Muistio 1 (7) Jani Heikkinen/JulkICT 24.3.2014 TOIMENPITEET KUNTATALOUDEN MAKRO-OHJAUKSEN SEKÄ PALVELUIDEN TALOUDELLISUUS- JA TUOTTAVUUSSEURANNAN KEHITTÄMISEKSI 1 TAUSTAA 1.1 Hallituksen rakennepoliittinen ohjelma Hallituksen päätöksessä kuntatalouden ohjausjärjestelmän toimeenpanosta 29.11.2013 todetaan: Kuntatalouden ohjauksen toimivuuden turvaamiseksi Kuntatieto-ohjelman toimeenpanossa otetaan huomioon kuntatalouden ohjauksen edellyttämät tietotarpeet. Vauhditetaan julkisten palvelujen kustannusten läpinäkyvyyttä ja vertailtavuutta ottamalla kuntasektorilla käyttöön yhtenäinen malli tuotannon ja kustannusten laskentaan ja vertailuun. Johtoryhmä tuo vuoden 2014 kehysriiheen mennessä hallitukselle esityksen päätöksenteon pohjaksi. 1.2 Kuntatalouden makro-ohjauksen kehittäminen Kuntatalouden makrotalouden ohjauksen kehittämistä valmistellut työryhmä on laatinut ehdotuksen kuntatalouden makro-ohjauksen uudesta toimintamallista. Työryhmän ehdotukset on sovitettu yhteen budjettikehysdirektiivin toimeenpanon, kuntalain kokonaisuudistuksen ja valtionosuusjärjestelmän uudistuksen kanssa. Hallitus hyväksyi kuntatalouden makro-ohjausjärjestelmää koskevat linjaukset päättäessään rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanosta 29.11.2013. Kuntatalouden makro-ohjausta toteutetaan osana julkisen talouden kokonaissuunnittelua. Kuntatalouden rahoituskehyksessä hallitus asettaa kuntataloudelle tasapainotavoitteen ja päättää samalla tavoitteen saavuttamiseksi tarvittavista toimenpiteistä. Lisäksi hallitus asettaa kuntatalouden menorajoitteen eli euromääräisen rajoitteen valtion toimista kunnille aiheutuville menojen muutokselle hallituskauden aikana. Kustannustenjaon tarkistus tehdään vuosittain. Kuntatalouden vakautta ylläpidetään tulokehitystä tasoittavilla ja rakenteellisilla toimilla. Peruspalveluohjelma ja -budjetti korvataan kuntatalousohjelmalla, joka laaditaan valtion ja kuntien neuvottelumenettelyssä osana julkisen talouden suunnitelman laadintaa. Valtiovarainministeriö Puh 0295 16001 (vaihde) Snellmaninkatu 1 A, Helsinki Faksi 09 160 33123 PL 28, 00023 Valtioneuvosto valtiovarainministerio@vm.fi www.vm.fi Y-tunnus 0245439-9
2 (7) 1.3 Kuntatieto-ohjelman tämänhetkiset rajaukset ja keskeiset tuotokset Kuntien talous- ja toimintatietojen, tilastoinnin ja tietohuollon kehittämisohjelma (Kuntatieto-ohjelma) on valtiovarainministeriön, ministerin päätöksellä 5.9.2012 asettama (VM078:00/2012) kehittämishanke, jolla tavoitellaan kuntien taloutta ja toimintaa kuvaavien tietojen tuotannon, jalostuksen ja jakelun tuottavuuden parantumista niihin käytetyn työajan säästymisenä nykyisellä raportointilaajuudella. Ohjelman rahamääräisten hyötyjen saajia ovat pääasiassa Tilastokeskus, kunnat ja kuntayhtymät. Ohjelmakauden aikana syntyväksi työajansäästöksi on ohjelman valmisteluvaiheessa arvioitu Tilastokeskukselle 150 000 euroa, kuntien työajansäästöksi kuntatilastoinnin raportoinnista 1,37 milj. euroa sekä työajansäästöksi kunnan tietohuollon tarvitseman tiedon tuottamisesta 16,5 milj. euroa. 1.4 Toimenpiteiden rahoitus Nykyinen rahoitus Kuntatieto-ohjelman toteutuksen arvioitu määrärahatarve vuosien 2013 2016 aikana on yhteensä 1,87 milj.euroa. Toteutuksen tarvitsema rahoitus on varauduttu kattamaan ohjelmaan sisältyvän määrittely- ja pilotointityön osalta valtiovarainministeriön määrärahasta 28.90.20.2 (valtion ja kuntien yhteiset tietojärjestelmähankkeet, Kuntien informaatioteknologian kehittämishankkeet, 3 v siirtomääräraha) ja ohjelmassa tehtävän JHSsuositustyön osalta valtiovarainministeriöin määrärahasta 28.90.20.3 (valtion ja kuntien yhteiset tietojärjestelmähankkeet, Muu julkisen hallinnon tietohallintoyhteistyö, 3 v siirtomääräraha). Molemmista määrärahoista puolet on siirtoa kuntien yleisestä valtionosuudesta. Kuntatieto-ohjelmalle varattu rahoitus momentilta 28.90.20.2, euroa 2013 2014 2015 2016 Yhteensä 343 000 410 000 695 000 341 000 1 789 000 Kuntatieto ohjelmalle varattu rahoitus momentilta 28.90.20.3, euroa 2013 2014 2015 2016 Yhteensä 35 000 40 000 0 0 75 000 Kuntatieto-ohjelmaan sisältyvän tilastoinnin ja kuntatilastotietojen saatavuuden kehittämisen osalta toteutuksen kustannusarvio on koko toteutusajalta 1,5 milj. euroa joka katetaan Tilastokeskuksen määrärahasta (28.30.01). Momenteilla 28.90.20.2 ja 28.90.20.3 olevaa käyttämättömällä määrärahaa olisi mahdollista kohdentaa ohjelman toteutukseen mahdollisten vuoden 2014 lisätehtävien osalta. Lisätehtävät ja niiden toteutuksen vaatimat resurssitarpeet on kuitenkin suunniteltava tarkemmin, ennen kun määrärahatarpeen mahdollinen lisäys pystytään konkreettisesti arvioimaan.
3 (7) Lisärahoitustarve kappaleen 2 kehittämistoimenpiteisiin Lista lisärahoitusta vaativista toimenpide-ehdotuksista rahoituskohteittain ja -vuosittain: A.1. Tilastokeskus o kehittäminen 2014-15 o jatkuva tehtävä 2015- A.2. Tilastokeskus o kehittäminen 2014-15 o jatkuva tehtävä 2015- B.2. Neuvotteluissa valittu koostavan palvelun tuottaja (esim. Tilastokeskus) o kehittäminen 2014 o jatkuva tehtävä 2015-25 (kunnes Kuntatieto-ohjelman tulokset valmiit) C.1.-3. valtiovarainministeriö, kunta- ja aluehallinto-osasto, kuntatalouden makro-ohjauksen kehittäminen o kehittäminen 2014-16 E. valtiovarainministeriö, julkict-toiminto, Kuntatieto-ohjelma, yhden lisähenkilön palkkaaminen o kehittämistehtävä 2014-19 (ohjelman johtoryhmän toimikauden loppuun) E. valtiovarainministeriö, julkict-toiminto, Kuntatieto-ohjelma, lisätehtävät, joita ei voida kattaa nykyisellä ja käyttämättömällä rahoituksella momentilta 28.90.20 o kehittämistehtävä 2014-2019 (toimikauden loppuun) F.2. Toimeksi saanut viranomainen o kehittäminen 2015-16 o jatkuva tehtävä 2016- F.3.-4. Tilastokeskus o kehittäminen 2015-16 o jatkuva tehtävä 2016- G.1. Määritellyt viranomaistahot, Kuntatieto-ohjelman tavoitetilakuvauksen mukaisesti o kehittäminen 2016 jälkeen G.3.-5. valtiovarainministeriö o kehittäminen 2016 jälkeen
4 (7) 2 KEHITTÄMISTOIMENPITEET Seuraavassa esitetään suunnitelma toimenpiteistä alustavine ajankohtineen ja vastuutahoineen, joilla hallituksen rakennepoliittisen ohjelman, kuntatalouden makro-ohjauksen ja kuntatieto-ohjelman tavoitteet voidaan saavuttaa. Lisäksi esitetään, että nykyisistä olemassa olevista eri tahoilla hajallaan olevista tilastoista koottaisiin kuntien taloutta ja toimintaa kuvaavia vuositason tietoja. 2.1 Lyhyellä aikavälillä toteutettavat toimenpiteet A. VM:n hallinnonalan ohjauksen toimenpiteet (kevät 2014) 1. Valtiovarainministeriö ja Tilastokeskus neuvottelevat ja sopivat kuntatalouden makro-ohjauksessa tarvittavien kuntayhteisöjen välisten taloustoimien eliminoimista koskevien tietojen tuottamisesta ennuste- ja ohjaustoiminnan käyttöön. Selvitettävä rajaus suhteessa tilinpidon paikallishallintosektoriin. Sopimisessa ovat valtiovarainministeriöstä mukana ohjausvastuiden mukaisesti kansantalousosasto ja kehittämis- ja hallintotoiminto. 2. Valtiovarainministeriö ja Tilastokeskus sopivat kuntatalouden makro-ohjauksessa tarvittavien talousarvio-, investointi- ja taloussuunnitelmatietojen tuottamisesta ennuste- ja ohjaustoiminnan käyttöön. Sopimisessa ovat valtiovarainministeriöstä mukana kansantalousosasto ja kehittämis- ja hallintotoiminto. B. Toimenpiteet olemassa olevan tiedon hyödyntämiseksi (kevät 2014) Valtiovarainministeriö aloittaa neuvottelut keskeisten ministeriöiden, tilastoviranomaisten, Opetushallituksen ja Kuntaliiton kanssa tietojen kehittämisen, tuottamisen ja kokoamisen järjestelyistä. Tavoitteena on, että yksi toimija tuottaa neuvotteluissa valitut tarvittavat kootut tiedot ministeriölle. Sopimisessa noudatetaan seuraavia reunaehtoja: o Nykyisistä tilasto-, rekisteri- ja tutkimustiedoista kootaan paikallishallinnon taloudellisuutta ja panosten käyttöä kuvaava indikaattorikokonaisuus sekä kootaan nykyiset erilliset taloudellisuutta ja tuottavuutta kuvaavat kuntien ja tuottajayksikköjen tuottavuustiedot yhteiseksi kokonaisuudeksi o Kokonaismenojen seurannan kehittämiskohteiksi valitaan mm. paikallishallinnon tehtäväkohtaiset kustannukset, sosiaali- ja terveydenhuollon kustannukset ja opetuksen valtionosuustiedot (OPH, THL, VM). o Tuottavuus- ja taloudellisuusseurannan kehittämiskohteiksi valitaan muun muassa sairaalapalvelut (THL), opetuksen valtionosuustiedot (OPH) ja 20. suurimman kunnan vertailutiedot (Kuntaliitto). o Tavoitteena on tuottaa tiedot vuosittain. o Kustannustietojen ohella pyritään tarjoamaan myös toimintaa kuvaavia tietoja keskeisistä palveluista. o Julkisten palvelujen ohella tarjotaan soveltuvin osin tietoa myös yksityisistä palveluista. o Uutta tiedonkeruuta ei perusteta. Sopimisessa ovat valtiovarainministeriöstä mukana kunta- ja aluehallinto-osasto, kansantalousosasto ja budjettiosasto. Tehtävän tekee neuvottelujen jälkeen valittu taho yhdessä kunta- ja aluehallinto-osaston kanssa, joka koordinoi tehtävät tarvittaessa Kuntatieto-ohjelman toteutukseen.
5 (7) C. Kuntatalouden ohjauksen kehittämisen toimenpiteet (kevät 2014) 1. Kuntatalousohjelman ja kuntatalouden makro-ohjauksen vaatimat tietotarpeet ja mittarit määritellään sekä kuvataan. Kuvauksessa on käytävä ilmi asetettavat tavoitteet, tavoitteiden mittarit ja ohjaustoimenpiteissä hyväksikäytetty tieto ja kehittämistoimenpiteitä kuvaavat mittarit. Työ tehdään valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osastossa osana uuden kuntatalouden ohjausmallin ja kuntatalousohjelman kehittämistä. Mukana ovat myös kansantalousosasto ja budjettiosasto. 2. Kuntien palvelutuotannon kustannuslaskennan tavoitteet määritellään sekä kuvataan hallinnon eri tasoilla käytettävät taloudellisuusmittarit. Työ tehdään valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osastossa osana uuden kuntatalouden ohjausmallin ja kuntatalousohjelman kehittämistä. 3. Valtiovarainministeriön tulee määritellä, mistä palveluista kustannusvertailutietoja ja tuottavuustietoja halutaan. Rajausta tarvitaan jatkotoimenpiteiden, tehtävien sekä resurssien suunnittelua varten. Tämä tehtävä kytketään osaksi kuntatalouden ohjausmallin suunnittelua. Rajaus tehdään kunta- ja aluehallinto-osastossa kuntatalouden ohjausmallin kehittämisen osana. D. Kuntalain uudistukseen liittyvät toimenpiteet (vuoden 2014 aikana) 1. Kunnille ja kuntayhtymille tulisi asettaa raportointivelvoite koskien kunnan, kuntayhtymän, kunnallisen liikelaitoksen sekä kuntakonsernin talousarvio-, taloussuunnitelma- ja tilinpäätöstietoja. Lisäksi tulisi asettaa mahdollisesti raportointivelvoitteiden laajennuksia, esimerkiksi piilevät vastuut. Kunta- ja aluehallintoosastossa ja kansantalousosastossa arvioidaan raportointivelvollisuuden säätelytarpeet sekä säätelypaikka. 2. Kunnille tulisi antaa velvoite tuottaa neljännesvuositilinpäätösten mukaiset tiedot kuntatalouden ohjausvaatimusten mukaisesti. Kunta- ja aluehallinto-osastossa ja kansantalousosastossa arvioidaan raportointivelvollisuuden säätelytarpeet sekä säätelypaikka. E. Kuntatieto-ohjelmassa tehtävät toimenpiteet (2014-2019) 1. Valtiovarainministeriö tarkistaa maalis-huhtikuussa Kuntatieto-ohjelman valtioneuvostotasoista ohjausrakennetta ohjelmassa valmistuvan tavoitetilakuvauksen perusteella. Ohjelman toteutuksesta tulisivat vastaamaan samat tahot, jotka vastaavat kuntatalouden makro-ohjauksen ja kuntatalousohjelman kehittämiseen liittyvistä toimenpiteistä. Ohjelman rahoitus siirretään tehtävistä vastaaville tahoille. 2. Kuntatieto-ohjelmalta edellytettäviin tuotoksiin lisätään kuntia ja kuntayhtymiä koskevien talousarviotietojen ja taloussuunnitelmatietojen raportoinnin määrittely, standardointi ja toimenpide-ehdotusten laatiminen. Määrittelyt toteutetaan julkisen hallinnon suositushankkeina (JHS), joiden toteutukseen osallistuvat asianosaisten tahojen edustajat. JHS-suositukset mahdollistavat sen, että määriteltyjen tietojen siirrosta ja sen toteutusvelvoitteesta voidaan myöhemmin tarvittaessa säätää tietohallintolain nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella. Tehdään toimenpide-ehdotus, jossa arvioidaan määritysten toteutuksen aikataulu sekä tietojen keruun-, tuotannon- ja tiedonkeruun aikataulu suhteessa tietojen käyttötarkoitukseen. 3. Kuntatieto-ohjelmassa otetaan huomioon kuntatalouden makro-ohjauksessa ja kuntatalousohjelmassa esitetyt tietotarpeet. Ohjelman tavoitteet arvioidaan ja tehtävät suunnitellaan uudelleen uusia vaatimuksia tukevaksi ja arvioidaan muutos-
6 (7) ten vaikutukset nykyisiin tehtäviin sekä esitetään ohjelmaan resursointiin ja aikatauluun vaikuttavat muutokset päätöksen tekoa varten. Esityksen ohjelman muuttamisesta tekee Kuntatieto-ohjelma. 4. Kuntatieto-ohjelmassa otetaan huomioon kuntatalousohjelman kehitystyössä määriteltävät kuntien palvelutuotannon yksikkökulu- ja tuottavuusseurannan tietotarpeet. Ohjelman tavoitteet arvioidaan ja tehtävät suunnitellaan uudelleen, uusia vaatimuksia tukevaksi arvioidaan muutosten vaikutukset nykyisiin tehtäviin sekä esitetään ohjelmaan resursointiin ja aikatauluun vaikuttavat muutokset päätöksen tekoa varten. Esityksen ohjelman muuttamisesta tekee Kuntatieto-ohjelma. 5. Kuntatieto-ohjelmassa kehitetään (alkuvaiheessa) vapaaehtoinen raportointi standardoidussa muodossa EU:n talousraportoinnin vaatimusten mukaisesti kuntien taloustiedoille (XBRL). Toteutetaan JHS hankkeena. Esityksen raportoinnin toteuttamisesta tekee Kuntatieto-ohjelma. 2.2 Pitkäaikaiset toimenpiteet (-2020) F. Usean ministeriön väliset pitkän aikavälin hankkeet 1. Hallituksen tavoitteet julkisen talouden suunnitelmassa asetetaan kansantalouden tilinpidon käsitteiden mukaisesti. Ensimmäisen julkisen talouden suunnitelman valmistelussa olisi määriteltävä tarvittava kuntasektoria koskeva seurannan mittaristo. Mittareiden pitäisi kuvata valittujen toimenpiteiden suorittamista ja toimenpiteiden aikaansaamia vaikutuksia. Asian valmistelusta vastaa valtiovarainministeriön talouspolitiikan koordinaatioalue, joka tarvitsee tuekseen ministeriöiden välisen työryhmän. 2. Kuntasektorin taloutta ja toimintaa kuvaavien indikaattori- ja mittaritietojen määrittelyä, ylläpitoa sekä tiedon julkaisua ja jakelua yhdenmukaistetaan yhteisin toimenpitein koko julkisen hallinnon tasolla. Valittavalle taholle osoitetaan kokonaisvastuu indikaattori- ja mittaritietojen koordinoinnista valtionhallinnon sekä valtion ja kuntien välisen yhteistyön osalta. Asian valmistelusta vastaa valtiovarainministeriö. 3. Kuntasektorin taloutta ja toimintaa kuvaavien tietojen raportointivaatimuksia keskitetään ja yhdenmukaistetaan yhteisin toimenpitein koko valtionhallinnon tasolla. VATU-ohjelman tavoitteen mukaisesti Tilastokeskuksen roolia kansallisen tilastoinnin koordinoinnissa kasvatetaan ja Tilastokeskukselle osoitetaan kokonaisvastuu kaikista tilastointijärjestelmistä tarvittaessa säädösmuutoksin. (Tilastokeskuksen tulkinnan mukaan kokonaisvastuu tarkoittaa siirtoa Tilastokeskuksen, väljemmän tulkinnan mukaan kokonaisvastuu tarkoittaa Tilastokeskuksen valtuutusta ja hyväksymismenettelyä tilastointijärjestelmissä.) Koko kansallisen tilastotoimen budjetti voidaan jatkossa myöntää yhdestä rahoituslähteestä. Asiaa valmistelemaan perustetaan ministeriöiden ja tilastoviranomaisten välinen työryhmä. Valmistelun käynnistämisestä vastaa valtiovarainministeriö. 4. Rakennepoliittisen ohjelman toteutuksessa kehitetään toimintatapoja ja säädöksiä tukemaan eri tilasto- ja rekisteriviranomaisten yhteistoimintaa. Julkisen hallinnon rekistereitä koskevissa säädöksissä otetaan huomioon tilastotoimen tietovaatimukset ja Tilastokeskukselle annetaan säädösmuutoksin rooli keskeisten julkisyhteisöjen taloutta ja toimintaa kuvaavien rekistereidentietosisällön koordinoinnista. Asiaa valmistelemaan perustetaan ministeriöiden, tilasto- ja rekisteriviranomaisten välinen työryhmä. Valmistelun käynnistämisestä vastaa valtiovarainministeriö.
7 (7) G. Valtiovarainministeriön pitkän aikavälin hankkeet 1. Toteutetaan julkisen sektorin seurannan parantamisessa tarvittavat pitkän aikavälin kuntien tietohuollon kehittämistoimenpiteet Kuntatieto-ohjelmassa valmisteltavien ehdotusten perusteella. Toimenpiteet koskevat kuntien tietohuoltoa ja alustavien esitysten valmistelusta vastaa Kuntatieto-ohjelma ja edelleen valtiovarainministeriössä myöhemmin kunkin ehdotuksen mukaisesti määriteltävä taho. 2. Kuntien talous- ja toimintatietojen käsittelyyn ja raportointiin liittyvät ratkaisut ja määritykset, joiden käyttövelvoitteesta on säädetty, perustuvat julkisen hallinnon standardeihin ja suosituksiin (JHS). JHS-järjestelmässä toteutettujen luokitusten ylläpitovastuu osoitetaan yhdelle viranomaiselle suositusten tarvittavan kehittymisen varmistamiseksi. Asia koskee JUHTA:n tehtäväalaa ja esitys valmistellaan valtiovarainministerin JulkICT-toiminnossa. 3. Koko julkishallintoon tulevat EU-tasoiset yhteiset kirjanpidon EPSAS -standardit. Valmistautumiseksi tähän, kehitetään kansallisesti julkishallinnon kirjanpidon kehittämisen ja ylläpidon voimakkaampaa keskittämistä. Esityksen tekee valtiovarainministeriön budjettiosasto. 4. Kuntayksiköiden taloustilastoraportoinnissa siirrytään velvoittavasti standardoituun raportointiin (XBRL). Esityksen tekee valtiovarainministeriön Kunta- ja aluehallinto-osasto. 5. Kaikkien kirjanpitovelvollisten yksiköiden kohdalla siirrytään velvoittavaan automaattiseen XML-pohjaiseen viranomaisraportointiin. Asia liittyy Verohallinnon ja Patentti- ja rekisterihallinnon toimialaan ja valmistelusta vastaavat näitä ohjaavat ministeriöt.