LAUSUNTO TALOUS- VAIKUTUKSISTA 1 (6) Kunta- ja aluehallinto-osasto 16.1.2015 Valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osaston asiantuntijalausunto hallituksen esityksestä HE 324/2014 vp eduskunnalle laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Kuntiin kohdistuvat taloudelliset vaikutukset Kunta- ja aluehallinto-osasto on arvioinut hallituksen esityksen kunnallistaloudellisia vaikutuksia. Esityksen vaikutuksia kuntien talouteen on arvioitu laajemmasta näkökulmasta kuin vain sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain (jäljempänä sotejärjestämislain) osalta ottaen huomioon Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 (2) artiklassa mainittu rahoitusperiaate. Peruskirjan mukaan ko. periaate tarkoittaa sitä, että paikallisella viranomaisella tulee olla käytössään riittävät taloudelliset voimavarat tehtäviinsä. Tähän liittyen myös perustuslakivaliokunta on vahvistanut periaatteen, että tehtäviä säädettäessä on huolehdittava kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua tehtävistään. Rahoitusperiaatteen toteutumisen kannalta kuntien talouteen kohdistuvia muutoksia tulee tarkastella kokonaisuutena, eikä esimerkiksi tässä tapauksessa vain sotejärjestämislain näkökulmasta. Valtionvarainministeriö onkin arvioinut sotejärjestämislain vaikutuksia yhdessä vuoden 2015 voimaan astuvan kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistamisen sekä pääministeri Kataisen/Stubbin hallituskauden aikana päättämien valtionosuusleikkausten kanssa. Edellä mainittujen lisäksi kuntien talouteen vaikuttaa myös muita tekijöitä, mutta tässä tarkastelu on rajattu vain em. kolmeen merkittävimpään tekijään. Kunnille säädetään erilaisia tehtäviä vuosittain, mutta niiden vaikutukset vaihtelevat kunnittain riippuen mm. kuntien asukkaiden valinnoista ja muista toimintaympäristötekijöistä. Esimerkiksi työmarkkinatuen uudistamisen kohdistuminen kuntiin vaihtelee mm. niiden mahdollisuudesta työttömien aktivointitoimenpiteisiin. Siksi niiden vaikutusarviointi on usein vaikeaa. Rahoitusperiaatteen toteutumista ja vaikutusta kunnan rahoitusasemaan on havainnollistettu esittämällä em. kolmen muutoksen yhteisvaikutus laskennallisena paineena kunnan tuloveroprosenttiin. Toisin sanoen paljonko kunnan tuloveroprosentin tulisi laskennallisesti nousta tai laskea, että sen rahoitusasema pysyisi ennallaan em. muutosten toteutumisen jälkeen. Valtiovarainministeriö Puh 0295 16001 (vaihde) Snellmaninkatu 1 A, Helsinki Faksi 09 160 33123 PL 28, 00023 Valtioneuvosto valtiovarainministerio@vm.fi www.vm.fi Y-tunnus 0245439-9
2 (6) Laskelman taustaoletuksista ja tulkinnasta Painelaskelman osalta tulee huomioida, että siihen sisältyvät muutokset eivät vaikuta kuntiin täysimääräisesti samaan aikaan. Laskelman muutosten aikaväli onkin vuodesta 2012 vuoteen 2020. Sen on tarkoitus kuitenkin kuvata koko hallituskauden aikana tehtyjä kuntiin kohdistuvia taloudellisesti merkittäviä muutoksia. Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain vaikutukset kohdistuvat kuntiin erisuuruisesti vuosina 2017 2020 johtuen neljän vuoden siirtymäajasta, joilla siis tasoitetaan porrastetusti kuntakohtaisia muutoksia. Näin ollen sen vaikutukset ovat täysimääräisiä vasta vuonna 2020. Sote-lain muutoslaskelmassa on verrattu kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon toteutuneita kustannuksia laskennalliseen rahoitusosuuteen, jonka kunnat maksaisivat jatkossa sote-alueille. Laskelma on tehty vuoden 2014 tasossa ja kuntajaolla (yht. 304 kuntaa). Toteutuneina kustannuksina on käytetty kunnittain vuosien 2011 2013 kustannusten keskiarvoa ja lopuksi em. keskiarvoa on korotettu vuoden 2014 tasoon kuntien peruspalvelujen valtionosuuksien sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisten kustannusten kasvuprosenttia vastaavasti. Kuntien rahoitusosuudet (sote-alueelle) on laskettu sote-järjestämislain kriteerien mukaan (20 % asukasluvun mukaan ja 80 % sote:n ikärakennepainojen ja sairastavuuden mukaan). Sote:n ikärakennepainot ja sairastavuus ovat vuoden 2015 voimaan tulevan kuntien peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän mukaiset. Laskelma ei siis sellaisenaan kuvaa tilannetta vuonna 2016 tai 2017, kun sote-järjestämislaki tulisi voimaan, mutta on tässä tilanteessa käyttökelpoisin ja suuntaa-antava tapa havainnollistaa kuntakohtaisia kokonaismuutoksia. Toteutuneiden kustannusten osalta on lisäksi otettava huomioon, että ne ovat tapahtuneet nykyisen valtionosuusjärjestelmän voimassa ollessa. Nykyisen valtionosuusjärjestelmän kriteerit ja niiden painot eroavat joiltain osin selvästi uudesta vuonna 2015 voimaan astuvasta järjestelmästä. Sote- järjestämislain muutosten tulkinnassa tulee ottaa huomioon, että toteutuneet kustannukset eivät sellaisenaan kerro kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden tehokkuudesta tai laadusta. Kustannuksiin vaikuttavat useat tekijät, jotka voivat olla sekä ns. sisäsyntyisiä että ulkoisista tekijöistä johtuvia. Kustannustason tulkinnassa tuleekin huomioida, että kunnan mahdollisuudet vaikuttaa sosiaali- ja terveydenhuollon kustannuksiin ovat kuitenkin rajalliset. Tämä koskee etenkin asukasmäärältään pieniä kuntia, jotka toimivat pääosin sote-palvelujen ostajina. Näyttää kuitenkin siltä, että esitys ei ainakaan palkitse niitä kuntia, jotka ovat saaneet ylläpidettyä sotejärjestämislain mukaista rahoitusosuutta alempaa kustannustasoa. Esitetyn sote-järjestämislain mukaisen rahoitusmallin ongelmana on myös vähäinen kannustavuus. Kunnittainen sote-alueen maksuosuus määräytyy laskennallisin perustein, johon kunta ei voi juurikaan itse vaikuttaa ja palveluiden käytön muutokset eivät käytännössä vaikuta kunnan maksuosuuteen. Kannustavuutta heikentää osaltaan myös se, että jatkossa ei välttämättä saada riittävästi tietoa yksittäisen kunnan sotepalveluiden käytöstä ja kustannuksista. Rahoitusmallin vahvuutena on kuitenkin se, että yksittäiselle kunnalle ei tule jatkossa yllättäviä kustannuspiikkejä esimerkiksi erikoissairaanhoidosta, kuten nykyisin on saattanut käydä. Muun muassa kuntien harkinnanvaraisia valtionosuuden korotuksen hakemuksia on usein perusteltu juuri erikoissairaanhoidon kustannusten kasvulla, joi-
3 (6) hin ei ole pystytty ennakoimaan talousarviota laadittaessa. Tältä osin kuntien taloudelliset riskit vähenevät merkittävästi. Uusi kunnan peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmä tulee voimaan vuoden 2015 alusta. Sen aiheuttamia muutoksia tasataan porrastetusti viiden vuoden ajan eli järjestelmämuutokset vaikuttavat täysimääräisesti kuntiin vuodesta 2020 lähtien. Hallituskauden aikana päätetyt valtionosuusleikkaukset kohdistuvat kuntiin vuosina 2012 2017. Laskelmassa käytetty leikkauksen yhteismäärä 1,4 mrd. euroa eli 259 euroa asukasta kohden kuvaa tilannetta vuonna 2017 verrattuna vuoden 2011 tasoon. Leikkaukset ovat vuosittain suuruudeltaan erilaisia em. ajankohtana. Kuluvan vuoden loppuun mennessä leikkauksista pääosa on jo realisoitunut kuntien talouteen. Laskelmien tuloksista Sote-järjestämislailla ja sen rahoitusmallilla ei esityksen mukaan ole vaikutuksia kunta-valtio rahoitussuhteeseen, vaikkakin kuntakohtaiset muutokset ovat osalle kuntia merkittävät. Sote-järjestämislain mukaiset kuntakohtaiset muutokset on rajattu esityksessä +/- 400 euroon asukasta kohden. Ilman rajoitinta suurin muutos on hyötyjien osalta 1 863 euroa asukasta kohden ja menettäjien osalta 923 euroa asukasta kohden. Hyötyjällä tarkoitetaan tässä kuntaa, jonka sote-rahoitusosuus on pienempi kuin todellinen kustannus. Rajoitin koskee kaikkiaan 47 kuntaa, joista 11 on menettäjiä ja 36 hyötyjiä. Painelaskelmassa, jossa siis tarkastellaan kolmen muutoksen yhteisvaikutusta kuntiin, on sote-järjestämislain osalta mukana sekä rajoittamaton että rajoitettu (muutos enintään +/- 400 /asukas) malli. Sote-järjestämislain mukaan sovellettava rahoitusmalli on kuitenkin rajoitettu malli, joten yhteisvaikutusta tulee tarkastella sen pohjalta. Valtionosuusjärjestelmän uudistuksella ei ole myöskään vaikutuksia kunta-valtio rahoitussuhteeseen, mutta kuntakohtaisesti siinäkin muutokset ovat osalle kuntia merkittävät. Sen sijaan kuntien valtionosuuksiin kohdistuvat leikkaukset heikentävät kokonaisuudessaan kuntien rahoitusasemaa, mutta kuntakohtaisesti vaikutus on kaikille kunnille sama (eli tässä 259 /asukas). Tässä tulee huomioida, että leikkausten aiheuttama muutospaine esimerkiksi tuloveroprosenttiin vaihtelee kuntakohtaisesti johtuen tuloveroprosentin tuoton eroista. Painelaskelman kuntakohtaiset tulokset on esitetty liitteessä. Kunnittain tarkasteltuna tuloveroprosentin korotuspaine koskee yht. 260 kuntaa, kun taas tuloveroprosenttia voisivat laskennallisesti alentaa yht. 44 kuntaa. Suurimmalla osasta kuntia korotuspaine on 1,00 2,99 veroprosenttiyksikköä (42 % kunnista). 22 kunnalla korotuspaine on 5 prosenttiyksikköä tai enemmän. Suurin kuntakohtainen korotuspaine on 7,4 prosenttiyksikköä. Sen sijaan laskuvara on enimmillään 3,75 prosenttiyksikköä. Taulukossa 1 on esitetty muutospaineet luokiteltuna (korotuspaine ja laskuvara).
4 (6) Taulukko 1. Laskennallinen paine tuloveroprosenttiin (yhteisvaikutus) Laskennallinen paine veroprosenttiin: Muutospaine, %-yks. Kuntia, lkm %-osuus 5,00 ja yli 22 7,2 % 3,00-4,99 70 23,0 % 1,00-2,99 128 42,1 % 0-0,99 40 13,2 % Korotuspaine, yht 260 85,5 % Kuntia yht. 304 Laskuvara, yht 44 14,5 % 0 - -0,99 22 7,2 % -1,00 - -2,99 20 6,6 % -3,00 ja yli 2 0,7 % Maakunnittain tarkasteluna Etelä-Karjalassa on suurin korotuspaine eli 3,21 prosenttiyksikköä, pienin se on Keski-Pohjanmaalla (0,79 prosenttiyksikköä). Kuntakoon mukaan suurin korotuspaine kohdistuu 10 000 20 000 asukkaan kuntaryhmään ja pienin se on suurissa yli 100 000 asukkaan kunnissa. Taulukossa 2 on esitetty muutospaineet maakunnittain ja kuntakoon mukaan.
5 (6) Taulukko 2. Laskennallinen paine tuloveroprosenttiin maakunnittain ja kuntakoon mukaan (yhteisvaikutus) B1. B2. B1. (rajoittamaton) B2. (rajoitettu) Muutokset Tulovero-% Muutokset Tulovero-% maak Muutokset Muutokset vs. vero-%:n paineen vs. vero-%:n paineen Tulovero- As.luku (rajoittamaton) (rajoitettu) tuotto jälkeen tuotto jälkeen %, 31.12.2012 yht. yht. (paine +/-) (v. 2015 (paine +/-) (v. 2015 (alustava) /as /as %-yksikköä tasoon) %-yksikköä tasoon) v. 2015 Koko maa 5 398 173-259 -263 1,52 21,37 1,55 21,40 19,85 1 Uusimaa 1 566 835-181 -183 0,86 19,72 0,87 19,73 18,85 2 Varsinais-Suomi 468 936-388 -389 2,35 22,18 2,36 22,18 19,83 4 Satakunta 224 934-453 -454 2,83 22,70 2,84 22,71 19,87 5 Kanta-Häme 175 472-384 -381 2,36 22,79 2,34 22,78 20,43 6 Pirkanmaa 496 568-273 -277 1,65 21,89 1,67 21,91 20,24 7 Päijät-Häme 202 548-421 -421 2,72 23,20 2,72 23,20 20,48 8 Kymenlaakso 181 421-207 -197 1,28 21,80 1,22 21,73 20,52 9 Etelä-Karjala 132 355-536 -508 3,39 24,00 3,21 23,83 20,61 10 Etelä-Savo 153 426-94 -116 0,68 21,41 0,83 21,56 20,73 11 Pohjois-Savo 248 233-134 -135 0,91 21,58 0,92 21,59 20,67 12 Pohjois-Karjala 165 754-272 -278 2,05 22,88 2,10 22,93 20,83 13 Keski-Suomi 275 161-277 -282 1,90 22,37 1,93 22,40 20,47 14 Etelä-Pohjanmaa 194 058-296 -298 2,17 23,23 2,18 23,25 21,07 15 Pohjanmaa 179 663-195 -195 1,25 21,64 1,25 21,64 20,39 16 Keski-Pohjanmaa 68 610-113 -113 0,79 21,84 0,79 21,84 21,05 17 Pohjois-Pohjanmaa 400 670-336 -331 2,26 22,68 2,23 22,64 20,42 18 Kainuu 80 685-156 -164 1,13 22,27 1,19 22,32 21,13 19 Lappi 182 844-92 -184 0,62 21,29 1,24 21,92 20,67 alle 6000 490 747-224 -257 1,74 22,51 2,00 22,77 20,77 6000-10 000 430 947-287 -305 1,99 22,52 2,12 22,65 20,53 10 000-20 000 655 494-374 -370 2,50 23,08 2,48 23,05 20,58 20 000-40 000 860 099-355 -355 2,07 22,39 2,07 22,39 20,32 40 000-100 000 964 655-289 -289 1,75 22,09 1,75 22,09 20,34 yli 100 000 1 996 231-169 -169 0,87 19,90 0,87 19,90 19,04 Laskelmissa on esitetty myös vuoden 2015 tuloveroprosentit ja verrattu niitä yhdessä muutospaineen kanssa eli minkä suuruiset tuloveroprosentit olisivat, jos muutospaine vaikuttaisi sellaisenaan tuloveroprosenttiin. Tässä tulee kuitenkin huomioida, että esimerkiksi valtionosuusleikkauksista osa jo realisoitunut kuntiin, joten ei voida yksiselitteisesti todeta, että tuloveroprosentit olisivat tuolla tasolla esim. vuonna 2020. Kuten edellä on todettu, muutokset kohdistuvat kuntiin usean vuoden ajanjaksolla ja erisuuruisina. Painetta voidaan havainnollistaa tuloveroprosentin lisäksi suhteessa taseen kertyneeseen ali-/ylijäämään. Taulukossa 3 on esitetty paineen vaikutus kuntien vuoden 2013 tilinpäätösten taseen kertyneeseen ali-/ylijäämään. Taseen kertynyt alijäämä on yksi keskeisistä kriteereistä kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (170472009) 63 a :n mukaisessa heikon talouden kunnan arviointimenettelyssä (ns. kriisikuntamenettely). Vaikka ao. kriteereitä on useita, niin kunta päätyy arviointimenettelyyn mikäli taseessa on kertynyttä alijäämää viimeistä edellisessä tilinpäätöksessä yli 500 euroa/asukas ja viimeisessä tilinpäätöksessä yli 1 000 euroa/asukas.
6 (6) Taulukko 3. Laskennallinen paine taseen kertyneeseen ali-/ylijäämään (yhteisvaikutus) Taseen kertynyt ali-/ylijäämä Tlinpäätös Paineen v. 2013 jälkeen Kuntien lkm 304 304 Ylijäämää, lkm 228 190 +1 000 ja yli 81 58 +500 - +999 69 38 +200 - +499 51 59 0 -+199 27 35 0 - -199 24 28-200 - -499 27 44-500 - -999 20 35-1 000 ja yli 5 7 Alijäämää,lkm 76 114 Yksittäisen kunnan kannalta em. muutoksilla saattaa olla suuri merkitys kunnan talouteen ja sitä kautta edellytyksiin tarjota kuntalaisilleen palveluita. Yksiselitteistä vastausta ei kuitenkaan ole esimerkiksi siihen, kuinka monen kunnan palvelut tosiasiassa heikkenevät tai vaarantuvat kansalaisten tasavertaisten palveluiden saatavuuden kannalta. Tämä edellyttää toteutuneen kehityksen tiivistä seurantaa sekä kunnan talouden että kuntien palveluiden saatavuuden osalta. Lisäksi on huomioitava, että kuntien rahoituksen muutosten sietokyky vaihtelee kunnittain riippuen mm. kunnan taloustilanteesta, valtionosuuksien merkityksestä kunnan tulopohjassa ja muista toimintaympäristötekijöistä, kuten elinkeinoelämän kehitysnäkymistä. Liite Kuntakohtainen laskelma sote-lain, valtionosuusuudistuksen ja valtionosuusleikkausten vaikutuksista kuntien talouteen