PIELISEN KARJALAN KUNTARAKENNESELVITYS Yhdistymisselvitys 23.5.2014 (päivitetty 23.6.2014) FCG KONSULTOINTI OY Mikko Kenni, Anssi Hietaharju, Jussi Kukkonen, Seppo Tiainen
Sisällys 1 JOHDANTO... 4 2 SELVITYS... 5 2.1 Selvitystyön tausta ja tavoite... 5 2.2 Kuntarakennelain asettamat lähtökohdat... 6 2.3 Selvitystyön toteutus... 7 2.4 Uutta kuntaa ja syvennettyä yhteistyötä koskevat näkemykset ja odotukset... 10 3 SELVITYSALUE... 13 3.1 Yleiskuvaus... 13 3.2 Väestö... 13 4 KILPAILUKYKY, ELINKEINOT JA ELINVOIMA... 20 4.1 Kilpailukyvyn kehitys... 20 4.2 Elinkeinot ja työllisyys... 20 4.3 Elinvoima... 27 5 YHDYSKUNTARAKENNE JA ASUINYMPÄRISTÖ... 30 5.1 Yhdyskuntarakenne ja maankäyttö... 30 5.2 Työssäkäynti, asiointi ja liikkuminen... 32 5.3 Muuttoliike... 33 5.4 Suuntautuminen ja talousalueet... 34 6 PALVELUT JA ASIAKKAAT... 36 6.1 Sosiaali- ja terveystoimen palvelut... 36 6.1.1 Syvennetyn/hajautetun yhteistyön malli... 38 6.1.2 Uuden kunnan malli... 39 6.1.3 Yhteenveto ja johtopäätökset... 40 6.2 Opetus-, kulttuuri- ja liikuntapalvelut... 43 6.2.1 Syvennetyn/hajautetun yhteistyön malli... 45 6.2.2 Uuden kunnan malli... 45 6.2.3 Yhteenveto ja johtopäätökset... 46 6.3 Teknisen ja ympäristötoimen palvelut... 48 6.3.1 Syvennetyn/hajautetun yhteistyön malli... 49 6.3.2 Uuden kunnan malli... 50 6.3.3 Yhteenveto ja johtopäätökset... 51 6.4 Hallinto- ja tukipalvelut sekä elinkeinopalvelut... 53 6.4.1 Syvennetyn/hajautetun yhteistyön malli... 54 6.4.2 Uuden kunnan malli... 54 6.4.3 Yhteenveto ja johtopäätökset... 55 6.5 Maaseutuhallinto, lomitus ja ympäristöterveydenhuolto... 56 2
6.6 Johtopäätökset palvelujen järjestämisestä syvennetyn yhteistyön ja kuntaliitoksen SWOTanalyysi... 57 7 TALOUS... 58 7.1 Yleinen kuntatalouden tila Suomessa ja Pielisen Karjalassa... 58 7.2 Kuntien tulopohjan kehitys... 62 7.3 Tulevat investointitarpeet... 63 7.4 Kriisikuntatarkastelu... 63 7.5 Syvennetyn yhteistyön ja kuntaliitoksen taloudelliset vaikutukset... 63 7.6 Johtopäätökset talouden tilasta ja kehityksestä... 65 8 HENKILÖSTÖ... 66 8.1 Henkilöstörakenteet ja -käytännöt... 66 8.2 Henkilöstön eläköityminen ja rekrytointitarpeen muutos... 68 9 DEMOKRATIA JA JOHTAMINEN... 70 9.1 Kuntalaisten vaikuttaminen ja osallistuminen... 70 9.2 Poliittinen johtaminen... 70 9.3 Organisaatio ja konsernirakenteet... 72 10 PÄÄTELMÄT... 74 11 KUNTARAKENNELAISSA ESITETTYJEN KUNTAJAON MUUTOSTEN EDELLYTYSTEN TÄYTTYMINEN... 75 LIITTEET Liite 1: Kuntien talouslukuja tilinpäätösvuosilta 2010 2013 Liite 2: Suunnitelmien mukaiset investoinnit vuosina 2014 2016 Liite 3: Kriisikuntakriteerit ja niiden täyttyminen Liite 4: Kuntien painelaskelma-ennusteet vuoteen 2029 3
1 JOHDANTO Pielisen Karjalan kuntarakenneselvitysalue käsittää Juuan kunnan, Lieksan kaupungin, Nurmeksen kaupungin ja Valtimon kunnan. Väestöhaasteet ovat kaikilla neljällä kunnalla poikkeuksellisen suuret. Neljästä kunnasta kolme (Lieksa, Nurmes, Valtimo) muodostaa keskenään seutukunnan Myös Juuka on kuulunut samaan seutukuntaan vielä vuonna 2009.(seutukuntajako virallisena alueluokituksena lakannut vuoden 2014 alusta). Selvityksen perusteella voidaan todeta, että kuntien välinen keskinäisriippuvuus vahvistuu myös tulevaisuudessa. Merkittävä riski Pielisen Karjalan kunnille on suuri riippuvuus valtionosuuksista. Juuan kunnan valtionosuudet ja julkiset tulot olivat 60 prosenttia koko kunnan tuloista vuonna 2013, kun koko maan keskiarvo on 29 prosenttia. Pienin valtionosuusriippuvuus on Lieksan kaupungilla (50 %). Nurmes ja Valtimo asettuvat Juuan ja Lieksan välimaastoon. Kuntien toimintaympäristön muuttuminen yhä monimutkaisemmaksi ja haasteellisemmaksi on lisännyt painetta uudistaa toimintatapoja ja organisaatiota kunnissa. Usein muutokset ovat yhä vaikeammin ennakoitavissa ja reagointiaika niihin on lyhentynyt. Globaalitalous, väestön ikääntyminen, valtakunnalliset ja kansainväliset säädökset sekä aluerakenteessa tapahtuvat muutokset pakottavat kuntia pohtimaan tulevaisuuttaan yhä tarkemmin. Elinvoimaisen kuntarakenteen kunnissa kiinnitetään huomiota aivan erityisesti elinkeinoihin ja työllisyyteen, talouteen ja henkilöstöön, yhdyskuntaan ja ympäristöön, palveluihin ja asiakkaisiin sekä demokratiaan ja kunnan johtamiseen. Toimintaympäristössä tapahtuvista muutoksista huolimatta kuntien tulee jatkossakin pystyä vastamaan kuntalaisten tarpeisiin. Kuntalaiset tarvitsevat koulutusta, sosiaali- ja terveyspalveluja sekä kuntien ylläpitämää infrastruktuuria. On löydettävä uusia keinoja turvata näitä palveluja, etenkin supistuvan väestön kunnissa. Näennäiset muutokset oman organisaation kehittämiseksi ja sisäisen tehokkuuden parantamiseksi eivät enää riitä. Tarvitaan riittävän rohkeita ratkaisuja, jotta kuntien on mahdollista tulevaisuudessakin taata hyvinvointipalvelut kuntalaisille. Tämä yhdistymisselvitys on valmistunut 23.5.2014. Yhdistymisselvitystä on päivitetty 23.6.2014 Juuan kunnan jättäydyttyä valtuuston päätöksellä (26.5.2014) pois kuntarakenneselvityksestä. Päivityksiä on tehty lukuun 7. Päivityksiä on tehty mm. seuraaviin asioihin: kuntaliitoksen säästöpotentiaali valtionosuuksien leikkaukset valtionosuussidonnaisuus taloudellinen huoltosuhde investoinnit Pielisen Karjalan kuntatalouden sopeuttamistarve vuoteen 2029 asti palkkaharmonisointi 4
2 SELVITYS 2.1 Selvitystyön tausta ja tavoite Lieksan kaupunki kutsui muut Pielisen kunnat keskustelemaan kuntarakenneselvityksen mahdollisuudesta 2.9.2013. Kaikki neljä kuntaa tekivät päätöksen osallistua kuntarakennelain mukaiseen selvitykseen. Myös selvitysalueesta kunnat olivat yksimielisiä. Näin ollen Juuan kunta, Lieksan kaupunki, Nurmeksen kaupunki ja Valtimon kunta päättivät toteuttaa kuntarakennelain mukaisen kuntarakenneselvityksen, jossa tarkastellaan sekä syvennetyn yhteistyön että uuden kunnan mahdollisuutta. Pielisen Karjalan alueella ei ole 1970-luvun jälkeen toteutettu kuntaliitoksia. Muualla Pohjois- Karjalan maakunnassa on toteutettu 2000-luvun aikana muutamia liitoksia. Tosin Nurmes ja Valtimo selvittivät yhdistymistä alkuvuodesta 2012. Kunnallishallinnon rakenne -työryhmä esitti helmikuussa 2012 julkaistussa selvityksessään, että Pohjois-Karjalaan asetettaisiin kolme kuntajakoselvitystä, joista yksi käsittäisi Juuan, Lieksan, Nurmeksen ja Valtimon. Käsillä olevan selvityksen tavoitteena on toteuttaa kuntarakenneselvitys sekä antaa kunnille tarvittavat tiedot kuntarakennemuutoksia koskevan päätöksenteon tueksi. FCG Konsultointi Oy:n (jäljempänä FCG) konsultit tukevat strategista arviointiprosessia kuntarakennevaihtoehdoista kunnissa ja vastaavat päätöksentekomateriaalin tuottamisesta yhteistyössä kuntien edustajien kanssa. Konsulttien tehtävänä on niin ikään valmistella kuntarakenneselvitys yhteistyössä kuntien edustajien kanssa sekä yhdistymissopimusluonnos ja/tai yhteistyösopimus kuntien hallitusten ja valtuustojen käsittelyyn. Kuntajaon muutoksen vaikutuksia tarkastellaan elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan näkökulmista. Tarkastelutapa perustuu Kuntaliiton ja FCG:n yhdessä asiakkaidensa kehittämään jäsennykseen. Kuntien palvelujen ja talouden nykytilaa arvioidaan kuntien viime vuosien taloudellisen ja toiminnallisen kehityksen perusteella. Elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan tarkastelukehikko jakautuu viiteen alakokonaisuuteen. Kuvio: Kuntarakenneselvityksen tarkastelukehikko Alueen kuntien keskinäistä riippuvuutta on mahdollista kuvata kuntien välisillä, jo olemassa oleville, yhteistyörakenteilla. Esimerkiksi Nurmes hallinnoi Pielisen Karjalan maaseutupalveluita, jossa mukana ovat Lieksa ja Valtimo. Valtimon kunta puolestaan hoitaa Nurmeksen, Lieksan, Juuan ja Valtimon maatalouslomituksen. Lieksan kaupungin liikelaitos, Pielisen Karjalan tilitoimisto, vastaa Nurmeksen, Lieksan, Valtimon sekä terveydenhuollon kuntayhtymän palkanlaskennasta, 5
kirjanpidosta, reskontrasta, laskutuksesta ja perinnästä. Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy hoitaa Juuan, Nurmeksen, Lieksan, Valtimon ja kuntayhtymän tietohallinnon palvelut. Joensuun seudun hankintatoimi hoitaa osan, erityisesti suurimmista kaikkien kuntien ja kuntayhtymän hankintapalveluista. Osa kuntien elinkeinojen kehittämisestä ja edunvalvonnasta on organisoitu Pikes Oy:lle, johon kuuluvat Nurmes, Lieksa ja Valtimo. Juuan kunta on osakkaana JOSEK Oy:ssa. Karelia Expert Matkailupalvelu Oy hoitaa Nurmeksen ja Valtimon sekä Lieksan matkailupalvelut. Seutukunnan yhteinen joukkoliikennekoordinaattori on Lieksan kaupungin palveluksessa. Teollisuuskylä kunnista on vain Lieksan kaupungilla. Palvelutuotannon osalta Pielisen Karjalan kunnilla on myös yhteistyötä; Lieksalla ja Nurmeksella on yhteinen tekninen virasto sekä yhteinen tekninen lautakunta ja yhteinen rakennuslautakunta. Nurmeksella ja Valtimolla on puolestaan kuntien yhteinen terveydenhuollon kuntayhtymä. 2.2 Kuntarakennelain asettamat lähtökohdat Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelmassa (22.6.2011) on linjattu, että hallitus toteuttaa koko maan laajuisen kuntauudistuksen, jonka tavoitteena on vahvoihin peruskuntiin pohjautuva elinvoimainen kuntarakenne. Vahva peruskunta muodostuu luonnollisista työssäkäyntialueista ja on riittävän suuri pystyäkseen itsenäisesti vastaamaan peruspalveluista vaativaa erikoissairaanhoitoa ja vastaavasti vaativia sosiaalihuollon palveluja lukuun ottamatta. Vahva peruskunta kykenee tulokselliseen elinkeinopolitiikkaan ja kehittämistyöhön sekä voi tehokkaasti vastata yhdyskuntarakenteiden hajautumiskehitykseen. Kuntien selvitysvelvollisuuden sisältänyt kuntarakennelaki (478/2013) astui voimaan 1.7.2013, ja kuntien selvitysvelvollisuus alkoi heti lain tultua voimaan. Lakiin lisättiin kuntarakenneuudistuksen toteuttamiseksi säännökset kuntien selvitysvelvollisuudesta, selvitysperusteista, selvitysalueen määräytymisestä ja niistä poikkeamisesta sekä kuntien yhdistymisen taloudellisesta tuesta. Lain (478/2013) mukaan kuntajaon kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta. Lain (478/2013) mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos edistää edellä tarkoitettuja kuntajaon kehittämisen tavoitteita sekä parantaa 1) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta tai muuten edistää kunnan toimintakykyä; 2) alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita; 3) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai 4) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Valtiovarainministeriön linjauksen mukaan selvityksen tulee aina sisältää vähintään seuraavat asiat (vaikka kunnat eivät päätyisi tekemään yhdistymisesitystä): suunnitelma hallinnon ja palvelujen järjestämisestä sekä palvelujen tuottamisesta selvitysalueella selvitys yhdistymisen vaikutuksista kuntien yhteistoimintaan selvitys taloudellisesta tilanteesta arvio asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien sekä lähidemokratian toteutumisesta yksityiskohtainen arvio kuntien yhdistymisen eduista ja haitoista arvio kielellisten oikeuksien toteutumisesta Kuntarakenneselvitykseen sisältyy lain mukaan yhdistymissopimusluonnos. Sopimusluonnokseen kirjataan selvityksen aikana nousevia paikallisesti tärkeitä asioita. Sopimuksen tavoitteena on kuvata riittävällä tasolla sopimuskauden keskeisiä asioita samalla taataan yhdistyneen kunnan 6
toimintakyky välttämällä liian yksityiskohtaisia kirjauksia. Oikea taso määritellään paikallisesti selvitysprosessin aikana. Palvelujärjestelmien yhteensovittamisen periaatteet, kunnan taloudenhoidon yleiset periaatteet sekä lähidemokratia ovat kuntarakenneselvityksessä keskeisesti avattavia ja kuntien välillä neuvoteltavia kokonaisuuksia. 2.3 Selvitystyön toteutus Selvityksen vaiheet Pielisen Karjalan kuntarakenneselvityksessä on ollut useita vaiheita. Seuraavassa kuviossa on havainnollistettu selvitystyön kulun ja etenemisen keskeiset vaiheet. Kuvio: Selvitysprosessi 7
Kaavio: Kuntarakenneselvityksen aikataulu- ja työsuunnitelma Organisointi ja toimijat Selvitystä varten perustettiin työvaliokunta, ohjausryhmä sekä teemapohjaisia valmistelevia työryhmiä. Seuraavassa kuviossa on esitetty selvityshankkeen valmistelun organisointi. 8
Kuvio: Kuntarakenneselvityksen valmisteluorganisaatio Selvityshankkeessa valmisteluelimillä ja sidosryhmillä on ollut erilaisia rooleja. Kuntarakenneselvitysalueen kuntien valtuustojen tehtävänä on ollut päättää selvitysalueesta ja antaa näkemyksensä valmisteluun valtuustoseminaareissa. Valtuustot päättävät kuntien mahdollisesta yhdistymisestä. Selvityshankkeen ohjausryhmä on koostunut kuntien valitsemista neuvottelijoista. Ohjausryhmä on johtanut selvitystyötä ja tehnyt tarvittavat linjaukset ja esitykset yhdistymistä valmisteleviin asiakirjoihin. Ohjausryhmä on myös nimennyt hankkeen yhteyshenkilön sekä tarvittavat työryhmät valmistelemaan selvitystä ja neuvotteluja. Selvityshankkeen työvaliokunta on koostunut kuntajohtajista. Työvaliokunta on valmistellut ja tukenut ohjausryhmän työtä sekä tehnyt ohjausryhmälle esitykset yhdistymistä valmisteleviin asiakirjoihin. Valmistelevat työryhmät ovat vastanneet tarvittavien taustaselvitysten tekemisestä ja valmistelusta. Ensimmäisen aallon työryhmiä on ollut yhteensä neljä (sote, sivistys, tekniikka, hallinto). Näiden työryhmien toimeksiantoon on sisältynyt nykytilan kuvaus, kuntien yhteistyön syventäminen sekä uuden kunnan palvelujen järjestäminen, organisointi ja kehittäminen. Toisen aallon työryhmiä on ollut yksi, talous- ja henkilöstöryhmä. Työryhmässä ovat olleet edustettuina kuntien taloudesta ja henkilöstöasioista vastaavat henkilöt ja selvitysmies Seppo Tiainen. Talous ja henkilöstöryhmän lisäksi toisen aallon valmistelutyössä on ollut tiiviisti työvaliokunta, jonka tehtävänä ovat olleet mm. elinvoimaan, demokratiaan ja johtamiseen liittyvien teemojen valmistelu. Elinkeinojen osalta työvaliokunta on valmistellut poliittisista päättäjistä (2 henkilöä per kunta) kootulle ryhmälle mm. elinkeinoyhtiöiden asioita. Hankkeen selvityshenkilö ja -tiimi ovat tuoneet oman asiantuntemuksensa kuntien käyttöön. He ovat vastanneet selvityksen ja esityksen tekemisestä. Selvityshenkilö ja -tiimi ovat toimineet asiantuntijana sekä tukeneet prosessin johtamisessa ja hallinnassa. He ovat valmistelleet työssä tehtäviä linjauksia ja asiakirjoja. Selvityshenkilö ja -tiimi ovat ohjeistaneet työssä nimettävien valmistelevien alatyöryhmien työtä. He ovat osallistuneet ohjausryhmän, työvaliokunnan ja 9
valtuustojen tilaisuuksiin. Selvityshenkilö ja -tiimi ovat myös työstäneet kuntien kanssa yhdistymissopimusluonnoksen. Selvityshenkilönä ja projektipäällikkönä FCG:ssä on toiminut johtava konsultti Mikko Kenni. Hän on toiminut myös hankkeen yhteyshenkilönä FCG:ssä. Kennin lisäksi työhön ovat FCG:n asiantuntijatiimin muina jäseninä osallistuneet johtava konsultti Anssi Hietaharju ja johtaja Aija Tuimala. Selvitystyötä ovat FCG:ssä tukeneet myös tutkimuspäällikkö Heikki Miettinen (tilastoanalyysit) ja konsultti Jussi Kukkonen (raportointi). Lisäksi selvitystyössä on ollut ulkopuolisena asiantuntijana Seppo Tiainen. Viestintä Avoin ja vuorovaikutukseen perustuva viestintä on ollut selvityshankkeen keskeinen periaate ja tavoite. Tiedottamisesta ja viestinnästä on laadittu erillinen viestintä- ja tiedotussuunnitelma. Selvitysalueen kuntien asukkaille on järjestetty kuntalaistilaisuuksia, yksi kussakin kunnassa. Kuulemistilaisuuksia on järjestetty Lieksassa Ja Nurmeksessa 24.3.2014 sekä Juuassa ja Valtimolla 25.3.2014. Kuntalaistilaisuudet ovat olleet avoimia tilaisuuksia kaikille. Tilaisuuksissa kuntalaisilla on ollut mahdollisuus kommentoida ja tuoda esille näkemyksiään. Kuntalaistilaisuuksista on koottu yhteenvedot ja niistä on raportoitu selvityshankkeen ohjausryhmälle. Tilaisuuksista on tiedotettu kuntalaisille eri kanavien kautta etukäteen. Kunnat ovat voineet halutessaan järjestää myös muita tilaisuuksia. Selvitykselle on perustettu oma internetsivusto, jonne kaikki kuntarakenneselvityksessä syntynyt materiaali on koottu. Selvitystyön kuluessa on julkaistu tiedotteita, joissa on kerrottu selvityksen etenemisestä. Esimerkiksi jokaisen ohjausryhmän, valtuustokäynnin tai yhteisseminaarin pohjalta on tehty mediatiedotteet. kuntarakenne.pohjoiskarjala.net/resource.phx/sivut/sivut-kuntarakenne Selvitysalueen kuntien henkilöstö on ollut selvityksessä tiiviisti mukana. Kaikkien kuntien yhteinen yhteistoimikuntien kokous pidettiin 24.4.2014 Juuassa. Henkilöstölle on järjestetty myös infotilaisuuksia selvityksen etenemisestä normaalin yt-menettelyn mukaisesti. Lisäksi henkilöstölle on tiedotettu selvityksen etenemisestä kunkin kunnan omilla menetelmillä ja välineillä. Henkilöstön informoiminen ja viestintä on ollut jokaisen kunnan omalla vastuulla. Kuntien pääluottamusmiehet ovat olleet kutsuttuja myös kuntien valtuustokäynteihin ja valtuustojen yhteisseminaareihin. Kuntien poliittisen johdon (hallitus, valtuustot) informoimisesta ovat vastanneet kuntajohtajat. Järjestöjä, seurakuntia ja kuntien yksityisiä palveluntuottajia on informoitu hankkeen internetsivujen kautta. 2.4 Uutta kuntaa ja syvennettyä yhteistyötä koskevat näkemykset ja odotukset Valtuustoryhmien näkemykset ja odotukset Kuntarakenneselvityksessä mukana olevien kuntien valtuustoryhmille tehtiin kysely tammihelmikuussa 2014. Kyselyllä kartoitettiin valtuustoryhmien odotuksia. Valtuustoryhmät toivoivat selvitykseltä ennen muuta puolueettomuutta, tasapuolisuutta, oikeudenmukaisuutta, laaja-alaisuutta, huolellista valmistelua, perusteellisuutta ja konkreettisuutta. Selvityksen ja tiedottamisen avoimuutta pidettiin tärkeänä. Kuntalaisia tulisi kuunnella ja kuntien henkilöstö ottaa mukaan. Selvityksen odotettiin tuottavan useita etenemisvaihtoehtoja päätöksenteon tueksi. Keskeisenä lähtökohtana pitäisi olla muutosten vaikutus kuntalaisiin. Tärkeimpiä säilytettäviä ja turvattavia asioita olivat valtuustoryhmien mielestä peruspalvelut, erityisesti sosiaali- ja terveyspalvelut. Peruspalvelut on tärkeää taata lähipalveluina ja säilyttää alueellisesti kattava palveluverkosto. Esiin nousivat myös mm. koulutusmahdollisuudet, vanhusten laitoshoidon toimivuus ja ennaltaehkäisevän toiminnan resursointi. Lähidemokratian ja alueellisten vaikuttamismahdollisuuksien turvaamista pidettiin keskeisenä ja luottamushenkilöiden 10
toimintamahdollisuuksiin kiinnitettiin huomiota. Henkilöstöä tulisi kohdella tasapuolisesti ja heikoimmassa asemassa olevat olisi huomioitava. Myös paikallis- ja joukkoliikenne nostettiin esiin. Elinkeinotoimintojen tasapuolista kehittämistä sekä matkailuun liittyviä näkökohtia painotettiin. Kysyttäessä asioista ja palveluista, joita tulisi kehittää, valtuustoryhmien vastauksissa nostettiin esiin kunnan toiminnot. Toiminnot olisi arvioitava eri uudistusmalleissa. Myös hallinnon hajauttaminen osakaskuntiin ja toimialakohtainen yhteishallinto mainittiin. Asukkaiden osallistumisja vaikutusmahdollisuuksia tulisi kehittää. Vastauksissa pohdittiin muun muassa uudenlaisia alueellisia organisaatioita, kunnanosavaltuustoja ja aluelautakuntia. Päätöksentekoon osallistuvien roolia sekä päätöksenteon avoimuutta ja näkyvyyttä pitäisi kehittää. Palveluiden kehittämisessä esiin nousivat asiakaslähtöiset, liikkuvat ja sähköiset palvelut sekä yhteispalvelupisteet. Kuntien työnjaolla ja erikoistumisella voitaisiin varmentaa palveluiden saatavuutta, ja keinona nähtiin myös harvemmin tarvittavien palvelujen keskittäminen. Kehittämisvaraa nähtiin lähi- ja asiointiliikenteessä, palveluverkon saavutettavuudessa, tietoliikenneyhteyksissä ja toimitilojen käytössä. Elinkeinoelämään ja matkailuun sekä Venäjään liittyviin mahdollisuuksiin tulisi panostaa. Palveluita ja toimintoja, joissa valtuustoryhmät erityisesti katsoivat tarvittavan lisää kuntien välistä yhteistyötä, ovat esim. sosiaali- ja terveystoimen ja sivistystoimen toimialaan kuuluvat tehtävät, resurssien yhteiskäyttö ja koordinointi, hallinto- ja johtotehtävät, maankäytön ja infrastruktuurin suunnittelu, asuntotuotanto, matkailu ja markkinointi, yritystoiminta ja yrittäjyys sekä edunvalvonta. Yhteistyön toteuttamisen parhaina keinoina valtuustoryhmät pitivät muun muassa seutuvaltuustoa, eri toimialueiden vastuun hajauttamista eri kuntiin, isäntäkuntamallia, toimintojen yhdistämistä kuntien välillä, tarvittavan henkilöstön kokonaistarkastelua ja erityisosaajien rekrytointia. Yhteistyön välineinä nähtiin niin ikään palvelujen yhdistäminen, kiertävät palvelut, sähköinen asiointi ja tekniset välineet. Yhteenvetona voidaan todeta, että valtuustoryhmät odottavat huolellisesti laadittua selvitystä päätöksentekoa tukemaan. Tavoitteet ovat pitkälti yhteneväiset, ja asiakokonaisuuksista korostuvat etenkin perus- ja lähipalvelut, demokratia ja vaikutusmahdollisuudet sekä elinkeinot ja elinvoima. Valtuustoryhmien näkemykset ovat hyvin samansuuntaisia sekä säilytettävien että kehitettävien asioiden ja palvelujen osalta. Keinoissa on eroavaisuutta yhteistyön ja kuntarakenneuudistuksen vaihtoehdot erottuvat päälinjoina. Kuntalaisten näkemykset ja odotukset Kuntalaisten näkemyksiä selvityksessä kartoitettiin 24.3 25.3.2014 pidetyissä kuntalaistilaisuuksissa jokaisen kunnan alueella. Tilaisuuksissa edustettuina oli kunkin kunnan kunnanjohtaja, luottamushenkilöitä sekä asukkaita. Kuntalaistilaisuuksiin osallistui yhteensä hieman reilut 100 henkilöä. Kuntalaistilaisuuksissa käytiin aktiivista keskustelua mm. elinkeinojen ja elinvoiman kehittämisestä, alueen koulutuksen järjestämisestä ja osaavan työvoiman varmistamisesta, valtakunnallisen soteuudistuksen vaikutuksista alueelle sekä alueen tulevaisuudesta ilman rakenteellisia uudistuksia. Kuntalaiset myös halusivat laajasti tietää kuntaliitoksen hyvistä ja huonoista puolista sekä liitoksen vaikutuksista peruspalveluihin. Laajasti esiintyi myös huoli selvityksessä mukana olevien kuntien taloudellisen tilanteen negatiivisesta kehityksestä. Varsinkin valtionosuuksien leikkaukset herättivät laajasti keskustelua uudistusten tarpeellisuudesta. Keskeisenä kysymyksenä kaikissa kuntalaistilaisuuksissa nousi esille kysymys siitä, mikä olisi se paras ratkaisu Pielisen alueelle, jotta lähipalvelut säilyisivät ja työpaikkojen määrä kasvaisi. Osallistujat olivatkin kiinnostuneita tietämään, mitä hyötyjä mahdollinen syvennetty yhteistyö tai kuntaliitos toisi nykytilanteeseen. Henkilöstön näkemykset ja odotukset Kaikkien selvityksessä mukana olevien kuntien yhteistyötoimikuntien yhteinen kokous järjestettiin 24.4.2014 Juuan kunnantalolla. Henkilöstön edustajien kanssa käytiin keskustelua laajasti muun muassa prosessia koskevista odotuksista, syvennetyn yhteistyön ja kuntaliitoksen vaihtoehdoista sekä muista asioista, jotka erityisesti mietityttivät. Yhteistyötoimikuntien edustajat toivat tilaisuudessa esille, että työyhteisöissä koetaan tällä hetkellä paikoin epävarmuutta tietyistä asioista, jotka liittyvät meneillään olevaan selvitykseen. Huolta kannettiin myös eri ratkaisujen vaikutuksista esimerkiksi henkilöstön työmatkoihin ja niiden 11
pidentymiseen. Esillä oli niin ikään kuntaliitoksen tai yhteistyön johdosta mahdollinen toimintojen yhtiöittäminen sekä henkilöstön sitouttaminen valitussa vaihtoehdossa. Osa henkilöstön edustajista katsoi, että sitoutuminen tuskin olisi ongelma, jos johtamiseen panostetaan ja lähiesimiehiä tuetaan muutosjohtamisessa. Lähiesimiesten rooli korostuu varsinkin viestinnässä ja työyhteisöjen näkemysten välittämisessä. Nykyisessä kuntarakenteessa ja toiminnassa ongelmana nähtiin se, että kunnissa henkilöstöasioiden hoito on hajallaan organisaatiossa. Voimavaroja kokopäiväisen, henkilöstöasioihin paneutuneen henkilön pitämiseen ei ole ollut. Nähtiin, että kuntaliitos voisi tuoda tähän helpotusta. Myös toimintakulttuurien yhtenäistämisen näkökulmasta kuntaliitosta pidettiin parempana vaihtoehtona kuin syvennettyä yhteistyötä. Lopuksi henkilöstön edustajat totesivat, että viiden vuoden palvelusuhdeturva olisi pystyttävä takaamaan ja että henkilöstöä tulisi kuulla ja turvata sen mahdollisuus osallistua myös jatkossa, valittavasta mallista riippumatta. 12
3 SELVITYSALUE 3.1 Yleiskuvaus Pielisen Karjalan alue sijaitsee Pohjois-Karjalan maakunnan pohjoisosassa. Alueella on yhteistä rajaa Ilomantsin, Kontiolahden ja Polvijärven kuntien sekä Joensuun kaupungin kanssa. Alue rajautuu lännessä Pohjois-Savon ja pohjoisessa Kainuun maakuntaan sekä idässä valtakunnanrajaan. Lieksa, Nurmes ja Valtimo muodostavat Pielisen Karjalan seutukunnan. Juuka siirtyi vuoden 2010 alussa Pielisen Karjalan seutukunnasta osaksi Joensuun seutukuntaa, johon kuuluu yhteensä seitsemän kuntaa (Ilomantsi, Joensuu, Juuka, Kontiolahti, Liperi, Outokumpu ja Polvijärvi). Elinkeinorakenteen voimakas muutos on luonnehtinut Pohjois-Karjalaa toisen maailmansodan jälkeen. Alkutuotannon merkitys työllistäjänä on vähentynyt sekä teollisuuden ja palvelujen kasvanut. Maakunnan kärkitoimialoja ovat tällä hetkellä metsä-, elintarvike-, teknologia- ja kiviteollisuus. Palvelutyöpaikoista merkittävä osa on julkisia palveluita. Alkutuotannossa maatalouden lisäksi merkittävää on metsätalous. Pielisen Karjalan alueen kuntien työpaikkakehitys on ollut 2000-luvun aikana eriytyvää. Pohjois-Karjalan kunnille on tyypillistä laaja pinta-ala. Kuntarakenneselvitysalueen neljän kunnan yhteenlaskettu kokonaispinta-ala on 8608 neliökilometriä, josta maa-alaa on 7321 (85 %) ja vesialaa 1286 (15 %) neliökilometriä. Pinta-alaltaan suurin neljästä kunnasta on Lieksa, joka on samalla koko maakunnan suurin kunta. Lieksan ohella Nurmes ja Juuka ovat pinta-alaltaan suurempia kuin Manner-Suomen kunnat keskimäärin. Uusi Pielisen kaupunki olisi pinta-alaltaan suurempi kuin useat nykymaakunnat. Alla on esitetty kuntien pinta-alat (Maanmittauslaitos). Juuka Lieksa Nurmes Valtimo Yhteensä Maapinta-ala, km2 1 502 3 418 1 601 800 7 321 Vesipinta-ala km2 345 649 254 38 1 286 Kokonaispinta-ala km2 1 847 4 068 1 855 838 8 608 Kuntien järvisyys lisää monin paikoin kuntien eri osien etäisyyttä toisistaan ja asiointimatkoja keskusten välillä. Suomen neljänneksi suurin järvi, Pielinen, ulottuu kaikkien selvitysalueen kuntien alueelle Valtimoa lukuun ottamatta. Pielinen jakaa maakunnan pohjoisosan läntiseen ja itäiseen Pielisen Karjalaan. Juuka ja Lieksa luetaan erityisolosuhteidensa vuoksi saaristo-osakunniksi. 3.2 Väestö Kuntarakenneselvityksessä mukana ovat neljä Pielisen Karjalan kuntaa, Lieksan ja Nurmeksen kaupungit sekä Juuan ja Valtimon kunnat. Asukkaita kunnissa oli vuoden 2013 lopussa 28 070 ja asukasluku on ollut pitkän aikaa laskussa. Tällä vuosikymmenellä asukasluku on laskenut keskimäärin 373 asukasta (1,3 % vuosittain), mikä selittyy maan sisäisellä muuttotappiolla sekä luonnollisella väestökehityksellä. Sen sijaan jo useiden vuosien ajan maahanmuutto on pitänyt ulkomaiden suhteen muuttotaseen positiivisena pääosin Lieksan johdosta. Tilastokeskuksen vuonna 2012 laatiman väestöennusteen mukaan alueella olisi vuonna 2020 noin 25 700 ja vuonna 2030 noin 23 500 asukasta. Väestöennusteet ovat aiemmin olleet kuitenkin liian pessimistisiä, joten mahdollisesti väestön vähenemisvauhti ei olisi ennusteiden mukaista. Pohjoiskarjalaiset kunnat ovat asukasmääriltään verrattain pieniä. Erityisesti maakunnan pohjoisosan Vaara-Karjalalle on ominaista harva asutus. Kuntarakenneselvitysalueen kunnissa oli vuoden 2013 lopussa yhteensä 28076 asukasta. Väestöennusteen mukaan kuntien yhteenlaskettu asukasluku vähenee vuoteen 2029 mennessä 23723 asukkaaseen (vähenemä 15,5 prosenttia). Oheisessa kaaviossa (Tilastokeskus) on esitetty keskeisiä tunnuslukuja väestön nykytilasta. Juuka Lieksa Nurmes Valtimo Yhteensä Väkiluku 31.12.2013 5 203 12 303 8 191 2 379 28 076 Väkiluvun muutos, % 2012 2013-2,3-0,8-1,4-1,7 Asukastiheys, asukkaita per km2 2,8 3,0 4,4 2,8 Taajama-aste, % 1.1.2012 47,1 69,5 64,8 46,9 0-14 -vuotiaiden osuus väestöstä, % 11,6 11,2 12,7 13,2 31.12.2013 15-64 -vuotiaiden osuus väestöstä, % 58,3 59,0 58,6 57,5 13
31.12.2013 65 vuotta täyttäneiden osuus väestöstä, % 31.12.2013 30,0 29,8 28,8 29,3 Seuraavassa on esitetty ennuste väestökehityksestä Pielisen Karjalan seutukunnassa, Pohjois- Karjalan maakunnassa ja koko maassa vuoteen 2029 saakka (ennustevuodet on asetettu valtuustokausittain). Ennusteen mukaan alueen kuntien yhteenlaskettu väestömäärä vähenee merkittävästi. Pielisen Karjalassa väestön väheneminen on selvästi nopeampaa kuin maakunnassa keskimäärin. Koko maassa väestönkasvu jatkuu varsin tasaisena 2030-luvun vaihteeseen saakka. Eri ikäryhmien osuuksissa tapahtuu lähivuosikymmeninä niin ikään merkittäviä muutoksia. Seuraavassa kuvataan ikäluokkien koon suhteellisia muutoksia Pielisen Karjalassa 2030-luvun taitteeseen asti. 14
Seuraavassa on edelleen eritelty ikäluokkien koon muutoksia kunnittain. Kustakin ikäryhmästä on lisäksi laskettu tarkastelujaksolla tapahtuva määrällinen muutos. JUUKA 2012 2017 2021 2025 2029 Muutos 2012 2029 Koko väestö 5324 4885 4613 4384 4198-1126 Alle 1-vuotiaat 22 34 32 30 28 +6 1 6-vuotiaat 234 213 203 192 182-52 7 18-vuotiaat 630 498 460 419 397-233 17 64-vuotiaat 3036 2559 2222 1955 1757-1279 65 74-vuotiaat 772 904 960 932 884 +112 Yli 75-vuotiaat 744 757 810 925 1011 +267 LIEKSA 2012 2017 2021 2025 2029 Muutos 2012 2029 Koko väestö 12399 11621 11155 10779 10449-1950 Alle 1-vuotiaat 93 75 71 67 65-28 1 6-vuotiaat 503 492 469 453 435-68 7 18-vuotiaat 1318 1141 1118 1120 1103-215 17 64-vuotiaat 7226 6130 5402 4892 4578-2648 65 74-vuotiaat 1889 2247 2384 2262 2023 +134 Yli 75-vuotiaat 1683 1759 1902 2194 2450 +767 NURMES 2012 2017 2021 2025 2029 Muutos 2012 2029 Koko väestö 8308 7737 7440 7184 6976-1332 Alle 1-vuotiaat 66 56 52 50 48-18 1 6-vuotiaat 376 344 338 326 315-61 7 18-vuotiaat 972 848 798 757 739-233 17 64-vuotiaat 4793 4078 3652 3355 3130-1663 65 74-vuotiaat 1191 1382 1484 1353 1267 +76 Yli 75-vuotiaat 1123 1178 1263 1474 1605 +482 VALTIMO 2012 2017 2021 2025 2029 Muutos 2012 2029 15
Koko väestö 2421 2291 2214 2154 2100-321 Alle 1-vuotiaat 19 16 16 15 14-5 1 6-vuotiaat 118 121 115 112 109-9 7 18-vuotiaat 263 264 264 264 264 +1 17 64-vuotiaat 1382 1164 1028 931 884-498 65 74-vuotiaat 335 431 472 439 388 +53 Yli 75-vuotiaat 339 339 354 429 483 +144 Seuraavassa on esitetty kunnittaiset väestöennusteet (Tilastokeskus) kymmenvuotisvälein vuoteen 2040 asti. Väestö vähenee kaikissa Pielisen Karjalan kunnissa jokaisella vuosikymmenellä. Juuka Lieksa Nurmes Valtimo Väestöennuste 2020 4 676 11 260 7 512 2 232 Väestöennuste 2030 4 157 10 369 6 930 2 087 Väestöennuste 2040 3 802 9 631 6 495 1 952 Ennusteen mukaan työikäisten määrä alueella vähenee nopeasti, ja muutos on Pielisen Karjalassa voimakkaampi kuin Pohjois-Karjalan maakunnassa keskimäärin. Huomionarvoista tulevan kehityksen kannalta on yhtäältä työikäisten nettomuutto ja toisaalta työssäkäyntiasteen nostaminen. Pielisen Karjalan väestön ikärakenne eroaa selvästi koko maan suhteen, yli 65-vuotiaiden osuus on 28,4 %, kun vastaava osuus koko maassa on 18,7 %. Vastaavasti alle 19-vuotiaita on 16,2 % ja koko maassa 21,1 %. Lisäksi väestön ns. taloudellinen huoltosuhde (työttömien ja työvoiman ulkopuolisten määrän suhde työllisten määrään) on erittäin haasteellinen, kun siinä suhdeluku on hieman yli 2 koko maan ollessa 1,3. Ero on käytännössä erittäin suuri. Kun Pielisen Karjalassa oli työllisiä vuonna 2012 noin 9400, niin niitä olisi pitänyt olla lähes 14 700 eli noin 60 % enemmän että huoltosuhde olisi sama kuin koko maassa. Taloudellinen huoltosuhde huomioi väestön joka ei käy töissä suhteessa töissä oleviin. Pielisen Karjalassa oli siis jokaista 100 töissä olevaa kohti hieman yli 200 työelämän ulkopuolella olevaa. Tämä asettaa erityisesti kuntataloudelle suuret haasteet. Väestöllinen huoltosuhde kuvaa ei-työikäisten määrää suhteessa työikäisten määrään. Pielisen Karjalassa huoltosuhde heikkenee nopeammin kuin Pohjois-Karjalan maakunnassa tai koko maassa keskimäärin, ja ero kasvaa ajan kuluessa. 16
Alle 30-vuotiaiden määrä vähenee. Pohjois-Karjalan maakunnan tasolla muutos ei ole yhtä nopea kuin Pielisen Karjalan alueella. Koko maan tasolla nuorten määrä pysyy kutakuinkin ennallaan. Nuoriso Muutos 2012-2029: -22% 0-29 -vuotiaat 110 Pielisen Karjala Pohjois-Karjala Koko maa 100 2012=100. 90 80 70 2 012 2 017 2 021 2 025 2 029 Lähde:Tilastokeskus Pielisen Karjala Pohjois-Karjala Koko maa 2012 2017 2021 2025 2029 0-29 -vuotiaat 6932 6 178 5 820 5553 5 403 2012=100 100 89 84 80 78 0-29 -vuotiaat 54 433 52 461 51119 50 135 49 783 2012=100 100 96 94 92 91 0-29 -vuotiaat 1893158 1 898 520 1 896 077 1890226 1 902 302 2012=100 100 100 100 100 100 Yli 75-vuotiaiden määrä lisääntyy merkittävästi. Muutos ei ole Pielisen Karjalassa suhteellisesti aivan yhtä suuri kuin Pohjois-Karjalan maakunnan tai valtakunnan tasolla. Tämä johtuu suhteellisen korkeasta lähtötasosta. Vuonna 2029 lähes joka viides Pielisen Karjalan alueen asukas on yli 75-vuotias. Yli 75-vuotiaiden osuus väestöstä kasvaa muuta maakuntaa ja maata nopeammin erityisesti 2020-luvulta lähtien. 17
Iäkkäiden määrän lisääntyessä huomioon otettavia seikkoja ovat muun muassa palvelurakenne ja vanhusten toimintakyky. Yli 75-vuotiaat Muutos 2012-2029: +43% 200 Pielisen Karjala Pohjois-Karjala Koko maa 180 2012=100. 160 140 120 100 80 2 012 2 017 2 021 2 025 2 029 Lähde:Tilastokeskus 2012 2017 2021 2025 2029 Pielisen Karjala Vanhusväestö* 3 889 4 033 4 329 5 022 5 549 2012=100 100 104 111 129 143 Pohjois-Karjala Vanhusväestö* 16 405 17 774 19 993 23 881 27 285 2012=100 100 108 122 146 166 Koko maa Vanhusväestö* 452 866 507 092 589 657 710 055 799 948 2012=100 100 112 130 157 177 *yli 75-vuotiaat Alueen kuntien väestö on vähentynyt 2000-luvulla yhteensä yli 15 prosenttia. Väestömäärän muutosta alueella ja sen eri kunnissa on havainnollistettu oheisella kuvaajalla ja taulukossa. 18
19
4 KILPAILUKYKY, ELINKEINOT JA ELINVOIMA 4.1 Kilpailukyvyn kehitys Tilastokeskuksen suhdannetietoihin perustuen on myös Pielisen Karjalan neljän kunnan aluetaloudessa näkyvissä selvät piristymisen merkit, tiedot ulottuvat vuoden 2013 loppuun saakka. Niiden mukaan aluetalous on mennyt vuoden 2013 aikana ns. vastavirtaan koko maahan nähden. Kaikkia toimialoja tarkasteleva kehitys näyttää liikevaihtoihin 3,7 %:n kasvua vuoteen 2012 nähden, kun vastaava kehitys oli koko maassa laskeva eli vähennystä tuli 2,2 %. Myös koko Pohjois- Karjalaan nähden kehitys oli parempaa. Merkittävintä oli se, että alueen teollisuuden liikevaihdot kasvoivat selvästi eli yli 5 %, kun koko maan teollisuuden liikevaihdot laskivat 4,4 %. Ero oli siis varsin selvä. Kaikkiaan toimialojen yhteenlaskettu liikevaihto vuonna 2013 oli 867 me, mistä teollisuuden osuus oli 364 me. Teollisuuden sisällä erityisesti metsäteollisuus ja sahaustoiminta kasvoivat merkittävästi, mutta myös muilla aloilla kuten vuosia kasvaneella elintarviketeollisuudella meni hyvin. Lisäksi positiivista oli, että kaupallisen puolen liikevaihdot ja myös matkailun liikevaihto kasvoi. Kaupallisen puolen ja muutamia vuosia kestänyt hyvä kehitys on ilmeisemmin seurausta alueen palveluvarustuksen kasvusta ja sitä seuranneesta ostojen jäämisestä yhä enemmän omalle talousalueelle. Myös muualta päin tuleva ostovoima ja venäläisten ostosmatkailun kasvu jossain määrin selittävät ilmiötä. Kaupan ja tukkukaupan liikevaihto oli lähes 270 me. 4.2 Elinkeinot ja työllisyys Työpaikat ja työllisyys Alueen työpaikkakehitys on ollut laskeva pitkän aikaa lyhyitä laskun tasaantumisjaksoja lukuun ottamatta. Vuoden 2011 lopussa työpaikkoja oli noin 9600 ja kehitys koko maahan ja esimerkiksi Joensuun seutuun on ollut eriytyvä. Vielä vuonna 2000 työpaikkoja oli lähes 10 900 eli vähennystä on tullut reilussa kymmenessä vuodessa yli 10 %. Pohjois-Karjalan maakuntaliiton teollisuusyritysrekisterin tietojen mukaan myös teollisuuden työpaikat ovat olleet laskussa. Tuoreiden vuoden 2013 lopun tietojen mukaan alan työpaikkoja oli 1831, missä laskua edelliseen vuoteen nähden lähes 9 %. Vielä vuonna 2010 teollisuuden työpaikkoja oli noin 2100. Selvitysalueen työttömyys on laskevasta työpaikkakehityksestä johtuen ollut korkea pitkään ja erityisesti pitkäaikaistyöttömyys on korostunut koko maahan nähden. Vuonna 2013 työttömien määrä oli keskimäärin 2062 ja työttömyysaste 17,7 %, kun se koko maassa oli 11,3 % ja Pohjois- Karjalassa 15,6 %. Vuodesta 2010 tarkasteltuna työttömyys on lisääntynyt muuta maata ja varsinkin Pohjois-Karjalaa nopeammin. Tosin aivan viimeaikainen vuoden 2014 alun kuukausitason kehitys on tasaamassa hieman eroja. Koko 2010-luvun liikevaihtojen tarkastelussa Pielisen Karjala on pärjännyt koko maahan nähden hyvin, ei tosin yhtä hyvin kuin vuonna 2013. Vuodesta 2010 alkavalla kaudella Pielisen Karjalan indeksiluku vuonna 2013 oli 109, kun koko maan vastaava oli 107. Hyvä talouskasvu vuonna 2013 on alkanut näkyä myös työttömyyden kehityksessä. Vuoden 2014 helmikuun työhallinnon tietojen mukaan työttömien määrä jopa kääntyi viimeksi kuluneen vuoden aikana laskuun. Työttömiä oli 2,4 % edellisvuoden vastaavaa ajankohtaa vähemmän, kun työttömiä koko maassa oli peräti 11 % enemmän ja Pohjois-Karjalassakin 0,6 % enemmän. Luvuista ei vielä kannata vetää liian pitkälle meneviä johtopäätöksiä, mutta ne vahvistavat osaltaan myönteistä aluetalouden kehityskuvaa. Toisaalta talous- ja työpaikkaluvut osoittavat, että Pielisen Karjalan teollisuuden tuottavuus on ollut viime vuosina hyvässä nousussa. Se antaa vahvan uskon ja signaalin siitä, että teollisuudella on tulevaisuudessa mahdollisuudet säilyttää aikaisempaa enemmän tuotantoa alueella ja myös luoda mm. alihankintojen ja jatkojalostuksen kautta lisääkin toimintaa. Vahvoja aloja teollisuudessa on em. metsäteollisuuden ja elintarvikepuolen lisäksi metalliteollisuus. Väheksyä ei voi myöskään vuolukiveen perustuvaa kiviteollisuutta, vaikka siellä tuotannot ja erityisesti työpaikkamäärät ovatkin laskeneet selvästi jo usean vuoden ajan. 20
Yritystoiminta ja teolliset työpaikat Vuoden 2012 Tilastokeskuksen tietojen mukaan alueella oli yhteensä 1401 yritystä. Yritysten määrä asukaslukuun suhteutettuna on Pohjois-Karjalaa ja varsinkin koko maata selvästi alhaisempi. Kaikkiaan alueella on noin 49 yritystä 1000 asukasta kohti, kun vastaava suhdeluku on Pohjois-Karjalassa 52 ja koko maassa 66. Yritysten määrä kunnittain vuonna 2012 yritykset yritykset/1000 asukasta Juuka 281 53 Lieksa 535 43 Nurmes 472 57 Valtimo 113 47 yhteensä 1401 49 Pohjois-Karjala 52 Koko maa 66 Pohjois-Karjalan maakuntaliiton teollisuusyritysrekisterin tietojen mukaan vuoden 2013 lopussa kunnissa oli reilut 1800 teollista työpaikkaa. Työpaikkojen määrä laski vuonna 2013 varsin selvästi lähes 9 %, mistä merkittävän selittäjänä olivat vuolukiviteollisuuden työpaikkamenetykset. Kaikkiaan 2010-luvulla teolliset työpaikat ovat laskeneet, mutta vähennys ei ole ollut keskimäärin niin selvää kuin vuonna 2013. Vuonna 2010 kunnissa oli kuitenkin vielä noin 2100 työpaikkaa. Vaikka Juuan teolliset työpaikat ovatkin laskeneet viime vuosina, on se edelleen selvästi teollistunein kunta alueella. Tilastokeskuksen suhdannetietojen mukaan vuonna 2013 alueen teollisuuden liikevaihto oli noin 364 milj. euroa ja liikevaihtokehitys onkin ollut työpaikkoihin nähden ilonaiheena. Kehityksen myötä teollisuuden tuottavuus on kasvanut varsin selvästi, mikä antaa uskoa perusteollisuuden tulevaisuudesta. Teolliset työpaikat 31.12.2013 v. 2012 v. 2013 Juuka 671 546 Lieksa 782 745 Nurmes 491 495 Valtimo 49 45 yhteensä 1993 1831 21
Pielisen Karjalan alueen kuntien työpaikkakehitys on ollut eriytyvää. Alle on koottu työpaikkojen määrällinen kehitys Pielisen Karjalassa ja sen eri kunnissa sekä verrokkialueilla ja koko maassa 2000-luvulla. 22
Vuonna 2000 alueen kuntien työpaikoista 39% oli julkisella sektorilla, mikä oli hieman korkeampi osuus kuin koko maassa. Myös vuonna 2011 alueen työpaikoista 35 % oli julkisella sektorilla, mikä on edelleen hieman korkeampi osuus kuin koko maassa. 23
Työpaikkojen muutosta 2000-luvulla työnantajasektoreittain havainnollistaa oheinen taulukko, jossa on esitetty työpaikkojen lukumääräiset muutokset. Pielisen Karjalan alueen yhteenlaskettu työllisten määrä on vähentynyt 2000-luvulla yli kymmenellä prosentilla. 24
Alueen kunnissa työllisten määrän kehitys on eriytynyt. Alueen työllisten yhteenlaskettu määrä on vähentynyt. 25
Työpaikkaomavaraisuus on Juuassa ja Nurmeksessa yli 100 prosenttia. Lieksa on lähes työpaikkaomavarainen, ja Valtimolla työpaikkaomavaraisuus on reilu neljä viidennestä. Pielisen Karjalan kuntien yhteinen työttömyysaste on koko maata korkeampi. 26
Pitkäaikaistyötön on henkilö, joka on ollut yhtäjaksoisesti työttömänä 12 kuukautta tai pidempään. Pitkäaikaistyöttömien osuus on Pielisen Karjalan alueen kunnissa koko maata suurempi. 27
4.3 Elinvoima Kuntien elinvoima voidaan nähdä kattavan laajemmin eri elementtejä kuin perinteinen elinkeinopoliittinen näkökulma. Elinvoima-näkökulmassa jäsennetään tekijöitä, joista elinvoima koostuu ja syntyy, ja jotka määrittävät kuntien mahdollisuuksia vaikuttaa elinvoimaisuuden kehittymiseen. Tiivistettynä voidaankin todeta, että elinvoimainen kunta on synonyymi elinvoimaiselle paikallistaloudelle. Tällöin kunta toimii aktiivisesti kehittäjänä, toimintaympäristön rakentajana, asiakkaana, viranomaisena ja palveluiden järjestäjänä/tuottajana. Kuntarakenneselvitykseen liittyen työvaliokunnalle annettiin tehtäväksi elinvoima-kysymyksen pohtiminen sekä uuden kaupungin että syvennetyn yhteistyön mallissa. Toimeksiannon mukaisesti työvaliokunnan oli määrä pohtia alueen kehittymispotentiaalia tulevaisuudessa eli millaisilla rakenteilla ja toimenpiteillä tuetaan kasvua elinkeinotoiminnassa sekä näin vahvistetaan alueen tulopohjaa. Työvaliokunta tarkasteli elinvoimapolitiikan ulottuvuuksia Eero Holstilan kehittämän tarkastelukehikon kautta. Kehikon tavoitteena oli korostaa tekijöitä, jotka (1) vaikuttavat eniten kunnan taloudelliseen menestykseen ja (2) joihin kunta voi aidosti omilla toimillaan vaikuttaa. 28
Kohde Uusi kunta Syvennetty yhteistyömalli 1 Saavutettavuuden varmistaminen (ml. kansainvälinen tunnettuus, laajakaista) 2 Sijaintietujen hyödyntäminen ja rajan hyödyntäminen (Venäjän raja) 3 Houkutteleva kunta (vetovoimasta, lähipalveluista ja viihtyvyydestä huolehtiminen, ilmapiiri, asukasrakenne) 4 Osaava työvoima (koulutus ja rekrytointi, avainhenkilöt) 5 Yritysten uusiutumisen ja innovaatiokyvyn tukeminen 6 Kuntien oman toiminnan uudistaminen ja hankinnat elinkeinopolitiikan vipuna (Pielisen Karjalan hankintatoimi) (+) (-) (+) (-) Palvelutuotantoa voidaan rakentaa ja tehostaa laajakaistan varaan. Tietotekniikan edelläkävijä. Matkailutunnettuus parempi. Logistiikka-asioiden edunvalvonta tehostuu. Puunjalostusteollisuuteen ja matkailuun voidaan satsata enemmän. Yhtenäistää meitä: Venäjäasia on meidän kaikkien asiaa. Hyvän ilmapiirin luominen ja ylläpito on suuri mahdollisuus. Uusi kunta on mahdollisuus. Uusi alku, uusi profiloituminen Vetovoimainen maaseutuasumisen kunta. Uusi kunta on vetovoimaisempi ja houkuttelee paremmin osaajia, koska on myös kollegoita. Oma vahva elinvoimayksikkö, jonka fokus yritystoiminnan kehittämisessä. Voidaan keskittyä jonkun klusterin kehittämiseen. Oman toiminnan uudistaminen joka tapauksessa välttämätöntä Pielisen Karjalan hankintaosaamista voidaan lisätä. Tämän kautta voidaan saada enemmän euroja omalle seudulle. Uudessa kunnassa voisi olla hankinta-asiamies. Silti pitkät etäisyydet taajamien välillä. Alue syrjässä. Kokonaiskuva voi jäädä hajanaiseksi, jos markkinointiin ei voida panostaa. Lähipalvelut heikkenevät jonkin verran talouden ja aluerakenteen vuoksi. Erisuuret saneeraustarpeet eri kunnilla. Yhteisellä markkinoinnilla tunnettavuutta voidaan parantaa. Yhteistä edunvalvontaa lisätään KareliaExpertin suuntaan Logistiikka-asioiden edunvalvonta tehostuu. Matkailussa voisi olla yhteistä edunvalvontaa. Vetovoimaa voidaan parantaa, jos on yhteinen elinkeinopolitiikka, luottamus. Koulutuksen edunvalvontaa voidaan tiivistää. Koulutusta voidaan suunnata valituille painopistealoille. PIKES:in toimintaalue voi laajentua Juukaan. Hankintaosaamisen lisääminen vaikka olemme Joensuun hankintatoimessa Oman toiminnan kehittäminen joka tapauksessa välttämätöntä Kuntiin jää erilaisia ratkaisuja laajakaistan ja sähköisen asioinnin osalta. Ilmapiiri voi silti jäädä kyräileväksi, koska kaikilla omat verotulot ja kilpailu sen takia jatkuu. 29
Kohde Uusi kunta Syvennetty yhteistyömalli (+) (-) (+) (-) 7 Yrittäjyyden edistäminen (yrittäjäkasvatus, sukupolvenvaihdokset, yleinen yrittäjä aktiivisuus) 8 Edunvalvonta (Pohjois-Karjala, Suomi, EU) 9 Seudun elinkeinostrategian painopisteet ja toteuttaminen 10 Seudun elinkeinopolitiikan toteuttaminen (päätöksenteko, nopeus) 11 Kansainvälisten kumppanuuksien hyödyntäminen 12 Organisoituminen Ei eroja mallien välillä. Verkostoituminen/ liittoutuminen koulutusorganisaatioiden kanssa tuloksellisempaa Parantaa nykytilaa selvästi. Uudet avaukset saavat näkyvyyttä ja painoarvoa. Uuden kunnan hyödyntäminen, uuden kunnan elinkeinorakenne monipuolistuu ja on vahvempi kuin neljän erillisen kunnan. Ollaan 41 suurimman kunnan joukossa. Päätöksenteko paranee ja nopeutuu, koska elinkeino- ja toimitilayhtiö voi tehdä nopeita päätöksiä. Isompi kuntakumppani voi halutessaan satsata enemmän. Olemassa olevat kumppanuudet uuden kunnan käyttöön. Isompi yksikkö kiinnostaa enemmän. Ei tule hyötyjen jakamisja arvostusongelmia. Ei eroja mallien välillä. Saadaanko uuteen kuntaan hyvä strategia aikaiseksi, jossa myös elinkeinopainotus on riittävä? Ei eroja mallien välillä. Yleinen yrittäjäaktiivisuus on sidoksissa kunnan historiaan ja kulttuuriin. Muutokset ovat hitaita. Parantaa nykytilaa. Juuka tuo lisää painoarvoa Pielisen Karjalan painopisteisiin. Alkutuotannosta voisi muodostua neljän kunnan uusi painopiste. Nykyisen toimintatavan heikkouksia pitää korjata. Olemassa olevien yhteyksien hyödyntäminen ja aktivointi Ei eroja mallien välillä. Pystytäänkö painpisteistä yhteisesti sopimaan 4 kunnan kesken. Viime kädessä monet päätökset ovat kuitenkin kiinni kunnista. Kuntien välille jää kilpailua, koska verotulot ovat entistä tärkeämpiä valtionosuuksien laskiessa. Elinvoima-kysymyksessä työvaliokunnan yksimielinen näkemys oli, että Pielisen Karjalan on onnistuttava elinvoimatyössä tulevaisuudessa riippumatta siitä, toimiiko alueella jatkossa vain yksi kunta vai neljää kuntaa. Avainkysymys on saada riittävästi uusia työpaikkoja menetettyjen tilalle. Työvaliokunnan lisäksi osana Pielisen Karjalan kuntien yhteistyöselvitystä kaikkien mukana olevien kuntien luottamushenkilöistä muodostettiin kahdeksan hengen elinkeinopolitiikan ryhmä. Ryhmän puheenjohtajana toimi Lieksan valtuuston puheenjohtaja Ari Marjeta. Tavoitteena oli, että poliittisesti valittu ryhmä osoittaa luottamushenkilöiden puolelta sen suunnan, jolla kuntayhteistyötä ennen kaikkea elinvoima- ja elinkeinopolitiikan alalla viedään eteenpäin. 30
Poliittisen elinkeinoryhmän keskeinen viesti oli, että Pielisen Karjalan kuntien yhteisen elinvoimapolitiikan tulee perustua alueen vahvuuksiin. Ryhmä myös näki, että on välttämätöntä rajata se, mihin panostetaan, koska voimavarat eivät riitä kaikkeen. Ryhmän esityksestä kävi ilmi, että Pielisen Karjalan kuntien yhteisen elinvoimapolitiikan lähtökohtana ja onnistumisen edellytyksenä on yhteinen tahtotila kaikilla eri osa-alueilla, yhteinen visio ja strategia sekä tavoitteet, joilla varmistetaan toimiminen samaan suuntaan. Ryhmän näkemyksien mukaan Pielisen Karjalan kuntien yhteisen elinvoimapolitiikan keskiössä tulisi lähivuosina olla koulutus, saavutettavuus, uusiutumiskykyiset yritykset, alueen profiloituminen valtakunnallisesti ja elinvoimapolitiikan koordinointi. Ryhmä päätyi johtopäätöksen, jossa valtakunnallisen sote-ratkaisun myötä elinvoima- ja elinkeinopolitiikan merkitys kunnan ja Pielisen Karjalan alueen tulevaisuuden kannalta tulee entistä ratkaisevammaksi. Toinen keskeinen teesi oli, että näyttää hyvin vaikealta rakentaa toimivaa kuntien yhteistä elinkeinoyhtiötä sopimusvaraisesti ilman kuntaliitosta. 31
5 YHDYSKUNTARAKENNE JA ASUINYMPÄRISTÖ 5.1 Yhdyskuntarakenne ja maankäyttö Yhdyskuntarakenne Pielisen Karjalan kuntien väkiluku on vähentynyt. Vuodesta 1990 alkaen rakentaminen on hiipunut ja taajama-alueiden laajentuminen on ollut varsin hidasta. Rakentaminen on painottunut rantaalueille. Väkeä on siirtynyt kuntien keskustoihin taantuman aikana. Taantuman hellittäessä rakentamisen odotetaan elpyvän, mikä on luonut jonkin verran painetta keskusta-alueita ja rantoja koskevalle maankäytön suunnittelulle. Myös maankäyttö- ja rakennuslain jatkuvat muutokset lisäävät kaavoituksella hoidettavia asioita. Maankäyttö Ohessa on kuvattu maankäytön suunnittelun tilannetta Pielisen Karjalassa kunnittain. Juuka Lieksa Nurmes Valtimo Yhteensä Yleiskaavat, ha 2800 4000 5000 800 12600 Rantaosayleiskaavat, ha 35000 5000 84500 124500 Asemakaavat, ha 400 1259 1100 230 2989 Ranta-asemakaavat, ha 1550 2150 560 40 4300 Maankäyttöä ohjaa valtakunnallisesti valtioneuvoston valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (VAT) ja maakunnallisesti maakuntakaavojen I III vaiheet, jotka puolestaan ohjaavat yleiskaavojen laadintaa selvitysalueen kunnissa. Lisäksi IV vaiheen maakuntakaavoitus on parhaillaan vireillä ja sen laatiminen ajoittuu vuosille 2013 2015. Selvitysalueen kuntien yleiskaavat ohjaavat kuntien suunnitelmallista maankäyttöä ja sisältävät sen lisäksi muun muassa erillisiä määräyksiä. Kuntien kaavoitusresurssit poikkeavat toisistaan paljon. Lieksan kaavoitusta on hoidettu osin omana työnä ja osin konsulttivoimin. Nurmeksen kaavoitus on pääosin hoidettu omana työnä lukuun ottamatta erikoisselvityksiä, jotka on hoidettu konsulttivoimin. Juuan ja Valtimon kaavoitusta on hoidettu pääosin konsulttivoimin. Juuka ja Valtimo eivät käytä kaavoitukseen edes yhtä täyttä henkilötyövuotta vuosittain, eikä ole tarpeenkaan. Lieksassa ja Nurmeksessa on omat kaavoituksesta huolehtivat henkilöt, kaavasuunnittelijat. Tontinluovutukset ja tonttitarjonta Lieksa ja Nurmes luovuttavat tontteja kaikkeen asuntorakentamiseen. Pientalo- ja muutkin tontit luovutetaan Nurmeksessa pääosin vuokraamalla ja rakentamisen jälkeen myymällä, kun taas kerrostalotontteja luovutetaan harvakseen rakentamiseen kuntien keskustaajamissa. Tonttien luovutus kaupan tarpeisiin on merkittävää ainoastaan Lieksa ja Nurmeksen kaupunkien alueilla. Kaupan tonttien luovuttaminen on pääsääntöisesti kannattavaa tai vähintään kustannukset kattavaa toimintaa. Tontinluovutusten ja tonttitarjonnan keskeisiä tunnuslukuja on koottu alle kunnittain. Tonttien luovutustapa Vuosittain luovutettavien tonttien tyyppi ja määrä Vuotuinen tontinvuokratulo Juuka Lieksa Nurmes Valtimo pääosin myymällä pääosin Pääosin vuokraamalla vuokraamalla noin 1-2 noin 3-5 noin 3-5 0-1 pientalotonttia pientalotonttia pientalotonttia, pientalotonttia, (luovutusmäärät (luovutusmäärät toisinaan rivi- tai toisinaan rivi- tai saisivat olla saisivat olla kerrostalotontteja kerrostalotontteja suurempia) suurempia) merkittävä, noin 186500 euroa merkittävä, noin 280000 euroa ei merkittävä, n. 21 000 /v 32
Tonttien myyntitulo vaihtelee huomattavasti, parhaimmillaan useita kymmeniä tuhansia euroja vaihtelee huomattavasti, parhaimmillaan useita kymmeniä tuhansia euroja Tonttitarjonta riittävä riittävä riittävä riittävä Tonttivaranto omakotitontteja runsaasti kerrostalotontteja noin 20, rivitalotontteja noin 30, omakotitontteja noin 40, teollisuustontteja erittäin runsaasti kerrostalotontteja noin 7, rivitalotontteja noin 5, omakotitontteja noin 50, teollisuustontteja 20 vaihtelee vuosittain huomattavasti, jonain vuonna ei myydään yhtään ja toisena korkeintaan 2-3, tulo on muutamia tuhansia euroja riittävästi vapaana, noin 20-30 Uusien rakennettavien alueiden investointitarpeet määräytyvät valtuustojen asettamien tonttien luovutustavoitteiden kautta. Lieksassa ja Nurmeksessa on tonttien luovutuksesta laadittu maapoliittinen ohjelma maankäytön ja tontinluovutuksen ohjaamiseksi, jossa myös ennakoidaan pidemmän aikavälin kehitystä. Metsävarat Pielisen Karjalan kuntien metsäomaisuus koostuu kuntien maakiinteistöistä (yhteispinta-ala n. 11 900 ha, josta kasvullista metsämaata n. 11 000 ha). Metsien käyttö ja hoito kuuluvat kaikissa kunnissa teknisille palveluille. Metsien hoitotyöt on Lieksassa ja Nurmeksessa ulkoistettu Metsänhoitoyhdistys Pohjois-Karjalalle (MHY) erillisillä palvelusopimuksilla. Valtimo tilaa suoraan tarvittavat metsäpalvelut myös MHY:ltä ja Juualla on oma sivutoiminen metsäammattihenkilö 30 prosentin työajalla (eläköitymässä v. 2016). Kaikki kunnat ovat MHY:n jäseniä. Tilojen hoito perustuu kaikissa kunnissa kymmenen vuoden jaksolla vahvistettuihin metsäsuunnitelmiin. Metsäsuunnitelmat ovat MHY:n tai Metsäkeskuksen laatimia. Metsäomaisuuden määrätietoja kuvataan alla olevassa taulukossa. Metsätiloja, kpl Metsäsuunnitelmat, kpl Metsää yhteensä, ha Metsää kasvullinen, ha Peltoa, ha Metsien arvo, milj. (metsäsuunnitelmien perusteella) Juuka 74 42 3985 3673 37 14 Lieksa 82 11 4762 4432 38 16 +lentokenttä 6 1 144 132 4 0,2 Nurmes 100 10 2139 1963 13 6 Valtimo 30 1 906 851 2 YHTEENSÄ 292 11936 11051 92 38 Metsäomaisuus ja sen arvo sekä arvioitu vuosittainen tuotto (ha) (ha/asukas) markkina- arvioitu pitkän aikasarjan arvo v. 2013 tuotto/vuosi Juuka 3 600 0,68 10,1 me 0,5 me Lieksa 4 879 0,39 13,7 me 0,7 me Nurmes 1 820 0,22 5,1 me 0,3 me Valtimo 861 0,36 2,4 me 0,1 me 33
Yhteensä 11 160 0,39 31,3 me 1,6 me Pohjois- 28 404 0,17 Karjala Koko maa 0,10 Kuntien osuus koko Pohjois-Karjalan kuntien metsistä on 39 prosenttia eli väestön määrään nähden 2,3-kertainen omistus. 5.2 Työssäkäynti, asiointi ja liikkuminen Pendelöinnillä tarkoitetaan työssäkäyntiä, joka tapahtuu työntekijän vakinaisen asuinkunnan ulkopuolella. Pendelöinnin avulla on mahdollista määritellä ihmisten työssäkäyntialueet sekä saada kuva siitä, mihin kunkin kunnan asukkaiden työmatkat suuntautuvat. Oheisissa taulukoissa on kuvattu pendelöivien henkilöiden määrää asuin- ja työssäkäyntikunnittain. Pendelöivien osuutta koko työllisestä työvoimasta asuin- ja työssäkäyntikuntien eri yhdistelmissä havainnollistetaan alla olevassa taulukossa. Pielisen Karjalan alueen kuntien välistä työssäkäyntiä (sisäinen pendelöinti) havainnollistetaan alla olevassa kuvassa. Kuvasta voidaan havaita, että Valtimolta Nurmekseen suuntautuva pendelöinti käsittää yli viidenneksen valtimolaisista työssäkävijöistä. Muut asuin- ja työssäkäyntikuntaparit edustavat korkeintaan muutamaa prosenttia alueen työllisestä työvoimasta. Pendelöinti alueelta ulospäin on kaiken kaikkiaan vähäistä. Toisin sanoen seutukunta on varsin tiivis ja muodostaa oman talousalueensa. 34
5.3 Muuttoliike Pielisen Karjalassa poismuutto ja muuttoliike kohdistuvat merkittävissä määrin ikäluokkiin 15-24- vuotiaat. Kuvaavaa on, että kaikissa muissa viisivuotisikäryhmissä maan sisäinen muuttoliike on varsin hyvin tasapainossa eikä selviä eroja tulo- ja lähtömuuton suhteen ole. Muuttoliikkeen volyymiä kuvaa se, että viime vuosina keskimäärin poismuuttajia on ollut 2,8 henkilöä ja tulomuuttajia puolestaan 2,2 päivässä. Alueittain tarkasteltuna maan sisäinen nettomuuttotappio selittyy Joensuulla ja Kuopiolla, muuhun maahan nähden muuttoliike on tasapainossa. Jopa pääkaupunkiseudulta on enemmän muuttoa Pielisen Karjalaan kuin päinvastoin. Selvitysalueen maahanmuuton nettolukema vuonna 2012 oli 85 asukasta, 90 muutti alueelle ja 5 vastaavasti muutti ulkomaille. Pielisen Karjalan kuntien välinen muutto on melko vähäistä Nurmeksen ja Valtimon välisiä muuttoja lukuun ottamatta. 35
Nettomuuttoa alueen kunnissa havainnollistetaan oheisessa taulukossa. Lisätietoa muuttoliikkeestä löytyy esimerkiksi Hannu Kytön ja Monika Kral-Leszczynskan tutkimuksesta Muuttoliikkeen voittajat ja häviäjät Tutkimus alueiden välisistä muuttovirroista (Kunnallisalan kehittämissäätiö 2013). 5.4 Suuntautuminen ja talousalueet Vaikutusalueiden tarkastelu perustuu TNS Gallupin vuoden 2010 marraskuun kyselytietoihin ja niistä laadittujen Suomen ympäristökeskuksen (SYKE) kuntatilastoihin. Lisäksi on tukeuduttu ja täydennetty tietoja Pohjois-Karjalan liiton vuoden 2000 palveluselvityksellä. Suuntautumista ja talousalueita on selvitetty asukkaiden yksityisten palveluiden haun osalta. Kaikkiaan Pielisen Karjalan alue ja sen neljä kuntaa on alueeltaan erittäin laaja 8607 km2, pinta-ala on suurempi kuin vaikkapa Etelä-Karjalan, Kymenlaakson, Päijät-Hämeen tai Kanta-Hämeen maakunnilla. Suuri alue ja pitkät etäisyydet merkitsevät myös sitä, että suuntautumista on useampiin maakuntakeskuksiin (Joensuu, Kuopio, Kajaani). Juuasta ja Lieksasta suuntautuminen on lähes kokonaan (93 97 %) Joensuuhun, ja vähäisessä määrin suuntaudutaan Kuopioon. Sen sijaan alueen pohjoisosasta Nurmeksesta ja varsinkin Valtimolta suuntaudutaan sitten eteläosia suhteessa 36
enemmän Kuopioon ja Kajaaniin. Enemmistö silti näistäkin kunnista suuntautuu oman maakunnan keskukseen eli Joensuuhun, Nurmeksesta 72 % ja Valtimolta 55 %. Valtimolaisista loput suuntautuvat tasan Kuopion ja Kajaanin kesken, nurmeslaisista 16 % suuntaa Kuopioon. Kokonaisuudessa voidaan kuitenkin todeta, että suuntautuminen oman kunnan ulkopuolelle on kuitenkin melko vähäistä. Kaupunkitasolla selvitettiin niitä palveluja, joita on saatavissa Nurmeksesta, Lieksasta ja Joensuusta. Tällä tasolla Lieksa muodostuu omasta alueesta lukuun ottamatta Kolin aluetta, joka suuntautuu Joensuuhun. Talousalueen väestöpohja on tällä hetkellä noin 12 000 asukasta. Nurmeksen vastaava talousalue puolestaan käsittää oman alueen lisäksi Valtimon, itäisiä osia Rautavaarasta sekä Juuan pohjoisosat Vuokon alueelta pohjoiseen päin. Nurmeksen talousalueen väestöpohja on hieman yli 11 000 asukasta. Juuasta sitten muut alueet suuntautuvat Joensuuhun päin. Näin ollen koko Pielisen Karjalan alueelta suuntautuu noin reilut 23 000 asukasta ns. omalle alueelle Nurmeksen tai Lieksaan ja loput noin 5000 Joensuuhun. Potentiaalia olisi siis kasvattaa jossain määrin omalta alueelta tapahtuvaa palvelukysyntää ns. kaupunkitason yksityisissä palveluissa. Nurmeksen ja Lieksan talousalueen raja on varsin jyrkkä kaupunkien rajalla Viekissä eikä muutenkaan yksityisiä palveluja kovin paljon haeta naapurikaupungista. Molempien kaupunkien asukkaista hieman yli 10 % ilmoitti käyvänsä naapurissa asioimassa, Nurmeksesta hieman enemmän Lieksaan kuin päinvastoin. Pielisen Karjalaa ei voida pitää suuntautumisessa täysin yhtenäisenä ja kiinteänä talousalueena. Kuitenkin osassa Pielisen Karjalan kunnissa kaupalliset palvelut ovat vuoden 2000 jälkeen kehittyneet (esim. Lieksassa suuret päivittäistavarakauppaketjut) ja tämä vaikuttanee alueen kaupallisten palvelujen kysynnän suuntautumiseen myös tulevaisuudessa. Alla olevassa kartassa on kaupunki-maaseutu luokitus Pohjois-Karjalassa, jonka mukaan Nurmes ja Lieksa muodostavat ydinmaaseudun paikalliskeskukset. (POKAT 2017 Pohjois-Karjalan maakuntaohjelma vuosille 2014 2017) 37
6 PALVELUT JA ASIAKKAAT Kuntarakenneselvitystä varten annettiin erilliset valmistelutehtävät asioista vastaaville viranhaltijoille. Teemoina heillä olivat sivistyspalvelut, sosiaali- ja terveyspalvelut, tekniikka ja ympäristö sekä keskushallinto. Jokaisesta palvelualueesta annettiin selvitys uuden kunnan perustamisen pohjaksi sekä syvennetyn yhteistyön vaihtoehdosta. Selvityksen tehtävänantona oli kuvata nykytila, kuntien yhteistyön syventäminen sekä mahdollisen uuden kunnan palvelujen järjestäminen, organisointi ja kehittäminen. Tässä luvussa esitellään palvelualueiden nykytilakuvaukset, näkemykset yhteistyön syventämisen vaihtoehdoista ja siitä, millaiseksi mahdollisen uuden kunnan palvelut muodostuisivat. 6.1 Sosiaali- ja terveystoimen palvelut Nykytila Varsinaisia seudullisia Pielisen Karjalan alueen yhteisiä palveluita ei tällä hetkellä ole sotetoimialalla. Nurmeksen ja Lieksan välillä on ollut kokeiluja ja samoin menneinä vuosikymmeninä Juuan ja Nurmeksen ja Valtimon terveydenhuollon kuntayhtymän välillä. Yhteistyöratkaisut eivät ole syystä tai toisesta ole osoittautuneet toimiviksi. Kuntien välisestä toimivasta yhteistyöstä on hyvä esimerkki Nurmeksen ja Valtimon terveydenhuollon kuntayhtymä, jonka toimivuutta ei missään yhteydessä vuosikymmenien aikana ole vakavasti ottaen kyseenalaistettu. Alustavia keskusteluja mahdollisuuksista järjestää palveluita seudullisesti on virinnyt mm. kasvatus- ja perheneuvoloiden ja päihdehuollon osalta. Keskusteluiden pontimena ovat olleet lähinnä kuntien vaikeudet saada rekrytoitua alan erityisammattilaisia avoimiin virkoihin ja sitä kautta palveluiden saatavuuden turvaaminen alueella. Sosiaali- ja terveydenhuollon osalta selvityksessä on tarkastelu toimeksiannon mukaisesti Pielisen Karjalan kuntien malleja sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden järjestämisestä. Yleisenä havaintona voidaan todeta, että valtaosan palveluistaan kunnat järjestävät itse omana toimintanaan ja terveydenhuollon osalta Nurmes ja Valtimo kuntayhtymänä. Palvelut toteutetaan pääasiassa omien viranhaltijoiden ja toimipisteiden voimin, mutta yhä laajeneva vaikuttaisi olevan ostopalveluiden osuus palvelutuotannossa. Perusterveydenhuollon osalta nousee poikkeuksena muihin alueen kuntiin esiin Juuan lääkäreiden vastaanottotoiminnan siirtyminen kokonaisuudessaan ostopalveluihin viime vuosina. Juuassa pyritään aktiivisesti tilanteen muuttamiseksi sellaiseksi, että toiminta perustuu omiin virkalääkäreihin. Perusterveydenhuollossa myös terveyskeskusten suuntautuminen erilaisten erikoissairaanhoidoksi katsottavien palveluiden tuottamiseen lähipalveluna on toisistaan poikkeavaa. Indikaattori Lieksa Nurmes Juuka Valtimo Sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön määrä 351 148(thky)* 176 49 (sis. päivähoidon 12 henkilöä) 148 (thky)* Sosiaali- ja 50 000 639 25 137 520 terveyspalvelujen toimintakate ( ) yhteensä Henkilöstön keski-ikä 50,6 49,9 48,7 50,2 Henkilöstön määrä 150 98 91 34 vanhuspalveluissa Vanhuspalvelujen 9 997 335 6 408 121 7 794 020 1 489 694 toimintakate ( ) Henkilöstön määrä terveyspalveluissa 160 142 (thky) 61 142 (thky) 38
Terveyspalvelujen toimintakate Henkilöstön määrä sosiaalipalveluissa Sosiaalipalvelujen toimintakate Erikoissairaanhoidon toimintakate Perusterveydenhuollon lääkäritilanne (virkoja/vaje) Hammashuollon lääkäritilanne (virkoja/vaje) Sosiaalityöntekijöiden tilanne (virkoja/vaje) Psykologitilanne (virkoja/ vaje) 11 478 147 11 442 102 (thky) 5 392 460 11 442 102 (thky) 41 40 21 5 11 432 041 6 674 291 4 967 910 3.011.635 15 521 467 9 955 000 (thky) 6 513 960 9 955 000 (thky) 9/2 8/1,5 (thky) 4/4 8/1,5 (thky) 5/1 5/1 (thky) 3/1 5/1 (thky) 7/3** 6/4** 3/0 1/1** 4/1 3/1 1/0 0/0 Keskeiset huomiot kuntien palveluiden yhtäläisyyksistä ja eroavaisuuksista Nykytilan kuvauksessa on kartoitettu tilastojen (SOTKA-tietokanta) valossa Pielisen Karjalan kuntien toimintaympäristöä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden osalta. Tarkastelussa ei ole tehty seurantaa pidemmällä aikajaksolla, vaan tarkasteluun on otettu poikkileikkaus kunkin tarkastelun kohteeksi otetun indikaattorin viimeisimmästä mittausajankohdasta. Sosiaali- ja terveyspalveluiden nykytilan kuvaus on laadittu ikäryhmittäin siten, että huomio on kiinnitetty niihin indikaattoreihin, joilla tiedetään olevan vaikutusta sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden kysyntään. Tällaisia palvelutarpeeseen vaikuttavia tekijöitä kaikissa ikäryhmissä ovat työllisyys ja pienituloisuus, väestön koulutustaso, mielenterveysongelmien esiintyminen sekä päihteiden käyttö. Kasvava vanhusväestön määrä ja heidän palvelutarpeensa alueella nousevat esiin omilla indikaattoreillaan. Johtopäätöksiä indikaattoreiden perusteella voidaan todeta, että koko alueella merkittävin riski on väestörakenteen kehitys siten, että ikääntyneen väestön osan määrä suhteessa muuhun väestöön kasvaa nopeasti. Sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden järjestäminen siten, että alueen talous sen kestää, tulee olemaan haasteena. Huoltosuhteen muutos on ongelma tulevaisuudessa. Pielisen Karjalassa korostuvat lähes kaikki väestölliset tekijät, jotka aiheuttavat yksilötasolla elämänhallinnan riskejä ja sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden laajaa tarvetta: pienituloisuus ja alhainen koulutustaso yhdistettynä alueen työttömyysasteeseen, mielenterveyden ongelmien esiintyvyys sekä runsas päihteiden käyttö. Edellä mainitut näkyvät paitsi yksilön elämänhallinnassa myös heijastavat vaikutuksensa mm. lastensuojeluun ja toisaalta lisäävät ikäihmisten moninaisempaa palvelutarvetta. Toimeentulotuen osalta pienituloisuus ja pitkäaikaistyöttömyys aiheuttavat oman kustannuskehityksensä. Alueella on ongelmana syrjäytymisen jatkuminen sukupolvelta toiselle. Huomattava joukko kuntalaisia on jäänyt ja jää jatkossakin riippuvaiseksi kunnan palveluista ja turvaverkoista. Selvityksessä mukana olevissa kaikissa kunnissa on palvelutuotannossa hyviä käytäntöjä, joista toiset voisivat oppia. Toisaalta luovia ratkaisuja on rakennettu paikallisiin olosuhteisiin soveltuviksi. Kokonaisuudessaan alueen palveluja harmonisoimalla saattaa olla saavutettavissa toiminnan tehostamista ja taloudellisestikin positiivisia vaikutuksia, mutta toisaalta saatetaan menettää kunkin kunnan ominaispiirteisiin räätälöityjä hyviä toimintatapoja. Mikään indikaattori ei huomioi pitkien välimatkojen vaikutusta kuntalaisten palveluiden saavuttamisen eikä palveluiden järjestämisen näkökulmasta. Lieksan erityispiirteenä on ulkomaalaistaustaisen väestön osuus ja siitä seuraavat palvelutarpeet. Kehitysvammaiset ovat Pielisen Karjalan alueella merkittävä asiakasryhmä, josta kuvaavia indikaattoreita ei löydy. Esim. Valtimolla sosiaalihuollon kustannuksista 20 % muodostuu kehitysvammaisten palveluista (40 asiakasta) 39
Terveyden- ja vanhustenhuollon tarvevakioidut menot Terveyden- ja hyvinvoinnin laitos julkaisee vuosittain terveyden- ja vanhustenhuollon tarvevakioidut menot vertailuaineiston. Aineistossa jokaiselle kunnalle on laskettu tutkimukseen perustuva asukaskohtainen palvelukerroin, jonka avulla voidaan arvioida miten asukkaiden palvelutarpeet asettuvat suhteessa maan keskitasoon ja muihin kuntiin. Tarvekertoimessa on hyödynnetty tietoja väestön ikä- ja sukupuolirakenteesta, sairastavuudesta ja sosioekonomisesta asemasta. Menot ovat nettokustannuksia, jotka saadaan vähentämällä käyttökustannuksista käyttötuotot. Kun kunnan palveluihin käyttämät rahat suhteutetaan palvelutarpeisiin, saadaan tietoa siitä, kuinka menot asettuvat suhteessa maan keskitasoon ja muihin kuntiin. Terveyden- ja vanhustenhuollon tarvevakioidut menot 2011 Nettomenot Nettomenot, indeksi Kunta Euroa/asukas Koko maa=100 Lieksa Nurmes Valtimo Juuka Pohjois-Karjala Tarvekerroin Koko maa=1,00 2405 115 1,4 84 2646 126 1,4 87 3127 149 1,5 99 3191 152 1,5 104 2270 108 1,16 93 Tarvevakioidut menot, indeksi Koko maa=100 Taulukosta näkyy, että asukkaiden tarvekerroin on Pielisen- Karjalan kunnissa hyvin lähellä toisiaan. Pielisen Karjalan kuntien ikärakenne on varsin samankaltainen, samoin kuin väestön sairastuvuus ja sosioekonominen tilanne. Alueen väestö erottuu selkeästi korkeiden ja yhä kasvavien terveyden- ja vanhustenhuollon tarpeiden osalta muusta Suomesta ja tämä vaikuttaa alueen elinvoimaan ja tulee ottaa huomioon sosiaali- ja terveydenhuollon rakenneratkaisuja tehtäessä. Terveyden- ja vanhustenhuollossa Pielisen Karjalan asukaskohtaiset nettomenot ja tarvevakioidut menot poikkeavat toisistaan. Juuan ja Valtimon nettomenot ovat n. 50 % suuremmat ja Lieksan ja Nurmeksen n. 15 25 % suuremmat kuin Suomessa keskimäärin. Pohjois- Karjalassa nettomenot ovat selkeästi alemmat kuin Pielisen Karjalassa, koska väestön palvelutarpeet ovat etenkin Joensuussa, Kontiolahdella ja Liperissä erilaisia. Näiden kuntien väestössä on selkeästi enemmän nuoria ja työikäisiä, joka parantaa asukkaiden sosioekonomista asemaa ja pienentää sairastavuutta. 6.1.1 Syvennetyn/hajautetun yhteistyön malli Jos valtioneuvoston linjaukset sosiaali- ja terveydenhuollon rakennemuutoksesta eivät muutu ja Pielisen Karjalan kunnat pysyvät itsenäisinä, alueen kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden järjestämisvastuu siirtyy sote -alueelle viimeistään vuoden 2017 alusta. Jos hallituksen sote -rakenneuudistus ei kuitenkaan etene, niin työryhmä näkee, että on olemassa sosiaali- ja terveydenhuollon osa-alueita, joissa syvennettyä yhteistyötä on järkevää viedä eteenpäin Juuan, Lieksan, Nurmeksen ja Valtimon yhteistyönä. Työryhmä näki, että yhteistyössä pitäisi edetä ensisijaisesti seuraavassa esitettyjen palveluiden osalta kuntien välisten yhteistyöjärjestelyjen ja sopimusten pohjalta. Ensisijaisesti yhteistyöhön valitut palvelut/alueet olisivat seuraavat: Asiakasmaksukäytännöt ja palveluiden myöntämiskriteerit Mielenterveyskuntoutujien palveluasuminen Kehitysvammaisten palveluasuminen Kotihoito Äitiysneuvola Kasvatus- ja perheneuvola 40
Vammaispalvelut Lastenvalvojan palvelut Toimeentulotuen etuuskäsittely Pitkäaikainen laitoshoito Hoitotarvikehuolto, keskusvarasto Päihdehuolto Työterveyshuolto Työryhmässä käytiin läpi, missä palveluissa syvennettyä yhteistyötä olisi järkevintä toteuttaa. Yhteistyö pitäisi sisällään palveluiden järjestämistä yhteistyössä, kuntien yhteisiä viranhaltijoita, palveluiden myyntiä kunnalta toiselle kapasiteetin niin salliessa, hankintayhteistyötä sekä käytäntöjen yhtenäistämistä etuuksien ja palveluiden myöntämisessä. Mallissa ei ole ajateltu olevan yhteistä organisaatiota. Seuraavassa on esitetty miten syvennetty yhteistyö vaikuttaa kuntalaisiin, elinvoimaan sekä talouteen ja tuottavuuteen. On huomioitava, että vaikutukset ovat keskeisesti riippuvaisia siitä, miten yhteistyössä onnistutaan ja kuinka kuntien välinen sopiminen toimii. Jotta yhteistyö toimisi, kunkin kunnan intressit pitää saada yhteen sovitettua siten, että mukana olevat kokevat hyötyvänsä. Kuntalaisten näkökulmasta olisi hyväksyttävä se, että palvelua ei aina saa lähipalveluna kotikunnasta vaan palvelua varten voi joutua seudulla matkustamaan. Tämän vastapainona, joitakin erityisasiantuntemusta vaativia palveluja saataisiin seudulla ehkä lisättyä. Päätöksenteossa tulisi puolestaan hyväksyä, että etuuksien ja palveluiden myöntämiskäytännöissä päätettäessä kuntakohtainen vaikutusmahdollisuus pienenisi. Pielisen-Karjalan elinvoimaan vaikuttaa eniten väestörakenteen muutos ja huoltosuhteen heikkeneminen ja syvennetty yhteistyö ei muuta tätä tosiasiaa. Syvennetyn yhteistyön avulla on kuitenkin mahdollista jossakin määrin lisätä hoito- ja hoivapalveluiden työpaikkoja alueella erityisesti onnistuneen hankintayhteistyön kautta. Myös kehittämistoiminnot olisivat rahoittajien näkökulmasta uskottavampia, jos seudun palveluja kehitetään kokonaisuutena. Valittujen syvennetyn yhteistyön osa-alueiden täytyisi tuottaa positiivisia tuloksia talouteen tai tuottavuuteen, jotta se kannattaa aloittaa tai sitä jatkaa. Välimatkat vaikeuttavat palvelutuotannon tuottavuuden parantamista alueella, mutta oikein valituissa kohteissa tuottavuus voisi parantua. Erityisesti ne osa-alueet, joissa palvelu voidaan toteuttaa etälaitteiden avulla ja joissa etuuksia tai palveluja haetaan sähköisesti ilman tarvetta kotikäyntiin tai asiakastapaamiseen, voisivat parantaa tuottavuuttaan. 6.1.2 Uuden kunnan malli Uuden kaupungin sosiaali- ja terveyspalvelujen organisaatiossa pitäisi huomioida siirtyminen 2000- luvulla sekä lainsäädännössä että yhteiskunnan muutoksessa korostunut asiakaslähtöisyys siirtymällä elämänkaarimalliin. Elämänkaarimallissa perustettaisiin lasten, nuorten ja perheiden sekä ikäihmisten palveluiden alueet. Lisäksi uudessa organisaatiossa olisi sosiaalipalveluiden ja terveyspalveluiden alue sekä talous- ja hallintopalveluiden ja kehittämistoimintojen alue. Pielisen-kaupungin palveluja ja niitä järjestävää organisaatiota suunniteltaessa tulisi varmistaa sosiaali- ja terveyspalvelujen integraatio sekä Pielisen-kaupungin sisällä että suhteessa erityispalveluihin (nykyiset PKSSK:n palvelut tai tulevat maakunnallisen sote-alueen palvelut). Rajaa perustason sosiaali- ja terveyspalvelujen ja erityispalvelujen välillä tulisi madaltaa ja yhteistyötä lisätä, jos maakunnallista sote-aluetta ei synny. Pielisen-kaupungin sosiaali- ja terveyspalveluiden organisaatiossa työskentelisi n. 800 työntekijää ja sen toimintakate olisi n. 115milj.. Ottaen huomioon organisaation koon ja kuntien nykyisten erilaisten käytäntöjen määrän, tulisi uuden organisaation suunnitteluun varata vähintään kaksi vuotta. Tässä ajassa voitaisiin harmonisoida etuuksia, käytäntöjä ja palkkoja ennen kuin kuntaliitos toteutetaan. Etukäteisvalmistelun avulla voitaisiin välttää yhteistoimintaongelmia ja vähentää nopealiikkeisen muutosjohtamisen tarvetta uudessa organisaatiossa. Seuraavassa on esitetty miten Pielisen-kaupungin muodostaminen vaikuttaisi kuntalaisiin, elinvoimaan sekä talouteen ja tuottavuuteen. On huomioitava, että samalla tavalla kuin syvennetyssä yhteistyössä vaikutukset ovat keskeisesti riippuvaisia siitä, miten kuntaliitoksen 41
suunnittelussa ja toteutuksessa onnistutaan ja kuinka uuden kaupungin päätöksenteko ja sopiminen toimii. Uuden kunnan vaikutuksia kuntalaisiin olisivat mahdollisesti palveluiden katoaminen pitkällä aikavälillä reuna-alueilta, koska palvelut järjestetään koko laajan kaupungin talouden näkökulmasta. Toisaalta kehityskulku on muutoinkin toteutumassa osana meneillään olevaa kehityskulkua. Palveluiden järjestämiseen olennaisesti vaikuttava päätöksenteko karkaa kauas kylistä, ellei paikallisdemokratian kehittämiseen kiinnitetä huomiota. Toimiva palveluverkosto edellyttää uusien palvelumuotojen käyttöönottoa, esim. sähköiset ja liikkuvat palvelut. Uuden kunnan vaikutus keskuskaupungin palveluihin ja elinvoimaan voi olla positiivinen, mutta vaarana on sivukylien ja entisten kuntakeskusten elinvoimaisuuden hiipuminen. Kehittämisrahoitusta saadaan nykyisin useamman kunnan yhteisille hankkeille. Kuinka laajojen alueiden hankkeisiin joudutaan jatkossa hakeutumaan? Paikallinen sote-palveluiden kehittäminen jää nykyisten hankerahoitusten myöntämiskriteereiden ollessa voimassa kunnan oman rahoituksen varaan. Pienyrittäjyys kehittyy palvelunkäyttäjien määrän laajetessa, mutta toisaalta välimatkojen vaikutus ei häviä. Yksittäisiä menestyviä palvelualan yrityksiä voi syntyä kyliinkin. Uuden kunnan päätöksenteko muuttuisi tehokkaammaksi, kun paikallisen vaikuttamisen mahdollisuudet vähenisivät ja huomio kiinnitettäisiin ison alueen palvelujen turvaamiseen kokonaisuutena. Uudessa kaupungissa hallinnon kustannukset tulevat liitoksen alkuvaiheessa todennäköisesti kasvamaa, mutta pitkällä tähtäimellä (2-3 valtuustokautta kuntaliitoksen jälkeen) sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottavuuden voidaan olettaa paranevan. Lyhyellä tähtäimellä (1 valtuustokausi) on todennäköistä, että sote -palvelujen kustannukset nousevat, kun etuuksia, käytäntöjä ja palkkoja harmonisoidaan. Mikäli uudessa kaupungissa sosiaali- ja terveyspalveluiden rakenteelliset muutokset toimintojen tehostamiseksi saadaan toteutettua, mahdollistuu talouden ja tuottavuuden kehittyminen. Muutosten aikaansaaminen edellyttää kuitenkin rohkeaa päätöksentekoa ja päätösten toimeenpanoa. Iso kokonaisuus tuo mukanaan etuja työvoiman rekrytointiin. Isot yksiköt koetaan houkuttelevampina. Mahdollistaa osaltaan kuntien irtautumisen ostopalveluista ja uudella kunnalla olisi vahvempi asema ostopalveluiden hankinnassa. 6.1.3 Yhteenveto ja johtopäätökset Pielisen Karjalan kuntien välillä ei nykyisin ole käytännössä ollenkaan pysyvää yhteistyötä sosiaalija terveyspalvelujen tuotannossa. Tehty yhteistyö on ollut lähinnä erilaisten suunnitelmien ja strategioiden laatimista yhdessä tai yksittäisten palvelujen ostamista määräaikaisesti kunnasta toiseen. Alueen kunnat tekevät enemmän yhteistyötä maakuntakeskuksen suuntaan kuin keskenään. Maakunnallisesta yhteistyöstä ovat esimerkkeinä terveydenhuollon yhteinen potilastietojärjestelmä, erikoissairaanhoito, sosiaalipäivystys, sosiaali- ja potilasasiamiestoiminta, maakuntaliiton hyvinvointitoimialan toiminta sekä Joensuun seudun hankintatoimi. Maakunnallisen sosiaali- ja terveysalueen muodostaminen olisi luonteva jatko nykyisin olemassa olevalle yhteistyölle. Pielisen Karjalan syvennetyssä yhteistyössä tulisi keskittyä sellaisiin tarkasti valittuihin sosiaali- ja terveyspalvelujen osa-alueisiin, joissa välimatkat tai kuntien erilaiset käytännöt eivät tule esteeksi. Erityisryhmien (ikäihmiset, mielenterveyskuntoutujat, vammaiset henkilöt) palveluasuminen voisi olla yhteistyön alue, josta kaikki kunnat voisivat hyötyä. Hyöty toteutuisi, kun yksittäisen kunnan asiakasmäärä ei riitä palveluasumisratkaisujen toteuttamiseen ja löydettäisiin toimintamalli, jossa yksi kunta tuottaa palvelut muille kunnille. Jos päädytään kuntien väliseen syvennetyn yhteistyön malliin, jossa ei ole yhteistä organisaatiota, on syytä ennakoida, että tulokset niin taloudellisesti kuin toiminnallisesti jäävät ohuiksi. Alueella on vaikea tilanne ammattitaitoisen työvoiman rekrytoinnissa varsinkin koulutetuimpien työntekijöiden osalta. Rekrytoinnissa vähintäänkin Pielisen Karjalan alue on yksikkönä sellainen, joka voi houkutella koulutettuja työntekijöitä. Toisaalta työnhakijoiden näkökulmasta Pielisen Karjala on kaukana esim. Joensuusta ja Kuopiosta. Viisautta siis voisi olla maakunnalliset yksiköt, joissa työnantaja on maakuntakeskus vaikka työpiste voikin olla alueen reuna-alueilla. 42
Myös kuntaliitos vaihtoehdossa on sekä etuja että haittoja. Edut ovat pääosin samoja mitä syvennetyn yhteistyön vaihtoehdossa. Syvennettyyn yhteistyöhön verrattuna kuntaliitos toisi päätöksentekoon suoraviivaisuutta, kun palvelujen ja etuuksien myöntökäytännöistä päättäisi yksi toimielin. Asiakkaat saisivat palvelut ja etuudet samoilla kriteereillä Pielisen Karjalan alueella, jos kuntaliitos toteutettaisiin. Kuntaliitoksen myötä sosiaali- ja terveyspalvelujen kokonaisuuden uudistaminen voisi tietyiltä osin olla helpompaa, koska erikoistuneiden palvelualueiden luominen lasten, nuorten ja perheiden palveluihin tai ikäihmisten palveluihin olisi asukasluvultaan suuremmassa kunnassa mahdollista. Toisaalta kuntaliitoksessa tulisi hyväksyä se, että paikallisen vaikuttamisen mahdollisuus supistuisi ja palveluiden paikalliseen räätälöintiin olisi vähemmän mahdollisuuksia. Työryhmä näkee, että kuntalaisten lähipalvelut tulee turvata, riippumatta siitä mikä ratkaisumalli valitaan. Lähipalvelut tulisi järjestää jokaisessa taajamassa, jossa ympäristöineen väestöpohja on kullekin lähipalvelulle riittävä. Kaiken lähipalvelun ei välttämättä tarvitse olla myöskään päivittäistä tai edes viikoittaista. Seudulla voidaan sijoittaa osa palveluista (muista kuin lähipalveluista) eri taajamiin mahdollistaen samalla sen, että osa asiakkaista voisi myös hakeutua palveluihin esim. Joensuuhun. Jos kuntaliitos vaihtoehtoon päädytään, tulee lähipalvelujen turvaamisen lisäksi muistaa muutosjohtamisen pitkäjänteisyys. Kuntaliitoksessa kustannukset nousevat alkuvuosina, kun etuuksia, palvelujen myöntökriteerejä ja palkkoja harmonisoidaan. Mahdolliset tuottavuushyödyt realisoituvat, jos palvelutuotannon rakenteita onnistutaan muuttamaan oikeaan suuntaan useamman valtuustokauden aikana. Näistä syistä odotukset, joita kuntaliitoksiin usein liitetään, on syytä pitää realistisina. Kuntarakenneuudistuksen ohella toimintaympäristössä on meneillään myös sote - palvelurakenneuudistus. Jos hallituksen esitykset sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaista menevät läpi, Pielisen Karjalassa voitaisiin muodostaa perustason sote -alue kuntaliitoksen myötä. Perustason sote -alue ei välttämättä toisi mitään lisäetua maakunnallisen sote -alueen lisäksi, vaan voisi hankaloittaakin laajempaa yhteistyötä ylimääräisen rajapinnan takia. Siten alueellisen sote - yhteistyön kannalta kuntaliitos ei ole olennainen asia. Pielisen Karjalan alueen kantokyky ei tule jatkossakaan riittämään sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottamiseen alueella ilman valtion osoittamaa rahoitusta. Vanheneva väestö perussairausrasitteineen ja työikäiseen väestöön liittyvät ongelmat (työttömyys, mielenterveysongelmien esiintyvyys ja päihteiden ongelmakäyttö seurannaisvaikutuksineen) eivät ole tunnusmerkkejä, jotka tukisivat alueen kehitystä. Yhteistyön ja kuntaliitoksen vaikutukset Edut/vahvuudet/mahdollisuudet Voidaan järjestää esim. asumispalveluja, joihin yhden kunnan väestöpohjasta tuleva asiakasmäärä ei riitä Kunnissa olevaa resurssia pystytään käyttämään tehokkaammin esim. vuodeosastojen käyttöasteen nostaminen Mahdollistaa esim. kasvatus- ja perheneuvolan toiminnassa sen, että kyetään paremmin houkuttelemaan työntekijöitä asiantuntemusta vaativiin töihin ja työntekijät voisivat erikoistua ja hankkia erityisosaamista Pielisen Karjalan alueelle saadaan luotua uusia hyvinvointialan työpaikkoja (esim. palveluasuminen) Yhteisillä käytännöillä saavutetaan palvelujen tasalaatuisuutta ja kuntalaisten tasa-arvoinen kohtelu paranee Palvelujen tuottamisessa olisi enemmän vastuunkantajia ja leveämmät hartiat Haitat/heikkoudet/haasteet Yksittäisen kunnan päätösvalta palvelun organisoinnin suhteen voi vähentyä ja aiheuttaa ristiriitoja Kuntien erilaiset toimintakulttuurit voivat hidastaa yhteisten yksiköiden ja käytäntöjen luomista Työntekijöiden työaikaa kuluu aiempaa enemmän tien päällä Asiakkaat joutuvat hakemaan palveluita kauempaa. Kokemuksesta tiedetään, että asiakkaan siirtäminen Pielisen Karjalan sisällä aiheuttaa usein huolta omaisten suunnasta Uuden kaupungin palveluverkkoa (esim. terveyskeskuksen palvelut) joudutaan todennäköisesti supistamaan kuntatalouden heikon tilanteen takia Kuntaliitoksen myötä muutoksen 43
Syvennetty yhteistyö SOTE -hallinnon yhteistyö lisääntyisi Palvelutuotantoa voidaan siirtää muualta Pielisen Karjalaan esim. kehitysvammaisten asumispalveluissa, joissa yhden kunnan asiakasmäärä on muuten liian pieni Kustannustehokkuutta voidaan lisätä esim. lastenvalvojan palveluissa, jos seudulle palkataan yksi työntekijä, joka vastaa koko tehtäväkokonaisuudesta Laadunhallintaa voidaan edistää esim. työterveyshuollossa, jos toiminta keskitetään ja sille luodaan yhteiset kriteerit Asiakkaat saavat palvelut ja etuudet samoilla kriteereillä koko Pielisen- Karjalan alueella ja voivat helpommin vertailla palvelujen laatua Voidaan järjestää esim. asumispalveluja, joihin pienemmän kunnan väestöpohjasta tuleva asiakasmäärä ei riitä Uudessa kaupungissa olevaa resurssia pystytään käyttämään tehokkaammin esim. vuodeosastojen käyttöasteen nostaminen Kyetään paremmin houkuttelemaan työntekijöitä asiantuntemusta vaativiin töihin Uuden kaupungin väestöpohja riittää paremmin asiantuntijoiden erikoistumiseen Pielisen Karjalan alueelle saadaan luotua uusia hyvinvointialan työpaikkoja johtaminen edellyttää todennäköisesti kipeitäkin päätöksiä Paikallisen vaikuttamisen ja palvelujen räätälöinnin mahdollisuus vähenee Yhdistymisen tuoma muutos kuormittaa henkilöstöä, koska työn tekemisen tavat ja työnkuvat muuttuvat Liitos edellyttää myös poliittisilta päättäjiltä ja johtavilta viranhaltijoilta uuden oppimista ja vanhasta luopumista, joka ei ole helppoa Riittääkö alueen kantokyky ikäihmisten hoivatarpeisiin vastaamiseen, kun suuret ikäluokat tulevat palvelujen tarpeeseen? Asiakkaat joutuvat hakemaan palveluita kauempaa Työntekijöiden työaikaa kuluu aiempaa enemmän tien päällä Uuden organisaation rakentamiseen ja vakiinnuttamiseen menee aikaa ja resursseja Kustannusten hallinta voi alkuvaiheessa olla vaikeaa, kun talouden seurannan käytäntöjä yhtenäistetään ja entiset käytännöt jäävät pois Päätöksenteko etääntyy kuntalaisesta Vaatii kuntien välistä sopimista, joka voi olla työlästä toteuttaa Kuntien välillä voi esiintyä intressiristiriitoja, kun asumispalveluyksiköiden sijainnista päätetään, koska taloudelliset hyödyt jakautuvat epätasaisesti Henkilöstöresurssipula erityisesti asiantuntijatyövoimasta ei välttämättä ratkea kuntien syvennetyllä yhteistyöllä, koska pitkien välimatkojen ajaminen voi myös karkottaa asiantuntijoita Jos päädytään kuntien väliseen syvennetyn yhteistyön malliin, jossa ei ole yhteistä organisaatiota, on syytä ennakoida, että tulokset niin taloudellisesti kuin toiminnallisesti jäävät ohuiksi. 44
Kuntaliitos Hallinnon resursseja voidaan pitkällä aikavälillä supistaa Päätöksenteko ja täytäntöönpano on suoraviivaisempaa yhden kaupungin organisaatiossa kuin neljän kunnan päätöksentekoelimissä Pielisen Karjalan alueen painoarvo muodostettavalla ERVA-SOTE -alueella kasvaa Uutta organisaatiota rakentaessa voidaan ottaa käyttöön uusia toimintamalleja ja -käytäntöjä Erikoistuneiden palvelualueiden luominen on uudessa kaupungissa helpompaa Työnantajakuvaa voidaan parantaa uutta kuntaa luodessa Hankinnoissa saavutetaan volyymietua, kun hankintojen koko kasvaa Johtamisen (talouden ja toiminnan) yksikertaistuminen ja suoraviivaistuminen Sosiaalietuuksien harmonisointi tulee nostamaa kustannuksia Henkilöstökustannukset nousevat palkkojen harmonisoinnin takia Hallinnon kustannukset yleensä kasvavat liitoksen alkuvaiheessa Kuntaliitoksen hyötyjen realisoituminen edellyttää pitkää aikajännettä ja jopa kolmen valtuustokauden aikaista työtä (Tutkimus: Kuntaliitokset suurennuslasin alla, Kuntaliitto) 6.2 Opetus-, kulttuuri- ja liikuntapalvelut Nykytila Valtimolla varhaiskasvatus kuuluu sosiaalitoimen toimialaan ja muissa kunnissa sivistystoimen toimialaan. Selvitysalueella on yhteensä kuusi päiväkotia, 18 ryhmäperhehoitoyksikköä (sis. vuorohoidon) ja 59 perhepäivähoitoyksikköä. Aamu- ja iltapäivähoidon piirissä on 714 lasta. Varhaiskasvatuksen henkilöstö on yhteensä 181 henkilöä. Seuraavissa taulukoissa on kuvattu varhaiskasvatuksen ja esiopetuksen palvelurakenne ja henkilöstö kunnittain. Palveluyksiköt kunnittain Juuka Nurmes Lieksa Valtimo päiväkoti 1 (2ryhmää) 2 (6 ryhmää) 2 (6 ryhmää) 1 ryhmäperhehoito 2 6 9 1 perhepäivähoito 13 19 23 4 aamu- ja iltapäivähoito 1 Varhaiskasvatuksen ja esiopetuksen henkilöstö kunnittain Juuka Nurmes Lieksa Valtimo päivähoidon esimies 1 2 2 1 erityislastentarhanopettaja lastentarhanopettaja 1 2 2 9 1 9 0,5 0,5 lastenhoitaja 6 10 10 1 päiväkotiapulainen 1 5 1 ryhmäavustaja 1 henkilökohtainen avustaja 1 2 ryhmäperhepäivähoitaja 6 16,5 20 3 45
perhepäivähoitaja 13 14 25 4 lähihoitaja 2 koulunkäynninohjaaja 2 1 toimistosihteeri 0,5 1,5 varahlö lastenhoitaja 2 Esiopetus järjestetään vaihtelevasti päiväkodeissa tai kouluissa. Perusopetuksen yhtenäiskouluja on viisi ja alakouluja (luokat 0-6 tai 1-6) on yhteensä 10. Esi- ja perusopetuksen henkilöstöä on yhteensä 300 henkilöä. Seuraavassa taulukossa on kuvattu esi- ja perusopetuksen henkilöstö kunnittain. Esi- ja perusopetuksen henkilöstö kunnittain Juuka Nurmes Lieksa Valtimo luokanopettaja 16 22 40 9 erityisluokanopettaja 3 5 6 2 erityisopettaja 3 4 7 1 aineenopettaja 16 20 37 6 tuntiopettaja 9+1 esiopetus 8 10 6 rehtori 1 2+1 apulais- 3 0,8 koulunkäynninohjaaja 12 24 30 8 koulusihteeri 1 1 2 0,8 Selvitysalueella on yhteensä kolme lukiota, joiden lisäksi Valtimolla on lukio, jonka toiminta on päättymässä. Lukioiden henkilöstöä on yhteensä 31. Juuassa on rehtorin lisäksi kahdeksan aineenopettajaa ja osa-aikainen (30 %) koulusihteeri. Nurmeksessa on rehtorin lisäksi seitsemän aineenopettajaa ja osa-aikainen (50 %) koulusihteeri. Lieksassa on rehtorin lisäksi kymmenen aineenopettajaa ja koulusihteeri. Valtimolla lakkautettavassa koulussa on yksi aineenopettaja ja osa-aikaiset resurssit (10 %) rehtorin ja koulusihteerin tehtävissä. Toisen asteen oppilaitoksia on Valtimolla, Nurmeksessa ja Lieksassa. Uudessa kaupungissa olisi todennäköisesti vain yksi oppilaitos. Opetuspisteiden sijoittuminen ja koulutuslinjojen tarjonta vaikuttavat ammatilliseen opetukseen ohjautumiseen. Kansalaisopistoja on kolme. Opistoissa on päätoimisia opettajia kolme joiden lisäksi on seitsemän yhdistelmävirkaa. Sivutoimisia tuntiopettajia on 123 ja kansliahenkilöstöä 2,5. Rehtoritehtävät on järjestetty yhdistelmävirkoina. Lisäksi alueella on Pielisen Karjalan musiikkiopisto, jossa toimii 12 päätoimista opettajaa, 9 tuntiopettajaa, rehtori, kanslisti ja vahtimestari. Kirjastoja on yhteensä neljä ja lisäksi Lieksassa ja Nurmeksessa on kirjastoauto. Kirjastojen henkilöstöä on yhteensä 29. Kulttuuritoimen henkilöstövahvuus on Juuassa 0,5 henkilöä, Nurmeksessa 1+2 henkilöä, Lieksassa 0,7 henkilöä. Valtimolla palvelut on toteutettu ostopalveluna. Nurmeksessa on kaksi museota, joissa on henkilöstöä yhteensä kaksi ja Lieksassa on kaksi museota, joissa on yhteensä kolme henkilöä. Nuorisotiloja on kaikissa kunnissa. Nuorisopalvelujen henkilöstö Juuassa on 2,2, jonka lisäksi ostopalveluna toteutettua työpajatoimintaa. Nurmeksessa nuorisopalvelut on järjestetty ostopalveluna. Lieksassa henkilöstöä on 2+2, jonka lisäksi on vielä ostopalveluna toteutettu erityisnuorisotyö. Valtimolla on yksi nuorisotoimen työntekijä, ja lisäksi on hyödynnetty ostopalveluja. Selvitysalueella on yhteensä viisi liikuntahallia: kaksi Juuassa ja yksi kaikissa muissa kunnissa. Nurmeksessa ja Lieksassa on jäähallit ja Lieksassa on myös uimahalli. Urheilukenttiä on yhteensä 46
seitsemän: yksi Juuassa, kaksi Nurmeksessa, kolme Lieksassa ja yksi Valtimolla. Juuassa, Nurmeksessa ja Lieksassa on hiihtokeskus. Juuassa liikuntatoimen henkilöstövahvuus on yhteensä 2,7 henkilöä. Nurmeksessa henkilöstöä on neljä, mikä ei sisällä liikuntapaikkojen kunnossapitäjiä. Lieksassa liikuntatoimen henkilöstöä on kymmenen, ja Valtimolla liikuntatoimen palvelut on toteutettu ostopalveluna. 6.2.1 Syvennetyn/hajautetun yhteistyön malli Syvennetty yhteistyö varhaiskasvatuksessa luo useita mahdollisuuksia alueen kehittämiselle. Esimerkiksi päivähoito yli kuntarajojen parantaisi kuntalaisten mahdollisuuksia valita päivähoitopaikka läheltä kotia tai työpaikkaa. Tällainen valinnanmahdollisuus tietenkin vaikeuttaisi hoitopaikkojen kysynnän ja tarjonnan arviointia. Myös mahdollinen tuntiperusteisen laskutuksen käyttöönotto alueellisesti tehostaisi työaikajärjestelyjä ja hoitopaikkojen käyttöä, ja samalla varahoitopaikkojen tarve vähenisi. Tässä asiassa odotetaan kuitenkin valtakunnallisia linjauksia. Varhaiskasvatuksen palveluita voitaisiin kehittää myös yhdistämällä samankaltaisia tehtäviä yli kuntarajojen. Myös työvuorosuunnittelu voitaisiin siirtää keskitetysti toimistotyöntekijälle, jotta lastentarhanopettajat voisivat käyttää enemmän aikaa pedagogiseen johtamiseen. Myös henkilöstön täydennyskoulutuksella on mahdollista parantaa varhaiskasvatuksen laatua. Hankintojen keskittäminen Joensuun hankintarenkaalle synnyttää kustannussäästöjä ja mahdollistaa laadukkaampien tarvikkeiden ja materiaalien käytön. Kuntien raja-alueilla on mahdollista tehostaa resurssien käyttöä kouluverkkoa muuttamalla. Tämä tarkoittaisi, että esimerkiksi Lieksassa Kolin alueen tai Juuassa Ahmovaaran ja eteläisen Juuan alueen oppilaiden lähikoulu muuttuisi. Ratkaisut vaativat valmistelussa ja päätöksenteossa vahvaa paikallistuntemusta. Myös yhteistyö esimerkiksi hankkeissa ja täydennyskoulutuksessa tehostaisi toimintaa ja parantaisi palvelujen laatua. Lukiokoulutuksessa yhteistyötä on mahdollista tehdä hankkeissa, pitämällä yhteisiä kursseja tai rekrytoimalla yhteisiä opettajia. On mahdollista, että alueella olisi vain yksi lukio, jolla on opetuspisteitä. Tällaisen järjestelyn vaikutuksia on kuitenkin vaikea arvioida. Joka tapauksessa laajan kurssitarjonnan säilyttäminen on lukioiden elinvoimaisuuden ehto. Kansalaisopiston ja taiteen perusopetuksen osalta yhteistyötä syventämällä voidaan toteuttaa esimerkiksi yhteisiä viikonloppukursseja ja verkkokursseja. Lisäksi on mahdollista perustaa seutuopisto, joka tarkoittaisi mm. kurssimaksujen yhtenäistämistä ja yhteistä opetustarjontaa. Tästä syntyisi pieniä taloudellisia säästöjä. Kirjaston osalta maakunnallinen yhteinen (Joensuun seutukirjasto-vetoinen) lainausjärjestelmä ja aineistokokoelma ovat rakentumassa parhaillaan. Järjestelmä tarjoaa yhteisen suuremman aineistokokoelman käyttöön lähikirjastoista käsin. Muutoksen seurauksena lainausjärjestelmän ylläpitokulut pienenevät ja aineistokokoelmien käyttö tehostuu. Kehittämismahdollisuuksia on myös kirjastoautoyhteistyössä. Liikuntapaikkojen käytössä on mahdollista syventää yhteistyötä niin, että kalliita liikuntapaikkoja ei tarvittaisi joka kuntaan. Yhteistyötä on mahdollista tiivistää myös kulttuuritapahtumissa esimerkiksi markkinoimalla muiden kuntien tapahtumia. Myös Nuorisokeskus Hyvärilän osaamista on mahdollista hyödyntää yli kuntarajojen niin, että tehokkuus ja osaaminen vahvistuvat. 6.2.2 Uuden kunnan malli Myös uudessa kaupungissa asiakkaan mahdollisuudet päiväkotipaikan valintaan paranevat. Varhaiskasvatuksen laatua parantaa myös se, että ammattitaitoisten työntekijöiden rekrytoiminen todennäköisesti helpottuu, sillä suuri kaupunki on houkuttelevampi työnantaja. Myös asiantuntijuuden lisääntyminen johtaa päivähoidon laadun parantumiseen: kaikkien ei tarvitse osata kaikkea ja koko kaupungissa voi olla yhteiset suunnitelmat ja raportit (esim. varhaiskasvatussuunnitelma). Näin päällekkäinen työ vähenee ja tehokkuus paranee. Kotihoidon kuntalisäkäytännön yhtenäistäminen tarkoittaa kuntalisän poistamista Valtimolta. Kuntalaisten näkökulmasta lisän menettäminen voi vaikuttaa monella tavalla, mutta kunnalle lisän poistamisesta syntyy myös säästöjä. Hallinnon keskittyminen vaikuttaa uudessa kaupungissa 47
samanaikaisesti myönteisellä ja kielteisellä tavalla: toiminta tehostuu, mutta matkakustannukset kasvavat ja esimiesten tuki on vähäisempää pitkien välimatkojen vuoksi. Pitkällä aikavälillä päivähoidon esimiesten lukumäärä vähenee, mikä luo kustannussäästöjä. Uudessa kaupungissa koulukuljetusmatkarajat yhtenäistyisivät, mikä tarkoittaa, että osalla nykyisten kuntien alueen oppilaista koulukuljetusmatkarajat nousevat viiteen kilometriin. Muutos aiheuttaa jonkin verran taloudellista säästöä, mutta lisää myös jonkin verran viranhaltijatyötä matkaoikeuspäätöksistä. Uuden kaupungin sisällä tehtäisiin varmasti myös kouluverkkoratkaisuja, mikä johtaisi siihen että osalle kuntalaisista koulutuspalvelut siirtyisivät kauemmaksi. Ratkaisut kuitenkin mahdollistavat toiminnan tehostamisen. Lisäksi uusi kaupunki mahdollistaa uudenlaiset virkarakenteet paikallisesti ilman monenkertaista hallintoa, mikä synnyttää mahdollisesti taloudellisia säästöjä. Henkilöstön työnkierto mahdollistuu laajemmin ja uuteen kaupunkiin voi olla helpompi rekrytoida osaajia. Myös päällekkäinen valmistelutyö vähenee. Yhteisten opettajien virat ovat kalliita matkustamisen vuoksi, mutta lopulta valtionosuusjärjestelmä ratkaisee, millaisia mahdollisuuksia virkajärjestelyissä on. Uudessa kaupungissa toimisi yksi lukio, jolla olisi opetuspisteitä. Todennäköisesti henkilöstökustannukset vähenisivät jonkin verran. Yhteinen opetussuunnitelma lisäisi tasa-arvoa alueella. Uudessa kaupungissa toimisi vain yksi kansalaisopisto, mikä todennäköisesti tehostaisi toimintaa nykyisestä. Kuntalaisille muutos näkyisi kurssimaksujen yhtenäistämisessä. Uudessa kaupungissa voisi olla yksi pääkirjasto ja sivukirjastoja, mikä tehostaisi toimintaa nykyisestä. Myös uudessa kaupungissa olisi mahdollisuuksia kehittää kirjastoautopalvelua. 6.2.3 Yhteenveto ja johtopäätökset Väestöennusteen mukaan Pielisen Karjalassa on seuraavina vuosikymmeninä nykyistä vähemmän lapsia ja nuoria. Päivähoitoikäisten ja peruskouluikäisten määrä laskee kaikissa kunnissa vuoteen 2029 mennessä. Eniten peruskouluikäisten määrä laskee Juuassa ja vähiten Valtimolla. Lukioikäiset vähenevät hieman kaikissa muissa kunnissa paitsi Valtimolla, jossa määrä kasvaa hieman. Yhteistyön tiivistäminen hajautetussa mallissa on mahdollista kaikkien palveluiden osalta ja toimivaa yhteistyötä tehdään monin paikoin jo nyt. Ilman kuntien yhdistymistä toimialan avainhenkilöiden säännöllistä keskusteluyhteyttä on syytä lisätä. Yhden kunnan malli etuna voisi olla, että se suoraviivaistaisi yhteistyötä. Työryhmän pohdinnoissa isäntäkuntamallia ei nähty toimivana vaihtoehtona yhteistyön syventämisessä. Yhteistyön ja kuntaliitoksen vaikutukset Edut/vahvuudet/mahdollisuudet Esimerkiksi päivähoito yli kuntarajojen parantaisi kuntalaisten mahdollisuuksia valita päivähoitopaikka läheltä kotia tai työpaikkaa. Varhaiskasvatuksen palveluita voitaisiin kehittää myös yhdistämällä samankaltaisia tehtäviä yli kuntarajojen. Työvuorosuunnittelu voitaisiin siirtää keskitetysti toimistotyöntekijälle, jotta lastentarhanopettajat voisivat käyttää enemmän aikaa pedagogiseen johtamiseen. Hankintojen keskittäminen Joensuun hankintarenkaalle synnyttäisi kustannussäästöjä ja mahdollistaisi laadukkaampien tarvikkeiden ja materiaalien käytön. Kuntien raja-alueilla on mahdollista tehostaa resurssien käyttöä kouluverkkoa muuttamalla. Yhteistyö esimerkiksi hankkeissa ja täydennyskoulutuksessa tehostaisi 48 Haitat/heikkoudet/haasteet Hallinnon keskittyminen vaikuttaa uudessa kaupungissa/syvennetyssä yhteistyössä samanaikaisesti myönteisellä ja kielteisellä tavalla: toiminta tehostuu, mutta matkakustannukset kasvavat ja esimiesten tuki on vähäisempää pitkien välimatkojen vuoksi.
Syvennetty yhteistyö toimintaa ja parantaisi palvelujen laatua. Lukiokoulutuksessa yhteistyötä olisi mahdollista tehdä hankkeissa, pitämällä yhteisiä kursseja tai rekrytoimalla yhteisiä opettajia. On mahdollista, että alueella olisi vain yksi lukio, jolla olisi opetuspisteitä. Kansalaisopiston ja taiteen perusopetuksen osalta yhteistyötä syventämällä voidaan toteuttaa yhteisiä viikonloppukursseja ja verkkokursseja. Lisäksi on mahdollista perustaa seutuopisto, joka tarkoittaisi mm. kurssimaksujen yhtenäistämistä ja yhteistä opetustarjontaa Kehittämismahdollisuuksia kirjastoautoyhteistyössä. Liikuntapaikkojen käytössä on mahdollista syventää yhteistyötä niin, että kalliita liikuntapaikkoja ei tarvittaisi joka kuntaan. Yhteistyötä on mahdollista tiivistää myös kulttuuritapahtumissa ja Hyvärilän osalta. Pidemmällä aikavälillä päivähoidon esimiesten lukumäärä vähenee, mikä luo kustannussäästöjä. Uusi kaupunki/yhteistyö mahdollistaa uudenlaiset virkarakenteet paikallisesti ilman monenkertaista hallintoa, mikä synnyttää mahdollisesti taloudellisia säästöjä. Henkilöstön työnkierto mahdollistuu laajemmin. Yhteinen opetussuunnitelma lisäisi tasaarvoa alueella. Itsenäisinä kuntina osa kunnista joutuu varmasti tekemään kouluverkkoratkaisuja, mikä johtaisi siihen että osalle kuntalaisista koulutuspalvelut siirtyisivät kauemmaksi. Ratkaisut kuitenkin mahdollistavat toiminnan tehostamisen. Kuntaliitos Varhaiskasvatuksessa ammattitaitoisten työntekijöiden rekrytoiminen todennäköisesti helpottuu, sillä suuri kaupunki on houkuttelevampi työnantaja, jolla vaikusta palvelun laatuun Asiantuntijuuden lisääntyminen johtaa päivähoidon laadun parantumiseen: kaikkien ei tarvitse osata kaikkea ja koko kaupungissa voi olla yhteiset suunnitelmat ja raportit (esim. varhaiskasvatussuunnitelma). Näin päällekkäinen työ vähenee ja tehokkuus paranee. Uuden kaupungin sisällä tehtäisiin varmasti myös kouluverkkoratkaisuja, mikä johtaisi siihen että osalle kuntalaisista koulutuspalvelut siirtyisivät kauemmaksi. Ratkaisut kuitenkin mahdollistavat toiminnan tehostamisen. uuteen kaupunkiin voi olla helpompi rekrytoida osaajia opetuspuolelle. Myös päällekkäinen valmistelutyö vähenee. Kotihoidon kuntalisäkäytännön yhtenäistäminen tarkoittaa kuntalisän poistamista Valtimolta Uudessa kaupungissa koulukuljetusmatkarajat yhtenäistyisivät, mikä tarkoittaa, että osalla nykyisten kuntien alueen oppilaista koulukuljetusmatkarajat nousevat viiteen kilometriin. Muutos aiheuttaa jonkin verran taloudellista säästöä, mutta lisää myös jonkin verran viranhaltijatyötä matkaoikeuspäätöksistä Yhteisten opettajien virat ovat kalliita matkustamisen vuoksi Osallistumis- ja käyttömaksut pitäisi yhtenäistää, mikä tarkoittaa osalle kuntalaisista niiden nousemista. 49
Uudessa kaupungissa voisi toimia vain yksi kansalaisopisto, mikä todennäköisesti tehostaisi toimintaa Uudessa kaupungissa olisi yksi pääkirjasto ja sivukirjastoja, mikä tehostaisi toimintaa nykyisestä. Myös uudessa kaupungissa olisi mahdollisuuksia kehittää kirjastoautopalvelua. Osallistumis- ja käyttömaksut pitäisi yhtenäistää, mikä tarkoittaa osalle kuntalaisista niiden laskemista. Uudessa kaupungissa voisi olla yksi kulttuuri-, nuoriso-, ja liikuntasihteeri, mikä mahdollistaa esimerkiksi hankerahoituksen paremman hyödyntämisen. Työntekijät voivat erikoistua ja henkilöstön vahvuuksia onnistutaan hyödyntämään nykyistä paremmin. Osaamisen lisääntyminen parantaa palveluita ja kenttätyötä tekevien määrä lisääntyy. Yhden kunnan malli suoraviivaistaisi yhteistyötä ja johtamista 6.3 Teknisen ja ympäristötoimen palvelut Nykytila Lieksan ja Nurmeksen tekniset toimet on yhdistetty kaupunkien välisellä sopimuksella 1.1.2010 alkaen. Juuassa ja Valtimolla ovat tekniset toimet oman kunnan toimintana. Lieksan ja Nurmeksen yhteistyösopimuksen mukaan kaupungeilla on yhteiset tekninen ja rakennus- ja ympäristölautakunta. Johtavat viranhaltijat ovat kaupunkien yhteisiä viranhaltijoita. Luottamustoimielinten ja yhteisten viranhaltijoiden kulut on budjetoitu Lieksan kaupungin talousarvioon. Lieksan kaupunki laskuttaa em. kuluista Nurmeksen kaupunkia erikseen sovituilla jakoperusteilla. Muilta osin molemmilla kaupungeilla on omat käyttötalous- ja investointibudjetit. Henkilöstö on johtavia viranhaltijoita lukuun ottamatta Lieksan tai Nurmeksen kaupungin palkkalistoilla. Kaupungeilla on Lieksan ja Nurmeksen kaupungeilla on yhteinen tekninen virasto, jolla on toimipisteet sekä Lieksassa että Nurmeksessa. Yhteisillä viranhaltijoilla on toimipisteet molemmissa kaupungeissa. Lieksan kaupungin teknisessä toimessa on vakituista henkilökuntaa 95 henkilöä, josta 11 on Lieksan ja Nurmeksen kaupungin yhteisiä viranhaltijoita. Nurmeksen kaupungin teknisen toimen palveluksessa on 67 henkilöä, Juuassa 24 ja Valtimolla 21. Valtimon kunnan teknisen toimen alaisuudessa on ruokapalvelut. Lieksassa, Nurmeksessa ja Juuassa ruokahuolto ei ole tekniikan organisaatiossa. Alla on kaavio henkilöstömääristä tehtäväalueittain. 50
35 30 25 20 15 10 5 0 Hallinto LIEKSA-NURMES-JUUKA-VALTIMO Henkilöstömäärät tehtäväalueittain Rakennus valvonta ja ymp.suoj. Toimitilat Puhtausp alvelut Maankäyt tö Kadut ja yl.alueet Vesihuolt Ruokapalv o/lämpöla elut it. Lieksa 6 6 21 21 6 21 12 32 Nurmes 2 3 19 27 3 10 4 16 Juuka 4 1 9 0 1 7 2 17 Valtimo 3 1 2 4 2 2 8 Lieksa Nurmes Juuka Valtimo 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 34 38 LIEKSA-NURMES-JUUKA-VALTIMO Tekniikan henkilöstön ikärakenne 16 26 23 25 9 4 8 11 9 6 Lieksa Nurmes Juuka Valtimo 60-67 vuotiaat 50-59 vuotiaat Alle 50 vuotiaat 6.3.1 Syvennetyn/hajautetun yhteistyön malli Syvennetyn yhteistyön mallissa kuntien on ensin päätettävä tekniikan luottamustoimielin- ja palvelurakenteen organisointimalli, virasto-, yhtiö, liikelaitos vai jokin muu. Sitten on päätettävä tehtäväalueista, mitkä otetaan teknisen toimialan tiivistettyyn yhteistyöhön. Asioiden sujuvuuden ja yhtenäisyyden kannalta pitäisi kaikista neljästä kunnasta ottaa tekniikan tiivistettyyn malliin samat tehtäväalueet. Syvennetyn yhteistyön mallissa hallinto- ja muu säännöstö tekniikan palvelualueelle tulisi olla yhtenäinen kaikissa kunnissa. Kustannustenjako kuntien välillä on selvitettävä. Nykyisessä Lieksan ja Nurmeksen yhteistyössä haittana on hallintobyrokratia. Kunnilla on mm. erilliset budjetit, raportoinnit 51
ja kaikki hallinnolliset selvitykset ja tehtävät tehdään kahteen kertaan. Ohjeita ja aikatauluja tulee kahdesta kunnasta. Kuntien järjestämät kokoukset ja koulutukset ym. sattuvat päällekkäin toisen kunnan järjestämien tilaisuuksien kanssa. Kaikki edellä mainittu on todella haasteellista ja vaatii yhteisiltä viranhaltijoilta joustavuutta. Em. näkyy mm. yhteisten viranhaltijoiden melko suurena vaihtuvuutena. Haittana em. lisäksi nykyisessä Lieksan ja Nurmeksen yhteistyössä on erilaiset toiminta-alueet vapaa-aika-alueiden ja palo- ja pelastustoimen osalla. Syvennetyn yhteistyön mallissa on selvitettävä myös teknisen toimialan hallinnon- ja muun virastohenkilökunnan toimipisteet. Paras vaihtoehto olisi yksi toimipiste niiden toimintojen osalta, joissa ei ole kuntalaisten asiakaspalvelua. Kuntalaisten asiakaspalvelu tulisi järjestää valtion kanssa yhteisiin Asp-keskuksiin, joita on tulossa Lieksaan, Nurmekseen ja Juukaan. Tiedon kulussa ja viestinnässä pitäisi ottaa käyttöön sähköiset välineet. Hajautettuna palveluna kaikissa kuntakeskuksissa toimisivat lähiesimiehet ja kiinteistöjen- ja kuntatekniikan työntekijät. 6.3.2 Uuden kunnan malli Uudessa kunnassa teknisen puolen organisaation rungon muodostaisi Pielisen Karjalan tekninen virasto, Pielisen Karjalan Kiinteistöt Oy, Pielisen Karjalan Tukipalvelut Oy, Pielislämpö Oy ja Pielisvesi Oy (organisointimalli eli osakeyhtiö tai muu vaihtoehto päätetään myöhemmin). Pielisen Karjalan tekninen virasto pitää sisällään viranomaistoiminnat kuten rakennusvalvonnan ja ympäristönsuojelun tehtävät. Lisäksi maankäyttö, kuntien omassa käytössä olevien toimitilojen ylläpidon, kunnossapidon ja rakennuttamisen tilaajatehtävät sekä kuntatekniikan (ilman vesihuoltoa) tilaajatehtävät samoin kuin pieni hallintopalveluyksikkö sijoittuvat tähän kokonaisuuteen. Tekninen virasto olisi asiantuntijaorganisaatio ja toimisi uudessa hallintomallissa tilaajaorganisaationa. Pielisen Karjalan Tukipalvelut Oy (Pietu Oy) toimisi palveluiden tuottajaorganisaationa. Pietu Oy tarjoaisi siivous-, kiinteistönhoito-, kiinteistön kunnossapito-, ruokahuolto- ja konepalveluja tilaajaorganisaatioille, joita olisivat Pielisen Karjalan tekninen virasto, Pielisen Karjalan Kiinteistöt Oy, Pielisvesi Oy ja Pielislämpö Oy. Resurssien puitteissa yhtiö voisi tarjota palvelujaan myös kuntaorganisaation ulkopuolisille tilaajille kuten koulutuskuntayhtymälle tai 52
yksityisille palvelun ostajille. Palvelut hinnoiteltaisiin markkinalähtöisesti ja palvelumaksuilla perittäisiin kaikki syntyvät kulut täysimääräisesti. Pielisen Karjalan Kiinteistöt Oy:n keskitettäisiin alueen kuntien asuntokanta ja yrityskäytössä olevat ja ulkopuolisille vuokrattavat toimitilat. Yhteinen hallinto toisi säästöjä ja toiminta tehostuisi, kun yrityksille ja asunnon vuokraajille pystyttäisiin tarjoamaan palveluja keskitetysti, nopeasti ja markkinalähtöisesti. Kuntien keskinäinen kilpailu alueen yrittäjistä pysyisi järkevänä. Iso kokonaisuus toisi mittakaavaetuja. Vuokraustoiminta tapahtuisi kaupallisin perustein. Yhtiö pystyisi itse tekemään päätökset liittyen omistuksessaan olevien kohteiden realisointiin, kehittämiseen, hankintaan ja vuokraamiseen. Pieni ammattimainen organisaatio pystyisi pyörittämään toimintaa tehokkaasti ja tuomaan hyötyä asiakkaille monipuolisena tilatarjontana ja asiakaspalvelun tehostumisena. Pielisvesi Oy vastaisi alueellaan vesi- ja jätevesihuollon toteuttamisesta. Yhtiö toimisi koko Pielisen Karjalan alueella liiketaloudellisin periaattein. Mikäli osuuskuntien omistamat, rakentamat ja ylläpitämät vesi- ja jätevesihuoltoverkostot tulevat aikanaan kuntien hoidettavaksi, ne yhdistettäisiin Pielisvesi Oy:n toimintaan. Pielislämpö Oy vastaisi kunnallisten lämpölaitosten toiminnasta alueellaan (Nurmes, Valtimo ja Juuka) ja toimisi liiketaloudellisen perustein. Keskitetysti hoidettu toiminta mahdollistaisi yhteisen puun/polttoaineen hankinnan, yhteisen henkilökunnan, yhteisen hallinnon ja taloushallinnon tuomat säästöt. 6.3.3 Yhteenveto ja johtopäätökset Lieksan ja Nurmeksen tekninen virasto on yhdistetty vuonna 2010. Johto- ja päällikkötaso on yhteinen. Pielisen Karjalan alueella teknisen viraston toiminnan potentiaalisista synergiaeduista 70 % saadaan, kun tämä yhdistyminen viedään kokonaan loppuun myös toimihenkilö-, asiantuntija - ja työntekijätasolla ja kalusto- ja laitetasolla sekä saatetaan toimintatavat molemmissa kunnissa kauttaaltaan yhteneviksi. Nyt potentiaalisista synergiaeduista on virasto-organisaatiossa saavutettu suuruusluokkaa noin 50 %. 53