallista aluetta. Kuntarakenteiden uudistamista on sittemmin jatkettu pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelmassa linjatun kuntauudistuksen sekä meneillään oleva sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen valmisteluilla. Kuntarakennelakia uudistettiin 2013 kesällä, johon myös tämä selvitys perustuu. Maaliskuussa 2014 pidettyjen poliittisten neuvottelujen jälkeen valtakunnallisesti linjattiin, että sote-uudistus toteutetaan erillisenä kuntauudistuksesta. Palvelujen järjestämisvastuu siirtyy kunnilta viidelle sote-alueelle, jotka perustuvat nykyisille erityisvastuualueille ja joita hallinnoidaan kuntayhtymämallilla. Kunnat vastaavat edelleen palvelujen rahoittamisesta ja tuottamisesta. Kuntien rooli täsmentyy hankkeen jatkovalmistelussa ja uusien sote-alueiden on tarkoitus aloittaa toimintansa vuoden 2017 alussa. Näitä linjauksia odotetaan edelleen. Keskeisimmät kuntarakenneselvitysten tavoitteet ovat olleet hyvin samankaltaisia jo noin kymmenen vuoden ajan. Poliittisesti muutosten toteuttamiskeinoista on ollut erilaisia näkemyksiä, minkä vuoksi uudistusten toteuttaminen on ollut hankalaa. Kaiken takana on kuitenkin kuntien ja valtion talouden epätasapaino, joka koettiin äkillisesti heikkona 1990-luvun laman aikaan. Julkisen talouden paineet ovat kuitenkin erilaisia nyt kuin kaksi vuosikymmentä sitten. Globaali talouskehitys heikkeni nopeasti vuosina 2008-2009 eikä talouden nousu ole sen jälkeen ollut voimakasta. Taantumasta on tullut pysyväisluontoisempaa ja talouden näkymät ovat kauttaaltaan heikommat kuin 1990-luvulla, jolloin talouden ongelmat kiteytyivät erityisesti yritysten konkurssien määrän voimakkaaseen lisääntymiseen ja suurtyöttömyyteen. Nyt työttömyys ei ole yhtä suurta, mutta ongelmat ovat monisyisempiä ja vaikeammin ratkaistavissa kuin aiemmin. Kuntatalouden tilanteeseen ei ole ulkoista syytä vaan valtion ja kuntien tulot ja menot ovat epäsuhdassa. Julkisen talouden kestävyysvaje on toisin mittava ongelma. Elokuussa 2013 uutisoitiin, että Suomen julkinen velka oli ylittämässä 1990-luvun lamavuosien velkatason. Olennaista kuntahallinnon kannalta on, että miten tasapaino löydetään - millaisia tehtäviä kunnilla on, millaisilla rakenteilla tehtäviä hoidetaan ja miten kuntalaiset voivat vaikuttaa näihin asioihin. Kuva: Etelä-Karjalan nykytila ja kehitysnäkymät (lähde: Etelä-Karjalan maakuntaohjelma 2014 2017, luonnos 10.3.2014, s. 2)
Etelä-Karjalan maakuntaohjelmassa on pohdittu merkittäviä haasteita maakunnan kuntien kannalta tulevaisuudessa. Kuntien toimintaympäristö on nykyisin hyvin monimuotoinen ja sekä positiiviset että negatiiviset vaikutukset voivat olla yllättäviä ja nopeatempoisia. Etelä-Karjala on pärjännyt hyvin maakuntien joukossa ja sillä on loistavia mahdollisuuksia mm. sijaintinsa, osaamisensa sekä luonnonvarojensa ansiosta, mutta tämä ei tarkoita, ettei myös haasteita ole ratkaistavana erityisesti kuntatalouden ja -palveluiden osalta. 1.3. Selvitystyön toteutus Kuntarakenneselvitys toteutetaan valtion erityisenä kuntajakoselvityksenä ajalla 1.12.2013 30.9.2014. Selvitysluonnoksen ensimmäinen versio ilman ehdotuksia valmistuu kesäkuussa 2014. Kokonaisuus sopimusluonnoksineen valmistuu syyskuun loppuun mennessä. Kevään 2014 aikana selvityksessä on julkaistu erikseen tilastomateriaalia sekä teemakohtaisia työryhmäselvityksiä. Seuraavissa kappaleissa kuvataan lyhyesti eri toimijoiden tehtäviä ja vastuita selvityksen valmistelussa. Kuntien valtuustot päättävät kuntarakenteesta sopimallaan tavalla 2014. Valtuustot ovat käsitelleet kuntarakenneselvitystä yhteisseminaareissaan ja myös kuntien eri valtuustoryhmiä on kuultu. Kuntarakenneselvityksen ohjausryhmä on luottamushenkilöistä koostuva toimielin, joka ohjaa valmistelua kokonaisuutena. Ohjausryhmään on nimetty kustakin kunnasta kaksi edustajaa. Ohjausryhmän kokouksiin ovat osallistuneet myös henkilöstön edustaja ja valmistelevat viranhaltijat. Kuntajohtajat ovat osallistuneet kokouksiin pyydettäessä. Työvaliokuntana toimivat kuntajohtajat. Työvaliokunta ohjaa työn etenemistä ja valmistelee asioita ohjausryhmälle. Työvaliokunta on myös käsitellyt laajemmin elinvoima- ja sosiaali- ja terveydenhuollon asioita, joille ei ole perustettu omaa erillistä työryhmää. 6 Kaavio: Selvitysprosessin työsuunnitelma
7 Teemakohtaiset työryhmät koostuvat kuntien viranhaltijoista ja henkilöstön edustajasta. Teemaryhmiä on ollut yhteensä viisi: 1) henkilöstö-, 2) sivistyspalvelut-, 3) tekniset palvelut-, 4) talous ja investoinnit- sekä 5) hallinto, demokratia ja viestintä -työryhmä. Lisäksi Valtiovarainministeriön tuella tehtiin erillinen ICT-selvitys. Henkilöstöryhmässä on ollut henkilöstön edustaja jokaisesta kunnasta. Työryhmät ovat valmistelleet kustakin teemasta nykytila-analyysin sekä esittäneet oman näkemyksensä rakennevaihtoehtojen vaikutuksista muun muassa asiakkaisiin, palvelujen saatavuuteen, talouteen, henkilöstöön ja kuntayhteistyöhön. Teemaryhmien jäseniltä on odotettu erityisesti pohdintaa sekä oman kunnan tietojen toimittamista. Teemaryhmien taustavalmistelun avulla luottamushenkilöt ovat voineet jatkaa keskustelua rakennevaihtoehdoista ohjausryhmässä. Työryhmät ovat työskennelleet ajalla 27.1. 31.3.2014 ja niiden raportit ovat valmistuneet pääosin huhtikuun puoleen väliin mennessä. Raportit on julkaistu www.ekkuntarakenne.fi-sivustolla. Sosiaali- ja terveydenhuollon asioita on valmisteltu Eksoten ja kuntien vastaavien viranhaltijoiden kanssa kuntajohtajien ohjauksessa ilman erillistä työryhmää. Elinvoima-asioita on niin ikään valmisteltu ilman erillistä työryhmää, mutta yhteistyössä kuntien ja sidosryhmien edustajien kanssa. Kuntajakoselvittäjinä toimivat Aija Tuimala, Jari Salomaa ja Taina Ketola. Selvittäjät ovat toimineet ohjausryhmän ja työvaliokunnan esittelijöinä ja he ovat vastanneet teemaryhmien raporttien, taustatilastojen sekä selvityksen ja ehdotuksen asiakirjoista. Selvittäjiä on avustanut asiantuntijatehtävissä sekä kirjoitustehtävissä myös muita asiantuntijoita FCG Konsultointi Oy:stä (Riitta Ekuri, Heikki Miettinen, Anssi Hietaharju, Jussi Kukkonen, Hanna Baas ja Heini Ruski). 1.4. Selvitys ja osallisuus Kuntarakenneselvitykselle on laadittu viestintäsuunnitelma, jonka mukaisesti viestintää on toteutettu. Suunnitelmasta on päätetty hankkeen ohjausryhmän ensimmäisessä kokouksessa. Viestintäsuunnitelmasta käy ilmi sidosryhmille tarkoitetut tavat viestiä. Viestinnän muotoina ovat olleet kuntalaisinfot ja -kysely, selvityshankkeen verkkosivusto, tiedotteet ja mediainfot. Kuntien asukkaille on järjestetty avoimia infotilaisuuksia kaikissa selvitysalueen kunnissa maalis-huhtikuussa ja elo-syyskuussa 2014. Ensimmäisellä kierroksella tilaisuuksiin osallistui noin 180 henkilöä ja toisella kierroksella noin 410 henkilöä. Käydyt keskustelut ovat olleet rakentavia ja hyvähenkisiä. Kuntalaisia on askarruttanut asian monimutkaisuus ja erityisesti palvelut ja niiden säilyminen on nostettu esiin. Lisäksi elinvoima, alueen väestönkehitys ja kuntien tiukka talous puhuttivat. Muita keskeisiä sidosryhmiä on kuultu tapaamisin ja haastatteluin. Selvityksen osana on toteutettu kaksi kuntalaiskyselyä mahdollisista rakennemuutoksista ja niiden taustoista sekä kuntarakennevaihtoehdoista. Kuntalaiskyselyyn oli mahdollista vastata ajalla 8.5. 25.5.2014 sekä 27.8.- 17.9. Ensimmäisellä kierroksella vastaajia oli yhteensä 307 ja toisella 384 henkilöä. Työikäiset vastasivat kyselyyn aktiivisimmin. Ensimmäiseen kyselyyn vastasi eniten lappeenrantalaisia ja toiseen imatralaisia, joskin kunnittaiset vastaajamäärät olivat alhaisia kuntakohtaista vertailua ajatellen. Kevään kyselyssä vastaajat pitivät talouden tasapainottamisen keinoina mm. sähköisten palvelujen ja kuntalaisten oman vastuun lisäämistä sekä kuntarakennemuutosten toteuttamista. Työpaikkojen syntymisen ja lapsiperheiden tukeminen nähtiin tärkeimpinä keinoina väestön sekä palvelujen hoitamiseksi tarvittavien tulojen lisäämiseksi. Yleisimmin käytettyinä palveluina vastaajat toivat esiin Eksoten palvelut sekä kirjasto-, liikunta- ja kulttuuripalvelut. Puolet vastaajista näki, että kuntarakennemuutoksia oman asuinkunnan osalta kannattaa selvittää, kun taas neljäsosa katsoi, että kuntarakennemuutoksia ei tule selvittää. Joka kuudes vastaaja pitää ajatusta kuntarakennemuutoksesta hyvänä. Tavoiteltavina kuntalaisten kuulemisen tapoina nykyistä suuremmissa kunnissa nähtiin erityisesti yhdistys- ja kylätoiminta sekä aluetoimikunnat. Kunnan ensisijaisena merkityksenä pidettiin alueen ja kuntalaisten edunvalvontaa sekä palveluntuotantoa. Varsinaisia kuntarakennevaihtoehtoja kyselyssä löytyi kaikkiaan liki kolmekymmentä, joista omana kuntana säilyminen oli myös yksi vaihtoehto kussakin kunnassa. Syksyn kyselyssä selvittäjät esittelivät keskeiset rakennevaihtoehdoja, joihin pyydettiin kannanottoja talouden tasapainottamisen ohella. Vastaajat uskoivat, että kahden kunnan malli toisi yleisesti ottaen eniten etuja. Nykyinen kuntarakenne sekä yhden kunnan malli saivat kumpikin noin
20 % kannatuksen. Päätöksentekijöiden toivottiin huomioivan tärkeimpinä kuntarakennepäätöksen kriteereinä lähipalveluiden turvaamisen sekä talouden tasapainottamisen. Pitkällä aikavälllä vastaajat näkivät kuntarakenteiden tiivistyvän. Vuonna 2017 60 % vastaajista näki seutukunnilla tiivistyvät rakennemallit todellisuutena ja vuonna 2020 61 % vastaajista odottaa kuntarakenteen olevan seutukuntapohjainen. Myös yhden kunnan mallin kannatus nousi vuoden 2020 kuntarakennemallina. Selvityksen verkkosivuston kautta kuntalaiset ovat voineet jättää palautetta ja esittää kysymyksiä. Sivuilla on julkaistu tiedotteita valmistelun etenemisestä ja pidetty yhteisblogia, jossa on kerrottu selvityksen etenemisestä ja eri näkökulmista. Selvityksestä ja eri tilaisuuksista on tiedotettu myös paikallisissa ja alueellisissa tiedotusvälineissä. Kuntien viranhaltijat ja henkilöstön edustajat ovat olleet mukana selvityksen valmistelevissa teemaryhmissä. Lisäksi kuntien henkilöstöasioista vastaavat viranhaltijat ja yksi henkilöstön edustaja kustakin kunnasta ovat muodostaneet henkilöstötyöryhmän. Yhteistyötoimikunnille on järjestetty tiedotustilaisuudet tammikuussa ja toukokuussa. Kunnat ovat olleet vastuussa normaalista yhteistyötoimikuntien ajan tasalla pitämisestä sekä henkilöstön yleisestä infoamisesta. 1.5. Vireillä olevat lainsäädännölliset muutokset Kuntarakennelaki, joka on tullut voimaan 1.7.2013, on määritellyt selvitystyön keskeiset puitteet. Selvityksessä on otettu huomioon valmisteilla olevat lainsäädäntömuutokset, jotka ovat koskevat Kuntalakia, sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä sekä valtionosuuksia. Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevaa lakia lukuun ottamatta muut lakiluonnokset on julkistettu keväällä 2014. Sote -uudistuksen sisällön oli tarkoitus selvitä kesällä 2014, mutta lakiluonnos on lausunnolla vielä 14.10.2014 saakka. Muiden lakien luonnokset odottavat myös eduskunnan hyväksyntää ennen keväällä 2015 pidettäviä eduskuntavaaleja. Avoin tilanne keskeisten lakien osalta on tehnyt selvittämisestä haastavaa kuntien näkökulmasta. 2. KUNTIEN NYKYTILA 8 2.1. Väestö ja palvelutarve Etelä-Karjalan maakunnan väkiluku on yhteensä 132 252 (31.12.2013). Väestöstä kaksi kolmasosaa asuu Lappeenrannan ja kolmasosa Imatran seudulla. Viimeisen vuosikymmenen aikana väestön määrä on Lappeenrannan seudulla hieman lisääntynyt. Samaan aikaan väestömäärä Imatran seudulla on huomattavasti vähentynyt. Koko maakunnan tasolla väestö on vähentynyt ja alueen kuntien väestökehitys on eriytynyt. Työikäisten määrä on laskenut useissa alueen kunnissa. Selvitysalueen kuntien yhteenlaskettu väestömäärä vähenee Tilastokeskuksen ennusteen mukaan 2,5 prosentilla vuoteen 2029 mennessä. Väestökehitys on myönteistä Lappeenrannassa ja sen välittömässä lähiympäristössä. Muut alueet menettävät väestöä. Eri ikäluokkien väestöosuudet muuttuvat vuoteen 2029 asti ulottuvassa ennusteessa selvästi. Työikäisten määrä vähenee Etelä-Karjalassa merkittävästi 15 prosentilla vuoteen 2029 mennessä. Imatran seudulla työikäisten suhteellinen osuus pienenee enemmän kuin koko maakunnassa. Lappeenrannan seudulla työikäisten osuus ei pienene aivan yhtä paljon kuin maakunnassa keskimäärin. Yli 75-vuotiaiden määrä lisääntyy maakunnassa voimakkaasti. Vanhusväestön määrä lisääntyy vuoteen 2029 mennessä jopa 57 prosentilla. Tuolloin joka kuudes eteläkarjalainen on yli 75- vuotias. Päivähoito- ja esikouluikäisten määrä vähenee ennustejakson aikana kahdeksalla prosentilla. Peruskoululaisten määrä säilyy ennallaan Lappeenrannan seudulla, mutta vähenee Imatran seudulla. Lukioikäisten määrä vähenee tarkastelujakson alussa melko nopeasti. Kaiken kaikkiaan vanhusväestön määrä lisääntyy ja vastaavasti nuorten määrä vähenee.
9 Kaavio: Ennustettu väestökehitys Etelä-Karjalan maakunnassa ikäluokittain (lähde: Tilastokeskus) Väestöllinen huoltosuhde on Etelä-Karjalassa 0,59, kun koko maan keskiarvo on 0,53 (2012). Huoltosuhde on heikoin Savitaipaleella ja paras Lappeenrannassa. Ennusteen mukaan huoltosuhde heikkenee Imatran seudulla nopeammin kuin koko maassa keskimäärin. Ennusteessa maakunnan yhdeksästä kunnasta peräti viisi kuuluu huoltosuhteeltaan Suomen kuntien kahteen heikoimpaan viidennekseen vuonna 2030, mikä on kokonaisuuden kannalta merkille pantavaa, joskin maakunnan väestöstä suuri osa asuu kaupungeissa, joissa huoltosuhde on perinteisesti muita kuntia parempi. Väestöllinen huoltosuhde kertoo lasten ja nuorten sekä yli 64-vuotiaiden suhteesta työikäisiin. Huoltosuhteen parantamiseksi Etelä-Karjalaan tulisi muuttaa työikäisiä. Lisäksi talouden näkökulmasta työikäisten työssäkäynnin lisääntyminen auttaisi tilanteeseen kuntien taloutta parantavasti. Ikäryhmien ennustettavasta kehityksestä voidaan ennakoida myös palvelutarpeiden muuttuvan maakunnan tasolla merkittävästi etenkin vanhusten hoidossa, jonka kasvu on huomattavaa. Imatran seudulla palvelutarpeiden muutos on merkittävää myös lukiokoulutuksessa, jossa palvelutarve laskee seuraavien viiden vuoden aikana. Väestön voimakas ikääntyminen ei johda perusterveydenhuollon avohoidon käyntien määrän vastaavaan lisääntymiseen, koska myös muut ikäluokat käyttävät palveluja. Lääkärissäkäyntejä voidaan korvata esimerkiksi terveydenhoitajan vastaanotolla ja sähköisillä palveluilla. Erikoissairaanhoidon tarve kasvaa ennusteessa 12 prosentilla, ja useissa alueen kunnissa sairastavuus on viime vuosina lisääntynyt.
10 VÄESTÖKEHITYS Etelä-Karjalalla on merkittävä osaamispotentiaali sekä mahdollisuus hyödyntää rajasta johtuvaa sijaintietua. Väestön määrän, ikäjakauman ja siitä johtuvan väestöllisen huoltosuhteen negatiivinen ennustettu kehitys ovat merkittäviä tekijöitä arvioitaessa kuntien palvelutarvetta sekä taloustilannetta kokonaisuutena. Työpaikkojen ja työvoiman turvaaminen alueella sekä väestön palvelutarpeiden kasvun hillitseminen ovat keskeisiä aluetta yhdistäviä kehittämiskohteita. 2.2. Toimintaympäristö ja elinvoima Elinkeinoelämän ja yritystoiminnan kehittäminen on keskeistä kunnan elinvoiman kehittämisessä. Etelä-Karjalan elinkeinostrategia on laadittu vuonna 2013 laajassa yhteistyössä eri toimijoiden kesken (kunnat, yliopisto, elinkeinoyhtiöt, yrittäjäjärjestöt) Tärkeä pitkän aikavälin kehitystekijä alueen elinvoimalle on myös väestökehitys, joka vaikuttaa esimerkiksi resursseihin ja työvoiman saatavuuteen. Kuntien perinteinen elinkeinopolitiikka on laajenemassa elinvoimapolitiikaksi. Kunnan elinvoima rakentuu monille eri tekijöille, joista keskeisimpiä ovat: demokratia ja johtaminen, julkiset ja yksityiset palvelut yhdyskunta ja toimintaympäristö talous ja resurssit alueen vetovoima ja kilpailukyky Maakuntahallitus on käsitellyt maakuntaohjelman 2014 2017 luonnoksen helmikuussa 2014 ja siitä päätettäneen lopullisesti kesäkuussa 2014. Maakuntaohjelma linjaa maakunnan kehittämisen tavoitteet sekä sovittaa yhteen alueellisen, kansallisen ja EU-tason politiikan työnjaon. Maakuntaohjelmaan 2014 2017 sisältyy älykkään erikoistumisen näkökulma ja sen toimintalinjoina ovat 1) Yritteliäs ja osaava Etelä-Karjala, 2) Kansainvälinen ja kiinnostava rajamaakunta, 3) Vihreä ja uusiutuva edelläkävijä sekä 4) Välitön ja välittävä Etelä-Karjala. Etelä-Karjalan kehittymismahdollisuudet liittyvät näiden teemojen alla erityisesti seuraaviin: 1) Yritteliäs ja osaava Etelä-Karjala maakunnan osaamis- ja innovaatiopotentiaalin täysimääräiseen hyödyntämiseen (taustalla mm. olemassa olevat merkittävät koulutustoimijat, yritysten innovaatiotoiminta sekä eri toimijoiden yhteiset kehittämishankkeet), 2) Kansainvälinen ja kiinnostava rajamaakunta elinkeinotoiminnaltaan ja sijainniltaan kilpailukykyiseen maakuntaan (rajanylityspaikat, kansainvälisyys, vahva perinteinen teollisuus ja nousevat uudet alat), 3) Vihreä ja uusiutuva edelläkävijä puhtaaseen elinympäristöön, vihreään teknologiaan, älykkääseen erikoistumiseen ja edelläkävijyyteen. 4) Välitön ja välittävä Etelä-Karjala Lisäksi myönteinen, ennakkoluulottomasti eteenpäin katsova karjalainen elämänasenne on maakunnan voimavara. Yhdessä nämä tekijät tuottavat maakunnalle oivat lähtökohdat omaleimaisen identiteetin vahvistumiselle. Etelä-Karjalan tavoitetilana onkin olla vuonna 2030 Suomen menestyvin maakunta. Maankäytön suunnittelulla vaikutetaan oleellisesti alueen elinvoiman ja kilpailukyvyn kehittymiseen. Suunnittelussa keskeisiä näkökohtia ovat mm. asumisen mahdollisuudet, tonttitarjonnan kehittäminen asumiseen ja yrittämiseen, toimivat liikenneratkaisut sekä vetovoimaisten kuntakeskusten kehittäminen. Etelä-Karjalan olemassa oleva infrastruktuuri sekä ennakoivan maankäytön suun-
nittelun avulla luodut monet mahdollisuudet edistävät maakunnan kehitystä ja maakunnan sijainnin hyödyntämistä tulevaisuudessakin. Etelä-Karjalan voimassa oleva maakuntakaava vahvistettiin vuonna 2011. Maakuntakaavan jälkeen laadittu Etelä-Karjalan 1. vaihemaakuntakaava keskittyy kaupan palveluihin, matkailuun ja elinkeinoihin sekä liikennejärjestelmään. Maakunnan liitto tukee kuntien väestö- ja liikennesuunnittelua maakuntakaavan ohella keräämällä ja julkaisemalla maakuntatason tietoa sekä laatimalla yhdessä kuntien kanssa suunnitelmia muun muassa joukkoliikenteen kehittämiseksi. Etelä-Karjalan maakunnan aluerakenteen runkona on vyöhyke, jonka ydinalueena toimii Lappeenrannan ja Imatran välinen, luoteessa Saimaaseen rajoittuva taajamanauha. Maakunnan palvelukeskusverkko on kaksinapainen keskittyen keskuskaupunkien Imatran ja Lappeenrannan ympärille. Lappeenranta ja sen kehyskunnat Lemi ja Taipalsaari muodostavat monella tapaa maakunnan vahvimmin kehittyvän alueen. Imatra on kärsinyt teollisuuden murroksesta Lappeenrantaa enemmän, mutta positiivista kehitystä mm. matkailun kasvun kautta on ollut nähtävissä. Maakunnassa vahva perinteinen teollisuuskin on panostanut alueelle. Maakunnan maaseutualueilla rakennemurros näkyy maatalouden ja siihen liittyvän teollisuuden merkityksen vähenemisenä. 11 Kuva: Etelä-Karjalan laatukäytävä (lähde: Etelä-Karjalan maakuntaohjelma 2014 2017, luonnos 10.3.2014, s. 8) Työllisyys tuo elinvoimaa alueelle. Etelä-Karjalan maakunnassa oli vuonna 2011 yhteensä 52380 työpaikkaa, 789 enemmän kuin edeltävänä vuonna. Työpaikkojen määrä on kehittynyt 2000-luvun aikana maakuntatasolla koko maata heikommin, mutta selvää piristymistä on ollut havaittavissa viime vuosien kaupan ja matkailun kasvussa. Kunnittain tarkasteltuna työpaikkakehitys on eriytynyt voimakkaasti. Lappeenrannan seudulla kehitys on ollut vain hieman heikompaa kuin koko maassa keskimäärin, Imatran seudulla sen sijaan kehitys ollut huomattavan heikkoa, joskin työpaikkojen väheneminen on tasaantunut. Työpaikkojen määrä on lisääntynyt ainoastaan Taipalsaarella ja Lappeenrannassa viime vuosina. Etelä-Karjalassa eniten työllistävät teollisuus, terveys- ja sosiaalipalvelut sekä kaupan ala. Imatran seutukunnassa teollisten työpaikkojen merkitys on selvästi suurempi kuin Lappeenrannan seudulla. Suurteollisuuden työpaikkamäärän kehitys on ollut laskeva jo pitkään, eikä pk-sektorin työpaikkojen määrä ole lisääntynyt riittävästi korvatakseen työpaikkamenetyksiä teollisuudessa. Uusia työpaikkoja on syntynyt palvelualoille ja kauppaan, joihin elinkeinorakenne yhä enemmän painottuu. Esimerkiksi lisääntynyt matkailu on kasvattanut palveluiden kysyntää. Vuonna 2011 alueen työpaikoista 29 prosenttia oli julkisella sektorilla, mikä on samaa tasoa kuin koko maassa keskimäärin. Vuosituhannen vaihteeseen verrattuna tilanne ei ole juuri muuttunut.
Yksityisen sektorin työpaikat ovat lisääntyneet 2000-luvulla merkittävästi vain Lappeenrannassa, hieman myös Taipalsaarella ja Ruokolahdella. Työllisten määrä on Etelä-Karjalassa 2000-luvulla hieman vähentynyt. Työllisten määrän kehitys on ollut Imatran seudulla selvästi heikompaa kuin Lappeenrannan seudulla. Etelä-Karjalan alueen kunnissa työllisten määrän kehitys on eriytynyt 2000-luvulla. Työllisten määrän on arvioitu lisääntyvän vuoteen 2017 mennessä eniten liike-elämää palvelevassa toiminnassa, muissa yhteiskunnallisissa ja henkilökohtaisissa palveluissa, terveys- ja sosiaalipalveluissa sekä kuljetus- ja varastointialalla. Työllisten määrän on arvioitu vähenevän voimakkaimmin paperiteollisuudessa, kaupan alalla ja maataloudessa. Lappeenrannan seudun työpaikkaomavaraisuus oli vuonna 2011 noin 100 ja Imatran seudun hieman alle 95 prosenttia. Selvitysalueen kaupunkien, Imatran ja Lappeenrannan, työpaikkaomavaraisuus on yli 100 prosenttia. Lemin työpaikkaomavaraisuus jää alle 50 prosentin. Maakunnan työttömyysaste lokakuussa 2013 oli 12,3 prosenttia. Työttömyysaste on korkeampi kuin koko maassa keskimäärin, ja alueen kuntien työttömyysaste yleensä ylittää koko maan keskimääräisen tason. Lappeenrannan seudulla työttömyysaste oli hieman maakunnan keskiarvoa matalampi, mutta Imatran seudulla yli 13 prosenttia. Maakunnan korkeimmat työttömyysasteet olivat Imatran ohella Rautjärvellä ja Lappeenrannassa ja matalimmat vastaavasti Taipalsaarella, Lemillä ja Luumäellä. Alle 25-vuotiaiden työttömyysaste oli vuonna 2013 Lappeenrannan seudulla keskimäärin 16,7 ja Imatran seudulla 22,4 prosenttia, kun koko maan nuorisotyöttömyyden keskiarvo oli 14,5 ja Kaakkois-Suomen 19,5 prosenttia. Pitkäaikaistyöttömyys on ollut alueella hieman koko maata korkeammalla tasolla. Työssäkäynti asuinkunnan ulkopuolella oli vuoden 2011 lopulla yleisintä Taipalsaarella, jossa 69,1 prosenttia kunnan työllisestä työvoimasta pendelöi. Pendelöijien osuus on yli puolet myös Lemillä (67,9 %) ja Ruokolahdella (64,6 %). Vähiten toisessa kunnassa käydään töissä Lappeenrannasta (13,3 %), Imatralta (22,6 %) ja Parikkalasta (31,3 %). Lappeenrantaan pendelöidään etenkin Taipalsaarelta (60,7 %) ja Lemiltä (55,7 %), mutta paljon myös Luumäeltä (21,4 %) ja Savitaipaleelta (20,1 %). Imatralle pendelöidään erityisesti Ruokolahdelta (45,8 %) ja yleisesti myös Rautjärveltä (17,9 %). Parikkalasta pendelöinti maakunnan muihin kuntiin on melko vähäistä, mutta kunnasta Savonlinnassa työssäkäyvien osuus on kuitenkin merkittävä (9,4 %). Myös kaupunkien välillä on pendelöintiä: imatralaisista 15,1 prosenttia käy töissä Lappeenrannassa. Koulutus, työpaikat ja erityisosaaminen houkuttelevat Etelä-Karjalaan. Maakunnassa on yliopisto, ammattikorkeakoulu sekä monipuolista toisen asteen koulutusta. Vaikka esimerkiksi toisen asteen ammatillisen oppilaitoksen oppilaspaikkamäärät ovat ikäluokkien pienenemisen seurauksena vähentyneet, alueella on suhteessa väestömääräänsä poikkeuksellisen hyvät osaamisen kehittämiseen liittyvät mahdollisuudet. Muun muassa puuntuotannon ja metsäalan houkuttelevuus voi merkittävällä tavalla vaikuttaa nuorten jäämiseen kotimaakuntaansa myös valmistumisen jälkeen. Tässä sekä korkeatasoinen opetus että oppilaitosten välinen yhteistyö ovat avainasemassa. Lappeenrannan teknillinen yliopisto on erittäin tavoiteltu, kansainvälinen opiskelupaikka opiskelijoista joka kolmas on ulkomaalainen. Peruskoulun jälkeisen tutkinnon suorittaneiden osuus on kasvanut alueen kaikissa kunnissa 2000-luvun aikana, joskin lähtötaso on ollut usein varsin alhainen. Peruskoulun jälkeisen tai korkeaasteen tutkinnon suorittaneita on Etelä-Karjalassa suhteellisesti vähemmän kuin koko maassa keskimäärin. Maakunnassa on väestömäärään suhteutettuna erittäin hyvä oppilaitostarjonta, jonka vaikutusten voi ennakoida olevan nähtävissä tulevien vuosien tilastoissa. Useimmissa Etelä-Karjalan kunnissa on ollut 2000-luvulla muuttotappiota, kun tarkastellaan maan sisäistä muuttoa. Imatran seudun nettomuutto vuosina 2000 2012 oli -3105 ja Lappeenrannan seudun -574 asukasta. Väestö ja palvelut ovat keskittyneet keskuksiin tai niiden läheisyyteen sekä valtateiden ja rautatien varteen. Maakunnan nettomaahanmuutto on ollut 2000-luvulla positiivinen. Vuonna 2013 nettomaahanmuutto oli 444 ja vuosina 2000 2012 yhteensä 3430 henkilöä. Maahanmuutto tuo alueelle pääasiassa työikäistä väestöä eniten Venäjältä. Venäjän läheisyys vaikuttaa merkittävästi Etelä-Karjalan maakunnan vetovoiman ja kilpailukyvyn kehittymiseen. Rajanylitysliikenne Kaakkois-Suomen raja-asemilla on kasvanut selvästi viime vuosien aikana. Rajaliikenteen on arvioitu kasvavan 15 20 prosentin vuosivauhtia useiden vuosien 12
ajan. Mahdollinen viisumivapaus näkyisi nopeasti kasvavina rajanylitysmäärinä ja maakunnassa kasvavana liikenteenä sekä merkittävinä talous- ja työllisyysvaikutuksina. Venäjän kysyntä- ja kehityspotentiaalin kartoittamisen ohella maakunnassa on halua selvittää myös muiden maiden (muun muassa Pohjoismaat, Keski-Euroopan maat) tarjoamia mahdollisuuksia liiketoiminnan ja matkailupalvelujen kehittymiselle. 13 Kaavio: Rajanylitykset 2008 2012 ja ennuste vuoteen 2020 (lähde: Suomen tulli 2013; ennuste sisältää oletuksen viisumivapaudesta vuodesta 2018 alkaen) TOIMINTAYMPÄRISTÖ JA ELINVOIMA Etelä-Karjalassa on sovittu yhteisistä tavoitteista, joiden mukaan tulevaisuudessa panostetaan yrittämiseen ja osaamiseen, kansainvälisyyteen, vihreään ja uusiutuvaan edelläkävijyyteen sekä karjalaisen välittömän ja välittävän kulttuurin vahvistamiseen. Maakunnan elinvoimaisuuden vahvistumisen kannalta on tärkeätä kartoittaa liiketoiminnan ja matkailun kasvupotentiaalia Venäjän lisäksi myös muista maista. Etelä-Karjalan maakunnalla on elinvoiman kehittämiseksi ja turvaamiseksi poikkeuksellisen hyvä edellytykset rajan ja rajanylityspaikkojen, tieverkoston ja rautatieyhteyksien sekä lentoyhteyden avulla. Myös paikallisen koulutustarjonnan tuki alueen elinvoiman kehittämiseksi on tärkeää hyödyntää. Vahvat yhteistyöperinteet yrittäjien, koulutustoimijoiden, elinkeinoyhtiöiden sekä kuntien välillä luovat hyvän pohjan konkreettisten toimenpiteiden tekemiselle koko maakunnan näkökulmasta. Väestökehityksen kääntäminen positiiviseksi tai vähintään väestömäärän säilyttäminen nykyisellään vaatii silti paljon yhteisiä toimenpiteitä. Työpaikkamäärien kasvu edistää muuttoa alueelle, ja monet suunnitelmat maakuntakaavaa myöten mahdollistavat myönteisen kehityksen. Mikäli ennakoitu kasvu esimerkiksi kaupan alalla toteutuisi, olisi työvoiman saanti maakunnassa varmistettava. 2.3. Talous Etelä-Karjalan kuntien talous kokonaisuutena on tällä hetkellä kohtuullisen hyvällä tasolla. Kuntien talouden tunnuslukuihin perustuvat valtakunnalliset kriisikuntakriteerit eivät juuri täyty. Kun tarkastellaan konsernikokonaisuutta, jossa ovat mukana Eksoten alijäämät sekä muiden konserniosien lainat, tilanne heikkenee. Lappeenrannalla on eniten velkaa. Myös Imatran ja Luumäen velkaantuneisuus lisääntyy selvästi vertailtaessa konsernilukuja. Toisaalta Lappeenrannan ja Imatran konserneihin kuuluu merkittäviä tuottoa tuovia yhtiöitä.
14 Taulukko: Kuntien kriisikuntakriteerit ennakkotietojen perusteella laskettuna vuoden 2013 tilinpäätöksistä kuntina ja konserneina (varsinaisesti valtiovarainministeriö tarkastelee vain emokuntien lukuja) Tulevaisuuden talouspaineet johtuvat sekä verotulojen mahdollisesta vähenemisestä (väestön väheneminen, elinkeinorakennemuutos) että valtionosuuksien vähenemisestä. Kaikki keinot väestön ja työpaikkojen määrän lisäämiseksi vahvistavat alueen taloutta. Valtionosuuksien jakoperusteista on sovittu valtakunnan tasolla, mutta rahoituksen pieneneminen vaikuttaa erityisesti valtionosuusriippuvaisiin kuntiin (Luumäki, Parikkala, Rautjärvi, Savitaipale). Kokonaisuudessaan Imatran seutukunnan talouspaineet näyttävät suuremmilta kuin Lappeenrannan seutukunnan. Useat kunnat ovat viime vuosina nostaneet veroprosenttejaan nostaakseen tulojaan. Valmistellun valtionosuusuudistuksen vaikutus olisi erilainen eri kunnissa. Lappeenranta ja Parikkala saisivat enemmän valtionosuuksia kuin nykyisin, muut Etelä-Karjalan kunnat menettäisivät osuuksiaan. Koko maakunnan tasolla muutos pienentäisi valtionosuuksia 25 eurolla jokaista eteläkarjalaista kohti. Tilanne muuttuu oleellisesti, kun otetaan huomioon myös nk. rakennepaketin vaikutus. Rakennepaketissaan valtion hallitus on sopinut vähennettävästä kuntien valtionosuudesta. Esitys 10.4.2014 Rakennepaketin*) vaikutus: VOS-muutos 1 Mrd = 186 /as +rakennepaketti NYKYINEN MUUTOS TAVOITE TAVOITE As.luku euroa euroa /as euroa /as euroa /as Koko maa 5398 173 8593939578-994 779-0,18-1000 000 000-186 -1000 994 779-186 Imatra 28 294 52 988585-167 237-6 -5262 684-186 -5429 921-192 Lappeenranta 72 424 113 091909 1370 472 19-13 470 864-186 -12 100 392-167 Lemi 3059 6651825-462 077-151 -568 974-186 -1031 051-337 Luumäki 5022 13 189380-352 978-70 -934 092-186 -1287 070-256 Parikkala 5591 17 283376 159 764 29-1039 926-186 -880 162-157 Rautjärvi 3784 13 170248-1529 311-404 -703 824-186 -2233 135-590 Ruokolahti 5577 13 286196-1443 497-259 -1037 322-186 -2480 819-445 Savitaipale 3764 11 935463-374 215-99 -700 104-186 -1074 319-285 Taipalsaari 4840 7097890-472 982-98 -900 240-186 -1373 222-284 Yhteensä 132 355 248 694872-3272 061-25 -24 618 030-186 -27 890 091-211 *) Miljardi euroa katetaan verorahoituksella ja kuntien omin toimin, mm. tuottavuutta parantamalla Taulukko: Koontilaskelma valmisteilla olevan, 10.4.2014 tehdyn esityksen mukaisen valtionosuusuudistuksen vaikutuksista Etelä-Karjalassa (rakennepaketin vaikutukset lisätty FCG:ssä)
Valtionosuuksien yleisestä kehityksestä rakennepaketin vaikutukset huomioon ottaen voidaan todeta, että valtionosuudet pienenisivät valtakunnallisesti nykyisestä vajaasta 8,6 miljardista eurosta yhteensä noin miljardilla eurolla (muutos -11,6 prosenttia), mikä on 186 euroa vähemmän jokaista suomalaista kohti. Kuntien lainakanta ja korjausvelan määrä asukasta kohden vuonna 2012 vaihtelevat Etelä- Karjalan kunnissa. Maakunnan kuntien keskimääräinen lainakanta asukasta kohti on 2330 euroa. Lainakanta on pienin Parikkalassa, Luumäellä ja Lemillä ja suurin Lappeenrannassa sekä Savitaipaleella. Nykyisten rakennusten kuntoarvioon perustuva korjausvelka asukasta kohti on yhdeksässä kunnassa keskimäärin 1061 euroa. Asukaslukuun suhteutettu korjausvelka on suurin Rautjärvellä ja Savitaipaleella. Molemmissa kunnissa on myös rakennettu tai rakennetaan parhaillaan merkittävät koulukiinteistöt. Kuntien investointisuunnitelmat eroavat toisistaan tarkkuustasoltaan ja suhteessa mm. Eksoten esittämään investointisuunnitelmaan. Voidaan todeta, että näillä tiedoilla korjausvelan ja investointien hallinta näillä suunnitelmilla olisi poistoilla katettavissa, mutta todennäköiset suunnitelmiin kuulumattomat uudet investoinnit tulevina vuosina muuttavat tilannetta. Lyhyellä aikavälillä valtakunnallinen sote -ratkaisu vaikuttaa erittäin merkittävästi kuntien talouteen. Uudistuksessa keskeisiä, vielä avoinna olevia kysymyksiä ovat rahoitusvastuun jakaminen, tuotannon toteuttaminen ja rahoittaminen sekä sairastavuuden painottaminen suhteessa väestön määrään. Eri muuttujien vaikutusta maakunnan talouteen testattiin taloustyöryhmän selvityksessä skenaarioanalyyseilla, joissa testattiin eri muuttujien vaikutusta maakunnan ja seutukuntien talouteen. Kuntien pääosin hyvästä taloudellisesta tilasta huolimatta veronkorotuspaineita on nähtävissä ja ennakoivia toimenpiteitä tarvitaan. Painelaskelmat osoittavat, että veroprosenttipaineen vaihteluväli eri skenaarioissa on tarkasteluvuonna 2017 vielä suhteellisen pieni. Vuosina 2021 ja 2025 eri skenaarioiden muuttujien vaikutukset tulevat selvemmin näkyville. Seutukohtainen tarkastelu eri skenaarioiden välillä tuo esiin merkittäviä eroja. Skenaariot osoittavat, että Imatran seudulla muuttujat vaikuttavat veroprosenttiin voimakkaammin kuin Lappeenrannan seudulla. Sosiaali- ja terveydenhuollon menojen ja työttömyyden kasvu sekä valtionosuuksien väheneminen vaikuttavat voimakkaammin Imatran seudulla Selvitysalueen kunnista suurimmat veronkorotuspaineet vuoteen 2025 ulottuvan tarkastelun mukaan ovat Parikkalalla, Ruokolahdella ja Rautjärvellä. Vastaavasti pienimmät yhteenlasketut paineet veroprosenttiin ovat Lappeenrannassa, Luumäellä ja Imatralla. Työpaikkojen määrän tulisi lisääntyä merkittävästi, jotta niillä voitaisiin korvata veroprosentin nosto. Talousraportin laskelmissa todettiin, että keskimäärin Etelä-Karjalassa yhden prosenttiyksikön veronkorotuspaine vastaa noin 2800 työllisen kunnalle tuottamia verotuloja. Välilliset vaikutukset olisivat kuitenkin lisäksi merkittäviä toimeentulotukimenojen vähenemisen sekä ostovoiman ja aktiivisuuden lisääntymisen myötä. Laskelma osoittaa vain sen, kuinka vaikea kuntien on kasvattaa verotulojaan työpaikkojen määrän kautta. Kunnallisverotuksessa verotettavat tulot asukasta kohti jäävät Etelä-Karjalassa koko maan keskiarvon alapuolelle. Verotulojen kehitys on ollut yhdenmukainen koko maan kehitykseen nähden, joskin kuntien väliset erot ovat kuitenkin melko suuria. Palkkatason mahdollinen aleneminen teollisuuden työpaikkojen korvautuessa matkailu- ja palvelualojen työpaikoilla vaikuttaa myös verotulojen kokonaismäärään. Talouden hallinnan näkökulmasta suurin ja suora vaikutus olisi tuottavuuden lisäämisellä ja kulujen vähentämisellä. Talouden tasapainottamisen tulisi olla keskeinen tavoite. 15
16 TALOUS Kuntien taloustilanne Etelä - Karjalassa on tällä hetkellä kohtuullisen hyvä, joskin konsernilukuja tarkasteltaessa paineet talouden tasapainottamiseen kasvavat. Investointien kattaminen onnistuu pääosin nykytasoisilla poistoilla. On kuitenkin huomattava, että kaikilla kunnilla ei ole investointisuunnitelmassaan kaikkia lähivuosina todennäköisesti tarvittavia investointeja. Palveluiden rahoitukseen kunnat käyttävät valtionosuuksia sekä verotuloja, joiden molempien kehitys on siksi merkittävää kunnille. Valtionosuuksien kokonaismäärää on leikattu, mikä vaikuttaa valtionosuusriippuvaisiin kuntiin. Toisaalta verotulojen kasvu vaatii merkittäviä työpaikkojen tai palkkatasojen kasvuja, mikä edellyttää hyvää aluepolitiikkaa ja yhteistyötä sekä positiivista talouskehitystä niin Suomessa kuin globaalisti. Osa kunnista on harjoittanut tiukkaa kulukuria jo nyt. Taloutta tasapainottavien toimenpiteiden toteutuminen ei tapahdu automaattisesti edes rakennemuutosten myötä. Mahdolliset tuottavuuden lisäämisen ja rakennemuutosten hyödyt riippuvat tulevasta päätöksenteosta sekä sen ripeydestä. 2.4. Palvelut ja niiden järjestäminen maakunnassa Seuraavassa kuvassa on esitelty arvio kuntien palvelutarpeiden kehityksestä Etelä-Karjalan maakunnassa vuoteen 2029 saakka. Palvelutarpeet muuttuvat merkittävästi etenkin vanhusten hoidossa. Palvelutarve kasvaa myös perusterveydenhuollossa sekä erikoissairaanhoidossa. Imatran seudulla palvelutarve pienenee merkittävästi lukiokoulutuksessa. Kaavio: Palvelutarpeiden kehitys Etelä-Karjalassa, ennuste vuoteen 2029 (lähde: Tilastokeskus, FCG)
17 Sivistyspalvelut Sivistyspalveluiden palveluverkko maakunnassa käsittää muun muassa 56 perusopetuksen yksikköä, 50 kunnallista päiväkotia sekä merkittävän määrän muita yksiköitä. Palveluiden järjestämisessä on kuntakohtaisia eroja. Päivähoito eli varhaiskasvatus ja perusopetus ovat lähipalveluita, joten niiden tarjonta on riippuvainen kuntalaisten asuinpaikoista. Perusopetuksessa kunnat ovat jo tehneet merkittäviä palveluverkkojen karsimispäätöksiä, ja kouluverkot on pääosin jo sopeutettu väestönkehitykseen. Kuntarakennemuutokset tuovat tähän vielä joitakin lisämahdollisuuksia. Tulevaisuudessa on väestökehityksen pohjalta vielä rakenteita tarkasteltava uudelleen kaikissa kunnissa, ajankohtaisinta tarkastelu näyttäisi olevan Imatran seudun pienissä kunnissa sekä Luumäen kunnassa. Toisen asteen koulutuksen järjestämistavat ja palveluverkot ovat erilaisia. Toisen asteen koulutuksen toimilupia jouduttaneen hakemaan uusiksi vuoden 2017 alusta, mikä koskettaa niin lukioita kuin toisen asteen ammatillista koulutusta. Lukio-opetuksen lähipalveluverkko on herättänyt vilkasta keskustelua. Lukioverkko on nykyisin tiiviimpi kuin toisen asteen verkko, jota hallinnoi maakunnallinen koulutuskuntayhtymä. Erityinen toisen asteen opetus saattaa olla jopa yli 200 kilometrin päässä opiskelijan asuinpaikasta. Tällä hetkellä pienet lukiot (Rautjärvi, Luumäki, Savitaipale ja Parikkala) saavat myös erityistä taloudellista tukea. Lehtitietojen (STT huhtikuu 2014) mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö on kevään 2014 aikana suunnitellut, että lukio-opetuksen järjestäminen keskitettäisiin jatkossa yli 500 oppilaan yksiköihin. Alle 500 oppilaan lukiot liitettäisiin osiksi suurempia oppilaitoksia, mutta niitä ei välttämättä lakkautettaisi. Ministeriön suunnitelman mukaan lukiokoulutuksen järjestäjien määrä vähenisi nykyisestä 285:stä 170 190:een. Muutoksen on tarkoitus tulla voimaan vuonna 2017. Muutos johtaisi Etelä- Karjalassa käytännössä lukioverkon organisointiin vähintään seutukunnallisesti. Kartta: Sivistyspalveluiden palveluyksiköt Etelä-Karjalan kunnissa (lähde: kuntarakenneselvityksen sivistyspalvelujen teemaryhmän raportti, s. 35) Liikunta- ja vapaa-ajan palveluiden järjestäminen vaihtelee kunnittain. Kunnissa toivotaan, että pienempien kuntien kuntalaisaktiivisuutta voitaisiin tukea tulevaisuudessakin. Kirjastopalvelut järjes-
tetään jo nyt yhdessä (pl. Luumäki). Kirjastot voisivat myös toimia kuntalaisten laajempina palvelupisteinä. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut Etelä-Karjalassa on kaksi sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita järjestävää toimijaa, Etelä- Karjalan sosiaali- ja terveyspiiri (Eksote) ja Imatran kaupunki. Eksote on kuntayhtymä, jonka jäsenkuntia ovat kaikki Etelä-Karjalan maakunnan kunnat. Eksote vastaa jäsenkuntien perusterveydenhuollosta, sosiaalihuollosta sekä sosiaalihuoltoasetuksessa tarkoitetusta ehkäisevästä työstä lukuun ottamatta lasten päivähoitoa, ympäristöterveydenhuoltoa ja eläinlääkintähuoltoa. Imatran kaupunki on mukana Eksotessa kuitenkin vain erikoissairaanhoidon ja kehitysvammaisten erityishuollon osalta. Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveydenhuollon palveluverkkosuunnitelma valmisteltiin kesällä 2013. Suunnitelmassa esitettyinä strategisina linjauksina ovat 1) painopisteen siirtäminen raskaammista palveluista kevyempiin ja ympärivuorokautisesta hoidosta kotona asumisen tukemiseen, 2) kansalaisten omaehtoisen hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen, sähköisten palvelujen ja asioinnin käytön sekä prosessien automatisoinnin kehittäminen, 3) sitoutuminen maakunnassa olevan päivystävän sairaalan edellyttämän toimintavalmiuden ylläpitoon ja erikoissairaanhoidon keskittäminen Lappeenrantaan, 4) sitoutuminen henkilötyövuosien vähentämiseen yhteisellä maakunnallisella palvelurakenteella sekä palvelu- ja logistiikkakeskuksella hyödyntäen maakunnallisia yhtiöitä, sähköisiä palveluja sekä yhteisiä toimintamalleja ja prosesseja sekä 5) kehittämisyhteistyön maakunnallisten rakenteiden tiivistäminen. Palveluverkkosuunnitelman toimeenpano keskittyy kolmeen osa-alueeseen, jotka ovat hyvinvointiasemamalli (kevyt erikoissairaanhoitotasoinen hoito) kiireellisen hoidon järjestäminen ja keskussairaala (päivystys) sekä laitoshoidon purku, kotona asumisen tuki ja kuntoutus (kotihoidon kehittäminen). Kaikki osa-alueet vaikuttavat palveluverkon suunnitteluun. 18 Kuva: Suunnitelma hyvinvointikeskusten ja -asemien sijoittumisesta maakunnassa vuoteen 2016 mennessä (kaksinapainen vaihtoehtomalli, Eksoten palveluverkkosuunnitelma)
19 Hallituspuolueet sopivat 23.3.2014 yhdessä oppositiopuolueiden kanssa sosiaali- ja terveyspalvelujen valtakunnallisesta uudistuksesta. Linjauksen tarkka sisältö julkistettiin kesäkuussa 2014 ja lakiluonnos on kunnissa lausunnolla 14.10 saakka. Etelä-Karjala kuuluu Helsingin yliopistollisen keskussairaalan erityisvastuualueen pohjalta muodostettavaan sote järjestämisalueeseen. Sotealueella palveluiden tuottajia voi olla useita ja yksityiskohtaisesti tuottajista sovitaan vasta vuoden 2016 puolella. Lakiluonnoksesta ei yksiselitteisesti selviä voiko Imatran kaupunki jatkaa edelleen sote- palveluiden tuottajana. Selvää kuitenkin on, että laki tavoittelee tuottajia, jotka tuottaisivat sekä sosiaali- että terveydenhuollon palveluita mahdollisimman laajana kokonaisuutena. Tekniset palvelut Teknisissä palveluissa tärkeimmät tehtävät hoidetaan paikallisina palveluina lähellä kuntalaista. Useissa lähipalveluissa palveluiden ylläpito vaatii paikallistuntemusta, mutta hallinto ja töiden suunnittelu sekä koordinaatio voidaan hoitaa kauempaakin. Osaa teknisen toimen palveluista kuntalainen tarvitsee melko harvoin (esim. rakennusluvat). Kiinteistöjen kehittämissuunnitelmia laaditaan pääasiassa kaupungeissa. Tekninen toimi hoitaa muun muassa kuntien kiinteistöjä, teitä, vesihuoltoa, maankäytön suunnittelua ja maanhankintaa sekä rakennusvalvontaa. Rakennusvalvontaa on esitetty valtakunnan hallituksen rakennepoliittisessa ohjelmassa vuoden 2017 alkuun mennessä seudullisesti järjestettäväksi palveluksi. Tällä hetkellä noin 40 henkilöä hoitaa ko. palvelua maakunnassa, kunnissa pääosin yksittäisosaajien ja kaupungeissa hieman useamman henkilön voimin. Yhteisellä alueella olisi selvä mahdollisuus tehostamiseen, erikoistumiseen sekä resurssien uudenlaiseen hyödyntämiseen. Teknisissä palveluissa yhteistyö on tiivistä sekä seudullisesti että maakunnan tasolla. Yhteistyökunnat vaihtelevat palveluittain. Monet palveluista liittyvät kuntalaisen arjen sujuvuuteen. Maakunnallista yhteistyötä tehdään pelastustoimessa ja jätehuollossa. Ympäristötoimi on järjestetty seudullisesti. Kuntayhteistyö on järjestetty yhtiöiden kautta muun muassa siivouspalveluissa ja kiinteistöhuollossa. Kuntien omat yhtiöt hoitavat asunto-, tila- ja kiinteistöpalveluita. Kuntien korjausvelka on investointisuunnitelmien ja kiinteistötietojen mukaan tällä hetkellä pääosin hallinnassa. Investointisuunnittelu kunnissa on kuitenkin laadittu eri tarkkuustasoilla, ja lisäksi Eksote on esittänyt kunnille investointeja niiden omistamiin terveyskeskuksiin. Näitä investointiesityksiä ei sisälly kaikkien kuntien investointisuunnitelmiin. Vesihuoltoon maakunnassa tullaan satsaamaan vuoteen 2020 mennessä merkittävästi, myös perusopetuksen kiinteistöjen perusparannuksia ja investointeja on useita. Tekninen toimi mahdollistaa asumisen ja elinkeinoelämän kehittämisen Etelä-Karjalassa, ja kehittämisote on jo nyt erittäin aktiivinen. Tasapainoisen kehityksen jatkuminen on tärkeää. Alueella on raja-asemia, valtateitä, rautatieverkoston junaseisakkeita, lentokenttiä, kaksi kaupunkikeskusta, kyläkeskuksia, vesistöjä sekä alueita teollisuudelle, asumiselle ja vapaa-ajan asumiselle. Joukkoliikenne edellyttää nykyistä tiiviimpää kokonaissuunnittelua, mikäli kuntarakenne muuttuisi ja asioinnin tarve yli nykyisten kuntarajojen kasvaisi. Etelä-Karjalan kunnissa teknisen toimen hoidettavana on merkittävä omaisuus. Teknisen toimen menojen lisäksi kunnat saavat merkittäviä tuloja tonttien ja talousmetsän myynnistä, tulotasot vaihtelevat kunnittain. Kuntien talouden kannalta on myös tärkeää suunnitella kiinteistöjen käyttöä yhdessä palvelutuotannon kanssa. Uudenlaisessa kuntarakenteessa alueet, palveluverkot ja kiinteistötarpeet pystytään suunnittelemaan tehokkaammin kokonaisuutena. Tietohallinto- eli ICT-palvelut ICT-palvelut ovat tällä hetkellä jokaisen kunnan oman päätöksenteon piirissä, mutta Imatraa lukuun ottamatta kaikki kunnat sekä Eksote ovat ulkoistaneet ICT-palvelun tuotantoa Saimaan talous ja tieto Oy:lle. Kuntien tietohallinnon nykytilasta laadittiin työryhmäselvitys kuntarakenneselvityksen rinnalla valtiovarainministeriön erillisrahoituksella. Selvityksen perusteella laadittiin myös analyysi päällekkäisyyksistä ja muutostarpeista.
Työryhmä käsitteli lisäksi lyhyesti kuntarakennevaihtoehtoja suhteessa ICT-ratkaisuihin. Selvityksen keskeinen havainto oli, että organisoinnissa, sopimusten ja toimittajasuhteiden hallinnassa, koulutuksessa ja järjestelmien käyttöönotossa sekä perustiedon hallinnassa on useita kehittämiskohteita. Kuntien tuottamien palveluiden näkökulmasta kehitettäviä asioita ovat esimerkiksi sähköisen asioinnin ja viestinnän ratkaisut, oppimisympäristöjen kehittäminen sekä hallinnon tukipalvelut. Kuntien ICT-palveluissa yhteisesti kehitettävinä asioina nostettiin esille toimintojen yhdenmukaistaminen, kustannustehokkuus sekä keskitetty kehityssalkun hallinta. Kuntarakenteesta riippumatta ICT-asiantuntijat näkivät tärkeänä yhteisen kehittämisen jatkumisen. Selvät yhteiset toimintatavat olisivat myös kuntalaisten etu, sillä niillä turvataan palveluiden saatavuus ja laatu sekä uudenlaiset kustannustehokkaat palvelut. 20 PALVELUT JA NIIDEN JÄRJESTÄMINEN Kuntien palvelutarpeiden ennustetaan kasvavan Tilastokeskuksen väestökehitykseen perustuen erityisesti ikäihmisten palveluissa. Uudenlaiset palveluratkaisut voivat vaikuttaa palvelujen tarpeen kasvua hillitsevästi. Valtakunnallinen sote-uudistus määrittelee kuntien osallistumisen tulevaisuudessa sotepalveluiden järjestämiseen ja tuottamiseen sekä vastuun rahoituksesta. Maakunnallinen Eksote näyttäisi olevan hyvä pohja palvelujen tuotannolle Etelä-Karjalassa. Merkittäviä kuntien itse tuottamia palveluita ovat perusopetus ja varhaiskasvatus, joiden palveluverkoissa on viime vuosina tehty merkittäviä muutoksia eri kunnissa Etelä- Karjalassa. Investointien ja kiinteistöjen hallinta korostuvat toimialalla. Teknisen toimen puolella asiantuntijuuden jakaminen ja vahvistaminen kuntien kesken olisi kriittistä tulevaisuudessa. Myös ICT-palveluiden yhdenmukaistaminen on noussut esille selvityksen aikana. 2.5. Kuntien yhteistyörakenteet Etelä-Karjalan kunnat tekevät maakunnan tasoista yhteistyötä perustamassaan kuntayhtymäpohjaisessa Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveyspiirissä (Eksote). Imatra on mukana Eksotessa erikoissairaanhoidon ja kehitysvammaisten erityishuollon osalta, mutta järjestää muut sosiaalipalvelut ja perusterveydenhuollon itse. Ammatillista koulutusta tuottaa maakunnan laajuisesti Etelä- Karjalan koulutuskuntayhtymä. Alueiden kehittämisen ja maakuntakaavoituksen lakisääteisistä tehtävistä huolehtii Etelä-Karjalan liitto. Etelä-Karjalan kunnilla on myös yhteisiä palveluratkaisuja. Kuntien kuntakonsernit käsittävät useita palveluja tuottavia yhtiöitä. Saimaan talous ja tieto Oy (ml. ICT-palveluihin aiemmin keskittynyt ekarjala) on pääosin Lappeenrannan kaupungin ja Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän omistama taloushallinnon ja tietotekniikan palveluita tuottava yhtiö. Yhtiö tarjoaa palveluja myös muille Etelä-Karjalan kunnille. Etelä-Karjalan kunnista Lappeenranta ja Rautjärvi ostavat palkkahallinnon palvelut Saimaan talous ja tieto Oy:ltä, muut kunnat hoitavat palkkahallinnon omana työnään. Saimaan Tukipalvelut Oy:n omistajia ovat Lappeenrannan kaupunki, Eksote, Imatran kaupunki ja Taipalsaaren kunta. Yhtiö tuottaa ruoka-, puhtaus- ja tekstiilipalvelukokonaisuuksia ja on valmis palvelemaan Etelä-Karjalan kuntia laajemminkin. Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy, jonka osakaskuntina ovat kaikki yhdeksän kuntaa, vastaa jätehuollon toiminnasta maakunnassa. Saimaan ammattikorkeakoulu Oy ylläpitää ammattikorkeakoulua, ja sen omistajina ovat Etelä-Karjalan kunnat ja Lappeenrannan teknillinen yliopisto. Työterveyshuollon palvelut ostetaan Etelä-Karjalan Työkunto Oy:ltä lukuun ottamatta Imatran kaupunkia, joka on kilpailuttanut ko. palvelut. Kunnat järjestävät elinkeinokehityksen palvelut seudullisissa yhtiöissä. Seudullisessa yritystoiminnan kehitysyhtiössä Imatran Seudun Kehitysyhtiö Oy:ssä osakkaita ovat Imatra, Parikka-