Suomen julkisen talouden rakenne ja rahoitus Taloudelliset termit tutuksi kurssi Kevät 2017 Essi Eerola essi.eerola@vatt.fi
Tällä luennolla 1. Mitä julkistaloustiede on? 2. Miksi julkinen valta puuttuu markkinoiden toimintaan? 3. Lyhyt katsaus siihen, miten julkinen sektori tai julkisyhteisöt (eli valtio, kunnat ja sosiaaliturvarahastot) käyttävät tulonsa ja mistä niiden tulot muodostuvat. 4. Kaksi lakia liittyen julkisen sektorin kokoon: Wagner ja Baumol 2
Mitä julkistaloustiede tutkii? 1. Miten julkisen vallan toiminta vaikuttaa käyttäytymiseen? Esimerkiksi: Miten ansiotuloverotuksen muutokset vaikuttavat työn tarjontaan? Kuinka paljon asumistuki nostaa vuokria ja mistä se riippuu? Kuinka paljon energiaverotuksen kiristäminen vähentää hiilidioksidipäästöjä? Millä tavalla T&K-tuet vaikuttavat? Miten kansanedustajien palkkaus vaikuttaa siihen, minkälaiset ihmiset asettuvat ehdolle? Minkälainen vaikutus pienellä puolueella on päätöksiin monipuoluejärjestelmässä? 3
Mitä julkistaloustiede tutkii? 2. Minkälaiset toimenpiteet ovat hyviä? Mikä on optimaalista politiikkaa? Edellyttää vastauksia kohdan 1) kysymyksiin ja tietoa siitä, mitä tavoitellaan. Esim. Minkälainen hyvä ansiotuloverojärjestelmä? Onko terveydenhuoltopalvelut parempi tuottaa yksityisesti vai julkisen vallan toimin? Mitä julkisen sektorin tehtäviä kannattaa hoitaa paikallistasolla ja mitä keskitetysti? Julkistaloustieteen tutkimuskenttä liittyy siihen, miksi ja millä tavalla julkisen vallan toimet vaikuttavat, milloin ne ovat perusteltuja ja mitkä ovat hyviä tai järkeviä toimia. 4
Miksi opiskella julkistaloustiedettä? Käytännön merkitys: Monenlainen sääntely vaikuttaa suoraan siihen, minkälaisia valintoja kuluttajat ja yritykset voivat tehdä. Lisäksi lähes kaikki julkisen vallan toiminta muuttaa suhteellisia hintoja jollakin tavalla (verot, julkishyödykkeet, erilaiset tuet) ja vaikuttaa lähes kaikkiin. Tyypillisesti politiikassa vastakkain kaksi eriävää mielipidettä. Monesti vain toinen voi olla oikein. Kumpi? Monien muiden taloustieteen alojen (koulutuksen taloustiede, työn taloustiede, ympäristötaloustiede) tärkeät kysymykset liittyvät läheisesti julkistalouden kysymyksiin. Hedelmällinen ala soveltaa mikroekonometrian välineitä. 5
Julkinen valta ja yksityiset taloudenpitäjät Markkinoilla on ostajia ja myyjiä. Jokaisella on omat tavoitteensa ja rajoitteensa (rahallinen budjetti, aika) Tasapaino kuvaa sitä kuinka paljon ja mitä tuotetaan ja kenelle. Markkinamekanismi (decentralized market mechanism) tarkoittaa sitä, että tasapaino muodostuu hajautetulla tavalla yksittäisten ostajien ja myyjien toiminnan seurauksena. Hintojen sopeutuminen tasapainottaa kysynnän ja tarjonnan. Tasapainon määritelmä ei sisällä arviota siitä, onko tasapaino jossakin mielessä toivottava tai hyvä. kuvausta siitä, miten tasapainoon päädytään. 6
Markkinat ja tasapaino Hyvinvoinnin taloustieteessä keskeisiä kysymyksiä ovat: Minkälaisia ominaisuuksia on hyvällä tasapainolla? Missä olosuhteissa markkinoilla muodostuva tasapaino on hyvä? Jos tasapaino ei ole hyvä, voidaanko tilannetta parantaa julkisen vallan toimilla? Jos kyllä, mikä on järkevä tapa puuttua markkinoiden toimintaan? Jotta asian pohtimisessa voi edetä, täytyy määritellä hyvä. Keskeisiä käsitteitä: kilpailullinen tasapaino ja Pareto-tehokkuus Keskeisiä tuloksia: ensimmäinen ja toinen hyvinvointiteoreema 7
Ensimmäisestä hyvinvointiteoreemasta Keskeinen oletus: Kaikkien kuluttajien hyöty riippuu vain omasta kulutuksesta ja yritysten tuotanto vain omasta panosten käytöstä. Tulos: Jokainen kilpailullinen tasapaino on Pareto-tehokas. Teoreema ei sano, että tasapainoja olisi vain yksi. Tasapainot eroavat toisistaan sen suhteen, miten hyvinvointi on jakautunut. Perusajatus: Taloudenpitäjät tekevät valintoja ja kohtaavat rajoitteita (fyysisiä, institutionaalisia, ajankäytöllisiä, taloudellisia). Nämä rajoitteet määrittävät, mikä on mahdollista ja mikä ei. Jos annetaan mahdollisuus kaupankäyntiin, kauppaa käydään, kunnes vaihdannasta ei voida enää saavuttaa lisähyötyjä. Johtopäätös: Annetuilla resursseilla ei voida saavuttaa tilannetta, jossa jonkun hyvinvointi lisääntyy, mutta kenenkään ei pienene. 8
Hyvinvointiteoreemoista Ensimmäinen hyvinvointiteoreema: Markkinat kyllä toimivat tehokkaasti, mutta ne tuottavat sellaisen hyvinvoinnin jakauman, jota ei pidetä toivottavana. Toinen hyvinvointiteoreema: markkinat epäonnistuvat (market failure). Tähän voi olla useita erilaisia syitä: Taloudenpitäjät eivät ota hintoja annettuna (monopolit, oligopolit, ammattiliitot) Joillekin hyödykkeille markkinoita ei ole ollenkaan (vakuutukset, julkishyödykkeet) Kulutus- tai tuotantopäätökset aiheuttavat ulkoisvaikutuksia Yritysten tuotantomahdollisuudet riippuvat siitä, mitä muut yritykset tekevät Kuluttajien hyöty riippuu muiden kulutuspäätöksistä. Hyvinvointiteoreemat auttavat jäsentämään, missä tilanteissa ja millä perusteilla julkisen vallan tulee osallistua markkinoiden toimintaan. 9
Kommentteja Jos markkinat toimivat tehokkaasti, mutta hyvinvointia halutaan jakaa uudelleen, joudutaan hyväksymään se, että tehokkuudesta luovutaan. Tästä seuraa julkistaloustieteessä usein esillä oleva tulonjaon ja tehokkuuden välinen ristiriita (equity-efficiency trade off). Jotta asiaa voi pohtia, pitää pystyä vertaamaan yksilöiden hyvinvoinnin muutoksia keskenään. Monet politiikkakysymykset nimenomaan edellyttävät, että pystytään vertaaman yhden hyvinvoinnin kasvua toisen menetykseen. Ongelma: Mikä on hyväksyttävä vertailu? Ja miten aiemmin mainittu yhteiskunnan kannalta paras hyvinvoinnin jakauma määritetään? Toisaalta: Jos markkinat epäonnistuvat ym. mainituista syistä, on ainakin teoriassa mahdollista lisätä kaikkien hyvinvointia julkisen vallan toimilla. 10
Sääntelystä Verotus ja tulonsiirrot muuttavat hyödykkeiden välisiä suhteellisia hintoja ja ohjaavat siten käyttäytymistä. Sääntely = rajoitetaan suoraan valinnan mahdollisuuksia. Esim. Yritysten teknologiavalintojen rajoittaminen Pakollinen turvavyö, hands free -laitteen käyttökielto Asuntolainakatto Rakennusmääräykset Asumistuki vs. tulotuki Kaksi tärkeää kysymystä: Minkälaista sääntelyä voi perustella hyvinvointiteoreemojen avulla? Onko sääntely parempi tapa ohjata käyttäytymistä kuin suhteellisten hintojen muuttaminen? 11
Sääntely ja paternalismi Ainakin osa sääntelystä (ja varmasti verotuksestakin) näyttää liittyvän siihen, että pyritään suojelemaan yksilöä itseltään. Tätä perustelua ei voi johtaa hyvinvointiteoreemoista, joiden keskeinen oletus on se, että yksilö tekee omasta näkökulmastaan parhaita mahdollisia valintoja. Jos yksilö ei tiedä omaa parastaan, periaatteessa julkisen vallan rooli voi olla suurempi kuin edellä hyvinvointiteoreemojen perusteella on ajateltu. Tämä on ns. behavioral public economics alan tutkimuskohde. Tärkeitä kysymyksiä: Mistä julkinen valta saa tarvittavan informaation? HUOM! Toisin kuin edellä, yksilöiden tekemien valintojen perusteella ei voi enää päätellä, mikä on heille parhaaksi. Jälleen yksilöiden välisiä hyötyjä pitää pystyä vertaamaan. Onko oikein rajoittaa kaikkien valinnanvapautta jonkin ryhmän suojelemiseksi? Onko valinnanvapaudella jokin itseisarvo? 12
Julkisen vallan epäonnistumisesta Markkinoiden epäonnistuminen voi olla perustelu julkisen vallan toimille, mutta se ei välttämättä edellytä niitä. Ensimmäisen hyvinvointiteoreeman pettäminen ei automaattisesti tarkoita sitä, että julkisen vallan toimet lisäävät hyvinvointia. Tähän voi olla useita syitä. Esim. Toiminnan organisoiminen tai informaation kerääminen voi olla liian kallista. Julkinen valta voi tehdä virheitä. Julkisen vallan päätöksiä tekevät yksilöt tai ryhmät, joilla on omat tavoitteensa samalla tavalla kuin muillakin talouden toimijoilla. Suunnitteluhorisontti saattaa olla liian lyhyt (yhden vaalikauden pituinen). 13
Seuraavaksi 1. Lyhyt katsaus siihen, miten julkinen sektori tai julkisyhteisöt (eli valtio, kunnat ja sosiaaliturvarahastot) käyttävät tulonsa ja mistä niiden tulot muodostuvat. 2. Kaksi lakia (tai hypoteesia) liittyen julkisen sektorin kokoon: Wagner ja Baumol 14
Julkisyhteisöjen menot Kulutusmenot = tavaroiden ja palveluiden tuottamisen kustannukset (esim. palkat ja niiden sivukulut, vuokrat, välituotteiden hankkiminen) Kollektiiviset = maanpuolustus, järjestys- ja turvallisuus, hallinto, yms. Yksilölliset = julkisesti rahoitettu yksityinen kulutus (koulutus, sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelut) Tulonsiirrot = kotitalouksien saamat tulonsiirrot, teollisuuden, maatalouden ja liikenteen tuet, julkisen velan korkomenot, kehitysyhteistyö Kotitalouksien saamat tulonsiirrot = työttömyysturva, eläkkeet, asumiseen liittyvät tuet, opintotuet, lapsilisät, yms. Investoinnit = kaikki investoinnit esim. hyvinvointipalveluiden tuottamiseen ja liikenneyhteyksiin Julkisyhteisöihin luetaan valtio, kunnat ja kuntayhtymät sekä sosiaaliturvarahastot (+ Ahvenanmaan maakuntahallinto). 15
Julkisyhteisöjen menot vuonna 2010, Mrd. euroa 50 miljardia euroa 45 40 35 30 Kollektiiviset Muut Korkomenot Tukipalkkiot 25 20 15 Yksilölliset Tulonsiirrot kotitalouksille 10 5 0 Kulutusmenot Tulonsiirrot Investoinnit Lähde: VATT Talouden rakenteet 16
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 30,00 Julkisyhteisöjen menot 1990-2014 (% BKT:sta) 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 G10 Sosiaaliturva G09 Koulutus G07 Terveydenhuolto G04 Elinkeinoelämän edistäminen G01 Yleinen julkishallinto G02 Puolustus G03 Yleinen järjestys ja turvallisuus G05 Ympäristönsuojelu G06 Asuminen ja yhdyskunnat G08 Vapaa-aika, kulttuuri ja uskonto 0,00 Lähde: Findikaattori (Tilastokeskus & VNK) 17
Onko kokonaisveroaste jo liian korkea? Riippuu mitä kysymyksellä tarkoitetaan. Taloustieteilijän perustulkinta: Jos veroasteen nostaminen pienentää verotuloja, veroaste on liian korkea. Eli pienemmällä veroasteella saadaan enemmän verotuloja. Aiheesta hyvä keskustelu Talouspolitiikan arviointineuvoston vuoden 2015 raportissa. 60 50 40 30 20 10 0 Kokonaisveroaste vuosina 2002-2014 (% BKT:sta) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Tanksa Suomi Ruotsi Norja Islanti EU-28 Lähde: Findikaattori (Tilastokeskus & VNK) 18
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Mistä verotulot muodostuvat? Tuloverot = ansiotulo- ja pääomatuloverotus sekä yhteisövero Tavaroiden ja palvelujen verot = arvonlisäverotus ja valmisteverotus (tupakka, alkoholi, energia- ja polttoaineverotus) Omaisuusverot = kiinteistö-, varainsiirto-, perintö- ja lahjavero (ennen vuotta 2006 myös varallisuusvero) Lähde: Findikaattori (Tilastokeskus & VNK) 25 20 15 10 5 0 Verotulot 1990-2015 (% BKT:sta) Tuloverot Pakolliset sosiaaliturvamaksut Tavaroista ja palveluista maksetut verot Omaisuusverot 19
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Ajoneuvoperusteiset verot auto-, ajoneuvo- ja moottoriajoneuvovero 8,00 7,00 Ympäristöperusteiset verot 1990-2013 (% koko verokertymästä) Energiaverot kevyen ja raskaan polttoöljyn, kivihiilen, polttoturpeen, maakaasun sekä sähkön vero Liikennepolttoaineverot bensiinin ja dieselöljyn vero Ympäristövero = vero kohdistuu suureeseen, jolla on haitallinen vaikutus ympäristöön. TK:n määrittelyssä keskeistä on veropohja, ei veron luonne. 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 Liikennepolttoaineet Muut energia-aineet Ajoneuvoperusteiset verot Maatalouden maksut ja muut verot Lähde: Tilastokeskus, ympäristöverot 20
Wagnerin (1835 1917) laki Miksi julkisen sektorin osuus kokonaistuotannosta kasvaa? Teorian osat: Talouskasvu lisää yhteiskunnan monimutkaisuutta => tarve uusille laeille ja sääntelylle Kaupungistuminen lisää ulkoisvaikutuksia ja niiden hallintaan liittyviä julkisen sektorin kustannuksia Julkisen sektorin palvelutuotannon kysynnän tulojousto on korkea. Eli kun tulotaso nousee, hyvinvointipalveluiden kysyntä ja laatuvaatimukset kasvavat nopeammin kuin muiden hyödykkeiden kysyntä. Teorian empiirinen testaaminen on sangen vaikeaa: Voi olla, että tulotason nousu selittää julkisen sektorin kulujen kasvua. Yhtä hyvin voi olla, että julkisen sektorin kasvaminen vaikuttaa tulotasoon. 21
Baumolin laki (tai tauti) Taudin kuvaus: Kaksi sektoria: teollisuus ja julkisen sektorin tuottamat palvelut (koulutus, terveydenhuolto, hoivapalvelut). Tuottavuus kasvaa pääomaintensiivisessä teollisuudessa. Seuraus: palveluiden tuotantokustannukset nousevat suhteessa teollisuuden tuotteiden hintatasoon. Tuottavuuskasvu johtaa palkkojen nousuun teollisuudessa. Palkkatason täytyy nousta myös palvelusektorilla, koska sektorit kilpailevat samasta työvoimasta. Mitä tämä tarkoittaa? Tietyn palvelutason ylläpitämisen kustannukset kasvavat teknologisen kehityksen mukana. Eli talouskasvu ei ratkaise julkisen talouden rahoitusongelmia. Tämän takia julkisen sektorin tuottavuuden kehitys on paljon esillä suomalaisessa julkisen sektorin rahoitukseen liittyvässä keskustelussa. Keskustelua hankaloittaa se, että julkisen sektorin tuottavuuden kasvua on vaikea mitata. 22
Lisälukemista Emmanuel Saezin (Univ. of California, Berkeley) julkistaloustieteen kurssin luentomateriaali: https://eml.berkeley.edu//~saez/course131/course131.html Hyvän veropolitiikan periaatteet VATT Analyysi (2013) Helsingin Sanomat (14.1.2017): Maahanmuuton kulut supistuvat Katso HS:n budjettipuusta, mihin valtion rahat kuluvat Talouspolitiikan arviointineuvosto: Neuvoston tavoitteena on parantaa talouspolitiikan valmistelun ja päätöksenteon laatua sekä tuoda tutkimustietoon pohjautuva riippumaton näkökulma talouspoliittiseen keskusteluun. https://www.talouspolitiikanarviointineuvosto.fi/ Valtioneuvoston kanslian ja Tilastokeskuksen Findikaattori: Ajantasaista tietoa yhteiskunnan keskeisistä ilmiöistä. http://findikaattori.fi/fi 23