Erkki J. Hollo Tuomas Kuokkanen Robert Utter ILMASTO-OIKEUS

Erkki J. Hollo Tuomas Kuokkanen Robert Utter ILMASTO-OIKEUS TALENTUM Helsinki 2011

SISÄLLYS Saatteeksi... V OSA I Johdanto... 1 1 Mitä ilmasto-oikeus on? Ilmasto-oikeuden taustaa... 3 1.1 Ilmaston oikeudellisen tunnistamisen syistä... 3 1.2 Kansainvälinen liikkeellelähtö... 7 1.2.1 Globaali ilmapäästöjen hallintajärjestelmä... 7 1.2.2 Kansainvälisen ilmastosääntelyn tarpeen kehittyminen... 8 1.2.3 Ilmasto ja kestävä kehitys... 10 1.3 Ilmasto-oikeuden käsite... 12 1.3.1 Ilmasto-oikeuden metodologia... 12 1.3.2 Oikeudellinen perusta... 14 1.4 Ilmastonmuutoksen hallinnan kohdentuminen hillintä ja muutokseen sopeutuminen... 17 1.5 Euroopan unioni... 18 1.6 Muita ilmastotutkimuksen ja -politiikan toimijoita... 19 1.6.1 Tutkimus ja politiikka... 19 1.6.2 Ilmasto-oikeus muissa kansainvälisissä sopimusjärjestelmissä ja prosesseissa... 21 1.6.3 Rahoitusorganisaatiot... 23 1.7 Kirjan rakenne... 24

X SISÄLLYS OSA II Ilmastoasioiden sääntely kansainvälisen oikeuden tasolla... 27 1 Kansainvälisoikeudellinen tausta... 29 1.1 Kansainvälisiin ympäristökysymyksiin soveltuvista periaatteista ja menetelmistä... 29 1.2 Kansainvälisen ympäristöoikeuden kehityksestä... 32 2 YK:n ilmastosopimusjärjestelmä... 36 2.1 Ilmastosopimusjärjestelmän kehityksestä... 36 2.2 Järjestelmän rakenne... 44 2.2.1 Sopimukset ja sopimuspuolikokouspäätökset... 44 2.2.1.1 Ilmastosopimuksen artiklakohtainen kuvaus... 44 2.2.1.2 Kioton pöytäkirjan artiklakohtainen kuvaus... 46 2.2.1.3 Sopimuspuolikokouspäätökset ja julistukset... 47 2.2.2 Järjestelmän tavoite... 49 2.2.3 Järjestelmän periaatteet... 50 2.2.4 Järjestelmän hallinto... 51 2.2.5 Järjestelmän toimijat... 54 3 Keskeiset YK:n ilmastosopimusjärjestelmän osa-alueet... 57 3.1 Päästövähennysvelvoitteet... 57 3.2 Joustomekanismit... 60 3.2.1 Yleistä... 60 3.2.2 Kioton pöytäkirjan mukainen päästökauppa... 62 3.2.3 Puhtaan kehityksen mekanismi (CDM)... 65 3.2.3.1 CDM lyhyesti... 65 3.2.3.2 CDM:n peruskäsitteistä... 68 3.2.3.2.1 Lisäisyys Additionality... 68 3.2.3.2.2 Perusura ja CDM-metodologiat... 72 3.2.3.3 CDM-hankkeen päävaiheet... 74 3.2.3.3.1 Yleistä... 74 3.2.3.3.2 CDM-hankkeen valmisteluvaihe... 75 3.2.3.3.3 CDM-hankkeen toteuttamisvaihe... 82 3.2.3.4 Ohjelmallinen CDM PoA... 89 3.2.3.5 Maankäyttö-, maankäytön muutos- ja metsähankkeet LULUCF... 91 3.2.3.6 CDM ja Suomi... 93 3.2.4 Yhteistoteutus JI... 95 3.2.4.1 Yleistä... 95

SISÄLLYS XI 3.2.4.2 Ensimmäisen ja toiseen raiteen JI... 96 3.2.4.3 JI-hankkeen toteuttaminen... 97 3.2.4.4 Suomessa toteutettava JI-hanke ja Suomen ulkopuolella toteutettava JI-hanke... 99 3.2.5 Päästöyksiköiden ostosopimus ERPA... 104 3.2.6 Uudet joustomekanismit vuoden 2012 jälkeen... 107 3.3 Kasvihuonekaasupäästöjen arviointi, raportointi ja tarkastus... 110 3.3.1 Ilmastosopimuksen ja Kioton pöytäkirjan mukainen järjestelmä... 110 3.3.2 Tarkastus... 112 3.3.3 Suomen järjestelmä ja raportointi... 113 3.4 Maankäyttö ja metsätalous... 115 3.4.1 Maankäyttö ja metsätalous ilmastosopimuksen ja Kioton pöytäkirjan mukaan... 115 3.4.2 Metsäkadon hillintä kehitysmaissa... 118 3.5 Sopeutuminen... 120 3.5.1 Sopeuttaminen, sopeutuminen ja ilmastomuutoksen vaikutusten ehkäisy... 120 3.5.2 Sopeutuminen ilmastopaneelin ja Sternin raportin näkökulmasta... 122 3.5.3 YK:n ilmastosopimuksen ja Kioton pöytäkirjan viitekehys... 124 3.5.3.1 Ilmastosopimus... 124 3.5.3.2 Kioton pöytäkirja... 126 3.5.3.3 Balin ja Cancúnin sopimuspuolikokousten kannanotot... 128 3.5.4 Muita kansainvälisiä julistuksia... 131 3.5.4.1 Ilmastokonferenssi... 131 3.5.4.2 Alkuperäis- ja vähemmistökansat... 132 3.6 Rahoitus... 132 3.7 Teknologia ja teknologian siirto... 136 3.8 Riitojen ratkaiseminen... 137 ja noudattamisen valvontajärjestelmä... 137 3.8.1 Riitojen ratkaisumenetelmät... 137 3.8.2 Ilmastosopimuksen noudattamisen valvontajärjestelmä... 138 3.8.3 Kioton pöytäkirjan noudattamisen valvontajärjestelmä... 140 3.9 Ilmastosopimusjärjestelmän suhde muihin sopimusjärjestelmiin ja prosesseihin... 143

XII SISÄLLYS OSA III Ilmastoasioita koskeva EU- ja kansallinen oikeus... 147 1 EU:n ja Suomen kasvihuonekaasupäästöjen kokonaisvähennysvelvoitteet... 149 1.1 EU:n ja Suomen päästövähennysvelvoitteet vuosina 2008 2012... 149 1.2 EU:n ja Suomen päästövähennysvelvoitteet vuosina 2013 2020... 152 1.2.1 Yleistä... 152 1.2.2 Päästöoikeuksien kokonaislukumäärä päästökauppajärjestelmässä 2013 2020... 154 1.2.2.1 EU:n päästökatto... 154 1.2.2.2 Päästökaton asettamisen reunaehdoista... 156 1.2.2.3 Komission päätös EU:n päästökauppajärjestelmän päästökatosta... 159 1.2.2.4 Lentoliikenteen päästöoikeuksien päästökatto... 160 1.2.3 Päästökauppajärjestelmään kuulumattomien sektoreiden päästövähennysvelvoitteet kaudella 2013 2020... 162 1.2.3.1 Päästövähennysvelvoite vuoteen 2020 mennessä... 162 1.2.3.2 Päästövähennyspolku vuosina 2013 2020... 164 1.3 Suomen kansallinen ilmastopolitiikka... 166 1.3.1 Ilmastostrategiat ja vuoden 2009 tulevaisuusselonteko... 166 1.3.2 Ilmastolaki mahdollisena ilmastopolitiikan välineenä... 169 2 EU:n päästökauppajärjestelmä... 173 2.1 Johdatus päästökauppaan... 173 2.1.1 Kasvihuonekaasujen päästökauppa pähkinänkuoressa... 173 2.1.2 Päästökauppajärjestelmän perusrakenteista... 177 2.2 Päästöyksikkömarkkinoiden kirjaamis- ja tilinpitojärjestelmä... 182 2.2.1 Yleistä... 182 2.2.2 Kioton pöytäkirjan ja EU:n päästökauppajärjestelmän rekisterijärjestelmät... 184 2.2.2.1 Rekisterijärjestelmien yleisrakenne ja niiden väliset yhteydet... 184 2.2.2.2 EU:n päästökauppajärjestelmän rekisterijärjestelmää koskevat säädökset... 186 2.2.3 Päästöyksiköt... 188 2.2.3.1 Kioton pöytäkirjan alaiset päästöyksiköt... 188

SISÄLLYS XIII 2.2.3.2 Poistoyksiköiden rekisteröinti hiilinielujen seurannassa... 189 2.2.3.3 Kioton pöytäkirjan mukainen velvoitekausivaranto... 191 2.2.3.4 EU:n päästökauppajärjestelmän päästöyksiköt... 193 2.2.3.5 Päästöyksikön oikeudellisesta luonteesta... 193 2.2.4 Päästöyksikköjä koskevat rekisteritapahtumat... 196 2.2.4.1 Kioton pöytäkirja... 196 2.2.4.2 EU:n päästökauppajärjestelmä... 197 2.2.5 EU:n päästökauppajärjestelmän käyttäjätileillä säilytettävät päästöyksiköt... 198 2.2.6 Rekisterijärjestelmää ja päästötilejä koskevat kansalliset säännöt Suomessa... 199 2.3 EU:n päästökauppa... 202 2.3.1 EU:n päästökauppajärjestelmän synty ja kehityksen pääpiirteet... 202 2.3.2 Päästökauppasektori... 205 2.3.2.1 Päästökauppajärjestelmän laajuus... 205 2.3.2.2 Toimintojen ja kasvihuonekaasujen yksipuolinen sisällyttäminen ja poisjättäminen opt-in ja opt-out... 210 2.3.3 Päästöoikeuden elinkaari... 211 2.3.3.1 Kirjaaminen... 211 2.3.3.2 Siirtäminen... 212 2.3.3.3 Palauttaminen ja mitätöinti... 213 2.3.3.4 Tallettaminen (banking)... 214 2.3.4 Toiminnanharjoittajan päävelvollisuudet päästökauppajärjestelmässä... 215 2.3.4.1 Kasvihuonekaasujen päästölupa... 215 2.3.4.1.1 Päästöluvan funktiosta ja luonteesta... 215 2.3.4.1.2 Kasvihuonekaasujen päästölupahakemus... 219 2.3.4.1.3 Päästöluvan muuttaminen ja tarkistaminen... 222 2.3.4.2 Päästöjen tarkkailu ja todentaminen sekä päästöistä raportointi... 225 2.3.4.2.1 Yleisesti noudatettavista säännöistä... 225 2.3.4.2.2 Päästöjen tarkkailu ja toiminnanharjoittajan siitä laatima selvitys... 226 2.3.4.2.3 Tarkkailumenetelmät laskenta ja mittaus... 229 2.3.4.2.4 Päästöselvitys ja sen todentaminen... 234

XIV SISÄLLYS 2.3.4.2.5 Todentajien hyväksyminen (akkreditointi) ja valvonta... 237 2.3.4.2.6 Päästöjen vuosittainen raportointi päästökauppaviranomaiselle... 239 2.3.4.2.7 Päästöoikeuksien palauttaminen ja mitätöinti... 242 2.3.4.3 Valvonta, seuraamukset ja muutoksenhaku... 245 2.3.4.3.1 Viranomaisten tiedonsaanti- ja tarkastusoikeus... 245 2.3.4.3.2 Ylitysmaksu... 246 2.3.4.3.3 Hallintopakko ja päästökaupparikkomus... 247 2.3.4.3.4 Muutoksenhausta... 248 2.3.5 Päästöoikeuksien jako kahdella ensimmäisellä päästökauppakaudella (2005 2012)... 250 2.3.5.1 Käytössä olleista jakomenetelmistä... 250 2.3.5.2 Suomen kansalliset jakosuunnitelmat 2005 2007 ja 2008 2012... 252 2.3.5.3 Päästöoikeuksien jakoperusteet Suomessa vuosina 2005 2012... 255 2.3.5.4 Päästöoikeuksien myöntäminen... 258 2.3.5.5 Uudet osallistujat 2008 2012... 260 2.3.5.5.1 Uusien osallistujien varanto... 260 2.3.5.5.2 Jakoperusteet uusille osallistujille ja päästöoikeuksia koskeva hakumenettely... 261 2.3.6 Päästöoikeuksien jako kolmannella päästökauppakaudella 2013 2020... 265 2.3.6.1 Yhteenveto kolmannen päästökauppakauden jakomenetelmistä... 265 2.3.6.2 Muutokset päästöoikeuksien jakomenetelmiin... 266 2.3.6.2.1 Vertailu päästökauppakausien välillä... 266 2.3.6.2.2 Valinta huutokaupan ja ilmaisjaon välillä... 267 2.3.6.2.3 Hiilivuodon huomioon ottaminen... 269 2.3.6.2.4 Kansalliset tukitoimenpiteet hiilivuodolle alttiille aloille... 274 2.3.6.2.5 Päästöoikeuksien liikkeellelasku ja myöntäminen... 275

SISÄLLYS XV 2.3.6.3 Päästöoikeuksien huutokauppa 2013 2020... 276 2.3.6.3.1 Yleistä päästöoikeuksien huutokaupasta... 276 2.3.6.3.2 Huutokaupattaviksi menevien päästöoikeuksien määrä ja jakaantuminen jäsenvaltioiden kesken... 277 2.3.6.3.3 Huutokaupan hallinto ja yleinen toteutus... 280 2.3.6.3.4 Huutokaupattavat tuotteet ja huutokaupan perusrakenne... 281 2.3.6.3.5 Huutokauppakalenteri... 283 2.3.6.3.6 Osallistuminen huutokauppaan... 284 2.3.6.3.7 Vaihdanta huutokaupassa maksaminen ja päästöoikeuksien siirtäminen... 286 2.3.6.3.8 Valvonta sisäpiirikaupat ja markkinoiden manipulointi... 287 2.3.6.3.9 Päästöoikeuksien huutokauppatulojen käyttö... 289 2.3.6.4 Harmonisoidut ilmaisjakosäännöt 2013 2020... 291 2.3.6.4.1 Päästökauppadirektiivi ja benchmark-päätös... 291 2.3.6.4.2 Laitosten identifiointi ilmaisjakoa varten... 293 2.3.6.4.3 Ilmaiseksi jaettavien päästöoikeuksien määrän laskeminen... 294 2.3.6.4.4 Ilmaiseksi jaettavan määrän täsmentyminen yhtenäisellä monialaisella korjauskertoimella... 296 2.3.6.4.5 Ilmaiseksi jaettavien päästöoikeuksien hakeminen ja myöntäminen... 297 2.3.6.4.6 Uudet laitokset ja muutokset toiminnassa... 300 2.3.6.4.7 Laitoksen toiminnan vähentäminen tai keskeyttäminen... 304 2.3.7 Muiden päästöyksiköiden käyttö EU:n päästökauppajärjestelmässä... 307 2.3.7.1 Yleistä... 307 2.3.7.2 Hankeyksiköiden käyttö 2008 2012... 308 2.3.7.2.1 Määrälliset rajoitukset... 308 2.3.7.2.2 Laadulliset rajoitukset ja kaksoislaskennan välttäminen... 309

XVI SISÄLLYS 2.3.7.3 Hankeyksiköiden käyttö 2013 2020... 310 2.3.7.3.1 Määrälliset rajoitukset... 310 2.3.7.3.2 Laadulliset rajoitukset... 312 2.3.8 Lentoliikenteen päästökauppa... 316 2.3.8.1 Lentoliikenteen sisällyttäminen EU:n päästökauppajärjestelmään... 316 2.3.8.1.1 Yleistä... 316 2.3.8.1.2 Lentoliikenteen päästökaupan piirissä oleva ilmailu... 317 2.3.8.1.3 Ilma-aluksen käyttäjä... 318 2.3.8.1.4 Hallinnoiva jäsenvaltio ja luettelo ilma-alusten käyttäjistä... 320 2.3.8.1.5 Tonnikilometritiedot... 323 2.3.8.2 Ilma-aluksen käyttäjän velvollisuuksista... 324 2.3.8.2.1 Velvollisuuksien perusrakenne ja säädösperusta... 324 2.3.8.2.2 Päästöjen ja tonnikilometritietojen tarkkailu, selvittäminen ja todentaminen... 325 2.3.8.2.3 Päästöoikeuksien kirjaaminen ja palauttaminen... 327 2.3.8.2.4 Seuraamukset ja muutoksenhaku... 328 2.3.8.3 Jakomenetelmät... 330 2.3.8.3.1 Jakomenetelmien harmonisoinnin tarve.. 330 2.3.8.3.2 Ilmaisjako ja huutokauppa jakomenetelminä... 331 2.3.8.3.3 Ilmaisjaon ja huutokaupan osuudet lentoliikenteen päästöoikeuksien kokonaismäärästä... 333 2.3.8.4 Uudet osallistujat lentoliikenteen päästökaupassa ja päästöoikeuksien erityisvaranto... 335 2.3.9 EU:n päästökauppajärjestelmän soveltaminen ETA-valtioissa... 337 2.3.9.1 Yleistä... 337 2.3.9.2 Käytännön merkityksestä lentoliikenteen osalta... 338 3 Päästövähennysvelvoitteiden toteuttaminen EU:n päästökauppajärjestelmän ulkopuolella... 340 3.1 Erilaiset joustomekanismit EU:n taakanjakopäätöksen velvoitteiden täyttämisessä... 340 3.1.1 Tallettaminen ja lainaaminen... 340

SISÄLLYS XVII 3.1.2 Taakanjakopäätöksen mukainen jäsenvaltioiden välinen päästökauppa... 343 3.1.3 Päästöyksikkömarkkinoiden hyödyntäminen... 346 3.1.4 Taakanjakopäätöksen joustomekanismien käyttörajoitusten käytännön vaikutuksista... 351 3.2 Ohjauskeinoja EU:n päästökauppajärjestelmän ulkopuolella... 354 3.2.1 Yleistä... 354 3.2.2 Energiatehokkuus ja energiansäästö... 356 3.2.2.1 Yleistä... 356 3.2.2.2 Ehdotus energiatehokkuusdirektiiviksi... 357 3.2.2.3 Rakennusten energiatehokkuus ja ekotehokkuus... 359 3.2.2.4 Tuotteiden ekologisen suunnittelun vaatimukset (ecodesign)... 362 3.2.2.5 Tuotteiden energiamerkintä... 363 3.2.3 Uusiutuvat energialähteet... 365 3.2.3.1 Uusiutuvan energian lisäämistavoitteet... 365 3.2.3.2 Uusiutuvan energian syöttötariffi Suomessa... 369 3.2.3.3 Kiinteä sähkön tuotantotuki Suomen syöttötariffijärjestelmään kuulumattomille voimaloille... 374 3.2.4 Ydinenergia... 375 3.2.5 Liikenteen kasvihuonekaasupäästöt... 378 3.2.5.1 Eri liikennemuotoja koskevasta sääntelystä yleensä... 378 3.2.5.2 Autojen kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen... 379 3.2.5.3 Liikenteen polttoaineet... 381 3.2.5.4 Biopolttoaineista ja niitä koskevista kestävyyskriteereistä... 383 3.2.6 Alueiden käyttö ja yhdyskunnat... 386 3.2.7 Jätehuolto... 389 3.2.8 Maa- ja metsätalous sekä hiilinielut... 391 3.2.9 Hiilidioksidin geologinen varastointi Carbon Capture and Storage... 394 3.2.10 Verotus... 396 4 Euroopan unionin ja Suomen sopeuttamisstrategiat... 399 4.1 Unionin poliittinen ja strateginen valmius sopeutumistoimiin... 399 4.2 Vihreä kirja 2007... 401 4.3 Valkoinen kirja... 407 4.3.1 Yleiset tavoitteet... 407 4.3.2 Sektorikohtaiset tavoitteet... 410 4.3.3 Pitkän aikavälin tavoitteet... 414

XVIII SISÄLLYS 4.4 Suomen sopeuttamisstrategia... 415 4.4.1 Lähtökohdasta... 415 4.4.2 Valtioneuvoston ilmastoselonteot... 417 4.4.2.1 Vuoden 2005 kansallinen sopeutumisstrategia... 417 4.4.2.2 Valtioneuvoston ilmasto- ja energiastrategia 2008... 419 4.4.2.3 Muut valtioneuvoston toimet... 421 4.4.3 Yleistä sopeutumisstrategioiden vastuunkannon luonteesta... 421 4.4.4 Alakohtaiset sopeutumisstrategiat ja lainsäädäntötoimet... 423 4.4.4.1 Metsäala... 423 4.4.4.2 Maatalous... 429 Sanasto... 433 Lähteet... 447 Asiahakemisto... 472