Toimintaryhmätyö paikallisen kehittämisen metodina TORSTI HYYRYLÄINEN Helsingin yliopisto, Ruralia-instituutti Toimintaryhmätyö on suomenkieleen vakiintunut termi Leader-metodista. Se tarkoittaa maaseudun paikallisen kehittämisen toimintatapaa, jossa sovelletaan tiettyjä periaatteita. Toimintaryhmätyön ymmärtäminen metodina on tärkeä lähtökohta. Leader tuli osaksi suomalaista maaseutupolitiikkaa EU-jäsenyyden ja kansallisen maaseutupoliittisen valmistelun myötä vuonna 1995. Toimintaryhmätyötä on maaseutupolitiikassa toteutettu ohjelmallisesti siten yli kymmenen vuoden ajan. Eurooppalaisen maaseutupolitiikan elementiksi Leader-metodi valtavirtaistettiin ohjelmakaudelle 2007 2013 ja se läpäisee myös Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman kaikki toimintalinjat. Alueellisesti toimintaryhmätyö kattaa koko Suomen maaseudun Ahvenanmaata myöden. Näkökulma, menetelmä ja aineistot Tarkastelen seuraavassa Leaderin kehityshistoriaa ja kriittisiä kiinnekohtia Suomessa. Pohdin Leader-metodin menestystekijöitä sekä luonnostelen arviota sen merkityksestä maaseudun kehittämisessä ja maaseutupolitiikassa. Esittämäni argumentit perustuvat erityisesti siihen kokemukseen ja tietoon, jonka olen saanut toimiessani sekä kansallisissa että eurooppalaisissa Leaderiä koskevissa arvioinneissa asiantuntijana ja tutkijana. Leaderiä koskevien arviointi- ym. tutkimusten tuloksia koostavaa työtä ei ole aiemmin tehty. Tarkoitukseni on seuraavassa nostaa esiin muutamia keskeisiä havaintoja erityisesti viiden viimevuoden aikana toteutetuista arviointitutkimuksista. Toimin Leader II -ohjelman kansallisessa loppuarvioinnissa arvioijana (LEADER II -jälkiarviointi 2002) ja vastaavassa Euroopan laajuisessa arvioinnissa maa-asiantuntijana (Ex-post evaluation 2003). Sitä seurasi komission tilaama toimeksianto Leaderin valtavirtaistamisesta liittyen nykyisen (2007 2013) ohjelmakauden valmisteluun (Mainstreaming 2004). Viimeksi toimin asiantuntijana ja tutkijana eurooppalaisessa konsortiossa, joka toteutti Leader+ -ohjelman väliarvioinnin (Mid-term evaluation 2006), sekä Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman Leader-toimintalinjan ennakkoarvioijana (Maaseudun kehittämisohjelma 2006). Näissä arvioinneissa on kerätty erittäin laajat määrälliset ja laadulliset empiiriset aineistot. Hyödynnän seuraavassa sekä arviointiraportteja että niissä koottuja tutkimusaineistoja. Toimintaryhmätyö on yhteiskunnallinen innovaatio, jonka kehityksen hahmottaminen, analysointi ja ymmärtäminen on tärkeää. Arviointitutkimukset mahdollistavat suomalaisen toimintaryhmätyön hahmottamisen laajemmassa eurooppalaisessa kontekstissa. Tarkastelen seuraavassa painotetusti Leader-metodia ja analysoin suomalaista toimintaryhmätyötä kansainvälisissä arvioinneissa jäsentyneen Leadermetodin tulkinnan kautta. Artikkelin rakenne muodostuu kuudesta lu- 20 Maaseudun uusi aika 3/2007
vusta. Määrittelen aluksi (luku 1) Leader-metodin ja toimintaryhmätyön sekä muita keskeisiä käsitteitä. Seuraavaksi (luku 2) esitän tiivistetyn kuvauksen Leader-metodin syntyvaiheista Euroopassa sekä sen kiinnittymisen ja muotoutumisen päävaiheista Suomessa (luku 3). Luvussa 4 esitän viimeisimpään kansainväliseen arviointitutkimukseen perustuvan tulkintani toimintaryhmätyön menestystekijöistä Suomessa. Luvussa 5 asemoin toimintaryhmätyön nykyiseen maaseudun kehittämisen ohjelmapolitiikkaan ja pohdin metodin potentiaalia osana laajempaa kokonaisuutta. Lopuksi kokoan tämänhetkiseen tietämykseen perustuvan arvioni toimintaryhmätyön asemasta ja merkityksestä osana suomalaista maaseutupolitiikkaa. Leader-metodi ja muita peruskäsitteitä Lyhenne LEADER tulee ranskankielisistä sanoista Liaison Entre Actions du Développement de I Économie Rural, joka tarkoittaa suomeksi maaseudun taloudellisen toiminnan yhdyssiteiden vahvistamista. Leader on toimintojen vuorovaikutuksen ja toimijoiden kumppanuuden rakentamista. Suomessa käsite Leader-metodi ei ole vakiintunut käyttöön. Leader-tutkijoiden ja -asiantuntijoiden keskuudessa sitä kuitenkin käytetään erityisesti silloin, kun halutaan korostaa Leaderin erityistä, muista aluekehittämisohjelmista erottuvaa luonnetta. Suomalaisessa hallinto- ja arkipuheessa käytetään yleisesti sanaa toimintaryhmätyö. Käytän toimintaryhmätyön käsitettä tässä tietoisesti Leader-metodin synonyyminä. Toimintaryhmätyö on suomalainen tulkinta Leader-metodista. Käytän käsitteitä tarkoituksellisesti rinnakkain, koska pidän tärkeänä, että toimintaryhmätyön taustalle tunnistetaan tietty, suhteellisen pitkän kulttuurisen tietämyksen synnyttämä metodologia ja toimintatapa. Kyse on tietystä tavasta tehdä ja ajatella maaseudun kestävää kehittämistä. 1 Sana metodi tulee kreikan kielen sanoista meta hodos, eli tietä pitkin metodin mukaan. Metodi on toimintatapa, jota noudattaen luodaan ja konstruoidaan tietoa. Leaderin nimittäminen metodiksi sisältääkin ajatuksen, että tiettyä toimintatapaa noudattaen voidaan luoda tietoa ja vaikuttavaa toimintaa maaseudun kehittymiseksi. Tästä ajatuksesta johdan seuraavan määritelmän: Leader-metodi (toimintaryhmätyö) on maaseudun paikallisen kehittämisen henkisen ja sosiaalisen pääoman hallinnan ja käyttämisen tapa, jossa käytetään ja luodaan tietoa siitä, miten maaseudun niukoista voimavaroista luodaan kestävää kehitystä. Käsitteen Leader-metodi käyttö juontaa eurooppalaisten Leader-asiantuntijoiden piirissä muodostuneeseen tulkintaan, jossa etsittiin käsitettä Leaderin erityisyydelle. Metodi-käsitteen käyttöönotolla haluttiin korostaa Leaderin muista aluekehittämisohjelmista poikkeavaa erityisluonnetta. Arvioijien mukaan LEADER edustaa kokeellista lähestymistapaa maaseudun kehittämiseen. (Ex-post evaluation 2003: 14.) Leaderin ymmärtäminen metodina on perustava lähtökohta sen merkityksen ymmärtämisessä. Leader II -ohjelman eurooppalaisessa jälkiarvioinnissa Leader-metodi hahmotetaan kahdeksan erityispiirteen avulla. Ne määrittelevät sen, miten kehittämistoimet tulisi suunnitella (design) ja toteuttaa. (emt: 15.) Leaderillä on siis vahva, erityispiirteistä muodostuva metodologinen perusta. Erityispiirteet ovat periaatteita, joita tulisi noudattaa tiellä pysymiseksi. Leader on toiminut eräänlaisena kokeiluna maaseudun kehittämisen tiellä. Esimerkiksi Malcolm Moseley (2003: 1 14) hahmottelee kirjassaan Rural Development maaseudun kehittämisen käytäntöä pitkälti Leaderiin perustuen. Hän korostaa erityispiirteitä tärkeinä periaatteellisina linjauksina maaseudun kehittämisessä. Myös tuoreessa OECD:n julkaisussa New Rural Policy Paradigm Leader asemoidaan keskeiseksi osaksi uutta maaseutupolitiikan paradigmaa (OECD 2006). Leader-metodi tarkoittaa siis kokonaisuutta, joka muodostuu Leader-erityispiirteiden samanaikaisesta soveltamisesta maaseudun (paikallisessa) kehittämisessä. Erityispiirteet voidaan kuvata seuraavasti: Maaseudun uusi aika 3/2007 21
1. Alueperusteisuus Kehittämissuunnitelma tehdään ja strategia määritellään tietyn rajatun alueen nykytilanteen, vahvuuksien, heikkouksien ja mahdollisuuksien mukaan. Suomessa alueperusteisuus on vakiintunut seutukuntaa vastaavaksi toimintatasoksi, joka ei kuitenkaan vastaa välttämättä virallista tilastollista seutukuntajakoa. Kullakin seudulla toimii yksi toimintaryhmä. 2. Alhaalta ylös -periaate Kehittämisstrategian laatimista ja täytäntöönpanoa koskeva päätöksentekovalta kuuluu paikalliselle toimintaryhmälle. Toimintaryhmän tehtäviin kuuluu paikallisväestön neuvonta, innostaminen ja koulutus kehittämistyöhön. Suomessa tämä on vakiintunut tarkoittamaan toimintaryhmän autonomian lisäksi paikallisten toimijoiden suoraa ja välitöntä osallistumista hankkeisiin. 3. Paikallinen kumppanuus Laajasti tulkiten kumppanuudella viitataan toimintatapaan yleisesti, laajaan yhteistoimintaan ja rajoja ylittävien verkostojen rakentamiseen. Paikallisella kumppanuudella tarkoitetaan rajatummin julkisista ja yksityisistä yhteistyöosapuolista muodostuvaa toimintaryhmää. Se on toimintaryhmätyön subjekti. Suomessa toimintaryhmän edellytetään toimivan kolmikantaperiaatteella: toimintaryhmän (juridisesti yhdistyksen) hallituksessa on oltava kolmasosa yhteisöjen ja yritysten, kolmasosa alueen asukkaiden ja kolmasosa paikallisen julkisen hallinnon (kuntien) edustajia. 4. Monialaisuus (integroiva ja sektorien välinen strategia) Kehittämisstrategiassa on kokonaisvaltainen, kumppanuuteen perustuva lähestymistapa, joka perustuu eri sektoreiden, toimijoiden ja hankkeiden väliseen vuorovaikutukseen. 5. Innovatiivisuus (aikaisemmin myös pilottiluonteisuus ) Kehittämisstrategiassa tulee korostaa keinoja, joiden avulla pyritään uudenlaiseen kestävään kehitykseen verrattuna alueella aikaisemmin sovellettuihin käytäntöihin. Toimintaryhmien strategialla ja hankkeilla tulisi olla jokin uutuusarvo ja pyrkimys uuden luomiseen. 6. Alueiden välinen ja kansainvälinen yhteistyö Kehittämisstrategian mukaisesti toteutetaan kansallisia ja kansainvälisiä yhteistyöhankkeita. 7. Verkostoituminen Paikalliset toimintaryhmät vaihtavat kokemuksia ja tietotaitoa kansallisella ja kansainvälisellä tasolla. Suomessa kaikki toimintaryhmät kuuluvat kansalliseen verkostoon. Euroopan tasolla toimii puolestaan kansainvälinen verkostoyksikkö. Paikalliset Leader-ohjelmat osana kansallista Leader-ohjelmaa Paikallinen kehittämisyhdistys on oman alueensa kehittäjä ja toteuttaa useamman kunnan muodostamalle alueelle laatimaansa kehittämissuunnitelmaa, josta käytetään usein myös nimitystä paikallinen (Leader-) kehittämisohjelma. Ohjelma-termin käyttö on ymmärrettävää ja perusteltuakin, koska strategisen asiakirjan valmistelua ja toteutusta voi perustellusti kutsua ohjelmalliseksi kehittämiseksi, eli ohjelmien valmistelun, toteutuksen, arvioinnin ja seurannan muodostamaksi ohjelmatyöksi. Paikallinen kehittämisohjelma on toimintaryhmätyön Leader-metodin toteuttamisen keskeisin väline ja ohjelmatyö on toimintaryhmän ydinprosessi, ja siten myös myös suuri oppimishaaste. Kehittämisohjelma voidaan tulkita keskushallinnon ja paikallisen kehittämisyhdistyksen väliseksi sopimukseksi, jossa yhdistys sitoutuu avoimesti tiettyihin tavoitteisiin ja saa niiden toteuttamiseen julkisen rahoituskehyksen. Kansalliset Leader-ohjelmat ovat muiden julkishallinnon kehittämisohjelmien lailla olleet normatiivisen ja taloudellisen ohjauksen välineitä. Suomessa ne on valmisteltu maa- ja metsätalousministeriössä ja Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän (YTR) toimintaryhmätyöryhmässä. Suomessa toimintaryhmätyötä rahoitettiin vuoden 2006 loppuun asti Leader+ -ohjelman lisäksi neljästä muusta ohjelmasta, joita olivat: ALMA, POMO+, ELMA ja Tavoite-1. Taulukossa 2 on esitetty lukuja Leaderryhmien määrästä Euroopassa. Eri lähteissä esitetyt luvut vaihtelevat jonkin verran. Eri 22 Maaseudun uusi aika 3/2007
ARTIKKELIT Taulukko 1. Toimintaryhmätyöhön ja Leaderiin liittyviä keskeisiä käsitteitä Maaseudun uusi aika 3/2007 23
Taulukko 2. Leader-ohjelmakaudet Euroopan unionissa ja Suomessa maissa tulkinta siitä, mikä luetaan virallisesti Leader-ryhmäksi, voi hieman vaihdella. Taulukossa on myös arvio Euroopassa muodostuvien Leader-/toimintaryhmien määrästä ohjelmakaudella 2007 2013. Tässä vaiheessa on tyydyttävä karkeaan arvioon, koska kansallisten maaseutuohjelmien käsittely on vielä kesken. Se kuitenkin tiedetään, että Leaderin rahoitus tulee kasvamaan merkittävästi. Leader-metodin synty Euroopassa Leader on eurooppalaisissa keskusteluissa noin kahdenkymmenen vuoden aikana muotoutunut toimintatapa. Menemättä tässä tarkemmin sen teoreettisiin tai filosofisiin juuriin (ks. mm. Ray 2000), voidaan todeta, että käytännössä Leaderin synty liittyy maatalouspolitiikan muutosten ohella alueiden ohjelmaperusteisen kehittämispolitiikan muotoutumiseen Euroopassa. Yhteisön laajentuva kehitys haastoi pohtimaan vakavasti uudelleen alueellisen kehityksen ja kehittämisen kysymyksiä. Alueellinen erilaistuminen olisi voinut muodostua vakavaksi uhaksi uudelle Euroopalle. Maaseutupolitiikka on Euroopassa melko nuori politiikan ala. Sen muotoutuminen liittyy luonnollisesti maatalouden muutoksiin ja sitä kautta maatalouspolitiikan kehitykseen aina 1960-luvulta lähtien. (Malinen 2000) Erityisen merkittävinä voidaan pitää Euroopan yhteisön rahoitusinfrastruktuurin uudistamisen valmistelussa 1980-luvun lopulla muotoutuneita ajatuksia. Keskeisenä dokumenttina voidaan mainita vuonna 1988 julkaistu komission parlamentille antama linjaus The future of rural society (European Commission 1988). Dokumentissa analysoidaan kattavasti maaseudun kehityshaasteita ja linjataan niitä periaatteita, joilla eurooppalaista maaseutua pitäisi kehittää. Komission linjapaperi tunnistaa maaseudun muutoksen monimuotoisuuden ja siitä seuraavat haasteet. Se paaluttaa oman lähestymistapansa kolmen pääkohdan perusteella (emt: 4): 1. Laajentuvan ja samalla alueellisesti erilaistuvan yhteisön taloudellinen ja sosiaalinen yhtenäisyys on turvattava. 2. Maatalouden ja koko maaseudun on sopeuduttava oleellisesti muuttuviin markkinaolosuhteisiin. 3. Ympäristön suojelu ja luonnonvarojen käyttö on saatava kestävälle pohjalle. Näiden linjausten toimeenpano esitetään tapahtuvaksi uudistamalla yhteisön kehittämisvälineitä, erityisesti rakennerahastopolitiikkaa (Structural Funds). Yhtenä keskeisenä analyysin tuloksena esitetään vaatimus yhteisöllisen lähestymistavan toteuttamiseksi maaseudun ongelmien ratkaisussa. Raportin mukaan (emt: 8) maaseudun erilaistuneiden paikallistalouksien oman kehityspotentiaalin hyödyntäminen edellyttää, että maaseudun kehittämisen lähtökohtana tunnistetaan todelliset paikalliset olosuhteet, ja myös paikalliset kehittämisstrategiat on räätälöitävä alueiden omien sosiaalisten ja taloudellisten erityispiirteiden mukaisiksi. Parlamentin 20 vuotta sitten hyväksymät linjaukset ovat hyvin tuttuja tänäkin päivänä: maa- ja metsätalouden lisäksi maaseudulle luodaan mahdollisuuksia ympäristönsuojelun, energian, pienyrittäjyyden, tutkimuksen ja 24 Maaseudun uusi aika 3/2007
tuotekehittelyn, teknologian sekä koulutuksen avulla. Lopulta esitys päätyy toteamaan tämän uuden strategian edellyttävän yhteisön omien rahoitusinstrumenttien uudistamista, erityisesti alueellisen ja paikallisen monimuotoisuuden ja erityisolosuhteiden huomioimista yhteisön uuden rahoitusinfrastruktuurin suunnittelussa ja toteutuksessa. Maaseudun kehittämisen tulee olla monialaista ja sektoreiden välistä. Lisäksi ohjelmien toteutuksessa tulee kansallisen, alueellisen ja paikallisten viranomaisten olla läheisessä yhteistyössä. Ohjelmien toteutuksen tulee perustua todelliseen kumppanuuteen. (Emt: 36.) Rakennerahastouudistus oli eurooppalainen linjaus, johon myös volyymiltään pieni Leader liittyi. Leaderin kannalta ratkaisevaa oli, että yhteisön alue- ja maaseutupolitiikassa painotettiin alueellisten ja paikallisten erityispiirteiden huomioon ottamista sekä yhteisöjen, yritysten ja maaseudun ihmisten välistä laajaa kumppanuutta. Rakennerahastouudistuksen toimeenpanossa on kuitenkin syytä kiinnittää huomiota paikallisuuden käsitteen tulkintaan. Mitä itse asiassa tarkoitetaan käsitteellä relevant regions? Eurooppalaisesta perspektiivistä tarkastellen alueellistaminen voitiin perustellusti tulkita ohjelmapolitiikan asettumiseksi alueiden (Suomessa maakuntien) tasolle. Yhteisöllisen otteen vahvistaminen ja erityisesti paikallisten ihmisten valtaannuttaminen näytti kuitenkin edellyttävän vieläkin pienempää mittakaavaa. Suomessa tämä tarkoitti korkeintaan kuntien yhteistyöalueina toimivien seutujen tasoa. Leaderin ajateltiin toimivan hyvin lähellä maaseudun ihmisiä, yrityksiä ja yhteisöjä. Kun tämä hyväksyttiin, Leader-metodi avautui kiinnostavana, joskin myös monenlaisia epäilyjä herättävänä kokeiluna. Leader yhteisöaloite käynnistyi Euroopassa vuonna 1991 ja sitä toteutettiin pienimittakaavaisena lähestymistapana suhteellisen rajallisilla resursseilla Tavoite 1 -alueilla, rakenneongelma-alueilla (Tavoite 5b) sekä vuodesta 1995 lähtien myös harvaan asutuilla pohjoisilla alueilla (Tavoite 6). Siitä ajateltiin tulevan laajoja rakennerahasto-ohjelmia täydentävä pienimuotoinen rahoitusinstrumentti. Yhdentävä maaseutupolitiikka Eurooppalaisen maaseutupolitiikan muotoutumisessa yksi käsite nousi ylitse muiden. Yhdentävä maaseutupolitiikka (Integrated Rural Policy, IRP) on 1980-luvulta näihin päiviin keskustelua hallinnut paradigma. Kyseessä on moniulotteinen ja -tulkintainen käsite (Ward 2002), jonka muotoutumista on laajemmin esitelty toisaalla (esim. Hyyryläinen Rannikko 2000). Tässä käsitteen voi tiivistää ajatukseen, että maaseudun elinvoima on monien toimijoiden, asioiden ja osaamisten vuorovaikutusta. Se ei onnistu minkään yksittäisen sektorin sisällä tai sen toimenpitein. Yhdentävä maaseutupolitiikka on kokonaisvaltaista, voimavaroja kokoavaa ja erilaisten maaseutujen mahdollisuuksia hyödyntävää. Se edellyttää politiikan monitasoiselta hallinnalta erityisen paljon, laajaa integroimista. Sen perusolettamuksina voidaan esittää seuraavat seikat: kehittäminen on alueperusteista (politiikalla on alueellinen kohde) ohjelmat ja strategiat perustuvat alueiden ominaispiirteisiin kehittäminen ylittää sektorirajat ja perustuu vuorovaikutukseen sekä asianosaisten kumppanuuteen ja osallistumiseen. (Emt: 16 17.) Yhdentävän maaseutupolitiikan muotoutumista kuvaavassa artikkelissaan Malinen (2000) korostaa vuosina 1996 1997 EU:n piirissä käytyjä keskusteluja maaseutupolitiikan suunnasta ja asemasta. Eräänlaiseksi eurooppalaisen maaseutupolitiikan merkkipaaluksi onkin noussut itävaltalaisen komissaarin Franz Fischlerin koolle kutsuma, Irlannin Corkissa marraskuussa 1996 pidetty konferenssi Rural Europe Future Perspectives. Konferenssissa annettiin niin sanottu Corkin julistus. Malinen (emt: 33) tiivistää sen pääsanomaksi, että maaseutupolitiikkaa olisi seuraavalla rakennerahastokaudella oleellisesti vahvistettava. Malisen mukaan (emt: 34) maaseutupolitiikka liikahti kuitenkin näyttävämmin reto- Maaseudun uusi aika 3/2007 25
risella kuin käytännöllisellä tasolla. Maaseutupolitiikka-puhe törmäsi maatalouspolitiikan hegemoniseen diskurssiin. Rakennerahastopolitiikan ratkaisuissa jouduttiin poliittisten kompromissien tielle, eivätkä Corkin periaatteet lopulta saaneet EU:ssa riittävän laajaa tukea. John Bryden (2000) onkin kriittisesti arvioinut, että paljon puhuttu yhdentävän maaseutupolitiikan paradigma jäi käytännössä paljolti juuri Leader-ohjelmien toteuttamisen varaan. Kovin paljon siis laskettiin niin harvojen harteille. Suhteellisesti pienestä mitoituksesta huolimatta Leader oli kuitenkin tärkeä avaus maaseutupolitiikan hallinnan (governance) ja ohjauksen (management) näkökulmasta. Esimerkiksi eräs EU-virkamies lausui Leaderin merkityksestä seuraavasti: Se oli ensimmäinen kerta, kun julkista rahaa annettiin viranomaisilta paikalliseen hallintaan. Tämä merkitsi selvästi hallinnan (governance) kehittymistä. LAGien oli etsittävä hyvä tasapaino yksityisten, julkisten ja vapaaehtoissektorin partnereiden välille. (Ex-post evaluation 2003: 197.) Leader-yhteisöaloitteen kiinnittyminen ja kehitys Suomessa Suomi alkoi 1980-luvun loppupuolella etsiä uudella tavalla eurooppalaista identiteettiään. Neuvostoliiton romahdus ja samanaikainen Euroopan yhteisön houkutus käänsivät suomalaisten päättäjät valmistautumaan jäsenyyden hakemiseen. Tämä eurooppalaistuminen näkyi myös uusina hallinnollisina toimintamalleina. Yhtenä esimerkkinä tästä voidaan mainita ohjelmaperusteinen alueiden kehittäminen. Se tarkoitti aluekehittämisen strategisen ja ohjelmallisen toimintalogiikan korostumista, aluepoliittisen lainsäädännön uudistamista sekä maakuntien aseman vahvistamista aluepolitiikassa. Suomalainen maaseutupolitiikka alkoi konkretisoitua ja institutionalisoitua samanaikaisesti. Maaseutupolitiikka käsitteellistyi ja etsi sanamuotojaan 1980-luvulla sillä seurauksella, että jo vuosikymmenen lopulla voitiin hahmotella ensimmäisiä kansallisia maaseutupoliittisia linjauksia (Maaseudun kehittämisprojekti 1991). Keskustelu suomalaisen maaseudun kehittämishaasteista kiinnittyi Eurooppalaiseen maaseutukampanjan (1988) myötä laajempaan yhteyteen. Vuosikymmenen vaihteen maaseutupoliittiset linjaukset muodostivat lähtökohdan maaseutupolitiikan ohjelmallisuudelle ja kokonaisohjelmien jatkumolle aina tähän päivään asti. (Hyyryläinen 2005) Maaseutupolitiikassa ohjelmallisuus omaksuttiin siten jo ennen Suomen EU-jäsenyyttä. Toimintaryhmätyön kannalta merkittäväksi muodostui toinen maaseutupoliittinen kokonaisohjelma (Toimiva maaseutu 1996), jossa tehtiin kaksi merkittävää uutta linjausta. Toinen oli kylätoiminnan integroiminen vahvasti maaseutupolitiikan kokonaisuuteen. Tämä oli tärkeä periaatteellinen linjaus, jossa tunnustettiin ja tunnistettiin paikallisten ihmisten omatoimisuuden merkitys. Toisena kauaskantoisena linjauksena on mainittava se, että Leader-toimintatapa esitettiin tuotavaksi Suomeen hyvin laajalla otteella. Leader-metodi oli toimeenpantu Euroopan yhteisön alueella 1990-luvun alussa. Leader I -ohjelma oli alkanut vuonna 1991 ja siinä oli mukana kaikkiaan 217 LAG:a (toimintaryhmää). Erityisen aktiivisesti siihen otti osaa Irlanti, joka oli EU-jäsenyytensä vuoksi päässyt hyvin eurooppalaisen kehityksen imuun. Irlannista oli 1990-luvulla tullut eräänlainen maaseutupolitiikan edelläkävijä, olihan se esimerkiksi kansallisesti ottanut käyttöön edellä mainitun yhdentävän maaseutupolitiikan käsitteen ja toteuttanut sitä omana laajana ohjelmanaan. (Moseley 1999: 30.) Leader II -ohjelmakausi käynnistyi vuonna 1994 ja siihen otti Euroopassa osaa kaikkiaan 908 LAG:a ja 90 yhteistoiminta-aluetta, eli kaikkiaan lähes tuhat toimintaryhmää. Irlannissa Leader II -ohjelmassa oli mukana kaikkiaan 34 paikallista toimintaryhmää. Suomen liittyminen Euroopan yhteisön jäseneksi toteutui 1995. Tämän jälkeen EU:n uudistunut rakennerahastojärjestelmä rantautui Suomeen nopeana prosessina. Maaseudun ja alueiden kehittämisessä mukana oleville tuli opiskeltaviksi Euroopassa lanseeratut tavoiteohjelmat. Sisäasiainministeriö koordinoi kes- 26 Maaseudun uusi aika 3/2007
kushallinnossa maaseudun kehittämisen kannalta keskeisten Suomen Tavoite 5b ja Tavoite 6 -ohjelmien valmistelun maakunnissa tuotetun materiaalin perusteella. On sinänsä kiinnostavaa, että 5b-asiakirjassa Leaderiä ei käsitellä lainkaan ja 6-ohjelmassakin se jää lyhyen maininnan tasolle. (Sisäasiainministeriö 1995a ja 1995b.) Tämä on ilmeisesti ollut ohjelman valmistelijoiden työtapaturma. Olihan Leader II -ohjelman toteutus jo aiemmin EU:ssa päätetty toteuttaa kyseisillä ohjelma-alueilla. Maa- ja metsätalousministeriössä toimineen Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän Leader-teemaryhmän valmistelema Suomen Leader II -ohjelma jouduttiinkin EU:n päätösten mukaan tuottamaan tästä syystä kahtena osa-ohjelmana. (Leader II 1996a ja 1996b.) Leader-metodi oli käytännössä Suomessa vielä vuonna 1994 täysin tuntematon. Siitä ei ollut kokemusta keskushallinnossa saati paikallisesti. Maa- ja metsätalousministeriössä Suomen Leader-ohjelmia valmistellut ryhmä oli haasteen edessä. Oppia oli haettava muualta. Miksei siis Leader-metodin johtavasta maasta? Tämä tiesi opintomatkaa Irlantiin (Pylkkänen 1995). Irlannin matkan järjestelijöinä toimivat maa- ja metsätalousministeriössä suunnittelija Päivi Pylkkänen yhdessä valtionhallinnon virkamiesharjoittelijan, irlantilaisen Tim Brooksin kanssa. Brooks tunsi luonnollisesti hyvin maansa tilanteen ja näin onnistuttiin rakentamaan hyvä ekskursio. Opintomatka Irlantiin toteutettiin lokakuussa 1995. Matkan voi sanoa toimineen ratkaisevana siinä mielessä, että valmistelijat näkivät metodin toimivuuden käytännössä. Elävät esimerkit todistivat Leader-metodin mahdolliseksi. (emt. sekä haastattelu 25.1.2007.) Matkalla mukana ollut Helsingin yliopiston Maaseudun tutkimus- ja koulutuskeskuksen johtaja Pirjo Siiskonen kuvaa kokemuksen merkitystä seuraavasti: Matkan suurin merkitys oli siinä, että nähtiin omin silmin, mitä Leader-rahoituksella voidaan saada aikaan. Se antoi uskoa maaseudun kehittämisen mahdollisuuksiin Euroopan unionissa. Haastattelu 30.1.2007 Innovaation läpimurron poikkeuksellista nopeutta kuvaa esimerkiksi se, että vuonna 1994 julkaistussa väitöskirjassaan Eero Uusitalo tunnistaa laajasti eurooppalaisen maaseutupolitiikan yhteyden rakennerahastouudistukseen, muttei kirjoita sanaakaan Leaderistä (Uusitalo 1994). Hän tarttui kuitenkin nopeasti Leaderin mahdollisuuteen (esim. Uusitalo 1997). Neljä vuotta myöhemmin tekemässään maaseutupolitiikan perusteita koskevassa teoksessa, Elinvoimaa maaseudulle, Uusitalo tunnistaa Leaderin jo vahvasti ja esittelee sen laajasti osana yhteisöaloitteiden kokonaisuutta. (Uusitalo 1998.) Maaseutupoliittisen kokonaisohjelman linjaus 1995 Suomessa oivallettiin, että Leader-metodi voidaan (Irlannin tapaan) ottaa käyttöön laajasti ja itsenäisten toimintaryhmien varaan rakentaen. Tämän ajatuksen tukena oli Suomessa valtakunnalliseksi levinnyt kylätoiminta, joka oli toimintatapana hyvin miellettävissä Leader-metodin toimeenpanon keskeiseksi voimavaraksi. Leader otettiinkin mukaan toisen maaseutupoliittisen kokonaisohjelman valmisteluun vuonna 1995 (emt: 243). Seudullista kehittämistä koskevassa luvussa esitetään paikallisten toimintaryhmien käsite. (Toimiva maaseutu 1996: 83.) Tämän kohdan lopussa muotoillaan maaseutupoliittisesti merkittävä toimenpide (nro 12) seuraavasti: Maa- ja metsätalousministeriö, sisäasiainministeriö ja maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä vastaavat kotimaisen Leader-toimintatavan laajentamisesta koko Suomeen vuoden 1997 loppuun mennessä. Yksinomaan kotimaista paikallisryhmätoimintaa varten varataan kehittämisvaroja 45 miljoonaa markkaa vuodessa, rahoitusperusteena 50 %:n omarahoitusosuus ja 50 % valtion rahoitusta. (Emt: 84.) Vaikka ohjelmassa käytetty paikallisryhmätoiminnan termi ei jäänytkään elämään, ajatus Leaderistä koko maan laajuisena toimintatapana jäi. Sen kautta päästäisiin EU:n ohjelmaperusteisen aluekehittämisen soveltamisessa maakuntatasoa konkreettisempaan paikallisuuteen. Käytännössä tämä tarkoitti maaseutupolitiikassa Maaseudun uusi aika 3/2007 27
edelleen vahvasti vaikuttavaa seudullisen kehittämisen mittakaavaa. Maaseutupolitiikka alkoi rakentua (maa)seutujen politiikoista. Leader oli alkusysäys paikallisen omaehtoisuuden systemaattiselle haltuunotolle Suomessa. Voi jopa sanoa, että ilman Leader-metodin omaksumista paikallinen aloitteellisuus ei olisi vahvistunut Suomessa niin nopeasti niin merkittäväksi osaksi maaseutupolitiikkaa kuin se nykyisin voidaan tunnistaa. Vaikka kylätoiminta oli vuonna 1995 jo laajentunut kattamaan koko Suomen, ei se olisi voinut nousta toimintaryhmätyön tasolle instituutioiltaan tai taloudellisilta resursseiltaan. Toimintaryhmätyön ja kylätoiminnan kytkeytymisellä toisiinsa oli molemminpuolinen vaikutus. Se vaikutti sekä toimintaryhmätyön edellytyksiin luomalla paikallista pääomaa että itse kylätoimintaan, joka kytkeytyi näin laajempaan seudulliseen viitekehykseen (Hyyryläinen 2000: 117 119). Leader-metodi on Suomessa valtavirtaistettu maan kattavasti. Tämä on tarkoittanut sen operationalisoimista useisiin ohjelmiin ja rahoitusmekanismeihin. Varsinaisia Leader-ohjelmia Suomessa on toimeenpantu kaksi: Leader II vuosina 1997 1999 ja Leader+ vuosina 2000 2006. Kaaviossa 1 kuvataan sitä, miten toimintaryhmätyö on viimeisen kymmenen vuoden aikana tullut osaksi suomalaista maaseudun kehittämistä ja maaseutupolitiikkaa. Toimintaryhmätyön valtavirtaistuminen on ollut vahvasti linkittynyt maaseutupoliittiseen kokonaisohjelmatyöskentelyyn. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä (YTR) on ollut vuodesta 1992 lähtien keskeinen keskushallinnon ohjaustaho. Se perusti toimintaryhmätyön hallintoa suunnittelemaan ja ohjaamaan Leader-teemaryhmän jo vuonna 1995. Tämä ryhmä on siitä asti toiminut keskushallinnon tärkeimpänä suunnittelu-, ohjaus- ja koordinaatioelimenä. Oikeudellinen viitekehys toimintaryhmätyölle muotoutui Suomessa kuitenkin vasta maaseutuelinkeinojen rahoituslain (Laki 1999) myötä. Paikallinen toimintaryhmä määriteltiin tämän lain muutoksessa, jossa toimintaryhmän päätarkoitukseksi määritellään yhteisöaloiteohjelmien tai vastaavien maaseudun kehittämisohjelmien valmistelu ja toteuttaminen (Laki 2000: 3. ja 14. ). Toimintaryhmätyön menestystekijät Suomessa Osana Euroopan laajuista Leader+ -ohjelman väliarviointia (Mid-term evaluation 2006) kerättiin eri maissa sekä määrällisiä että laadullisia aineistoja Leader+ -ohjelman toimeenpanosta. Toimin kyseisessä arvioinnissa Suomen maa-asiantuntijana ja keräsin pienen laadullisen aineiston (vk 17 19, 2006) suomalaisten Leader-asiantuntijoiden keskuudesta. Aineistooni sisältyy viisi haastattelua ja laaja Internet-kysely, johon vastasi 33 henkilöä 85:stä. Tämän luvun argumentointi perustuu kyseiseen aineistoon (Hyyryläinen 2006). Arvioinnin pääkysymys kuului: mitkä tekijät selittävät Leader-metodin toimivuutta Suomessa? Kysymys oli noussut esille arvioinnin aiemmissa vaiheissa, kun oli selvinnyt, että Leader-metodi oli Suomessa saavuttanut eri maiden vertailussa erittäin hyviä tuloksia. Suomi oli noussut tämän myötä eräänlaiseksi eurooppalaiseksi Leadermetodin toimeenpanon mallimaaksi. Käsittelen seuraavassa tiivistetysti aineistosta nousevia selityksiä tälle menestykselle. Niitä tunnistettiin seuraavat: sopivuus suomalaiseen toimintakulttuuriin varhainen ja määrätietoinen valtavirtaistaminen erityispiirteiden kunnioittaminen toimeenpanon hyvä kokonaishallinta osaava henkilöstö kansainvälisyys tuloksellisuus. Leader sopii suomalaiseen tapaan toimia Laajempana menestyksen taustatekijänä asiantuntijat tuovat esiin sen, että Leader-metodi sopii hyvin suomalaisten tapaan toimia. Kansalaisyhteiskunta ja yhdistystoiminnan traditio ovat vahvoja. Maaseudulla on paljon pieniä yhdistyksiä ja talkooperinne elää edelleen. Maa- 28 Maaseudun uusi aika 3/2007
Kaavio 1: Toimintaryhmätyön valtavirtaistamisen päävaiheet Suomessa 2 Maaseudun uusi aika 3/2007 29
seudulla osataan toimia paikallisesti ja omaehtoisesti. Suomessa aktivoitui uudenlainen kylätoimintaliike 1970-luvun alussa. Se loi hyvän perustan Leader-metodille ja koko toimintaryhmätyölle. Kunnat ovat keskeisessä roolissa suomalaisen yhteiskunnan paikallisessa kehittämiskulttuurissa. Niiden synty noin 150 vuotta sitten liittyi vahvasti paikallisyhteisöihin ja niiden tarpeisiin. Kunnat ovat edelleen tärkeitä alueensa hyvinvoinnin edistäjiä. Kuntien ja toimintaryhmien välinen yhteistyö onkin ollut tärkeä menestystekijä. Työnjaossa on onnistuttu, eivätkä toimintaryhmät ole ajautuneet laajemmin intressiristiriitoihin kuntien kanssa. Kunnilla on edustus toimintaryhmän hallituksessa, ja nykyisin ne maksavat osuutensa toimintaryhmien budjetista. Kuntien välinen seudullinen yhteistyö on Suomessa ollut vahvasti esillä viimeisen 15 vuoden ajan. Leader on sopinut erinomaisesti myös tähän seutuistumisen vahvistumisen kehityskulkuun. Leader-metodi ja toimintaryhmätyö koetaan Suomessa läheiseksi. Toimintaryhmien omat kehittämissuunnitelmat on koottu paikallisista lähtökohdista, kunkin alueen tarpeista ja ideoista. Paikalliset ihmiset ovat kokeneet, että oma aktiivisuus palkitaan. Toiminta on ollut aidosti innostavaa. Leader on antanut maaseudun ihmisille vastuuta. Se yhdistää tehokkaasti rahoituksen ja neuvonnan, eli Leader-toimisto neuvoo ja kannustaa, mutta tarjoaa myös resursseja. Leaderin valtavirtaistamisesta laajasti kokemuksia Leader-metodin maanlaajuinen kattavuus muotoiltiin tavoitteeksi jo vuonna 1995 ja siitä on pidetty kiinni. Ehkä tärkein seuraus tästä on ollut, että toimintaryhmätyöstä on saatu hyvin laajasti kokemuksia, myös eri alueilta. Metodin edistäminen on ollut keskushallinnossa pienen, mutta määrätietoisen joukon keskeinen tavoite. Maa- ja metsätalousministeriössä toimiva virkamiesten ydinjoukko on periksi antamatta vienyt toimintatapaa eteenpäin. Huolellinen valmistautuminen Leaderin toimeenpanoon Koko toimintaryhmätyön kentän kokemuksista oli otettu opiksi. Vuonna 2000 alkanut ohjelmakausi voitiin rakentaa edellisen kokemusten varaan. Leader+ -ohjelman toimeenpanon valmistelua ja toteutusta voidaan luonnehtia ennakoivaksi, joustavaksi ja nopeaksi. Hyvänä esimerkkinä tästä voi mainita, että esimerkiksi Leader+ -ohjelman käynnistymistä valmisteltiin ministeriössä jo Leader II -ohjelman loppuvaiheessa 1998 99, vaikka jatkosta ei ollut varmuutta. Näin ollen tärkeät hallinnolliset asiat oli siten tehty ennen kuin EU-komissio virallisesti hyväksyi Suomen kansallisen Leader+ -ohjelman. Paikalliset toimintaryhmät oli valittu ajoissa, ja ohjelman toimeenpano voitiinkin käynnistää vuonna 2001 käytännössä ilman viivettä heti ohjelman virallisen hyväksymisen jälkeen. Keskeisenä valmisteluelimenä on alusta asti toiminut YTR:n toimintaryhmä-työryhmä, johon kuuluu ihmisiä koko vertikaalisesta ohjausketjusta: paikallisten toimintaryhmien edustajien lisäksi siinä on jäseninä TE-keskusten, maakuntien ja ministeriöiden virkamiehiä. Erityispiirteiden kunnioitus valtakunnallisesti ja paikallisesti Tärkeänä tekijänä Leaderin menestykselle asiantuntijat näkevät sen, että Suomessa on pyritty noudattamaan sekä Leaderin henkeä että sen erityispiirteitä. Niistä voimakkaimmin korostuvat alhaalta ylöspäin -periaate ja paikallinen kumppanuus. Myös innovatiivisuuden merkityksen nähdään vahvistuneen Leader+ -kaudella. Paikallisten toimintaryhmien autonomiaa on Suomessa pidetty hyvin tärkeänä ja erityisesti toimintaryhmätyötä tekevien paikallisten kehittämisyhdistysten hallitusten kumppanuusrakenteesta (kolmikanta) ei ole tingitty. Toimintaryhmät ovat uusia paikallisen kehittämisen subjekteja, aidosti uusia keskustelufoorumeja, joista vanhat paikalliset eliitit eivät ole saaneet yliotetta. Näin ei kansainvälisen vertailun mukaan ole asia kaikkialla Euroopassa. Toimintaryhmä toimii viranomaistyön ja kansalaistoiminnan välimaastossa. Leaderin eri- 30 Maaseudun uusi aika 3/2007
tyispiirteet on kansallisen tason valmistelussa otettu vakavasti alusta asti. Leader on ymmärretty vahvasti paikallislähtöiseksi, pienimuotoiseksi ja pilottiluonteiseksi. Myös toimintaryhmissä erityispiirteet otetaan huomioon hyvin. Esimerkiksi paikallislähtöisyys on ollut keskeinen hankkeiden valintakriteeri. Yhteistyötä ja verkostoitumista on myös korostettu. Monella ryhmällä on käytössään valintalomake, jossa arvioidaan hankkeita muun muassa erityispiirteiden perusteella. Leader-metodi tunnetaan suomalaisella maaseudulla suhteellisen hyvin, koska siitä on tiedotettu laajasti paikallisissa lehdissä. Monilla toimintaryhmillä on oma tiedotuslehti. Osaavaan ja sitoutuneeseen toimintaryhmään luotetaan Leader-toimistoihin on pääsääntöisesti onnistuttu rekrytoimaan hyvä ja motivoitunut henkilöstö, joka on luonut luottamusta. Toimistoa ei koeta paikallisesti viranomaiseksi, josta syystä sitä on helpompi lähestyä kuin viranomaisia. Kynnys tulla keskustelemaan omasta kehittämisideasta on matala. Byrokratiaa kritisoidaan jatkuvasti, mutta toimintaryhmät toimivat usein myös puskurina ja välittäjinä kansalaisten suuntaan, jotta byrokratia ei liikaa haittaisi toimintaa. Kansainvälisyys kiinnostaa nuoria Kansainvälisyys on tärkeä osa Leader-metodia. Kokonaiskuvaa sen vaikuttavuudesta on vaikeata saada, mutta asiantuntijoiden arvion mukaan kansainvälinen yhteistyö on vielä liian vähäistä. Se vaatii työtä ja osaamista. Kansainvälisten hankkeiden toteutus ei vielä ole ollut riittävän tasokasta, vaikka osa hankkeista on ollut erittäin hyviä. Leaderin väliarvioinneissa (Leader+ -väliarviointi 2004 ja 2006) todetaan, että kansainvälisyys on kiinnostanut erityisesti nuoria. Laajat yhteistyöhankkeet vaativat työtä enemmän kuin muut hankkeet, mutta ne ovat vaikuttaneet myönteisesti toimintaryhmien väliseen yhteistyöhön. Tulokset puhuvat puolestaan Lopulta tärkein jatkuvuuden kriteeri on se, että Leader-metodin kautta syntyy tulosta. Suomessa käytännön kokemukset Leaderistä ovat pääsääntöisesti hyviä. Leader-metodi on osoittautunut toimivaksi ja tehokkaaksi. Suhteellisen pienillä resursseilla saadaan hyviä tuloksia: työpaikkoja, yrityksiä ja vireytyvää toimintaa maaseudulle. (Leader+ -väliarviointi 2004.) Kriittinen tarkastelu välttämätöntä Koska edellä kysymyksenasettelusta johtuen on tarkasteltu painotetusti menestystekijöitä, esille ei ole tullut heikkouksia ja puutteita, joita niitäkin Leader-metodin soveltamisessa luonnollisesti on. Toimintaryhmätyön kriittinen tarkastelu on kuitenkin ehdoton edellytys sen kehittymiselle. Tiivistäen voidaan sanoa, että Leaderin ja koko toimintaryhmätyön merkittävimmät ongelmat liittyvät julkisen rahoituksen myötä tulevaan vahvaan julkisen vallan ohjaukseen ja kontrolliin, joka konkretisoituu erilaisina normeina ja säännöksinä. Säädösten soveltamisbyrokratia on arviointien jatkuvasti esiin tuoma ongelma, mutta siihen on myös aktiivisesti etsitty ratkaisuja. Haastattelemani keskeisen Leader-virkamiehen mukaan nykyinen hallintomalli on kompromissi, ei hyvä mutta siedettävä. Byrokratian lisääntyminen on kuitenkin uhka, sillä EU:n tuoma kontrolli vaikuttaa Suomen näkökulmasta ylimitoitetulta, ja tämä ote on tiukentunut koko ajan. Päällekkäistä hallintoa olisi purettava ja hallinnossa pitäisi entistä enemmän siirtyä sähköiseen asiointiin. Toinen tärkeä rakenteellinen ongelma on toimintaryhmien pienet koordinaatioresurssit eli ryhmät ovat voineet rekrytoida keskimäärin vain 1 2 vakituista henkilöä kehittämistoimintaansa. Tämä ei usein ole riittävä määrä. Kun välttämättömät hallinnolliset tehtävät tehdään, ei aikaa jää riittävästi muuhun, varsinaisen Leader-metodin toteuttamiseen ja luovaan ohjelmatyöhön. Toimintaryhmien onkin jatkossa tunnusteltava aktiivisesti myös uusia rahoituslähteitä. Leader-metodi maaseudun kehittämisohjelmassa 2007 2013 Komission maaseudun kehittämisen tahtotila on ilmaistu selkeästi 2006 vahvistetussa strategisessa linjauksessa (Council decision 2006; Maaseudun uusi aika 3/2007 31
Neuvoston päätös 2006). Siinä asetetaan maatalouspolitiikan ja maaseutupolitiikan keinot saman ohjelman sisällä rinnakkaisiksi. Asetelmassa Leader-menettelytapa on tärkeä välitysmekanismi. Leader-metodia (toimintatapaa) tulee strategian mukaan soveltaa kaikilla kolmella toimintalinjalla. Komissio muotoilee Leadertoimintalinjan 4 seuraavasti: Toimintalinjaan 4 (Leader) osoitetut resurssit tulee käyttää toimintalinjojen 1, 2 ja erityisesti 3 toimenpiteisiin (prioriteetteihin). Ne ovat tärkeässä roolissa niissä horisontaalisissa toimenpiteissä, joiden tarkoitus on kehittää maaseutualueiden hallintaa ja mobilisoida niiden sisäsyntyistä (endogenous) kehityspotentiaalia. (Council decision 2006.) Komission kanta on tärkeä periaatteellinen linjaus. Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman (2007) ennakkoarvioijan kokemukseen perustuva tulkintani on, ettei Leader-metodi vielä täysin avautunut kansallisen ohjelman laajalle valmistelijajoukolle. Leaderiin suhtaudutaan edelleen varovaisen epäillen. Ei siten ole kovin yllättävää, että ohjelman lopulliset muotoilut ja resurssit jäivät Suomessa maaseutupolitiikan näkökulmasta korkeintaan tyydyttäviksi. Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma on muiden eurooppalaisten kansallisten ohjelmien lailla vahvasti maatalouspainotteinen tukipolitiikan väline. Ohjelman kokonaisrahoitusraami on noin 7,4 miljardia euroa. Siitä maatalous- ja ympäristötuet ottavat pääosan, noin 85 prosenttia. Leader-toimintalinjan osuus on noin 5 prosenttia ja elämänlaatu ja elinkeinojen monipuolistamisen toimintalinjan (tl 3) puolestaan noin 9,4 prosenttia. (Emt: 220.) Oleellisen tärkeän Leader-toimintalinjan toteutumisen ohjausmekanismin muodostavat paikallisten toimintaryhmien valmistelemat kehittämissuunnitelmat. Marraskuussa 2005 maaja metsätalousministeriö avasi avoimen haun Leader -toimintaryhmiksi. Paikalliset kehittämisyhdistykset toimittivat hakemuksensa kehittämissuunnitelmiksi ministeriölle 15.12.2005 mennessä. Ne arvioitiin alkuvuoden 2006 aikana ja toukokuussa jokaiselle hakijalle toimitettiin kirjallinen palaute suunnitelmastaan. Palautteen perusteella kehittämisyhdistykset jatkoivat suunnitelmiensa valmistelua aina syyskuun loppuun asti. Keskushallinto ja paikallisen tason toimijat kommunikoivat siis vahvasti valmistelussa. Komission hyväksyi Suomen ohjelman 10.8.2007. Suomen toimintaryhmät valittiin 21.8.2007. Ryhmiä on kaikkiaan 55 Manner-Suomessa ja yksi Ahvenanmaalla. Toimintaryhmien hanketoiminta käynnistyy vuoden 2008 alussa. Seuraavan ohjelmakauden toimeenpanon myötä nähdään, miten maaseutu- ja maatalouspolitiikan välinen vuorovaikutus käytännössä kehittyy. Tähän asti vuorovaikutusta on vaikeuttanut näiden politiikanalojen vahvasti erilainen eetos. Maatalouspolitiikka on tukipainotteista pääpainon ollessa uhkien torjunnassa, rakenteiden säilyttämisessä ja maataloustuotannon perusedellytysten ja kilpailukyvyn turvaamisessa. Maaseutupolitiikka puolestaan tähtää koko maaseudun ja sen elinkeinorakenteen uudistamiseen ja monipuolistamiseen. Sen eetos on kehittämisessä, uuden luomisessa ja maaseudun uudistamisessa uusien kasvumahdollisuuksien avulla. Rinnakkain ovat siten kaksi erilaista puheiden, tekstien ja käytänteiden muotoa. Niiden välisen keskustelun luominen on erittäin suuri joskaan ei mahdoton haaste. Suomalaisen maaseudun tulevaisuuden kannalta tämän vuorovaikutuksen luomiselle ei ole todellista vaihtoehtoa. Toimintaryhmätyö maaseutupolitiikan keskeisenä metodina Leader sai siis muotonsa 1980-luvulla osana eurooppalaista keskustelua laajenevan Yhteisön alueellisesta kehityksestä yleisesti ja erityisesti sen maaseutujen tulevaisuudesta. Muutos konkretisoitui rakennerahastouudistuksessa, jossa lanseerattiin alueellinen lähestymistapa ja luotiin ohjelmaperusteisen aluekehittämisen ohjauksen ja hallinnan institutionaaliset raamit. Suomen liittyminen EU:n jäseneksi 1995 mahdollisti ohjelmien laadinnan ja toimeenpanon. Tämä merkitsi haastetta hallinnolle ja 32 Maaseudun uusi aika 3/2007
hallinnalle, ja sitä kautta uusia rooleja hallinnon toimijoille. Uutta toimintakulttuuria opeteltiin kaikilla toiminnan tasoilla. Leader tuli suomalaiseen virkamiesvalmisteluun hyvin nopeasti, useimmille yllättäen. Vasta muotoutumassa ollut maaseutupolitiikan välineistö integroitiin jäsenyyden myötä kuitenkin sujuvasti ohjelmaperusteiseen kehittämiseen. Toisen maaseutupoliittisen kokonaisohjelman valmistelun myötä Leader-metodi otettiin osaksi maaseutupolitiikan järjestelmää vuonna 1995. Samalla linjattiin rohkeasti metodin valtavirtaistaminen koko Suomeen. Suomi siis hyppäsi EU-junaan ja leadervaunuun. Tämä tapahtui kuitenkin hieman Keski-Euroopan maita myöhemmin ja aluksi lyhyemmin ohjelmaperiodein (ks. edellä taulukko 2). Tämä heijastui epäjatkuvuuksina ja epävarmuutena myös paikallisille toimijoille (esim. Rannikko 1997). Suomessa Leader II -ohjelman toimeenpanossa tapahtuneita viivästyksiä voi osittain selittää tällä nopearytmisellä toimeenpanolla ja sen luomilla yhteensovittamisen ongelmilla. Oikeastaan vasta Leader+ -ohjelman myötä 2001 Suomessa päästiin samaan Leaderohjelmien rytmiin muiden Euroopan unionin jäsenmaiden kanssa. Suomi vaikuttamassa eurooppalaiseen maaseutupolitiikkaan Leader-ryhmien määrä Euroopassa väheni hieman siirryttäessä ohjelmakaudelle 2000 2006. Tämä tilastollinen muutos ei ole sattuma, vaan kertoo siitä, että Euroopassa Leader oli kriittisen keskustelun kohteena. Leader II -ohjelman kaikkiaan lähes tuhanteen noussutta toimintaryhmien määrää pidettiin liian suurena. Tietyissä virkamies- ja poliitikkopiireissä näin laajaksi organisoitunut paikallisaktiivisuus nähtiin uhkana. Olihan tiedossa muun muassa Unionin seuraavat laajenemisaskeleet ja uusien jäsenmaiden maaseutumaiset olot. Kansainvälinen Leader-verkostoyksikkö AEIDL ja komissio järjestivät Leaderiin ja erityisesti sen valtavirtaistamiseen liittyen kaksi seminaaria, ensimmäisen kesäkuussa 1999 Belgiassa ja toisen Espanjan Valenciassa. Tilaisuuksiin osallistui viranomaisia 14 eri EU-maasta, myös Suomesta. Suomalainen delegaatio raportoi seminaarien tuloksina muun muassa sen, että komissio haluaa vähentää Leader+ -yhteisöaloitteesta rahoitettavien paikallisten toimintaryhmien määrää oleellisesti (noin viiteen sataan). Leader-metodin haluttiin siirtyvän vahvemmin osaksi muita ohjelmia ja kansallista maaseutupolitiikkaa. (Paikalliset toimintaryhmät laajaan käyttöön 1999) Maa- ja metsätalousministeriön toimintaryhmätyötä valmistelleessa työryhmässä linja oli kuitenkin johdonmukainen. Sen tekemässä valmistelumuistiossa linjattiin yksiselitteisesti seuraavaa: Tavoitteena tulee olla, että jo toimiville ja perustettaville toimintaryhmille, joita on noin 60, luotaisiin mahdollisimman yhdenmukainen toimintatapa riippumatta ohjelmasta, jota ne toteuttavat. (Työryhmämuistio 1999: 1) Leader-metodin asemaa eurooppalaisessa maaseutupolitiikassa punnittiin siis vuosituhannen vaihteessa vakavasti uudelleen. Prosessi kulminoitui Agenda 2000 -reformiin. Samalla myös Corkin kokous sai jatkoa Franz Fischlerin isännöityä konferenssia Salzburgissa 2003. Siellä maatalouden ja ympäristökysymysten lisäksi pohdittiin paikallisten toimijoiden mobilisointia muun muassa otsikolla: What lessons can we learn from the Leader approach? (European Commission 2003: 17). Juuri tämän teeman pohdinnoissa Suomella oli oma vahva roolinsa. Komissio tilasi myös erityisen selvityksen Leaderin valtavistaistumisen kokemuksista (Mainstreaming 2004). Sen kohteiksi valittiin Iso-Britannia, Ranska, Kreikka, Saksa, Italia Espanja, Irlanti ja Suomi. Suomen osalta kiinnostus kohdistui nimenomaan Leader-metodin valtavirtaistamiseen ja sen vaikutuksiin. Tarkemmin luupin alle otettiin kansalliset POMOohjelmamme. (Hyyryläinen Pylkkänen 2004) Voidaan perustellusti sanoa, että eri maista raportoidut hyvät tulokset Leader-metodista ja siihen liittyen myös Suomen kokemukset vaikuttivat komission päätökseen. Leader oli tuolloin veitsenterällä ja huonot tulokset siitä olisivat todennäköisesti pudottaneet Leaderin uuden Maaseudun uusi aika 3/2007 33
rakennerahastokauden valikoimasta. Toimintaryhmätyön merkityksen pohdintaa Tarkasteltaessa suomalaista toimintaryhmätyötä laajemmassa eurooppalaisessa katsannossa voi sen sanoa nousseen aivan eurooppalaiseen kärkirintamaan. Tätä ei luonnollisesti voi pitää yksin Leaderin ansiona, mutta on kuitenkin perusteltua sanoa, että Leader II -ohjelma laukaisi Suomessa toimintaryhmätyön laajenevan kehityksen. Tämä puolestaan lisäsi maaseutupolitiikan vaikuttavuutta merkittävällä tavalla. Toimintaryhmät ovat paikallisesti vahvimmin näkyviä osia maaseutupolitiikasta. Ilman toimintaryhmätyön innovaatiota suomalainen maaseutupolitiikka ei olisi kyennyt lunastamaan niitä odotuksia, joita eri tasoilla ja tahoilla siihen on ladattu. Leader-metodilla on kansainvälisten arviointien mukaan ollut siihen sijoitettuja taloudellisia voimavaroja suurempi merkitys maaseutupolitiikan toimeenpanon tehokkuuden, keinojen innovatiivisuuden ja yhteiskunnallisen legitimiteetin kannalta. Se on juuri metodinsa ansiosta noussut keskeiseksi esimerkiksi uudesta eurooppalaisesta maaseutupolitiikan paradigmasta (OECD 2006 myös Mandl et. al 2007). Suomessakaan ei voi väheksyä sitä vaikutusta, joka 58 toimintaryhmällä on ollut paikallisen maaseudun kehittäjäidentiteetin luomisessa. Nämä uudet identiteetit, joita esimerkiksi Pertti Rannikko (2000) on läheltä katsoen kuvannut, muodostavat erään tärkeimmistä maaseudun kehittämisen pääomista: ne luovat uskoa omiin mahdollisuuksiin ja tavoitteisiin. Toimintaryhmätyöstä voi sanoa tulleen yksi suomalaisen maaseutupolitiikan ydinprosesseista: Leader-metodi on maaseutupolitiikan strategisen arkkitehtuurin ydintä. Se toimii tärkeänä kanavana ja sopimisen mekanismina keskushallinnon ja paikallisen kehittämisen välillä. Tällaisen vertikaalisen vuorovaikutuksen toimivuus on Woolcockin (1998 ja 2000) mukaan keskeinen tekijä sosiaalisen pääoman muodostumisessa. Tämä tarkoittaa yhteisten toimintasääntöjen, vuorovaikutuksen ja luottamuksen vahvistumista maaseutupolitiikan verkostossa. Mikäli tämä analyysi pätee myös Euroopassa laajemmin, Leaderin voi sanoa olevan viimeisen 20 vuoden aikana merkittävin maaseutupoliittinen läpimurto Euroopassa. VIITTEET 1 Keskushallinnon (MMM) tekemästä käsitemäärittelystä ks. esimerkiksi: Työryhmämuistio 1999, 4 5 ja Laki 2000. 2 Kaavio on muotoiltu aiemmin esitetyn (Pylkkänen Hyyryläinen 2004) kaavion pohjalta. LÄHTEET Bryden, John 2000: Is there a New Rural Policy in OECD countries? Paper presented at the International Conference on Rural Communities and Identities in the Global Millenium, 1. 5. May 2000, Malpasino University-College, Nainamo, Canada. Council decision 2006: Council decision of 20 February 2006 on Community strategic guidelines for Rural Development (programming period 2007 to 2013). 2006/144/EC. Official Journal of the European Union 25.2.2006. European Commission 2003: Planting seeds for rural futures. Rural Policy perspectives for wider Europe. 2nd European conference on rural development. Salzburg, Austria. 12 14 Nov. 2003. European Commission Agriculture Directorate-General. (Konferenssiohjelma) European Commission 1988: The future of rural society. Commission communication transmitted to the Council and to the European Parliament on 29 July 1988 [COM(88) 371 final], European Communities, Commission, Catalogue number CB-NF-87-004-EN-C. Ex-post Evaluation 2003: Ex-post evaluation of the Community Initiative LEADER II. Final Report. ÖIR Managementdienste GmbH. Commissioned by European Commission DG Agriculture, Unit A4, ANr. A 2703.10. Vienna. Hyyryläinen, Torsti 2000: Kylätoiminnan perinne sosiaalisena pääomana. Teoksessa Hyyryläinen, Torsti 34 Maaseudun uusi aika 3/2007
Rannikko, Pertti (toim.). Eurooppalaistuva maaseutupolitiikka. Paikalliset toimintaryhmät maaseudun kehittäjinä. Vastapaino. Tampere. 109 119. Hyyryläinen, Torsti 2005: Maaseutupolitiikan strategisesta arkkitehtuurista. Maaseudun uusi aika-lehti 1/2005. 37 42. Hyyryläinen, Torsti 2006: The success factors of the Finnish Leader+ programme. Case Study Report FINLAND LEADER+ Synthesis. May 12. 2006. In: Mid-term evaluation 2006: Synthesis of midterm evaluations of LEADER+ programmes. Final Report. ÖIR Managementdienste GmbH. Commissioned by European Commission DG Agri. ANr. A 2836.10. Vienna. http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/leaderplus/index_en.htm Hyyryläinen, Torsti Pylkkänen, Päivi 2004: POMO and POMO+. Monograph Finland. In: Methods for and Success of Maistreaming Leader Innovations and Approach into Rural Development Programmes. Final Report by ÖIR-Managementdienste GmbH. Commissioned by European Commission, DG Agriculture, Unit G4. 37 49. Hyyryläinen, Torsti Rannikko, Pertti (toim.) 2000: Eurooppalaistuva maaseutupolitiikka. Paikalliset toimintaryhmät maaseudun kehittäjinä. Vastapaino. Tampere. Laki 1999: Maaseutuelinkeinojen rahoituslaki. Annettu 12.3.1999. Suomen säädöskokoelma. 329/1999. Laki 2000: Laki maaseutuelinkeinojen rahoituslain muuttamisesta. Annettu 21.1.2000. Suomen säädöskokoelma. 44/2000. LEADER II -jälkiarviointi 2002: LEADER II -yhteisöaloitteen jälkiarviointi. Kahila, Petri Lemetyinen, Telle Kuhmonen, Hanna-Mari Hyyryläinen, Torsti Nissinen, Seija Isosuo, Tuula Vainio, Arttu Rissanen, Eija Lähteenmäki, Tomi Viljamaa, Kimmo. Helsingin yliopisto, Maaseuduntutkimusja koulutuskeskus, Seinäjoki, raportteja ja artikkeleita no 82. LEADER+ -väliarviointi 2006: Suomen LEADER+ -ohjelman väliarviointi 2005. Pylkkänen, Päivi (toim.). Maa- ja metsätalousministeriö X/2006. Vammala. LEADER+ -väliarviointi 2004: Suomen LEADER+ ohjelman väliarviointi 2003. Pylkkänen, Päivi (toim.). Maa- ja metsätalousministeriö 2/2004. Vammala. LEADER II 1996a: Suomen tavoite 5b -alueet 1995 1999. Maa- ja metsätalousministeriö. Euroopan komissio. LEADER II 1996b: Suomen tavoite 6 -alueet 1995 1999. Maa- ja metsätalousministeriö. Euroopan komissio. Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma 2007: Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma 2007 2013. Komission päätös 10.8.2007. http:// www.mmm.fi/fi/index/etusivu/maaseutu_rakentaminen/ohjelmakausi20072013/mannersuomi.html Maaseudun kehittämisprojekti 1991: Maaseudun kehittämisohjelma. Suomen maaseutupolitiikan tavoitteet, strategiat ja keinot 1990-luvulla. Sisäasiainministeriö. Kunta- ja aluekehitysosasto. Moniste 10. Mainstreaming 2004: Methods for and Success of Mainstreaming Leader Innovations and Approach into Rural Development. Final Report. ÖIR Managementdienste GmbH. Commissioned by European Commission DG Agriculture, Unit G4. ANr. A 2815.10. Vienna. Malinen, Pentti 2000: Yhdentävän maaseutupolitiikan eurooppalainen tausta. Teoksessa Hyyryläinen, Torsti Rannikko, Pertti (toim.). Eurooppalaistuva maaseutupolitiikka. Paikalliset toimintaryhmät maaseudun kehittäjinä. Vastapaino. Tampere. 22 45. Mandl, Irene Oberholzner, Thomas Döflinger, Céline2007: Social capital and job creation in rural Europe. European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Ireland. Mid-term evaluation 2006: Synthesis of mid-term evaluations of LEADER+ programmes. Final Report. ÖIR Managementdienste GmbH. Commissioned by European Commission DG Agri. ANr. A 2836.10. Vienna. http://ec.europa.eu/agriculture/ eval/reports/leaderplus/index_en.htm Moseley, Malcolm 1999: The New Localism as a Responce to Rural Decline. Teoksessa Westholm, Erik Moseley, Malcolm Stenlås Niklas (eds.). Local partnerships and rural development in Europe. Dalarna Research Institute-Countryside, Sweden & Community Research Unit, UK, Pride-project, Falun. 25 43. Moseley, Malcolm 2003: Rural Development. Principles and Practice. SAGE Publications. Neuvoston päätös 2006: Neuvoston päätös, tehty 20 päivänä helmikuuta 2006, maaseudun kehittämistä koskevista yhteisön strategisista suuntaviivoista (ohjelmakausi 2007 2013). 2006/144/EY. Euroopan Maaseudun uusi aika 3/2007 35
unionin virallinen lehti 25.2.2006. OECD 2006: The New Rural Paradigm. Policies and Governance. OECD Rural Policy Reviews.. http:// www.sourceoecd.org/governance/9264023909 Paikalliset toimintaryhmät laajaan käyttöön 1999: Mainstreaming valtavirtaistaminen. Esimerkkejä Euroopasta. Anttila, Leena Hakkarainen, Seija Häme, Liisa Uusitalo, Eero (toim.). Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisuja 8/1999. Helsinki. Pylkkänen, Päivi 1995: Leader-yhteisöaloiteohjelma Irlannissa. Maa- ja metsätalousministeriön järjestämä valtakunnallisen Leader-työryhmän integraatiovalmennus opintomatka Irlantiin 1. 4.10.1995. Painamaton matkaraportti 31.10.1995. Pylkkänen, Päivi Hyyryläinen, Torsti 2004: Mainstreaming of the LEADER method into rural development policies in Finland. In: National Rural Policies and Entrepreneurship. New Rural Policy, Finnish Journal of Rural Research and Policy, English supplement, Vol. 12, 4/2004. 22 32. Rannikko, Pertti 1997: Kaksi vuotta Leader-sähellystä. Maaseudun uusi aika -lehti 1/1997. 30 39. Ray, Christopher 2000: The EU LEADER programme: Rural Development Laboratory. In: Sociologia Ruralis Vol 40 (2). 163 171. Rannikko, Pertti 2000: Kehittämishanke paikallisen identiteetin muovaajana. Teoksessa Hyyryläinen, Torsti Rannikko, Pertti (toim.). Eurooppalaistuva maaseutupolitiikka. Paikalliset toimintaryhmät maaseudun kehittäjinä. Vastapaino. Tampere. 143 165. Sisäasiainministeriö 1995a: Suomen tavoite 5b -ohjelma 1995 1999. Suomen esitys Euroopan unionin komissiolle. Sisäasiainministeriö. Helsinki. Sisäasiainministeriö 1995b: Suomen tavoite 6 -ohjelma 1995 1999. Suomen esitys Euroopan unionin komissiolle. Sisäasiainministeriö. Helsinki. Toimiva maaseutu 1996: Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma. Maa- ja metsätalousministeriön asettaman työryhmän ehdotukset ja perustelut. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisuja 1/1996. Työryhmämuistio 1999: Paikalliset toimintaryhmät ohjelmakaudella 2000 2006. Työryhmämuistio MMM 1999:22. Maa- ja metsätalousministeriö. Helsinki Uusitalo, Eero 1994: Maaseutupolitiikan keinot. Elinkeinojen edistäminen maaseudun kehittäjäyhteisöissä. Kunnallisalan kehittämissäätiö. Gummerus. Jyväskylä. Uusitalo, Eero 1997: Maaseutupolitiikan tahti tiivistyy. Kirjoitus Maaseudun tulevaisuus -lehdessä 1.3.1997. Uusitalo, Eero 1998: Elinvoimaa maaseudulle miksi, kenelle ja miten? Maaseutupolitiikan perusteet. Otava. Keuruu. Ward, Neil. 2002: Integrated Rural Development a Review of the literature, Centre for Rural Research, University of Trondheim. Woolcock, Michael 1998: Social capital and economic development: Towards a theoretical synthesis and policy framework. In: Theory and Society 27. 151 208. Woolcock, Michael 2000: Social Capital: The State of the Notion. In: Kajanoja, Jouko Simpura, Jussi. (eds.). Social Capital. Global and Local Perspectives. VATT-publications 29. Government Institute for Economic Research, Helsinki. HAASTATTELUT Haastattelu 25.1.2007: Artikkelin kirjoittajan tekemä Ruralia-instituutin erikoissuunnittelijan, Päivi Pylkkäsen haastattelu koskien Leader-ohjelman valmistelua ja opintomatkaa Irlantiin lokakuussa 1995. Haastattelu 30.1.2007: Artikkelin kirjoittajan tekemä Ruralia-instituutin johtajan, Pirjo Siiskosen haastattelu koskien opintomatkaa Irlantiin lokakuussa 1995. KIITOKSET Artikkelin käsikirjoitusta ovat rakentavasti kommentoineet esitarkastajien lisäksi Helsingin yliopiston Ruralia-instituutin erikoissuunnittelijat Manu Rantanen ja Päivi Pylkkänen sekä toiminnanjohtaja Petri Rinne Joutsentenreitti ry:stä. Tämä artikkeli on tuotettu osana Suomen Akatemian vuosina 2007 2009 rahoittamaa tutkimushanketta New Rural Governance in diffused power contexts. 36 Maaseudun uusi aika 3/2007