Hyvä päätös & oikeustapauksia

Hyvä päätös & oikeustapauksia Kaavoittajien ja rakennustarkastajien neuvottelupäivät Pieksämäki 20.- 21.11.2013

Asianosaisen kuuleminen Hallintolain 34 :n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Huom! Esim. hakemuksen (poikkari, purkamislupa tms.) johdosta muilta viranomaisilta pyydetyt lausunnot ovat sellaisia selvityksiä, joista on kuultava. Riittävää ei ole, jos esim. lausunnonantajaviranomainen (vaikkapa ELY-keskus), on jo lähettänyt lausuntonsa tiedoksi hakijalle. Viranomaisen tulee toteuttaa kuuleminen antamalla asianosaiselle kuulemisilmoitus. 2

Kuulemisilmoituksessa tulee ilmoittaa kuulemisen tarkoitus ja selityksen antamiselle varattu määräaika. Kuulemisen kohteena olevat asiakirjat on toimitettava alkuperäisinä tai jäljennöksinä tai varattava muutoin tilaisuus tutustua niihin. Poikkeukset kuulemisesta: Hallintolain 34 :n 2 momentissa on säädetty tilanteista, jolloin asian saa ratkaista varaamatta asianosaiselle tilaisuutta tulla kuulluksi. Näitä poikkeusperusteita on tulkittava suppeasti (menettelyn tasapuolisuuden ja asianosaisen oikeusturvan turvaaminen). 3

Kuulemisen oikeusvaikutukset Päätöksentekoa ei yleensä voida pätevästi perustaa seikkaan, josta asianosaiselle ei ole varattu tilaisuutta tulla kuulluksi. Asianosaisen kuulematta jättäminen on menettelyvirhe, jonka vuoksi päätös voidaan kumota. Tuomioistuin voi (ainakin hallintovalituksen kyseessä ollessa) puuttua menettelyvirheeseen viran puolesta, vaikkei siihen olisi valituksessa erikseen vedottukaan. 4

Päätöksen perusteleminen Viranomaisen on hallintolain mukaan perusteltava päätöksensä. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. (HallintoL 45 1 mom.) Perustelujen on oltava riittävän selkeitä ja yksilöityjä. Perusteluista tulee ilmetä, mitkä seikat on katsottu selvitetyiksi ja mikä oikeudellinen merkitys niille on annettu. Perusteluvelvollisuudella on keskeinen merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. 5

Perustelujen merkitys Riittävät perustelut antavat myös edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta. Perustelujen laadulla on merkitystä myös viranomaistoimintaa kohtaan tunnetun yleisen luottamuksen kannalta Perustelujen on oltava konkreettisia ja kyseiseen tapaukseen liittyviä. Esimerkiksi pelkkä oikeusohjeen aukikirjoittaminen ei ole riittävää, vaan kyseinen tapaus on kiinnitettävä säännökseen. 6

Riittävät ja monipuoliset perustelut voivat vähentää muutoksenhaun tarvetta. Huom! Esim. tilanteessa, että päätökseksi tuleekin muu, esim. vastakkainen ratkaisu kuin asian esittelijän ehdotus, perustelut jäävät usein puuttumaan. 7

Kaavojen nähtävilleasettaminen ja siitä ennakkoon ilmoittaminen MRL 188 1 mom: Yleis- ja asemakaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään. KuntaL 63 : Kaavan hyväksymispäätös valitusosoituksineen on pidettävä yleisesti nähtävänä siten kuin siitä on ennakkoon ilmoitettu KuntaL 64 : Kunnan ilmoitukset saatetaan tiedoksi julkaisemalla ne julkisten kuulutusten ilmoitustaululla sekä tarpeen vaatiessa muulla kunnan päättämällä tavalla. 8

Hallinto-oikeuden päätös 22.8.2013 nro 13/0323/3 Valitus ranta-asemakaavasta oli saapunut hallintooikeuteen vasta nähtävilläolopäivästä lasketun valitusajan päättymisen jälkeen. Hallinto-oikeus kuitenkin tutki valituksen, koska valtuuston päätöksen yleisesti nähtäville asettamisesta ei ollut kuntalain 63 :n mukaisesti ennakolta ilmoitettu kunnan ilmoitustaululla (ainoastaan sanomalehdessä). 9

Kaavapäätösten valitusosoitukset MRL 188 6 mom: Kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen katsotaan tulleen asianosaisten tietoon silloin kun päätös on kuntalain 63 :n mukaisesti asetettu yleisesti nähtäville. Valitusosoituksissa on kuitenkin usein tämän lisäksi virheellisesti todettu, että asianosaisen katsotaan saaneen tiedon päätöksestä, jollei muuta näytetä, 7 päivän kuluttua kirjeen lähettämisestä, saantitodistuksen osoittamana aikana tai tiedoksisaantitodistukseen merkittynä aikana. Ongelma: Tulkinnallisen valitusosoituksen vuoksi ei ole selvää, milloin valitusaika tosiasiassa päättyy ja kaava tulee lainvoimaiseksi! 10

Päätösten antaminen Lupa-asiat on annettava julkipanon jälkeen. Päätöksen katsotaan tuleen asianosaisen tietoon, kun se on annettu. (MRL 142, 198 ) Eli päätöksen antamisesta ilmoitetaan ennen sen antamispäivää päätöksen tehneen viranomaisen ilmoitustaululla (tulee mainita viranomainen, asian laatu ja ptksen antamispvä). Huom! Ilmoitus on pidettävä ilmoitustaululla vähintään oikaisuvaatimuksen tai valituksen tekemiselle säädetyn ajan. (MRA 97 ). 11

MRL 201 :n mukainen kaavapäätöksen täytäntöönpano Kunnanhallitus voi valitusajan kuluttua määrätä yleis- ja asemakaavan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman siltä osin, johon valitusten tai oikaisukehotusten ei voida katsoa kohdistuvan. Huom! Siis vain selkeästi riidattomilla alueilla. Valitus saattaa koskea myös koko kaavapäätöksen perusteita (esim. menettelyä koskeva valitusperuste). Säännöstä on tulkittava suppeasti, koska kyse on poikkeussäännöstä. 12

KHO 2013:13 (Vuosikirjaratkaisu) Tilanne: Kunta oli hyväksynyt alueelle RYK:n. Rpk sijaitsi alueella A, joka oli kaavan RA-aluetta. Kaavamääräyksen mukaan kaavan perusteella voitiin myöntää rakennuslupa. HAO:een oli tehty valitus, jossa oli vaadittu 2 uutta rpk:aa alueelle B. Perusteena se, että virheellisen karttapohjan vuoksi olemassa olevan rpk:n oli katsottu sijaitsevan alueen A sijasta alueella B, mikä vähensi alueen B rakennusoikeutta. KH oli määrännyt rantayleiskaavan voimaan ennen sen lainvoimaiseksi tuloa muun ohessa alueen A osalta.(kunta oli selvittänyt myös HAO:sta valituksen laajuutta!) 13

Rakennustarkastaja oli myöntänyt X:lle rakennusluvan kesämökille alueelle A (kaavan RA-aluetta). Naapurit valittivat päätöksestä. HAO kumosi rakennuslupapäätöksen antamisen jälkeen kaavan hyväksymispäätöksen alueiden A ja B osalta ja palautti asian kuntaan uudelleen käsiteltäväksi. Sitten HAO kumosi X:n rakennusluvan: Kaava oli kyseisiltä osin kumottu, ja rakentaminen edellytti poikkeamispäätöstä. 14

Yhteenvetoa KHO totesi seuraavaa: Valitus kohdistui selkeästi molempiin alueisiin A ja B. KH:n tulkinta valituksen kohteesta oli virheellinen. Lopullinen oikeustila ratkesi vasta muutoksenhakutuomioistuimen lainvoimaisella ptksellä. KH:n täytäntöönpanopäätös ei antanut luottamuksensuojaa X:lle. 15

Hallinto-oikeuteen kaavavalitusten johdosta lausunnon liitteenä toimitettavat asiakirjat Kaikki kaavan valmisteluun liittyvä aineisto tulee toimittaa! Puuttuvien asiakirjojen pyytämiseen ja niistä erikseen kuulemiseen tuhlaantuu aikaa. Hallinto-oikeus pyytää laatimaan luettelon toimitetuista asiakirjoista. Tämä on tärkeää, koska luettelo lähetetään vastinepyynnön yhteydessä tiedoksi asianosaiselle. Tällöin he saavat tiedon, mitä asiakirjoja hallintooikeudessa on (koko laajan kaava-aineiston kopioiminen kaikille ei ole järkevää). Huom! Selvitys ptk:n nähtäville asettamisesta ja siitä ennakkoon ilmoittamisesta (Valituksen määräaikaisuus!) 16

KHO 2013:110, vuosikirjaratkaisu (Rantapoikkari, mitoitus, perustelut) ELY-keskus oli hylännyt hakemuksen saada poiketa MRL 72 :n 1 mom. säädetystä rakentamisrajoituksesta. Peruste: emätilan rakentamisen mitoitus muunnetun rantaviivan kilometriä kohden muodostui liian suureksi. HAO oli hylännyt hakijan valituksen viitaten päätöksen perusteluissa myös rakennusoikeuden mitoitukseen. KHO: Pysytti hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen mutta totesi perusteluissaan mm. seuraavaa: 17

MRL 73 :n säännökset (ranta-alueiden maankäyttöä järjestävän kaavan sisältövaatimukset) vaikuttavat osaltaan myös poikkeamista koskevaan harkintaan. Poikkeamisharkinnassa tulee turvata myös maanomistajien yhdenvertainen kohtelu. Poikkeamispäätöksin ei voida osoittaa niin tehokasta rakentamista, että muille maanomistajille ei voida osoittaa kaavassakaan vastaavia rakentamismahdollisuuksia. 18

Poikkeamisharkinnassa ei voida samaan tapaan kuin kaavoituksessa päättää ensin tietyistä mitoitusperusteista ja sitten ratkaista yksittäisiä hakemuksia soveltaen tuota perustetta. Kyseiset perusteet voi hyväksyä vain kunta (=kaavoitusviranomainen) Poikkeamispäätöksin ei voida ennakkoon sitoa kunnan tulevaa kaavoitusharkintaa. 19

Asiaa ei siten voida ratkaista niillä HAO:n ja ELY:n päätöksistä ilmenevillä perusteilla, jotka pohjautuvat poikkeamislupaviranomaisen määrittämään rantaviivan laskentamenetelmään ja kilometrikohtaiseen enimmäistehokkuuteen. Poikkeamisharkinnassa oli otettava huomioon: Määräala rajoittui erämaa-alueeseen ja Natura 2000- verkoston kohteeseen (Kaldoaiavin erämaa). Tarve rakentamisen suunnitelmalliseen ohjaamiseen tavanomaista suurempi. 20

Määräala sijaitsi Vetsijoen rannalla alueella, jolla oli seitsemän muuta samasta emätilasta muodostettua lohkotilaa. Emätilaan kuuluvaa aluetta koskevan yleiskaavan laatiminen oli vireillä. Tässä tilanteessa rakentamisoikeuden ratkaiseminen yksittäisin poikkeamispäätöksin voisi vaarantaa muiden maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun tulevassa kaavoituksessa ja rajata suunnitteluvaihtoehtoja. 21

Jatkoa.. Lopputulos: Em. perustein ja ottaen huomioon emätilan jo tapahtunut rakentaminen ja kiinteistönmuodostus Vetsijoen ranta-alueilla, alueen kiinteistöjaotus ja alueen erityiset luonnonolosuhteet, mahdollisuudet osoittaa kaavassakaan muille kiinteistöille vastaava rakennusoikeus ovat selvittämättä. Haettu poikkeaminen tuottaa MRL 172 :n 1 mom. 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle. 22

KHO 2013:91 (vuosikirjaratkaisu) Pyhäjärven alueen rantaosayleiskaava Asiassa oli ennen kaikkea kyse kaavan rakennusoikeuden mitoituksen määrittelystä. Kaava-alue hyvin laaja, muodostui pääasiassa Kiteen ja Kesälahden vesistöalueista. Pinta-ala n. 240 neliökm, vesialuetta n. 170 neliökm Rantaviivaa n. 340 km ( muunnettua n. 295 km) 1200 olevaa rpk, uusia rpk noin 600 = yhteensä 1800 rpk Alueella ennestään 15 ranta-asemakaavaa Naturaan kuuluvia alueita, mm. Pyhäjärven alue. Naturaarviointi tehty (ei LSL 66 :n 1 mom. tarkoitettua merkittävää heikentymistä ) 23

Vesistökohtainen mitoitusluku HAO kumosi kaavapäätöksen. KHO pysytti HAO:n päätöksen lopputuloksen, täydensi perusteluja. KHO totesi: Kaavaa laadittaessa käytettävä vesistökohtainen mitoitusluku riippuu esim. vesistön ja sen rannan luonnonarvoista veden vaihtuvuudesta ja syvyydestä rantojen rakennettavuudesta ja nykyisestä rakentuneisuudesta. 24

Muunnettu rantaviiva Ns. muunnetun rantaviivan käyttämisessä rakennusoikeuksia mitoitettaessa pyritään muun ohella: sovittamaan rakentamisen määrä alueen luonnonoloihin ja vesistön sietokykyyn ottamaan huomioon vastarannan läheisyys kapeiden vesistönosien rannoilla ottamaan huomioon, että kapeilla maa-alueilla (kannakset, niemet) rakennusta ei kenties voida sijoittaa riittävän välimatkan päähän rantaviivasta. Muunnettu rantaviiva + mitoitusluku ovat kaavoituksessa yleisesti apuna harkittaessa yleiskaavassa ranta-alueille ja eri emätiloille osoitettavan rakennusoikeuden määrää. 25

Ranta-asemakaavat ja rantasaunat Kaava-alueella sijaitsevien 15 ranta-asemakaavan rantaviivoja ja rakennuspaikkoja ei ollut otettu huomioon yleiskaavan rakennuspaikkojen määrässä. Myöskään saunarakennusten rakennuspaikkoja ei ollut erikseen osoitettu kaavassa tai otettu huomioon mitoituksessa. KHO totesi, että kaava-asiakirjoista eivät ilmenneet em. rantaa varaavien rakennuspaikkojen sijainnit, eikä asiakirjoissa ollut yksityiskohtaista selvitystä siitä, mihin kokonaan rakennuskelvottomat alueet sijoittuvat tai miten niitä ja muita mitoitusta tuottamattomia alueita on käsitelty. 26

Rantaviivan muuntomenettely kaavassa KHO myös totesi, että kaavassa käytetty muuntotapa oli sinänsä sallittu, mutta se erosi kapeiden vesistön osien ja vastarannan rakentamisen huomioon ottamisen osalta eräistä yleisesti käytetyistä ja oikeuskirjallisuudessa esitetyistä malleista rantaviivan pituutta lisäävään suuntaan. Tämä tuli osaltaan ottaa huomioon arvioitaessa kaavaalueen todellista kokonaismitoitusta. (HAO ei ollut tästä erikseen maininnut!) 27

Yhteenvetoa KHO:n päätöksestä Kaavan mitoituksen ulkopuolelle oli siten jätetty: RYK:n alueella olevien ranta-asemakaavojen rkpt oleviin tilakeskuksiin liittyvät rantasaunat sekä näiden rakentamismahdollisuudet Lisäksi kaavassa oli käytetty rantaviivan pituutta lisäävää muuntotapaa Nämä seikat yhdessä johtivat siihen, että rakennusoikeuden mitoitus muodostui selvästi tehokkaammaksi kuin laskennallista mitoitusluvuista oli pääteltävissä. 28

Kyseinen mitoitus johti siihen, että rakentamista sijoittui myös: alueille, joilla oli selvitysten mukaan luontoarvoja tai maisemallisia arvoja alueille, joille ei heikon rakennettavuuden /rakennuskelvottomuuden vuoksi olisi kaavan selvitysten mukaan tullut sijoittaa rakentamista. Tässä tilanteessa lisärakennusoikeutta osoitettaessa tuli ottaa huomioon, että alueelle aiemmin sallittu tiheä rakentaminen vähentäisi uuden rakentamisen määrää. 29

Yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksesta ei seurannut, että jo toteutuneen paikoin hyvin tiheänkin rakentamisen vuoksi olisi voitu osoittaa enemmän rakennuspaikkoja kuin rantayleiskaavan sisältövaatimukset mahdollistivat. 30

KHO 2013:87 (vuosikirjaratkaisu) Tynkkylänjoen ranta-asemakaava Asiassa kyse yleiskaavan ohjausvaikutuksesta ja lainvoimaisuudesta ranta-asemakaavaa hyväksyttäessä KV oli 12.4.2010 hyväksynyt Tynkkylänjoen rantaasemakaavan Kaava-alueen laajuus noin 95 ha. Rakennusoikeutta yht.11 200 kerrosneliömetriä RM- ja RA-alueille. (matkailupalvelujen alue ja loma-asuntoalue) Alueella oli kaavaa hyväksyttäessä voimassa oikeusvaikutteinen yleiskaava, jossa RAK:n alue oli osoitettu M-alueeksi (maa- ja metsätalousvaltainen alue) 31

KV oli ennen RAK:n hyväksymistä samana päivänä tekemällään toisella päätöksellä hyväksynyt RAK:n aluetta koskevan yleiskaavan muutoksen, jossa tälle alueelle oli osoitettu RM- ja RA-alueita. HAO oli hylännyt (+ jättänyt osin tutkimatta) A:n ja B:n valituksen. KHO totesi, että em. yleiskaavan muutos ei ollut voimassa RAK:ta hyväksyttäessä. 32

Sen arvioiminen, oliko yleiskaava ollut riittävästi ohjeena RAK:ta laadittaessa, tuli tehdä tuolloin voimassa olleeseen yleiskaavaan ja siinä osoitettuihin maankäyttöratkaisuihin nähden. RAK:n maankäyttöratkaisut poikkesivat sisällöllisesti päätöspäivänä voimassa olleesta yleiskaavasta. Asemakaavan hyväksymispäätös oli lainvastainen, koska yleiskaava ei ollut ollut riittävästi ohjeena asemakaavaa laadittaessa. 33

Huom! Kyseinen samana päivänä hyväksytty yleiskaavan muutos oli kuitenkin KHO:n toisen päätöksen johdosta tullut lainvoimaiseksi. KHO totesi, että RAK:n hyväksymistä koskevaa päätöstä ei tämän vuoksi ollut perusteita kumota sillä perusteella, että RAK:n maankäyttöratkaisusta poikkeavaa yleiskaava ei ollut pidetty riittävästi ohjeena asemakaavaa laadittaessa. 34

KHO 22.5.2013/1775 Asiassa kyse kaavaehdotuksen muuttamisesta nähtävilläolon jälkeen. Nähtävillä olleessa osayleiskaavaehdotuksessa tilan alueelle oli osoitettu mm. palvelujen ja hallinnon alue P-1, jolle kaavamääräyksen mukaan sai rakentaa myös asuinrakennuksia. Ehdotuksessa ei ollut rakennusoikeutta koskevia kaavamääräyksiä. Naapurin muistutuksen johdosta kaavan P-1-alueelle oli lisätty rakennusoikeutta koskeva kaavamääräys (rakennusoikeus max 10 % rpk:n p-alasta, kuitenkin enintään 450 kerrosneliömetriä) 35

Kaavaa ei ollut asetettu sen johdosta uudelleen nähtäville, eikä kyseistä tilan omistajaa ollut kuultu. Kyseessä oli MRA 32 :ssä tarkoitettu olennainen muutos. Kun maanomistajaa ei ollut kuultu, päätös oli syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja oli lainvastainen. 36