EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 13.10.2011 SEK(2011) 1173 lopullinen KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja KOMISSION EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE ANTAMAAN TIEDONANTOON EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan vaikutuksen lisääminen: muutossuunnitelma {KOM(2011) 637 lopullinen} {SEK(2011) 1172 lopullinen}
1. ONGELMAN MÄÄRITTELY: Mikä on tarkalleen ottaen ongelma, keihin se vaikuttaa eniten ja miksi julkisia toimia tarvitaan? Kun otetaan huomioon nykyinen globaali toimintaympäristö, merkittävät kansainväliset haasteet 1, avun legitiimiydestä käytävä keskustelu ja toimintaympäristön muutokset sekä EU:n tasolla (Lissabonin sopimuksen jälkeinen ulkoisen toiminnan kehys) että kansainvälisellä tasolla (G20-ryhmä, kansainväliset rahoituslaitokset, YK jne.), tarvitaan muutoksia, joilla voidaan lisätä EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan vaikutusta. Tavoitteena on varmistaa, että EU:n kehitysyhteistyöpolitiikalla voidaan vastata tulevan vuosikymmenen haasteisiin, ja auttaa kumppanimaita toteuttamaan sellaisia muutoksia, joiden ansiosta ne voivat nopeuttaa toimiaan köyhyyden vähentämiseksi ja vuosituhattavoitteiden saavuttamiseksi. Nykyiset tutkimukset 2 osoittavat, että kokonaistilanne avun kohdentamisessa on maailmanlaajuisesti tarkasteltuna heikentynyt vuonna 2005 annetun Pariisin julistuksen jälkeen. EU:n ja muiden toimijoiden kehitysyhteistyöpolitiikkaan liittyy monia ongelmia, jotka vähentävät sen tehokkuutta ja vaikutusta. Ensinnäkin avun pirstaleisuus on lisääntynyt julkisen kehitysavun lisääntyessä. Apua toimitetaan nykyisin pienempinä erinä. Samaan aikaan myös avunantajien määrä on avunsaajien näkökulmasta lisääntynyt nopeasti: maailmanlaajuisesti tarkasteltuna avunantajat toimivat nykyisin entistä useammassa maassa ja maiden sisällä entistä useammalla alalla. Avunantajien määrä on lisääntynyt myös alojen tasolla tarkasteltuna: avunsaajamaissa 41 prosenttia kaikista aloista sai apua yli kolmelta EU:ssa olevalta avunantajalta vuonna 2007. Avunantaja kumppanimaa-suhteiden määrän lisääntyminen vaatii runsaasti koordinointityötä, joka jää pääasiassa kumppanimaiden vastuulle mutta josta huolehtivat myös kentällä olevat avunantajien edustajat. Päällekkäisyys muiden avunantajien, myös jäsenvaltioiden, toimien kanssa ja koordinoinnin puute voivat johtaa yllättäviin aukkoihin maantieteellisessä tai aloittaisessa kattavuudessa (ns. laiminlyödyt avustuskohteet) ja aiheuttaa kumppanimaiden ja niiden tärkeimpien avunsaajien kannalta epävarman tilanteen. Kyseisten avunsaajien joukossa ovat hyvin usein kaikkein heikoimmassa asemassa olevat ryhmät. Tutkijat analysoivat tehottoman avun pitkän aikavälin kustannuksia sen perusteella, millaisia vaikutuksia niillä on kumppanimaan hallinnon ja talouden laatuun. Kustannukset ilmaistaan yleensä laadullisina suureina, joskin joissakin tapauksissa on voitu erottaa myös määrällisiä kustannuksia, jotka liittyvät menetettyyn talouskasvuun tai kehitysrahoituksen ennustettavuuden puutteesta johtuvaan kustannusten kasvuun. 3 Pelkästään avun pirstaleisuuteen liittyvät pitkän aikavälin kustannukset johtavat muun muassa siihen, ettei hallitus kykene hankekokonaisuuden järjestelmälliseen hallinnointiin eikä ehkä edes pysty 1 2 3 Näihin kuuluvat muun muassa finanssikriisi, ilmastonmuutos, energian saatavuus, puutteellinen elintarviketurva, muuttopaineet, valtioiden epävakaus, alueelliset konfliktit, kansainvälinen turvallisuus sekä uudet vaikuttajat, sijoittajat ja avunantajat. Trends of In-country Aid Fragmentation and Donor Proliferation: An Analysis of Changes in Aid Allocation Patterns between 2005 and 2009, työnjakoja ja täydentävyyttä käsittelevän, OECD:n työryhmän raportti, ensimmäinen luonnos, 24.3.2011, lopullinen versio ei vielä saatavilla. Aid Effectiveness Agenda: Benefits of a European Approach, http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/ae_full_final_report_20091023.pdf. FI 2 FI
muodostamaan kokonaiskuvaa avulla rahoitetuista investoinneista ja toimista, sekä tehokkaan suunnittelun puuttumiseen ja maantieteelliseen hajanaisuuteen. 4 2. TOISSIJAISUUSPERIAATTEEN NOUDATTAMINEN: Onko EU:n toiminta toissijaisuusperiaatteen mukaista (välttämätöntä ja EU:n tasolla lisäarvoa tuottavaa)? Lissabonin sopimuksen mukaan toimivalta kehitysyhteistyöpolitiikan alalla on jaettu komission ja jäsenvaltioiden kesken. Komissio antaa panoksensa lisäämällä apunsa vaikutusta. Se tunnustaa tässä yhteydessä kuitenkin täysin sen, että muut ulottuvuudet ja toimijat (kuten kehitykseen vaikuttavien politiikkojen johdonmukaisuus, avustusmuodot ja avunsaajamaiden oma sitoutuminen) ovat sen toimintaa täydentäviä tekijöitä, jotka olisi otettava huomioon silloin kun niillä on vaikutusta EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan kokonaisvaikutusten kannalta. Tämän vuoksi tarvitaan koordinointia ja johdonmukaisuutta tukevia EU:n toimia sekä sen mahdollisuuksia yhdistää palveluja ja resursseja ja käydä EU:n tason vuoropuhelua kumppanimaiden kanssa, koska jäsenvaltiot eivät yksin voi riittävällä tavalla hoitaa näitä tehtäviä. Koko EU:n tasolla koordinoidulla toiminnalla saavutetaan tämän vuoksi lisäarvo, joka on politiikkaan ja rahoitukseen liittyvän vipuvaikutuksen näkökulmasta suurempi kuin lisäarvo, joka saavutettaisiin 27 yksittäisen jäsenvaltion ja komission toiminnalla. 5 Vuonna 2009 tehdyssä tutkimuksessa 6 arvioitiin, että avun tuloksellisuutta koskevalla eurooppalaisella lähestymistavalla mahdollisesti saavutettavat hyödyt ovat 3 6 miljardia euroa vuodessa. Kuten vihreästä kirjasta järjestetyssä julkisessa kuulemisessa korostettiin, komission olisi keskitettävä hallinnoimansa apu nykyistä harvemmille aloille ja alueille. Valinnat olisi tehtävä entistä strategisemmin perustein, ja niissä olisi otettava huomioon EU:n tarjoamat edut muihin toimijoihin verrattuna ja sen mahdollisuudet merkittävien vaikutusten aikaansaamiseen. Komission olisi lisäksi oltava johtavassa asemassa, kun on kyse EU:n ja jäsenvaltioiden välisen entistä paremman työnjaon toteuttamisesta ja tehtäväalueiden koordinoinnista. Tehtävien eriyttämisellä ja työnjaon parantamisella voitaisiin lisätä tehokkuutta, saavuttaa entistä suurempia mittakaavaetuja ja vähentää rahoituskustannuksia. Tämän ansiosta saatavilla säästöillä voitaisiin puolestaan kartuttaa käytettävissä olevia rahoitusvaroja ja parantaa EU:n neuvotteluasemaa, millä varmistettaisiin samalla, että EU:lla on entistä paremmat valmiudet ottaa johtava asema maailmanlaajuisella tasolla. Näin voitaisiin maksimoida edellä kuvatun kaltainen lisäarvo. 3. EU:N ALOITTEEN TAVOITTEET: Mitkä ovat EU:n toimen tärkeimmät tavoitteet? Kuten perussopimuksessa todetaan, EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan ja -toiminnan tärkeimpänä tavoitteena on köyhyyden vähentäminen kestävän kehityksen periaatteita noudattaen. Tämä tavoite sisältää kansainvälisesti tunnustetut vuosituhattavoitteet, joihin EU on sitoutunut. Syyskuussa 2010 järjestetyssä kansainvälisessä konferenssissa 7 korostettiin sitä, ettei vuosituhattavoitteissa ole tähän mennessä edistytty riittävästi, kun otetaan huomioon 4 5 6 7 Ks. edellinen alaviite. Kuten edellä on osoitettu avun vaikuttavuutta koskevassa, lokakuussa 2009 tehdyssä tutkimuksessa Aid effectiveness agenda: benefits of the European Approach http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/ae_full_final_report_20091023.pdf. Aid Effectiveness Agenda: Benefits of a European Approach, HTPSE Limited, lokakuu 2009, http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/ae_full_final_report_20091023.pdf. Vuosituhannen kehitystavoitteita käsittelevä YK:n korkean tason täysistunto, New York. FI 3 FI
lopulliset tavoitteet ja se, että aikaa on jäljellä enää vajaat viisi vuotta. On erityisen huolestuttavaa, että joidenkin maiden ja alueiden (etenkin Saharan eteläpuolisen Afrikan) ja joidenkin tavoitteiden (etenkin äitien ja lasten terveyden) osalta ei ole saavutettu lainkaan edistystä. Kun otetaan huomioon se, miten paljon työtä vielä tarvitaan, jotta vuosituhattavoitteet saavutettaisiin vuoteen 2015 mennessä, EU:n on nopeasti lisättävä antamansa avun vaikutusta köyhyyden vähentämiseen. EU:n on myös vuoden 2015 jälkeen tuettava maailmanlaajuisella tasolla toteutettavia toimia, kunnes köyhyys on kokonaan poistettu. Ehdotetulla muutossuunnitelmalla pyritään sen vuoksi varmistamaan, että jokaisella EU:n kehitysapuun käytetyllä eurolla voidaan mahdollisimman tehokkaasti vähentää köyhyyttä kehitysmaissa, jotta EU voisi antaa mahdollisimman suuren panoksen vuosituhattavoitteiden saavuttamiseen ja köyhyyden pitkäaikaiseen poistamiseen. Oletuksena on, että EU:n avun köyhyyttä vähentävää vaikutusta voidaan lisätä ohjaamalla sitä nykyistä harvempiin maihin ja nykyistä harvemmille alueille ja keskittämällä se maantieteellisesti ja aloittain sen sijaan, että apua annettaisiin kaikkialle maailmaan pieniä riittämättömiä määriä. Näin toimimalla komissio säilyisi kehitysyhteistyöalan globaalina toimijana, joka on avunantajana keskittänyt apunsa sellaisille aloille ja sellaisiin maihin, joissa sillä on suurin vaikutus. Kehitysyhteistyön todellisten tulosten parantamista tuetaan myös kehitykseen vaikuttavien politiikkojen johdonmukaisuutta parantavilla toimilla, joilla lisätään toiminnan johdonmukaisuutta ja edistetään sisäisten politiikkojen ja kehityspolitiikan tavoitteiden välistä synergiaa. Myös ulkoisen politiikan ja kehityspolitiikan tavoitteiden keskinäistä johdonmukaisuutta olisi pyrittävä lisäämään. 4. TOIMINTAVAIHTOEHDOT: Mitä vaihtoehtoja on tarkasteltu ja mitkä niistä on arvioitu perusteellisesti? Vaikutusten arvioinnissa tarkasteltiin seuraavassa kuvattuja neljää päävaihtoehtoa. Ensimmäisenä vaihtoehtona on nykytilanteen säilyttäminen ennallaan. Tämä merkitsee, ettei avun kohdentamisessa ja antamisessa nykyisin käytössä olevaa järjestelmää muuteta (ei EU:n lisätoimia), jolloin komission hallinnoimaa kehitysapua ohjattaisiin edelleen lukuisille aloille ja lukuisiin maihin. Toisin sanoen EU tekisi edelleen kaikkea kaikkialla, jolloin ei myöskään puututtaisi avun pirstaleisuuden ongelmaan. Tätä vaihtoehtoa on arvioitu perusteellisesti tarkastelemalla EU:n nykyisen kehitysavun hajanaisuutta ja pirstaleisuutta. Nykytilanne muodostaa perustan, jonka pohjalta järjestelmää voidaan kehittää tehokkaammaksi ja tuloksekkaammaksi. Toisena vaihtoehtona on alakohtainen keskittäminen. Jotta EU:n avun hajautumista eri aloille voitaisiin vähentää, komissio keskittyisi etenkin sellaisiin alueisiin ja aloihin, joilla sillä on muihin toimijoihin verrattuna vahvuuksia. Se jatkaisi kuitenkin avun antamista useille eri maille köyhimmistä kehitysmaista aina edistyneimpiin kehitysmaihin (vähiten kehittyneistä maista BRICS-maihin). Kolmantena vaihtoehtona on maantieteellinen keskittäminen. Tällöin tavoitteena on EU:n avun maantieteellisen hajanaisuuden vähentäminen. Komissio keskittäisi apunsa pienemmälle maajoukolle (johon kuuluvat maat valittaisiin niiden tarpeiden, valmiuksien, etujen ja sitoumusten perusteella) mutta antaisi edelleen apua monille eri aloille. FI 4 FI
Neljännessä vaihtoehdossa EU soveltaisi sekä aloittaista että maantieteellistä keskittämistä. Tällöin kehitysavun kohdentamisessa noudatettaisiin eriytettyä lähestymistapaa ja apu keskitettäisiin nykyistä harvemmille aloille. Vaikutusten arvioinnissa ei pyritä tarkastelemaan sitä, mitä aloja tai maantieteellisiä alueita olisi valittava. Siinä arvioidaan pikemminkin alakohtaisen keskittämisen ja maantieteellisen eriyttämisen periaatteita. Alojen ja maiden valintaa koskeva lopullinen päätös tehdään tarkan maakohtaisen analyysin ja vuoropuhelun perusteella Pariisin julistukseen sisältyviä, maan oman sitoutumisen ja kumppanuuden periaatteita noudattaen sekä muiden avunantajien, etenkin EU:n jäsenvaltioiden, kanssa kehitysyhteistyöpolitiikan työnjakoa koskevien EU:n menettelysääntöjen mukaisesti käytävien keskustelujen perusteella. Siihen, miten hyvin EU onnistuu saavuttamaan kehitystavoitteensa, vaikuttavat myös kehitykseen vaikuttavien politiikkojen entistä parempi johdonmukaisuus, tehokkaampi EU:n tason koordinointi, avustusmuotojen valikoima ja käytettävissä oleva kehitysrahoituksen määrä. Nämä tekijät ovat jokaiseen vaihtoehtoon sisältyviä perustekijöitä. Niitä ei sen vuoksi ole otettu mukaan vaikutusten arviointiin. 5. VAIKUTUSTEN ARVIOINTI: Mitkä ovat kunkin vaihtoehdon tärkeimmät taloudelliset, ympäristöön kohdistuvat ja sosiaaliset vaikutukset, etenkin (määränä/rahana ilmaistut) hyödyt ja kustannukset (myös arviot viranomaisille aiheutuvista hallintorasitteista ja muista noudattamiseen ja täytäntöönpanoon liittyvistä kustannuksista)? Vaihtoehto 1 Nykytilanteen säilyttämiseen perustuvassa vaihtoehdossa komission hallinnoimaa apua ohjattaisiin edelleen monille eri aloille ja moniin eri maihin. Komissio säilyisi näin ollen avunantajana, joka toimii maailmanlaajuisesti ja useilla aloilla. Tämä voisi antaa komissiolle kattavaa vaikutusvaltaa ja tarjota sille mahdollisuuden saada aikaan vipuvaikutuksia kaikissa maissa. Nykytilanteen säilyttämiseen perustuvassa vaihtoehdossa ei kuitenkaan puututa avun pirstaleisuudesta ja hajanaisuudesta aiheutuviin ongelmiin. Tämä kasvattaa riskiä tulevan avustustoiminnan tehottomuudesta. Lisäksi käytettävissä olevista rajallisista resursseista ei edelleenkään voitaisi osoittaa kuhunkin kohteeseen riittävästi apua, mikä vähentäisi EU:n avun vaikutusta ja sen tarkoituksenmukaisuutta, legitiimiyttä ja näkyvyyttä. Vaihtoehto 2 Tarkemmalla alakohtaisella keskittämisellä voitaisiin osaltaan lisätä EU:n avun vaikutusta kohdentamalla resurssit harvemmalle alalle ja kasvattamalla näin EU:n kriittistä massaa. Samalla EU saisi lisää erityisasiantuntemusta, näkyvyyttä ja mainetta monilla eri aloilla ja etenkin niillä, joilla sillä on selkeästi vahvuuksia muihin toimijoiden nähden. Lisäksi komission kehitysaputoiminta olisi edelleen maailmanlaajuista, jolloin sillä olisi vaikutusvaltaa ja mahdollisuus saada aikaan vipuvaikutuksia kaikissa maissa. Alakohtaiseen keskittämiseen liittyy kuitenkin riski siitä, että komission rajallinen tarjonta ei vastaa kumppanimaiden kysyntää. Tämä saattaisi vaikeuttaa sen varmistamista, että kaikki varat saadaan käytettyä. Lisäksi tällainen ylhäältä alas -lähestymistapa alakohtaiseen keskittämiseen heikentäisi avunsaajamaiden omaa sitoutumista (jota yleisesti pidetään avun tehokkaan vaikutuksen ja kehitystyön yleisen tuloksellisuuden ehdottomana edellytyksenä). Vaihtoehto 3 FI 5 FI
Tarkemmalla maantieteellisellä keskittämisellä voitaisiin osaltaan lisätä EU:n avun vaikutusta ohjaamalla rajalliset resurssit sellaisiin maihin, joissa niitä eniten tarvitaan ja joissa niillä voidaan saada aikaan suurin vaikutus. Komissio soveltaisi tällöin avun kohdentamiseen ja kumppanuuksiin eriytettyä lähestymistapaa, joka perustuu kaikkien kumppanimaiden kanssa käytävään kokonaisvaltaiseen poliittiseen ja strategiseen vuoropuheluun. EU pystyisi näin määrittämään tarkoituksenmukaisimmat yhteistyömuodot ja tekemään tietoon perustuvat objektiiviset päätökset sellaisista politiikkayhdistelmistä, avun määristä, rahoitusvälineistä ja avustusjärjestelyistä, joilla saadaan aikaan suurin vaikutus. Maantieteelliseen keskittämiseen saattaa kuitenkin liittyä riski siitä, että EU:n vaikutusvalta ja avun vipuvaikutukset vähenevät sellaisissa maissa ja sellaisilla alueilla, joissa EU:lla ei enää ole avustustoimintaa. Lisäksi ilman EU:n ja jäsenvaltioiden toiminnan koordinoinnin ja niiden välisen työnjaon tehostamista riskinä on myös se, että kuilu runsaasti apua saavien ja niukasti apua saavien maiden välillä kasvaa tilanteessa, jossa yhä useammat EU:n avunantajat vähentävät avustuskohteitaan ja lopettavat asteittain avustustoimintaansa useissa kehitysmaissa. Molemmissa tapauksissa ongelmia voidaan lieventää lisätoimenpiteillä, kuten ottamalla käyttöön avustustoiminnan asteittaiseen lopettamiseen perustuvia strategioita, luomalla uudentyyppisiä kumppanuuksia niiden maiden kanssa, jotka eivät enää saa avustuksina annettavaa apua, sekä kehittämällä yhteistä ohjelmasuunnittelua ja parantamalla työnjakoa. Vaihtoehto 4 Tarkemmalla alakohtaisella ja maantieteellisellä keskittämisellä voitaisiin merkittävästi lisätä EU:n avun vaikuttavuutta, koska niukat resurssit voitaisiin tällöin jakaa ja käyttää entistä paremmin ja strategisemmin. EU voisi näin lisätä kriittistä massaansa tietyillä aloilla ja tietyissä maissa, jolloin se saisi paremman neuvotteluaseman ja pystyisi lisäämään resursseihin ja politiikkaan kohdistuvaa vipuvaikutustaan. Komissio voisi toimia esimerkkinä ja lisätä näin apunsa näkyvyyttä ja legitiimiyttä sekä kannustaa jäsenvaltioita tekemään samoin. Komissio saisi näin samalla entistä tärkeämmän roolin koollekutsujana ja koordinaattorina etenkin ratkaisevan tärkeissä työnjakoon liittyvissä kysymyksissä. 6. VAIHTOEHTOJEN VERTAILU: Mikä on paras vaihtoehto ja millä perustein? Vaikutusten arvioinnin päätelmänä on, että neljäs vaihtoehto on paras. EU:n niukat resurssit voitaisiin sen avulla jakaa tavalla, jonka ansiosta EU:n apu olisi entistä strategisempaa, paremmin perusteltua ja näkyvämpää, sen sijaan että apua annettaisiin lukuisille aloille ja maille riittämättömiä määriä, kuten nykytilanteen säilyttämiseen perustuvassa (ensimmäisessä) vaihtoehdossa. Lisäksi resurssit voitaisiin keskittää sinne, missä niitä eniten tarvitaan ja missä niillä voidaan tehokkaimmin vähentää köyhyyttä. Vaihtoehdossa 4 yhdistyvät vaihtoehtojen 2 ja 3 vahvuudet, ja sen avulla voidaan välttää jotkin yhteen keskittämisperusteeseen (alakohtainen tai maantieteellinen) pohjautuvasta lähestymistavasta seuraavat rajoitukset. Vaihtoehdon 4 perustana olevan lähestymistavan ansiosta komissio voi saavuttaa entistä tasapainoisemman ja strategisemman aseman avunantajana, millä pitäisi olla myönteisiä kerrannaisvaikutuksia sekä näkyvyyden että julkisuuskuvan kannalta. 7. SEURANTA JA ARVIOINTI: Miten selvitetään todelliset kustannukset ja hyödyt sekä se, onko toivotut vaikutukset saatu aikaan? FI 6 FI
Komissiolla on jo käytössään järjestelmiä koko avustustoimintansa säännöllistä seurantaa ja arviointia varten. Nykyisin se arvioi maakohtaisia ja temaattisia strategioita sekä yksittäisiä ohjelmia ja hankkeita. Se tekee myös kattavampia arviointeja, joissa tarkastellaan eri säädösten keskinäistä täydentävyyttä ja synergiaa, myös muiden kuin rahoitukseen liittyvien toimien osalta. Lisäksi voidaan tehdä monitahoisia arviointeja, jotka kattavat poliittisissa prosesseissa asetettuja yleisiä poliittisia tavoitteita sekä kaikkiin tai joihinkin säädöksiin liittyviä laaja- ja monialaisia kysymyksiä. Komissio antaa mahdollisuuksien mukaan kaikille sidosryhmille tilaisuuden osallistua EU:n avun arviointivaiheeseen, myös yhteisiin arviointeihin. FI 7 FI