Yhdyskuntatekniikan lautakunta 24 23.03.2016 Ranta-asemakaavojen ohjaus Kirkkonummen kunnassa vuodesta 2016 lähtien 249/10.02.04/2016 Yhdyskuntatekniikan lautakunta 23.03.2016 24 Taustaa Ranta-asemakaava on maanomistajavetoinen kaavahanke, johon maanomistajalla on oikeus maankäyttö- ja rakennuslain mukaan (MRL 74 ). Laissa todetaan seuraavaa: maanomistaja voi huolehtia ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimisesta omistamalleen ranta-alueelle. Ennen laatimiseen ryhtymistä on oltava yhteydessä kuntaan ja toimitettava kunnalle MRL 63 :ssä tarkoitettu osallistumis- ja arviointisuunnitelma. Uudenmaan ELY-keskuksen johdolla järjestetään kaavahankkeen käynnistämisvaiheessa viranomaisneuvottelu (MRL 66 ), jossa on kunnan lisäksi edustettuina maanomistajataho, kaavoituskonsultti sekä keskeiset viranomaistahot kuten esimerkiksi Uudenmaan liitto. Tässä neuvottelussa käydään läpi kaavoituksen lähtötilanne ja -tiedot, suunnittelualueen laajuus, laadittavat selvitysaineistot ja mahdollisesti kaavoituksen yhteydessä laadittavat yleissuunnitelmat sekä annetaan suositus kaavahankkeen käsittelystä kunnassa aikataulutavoitteineen. Kokous pyritään järjestämään ennen hankkeen osallistumis- ja arviointisuunnitelman käsittelyä kunnassa. Maanomistajan toimesta laaditun asemakaavahankkeen käsittelyssä noudatetaan MRL:n 8 luvussa esitettyjä säännöksiä. Lisäksi maanomistajan toimesta laadittu asemakaavaehdotus on kunnassa käsiteltävä ilman tarpeetonta viivytystä. Ranta-alueiden suunnittelua koskee MRL 73, jossa todetaan seuraavaa: laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että: 1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön; 2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä 3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. MRL 74 :ssä todetaan myös seuraavaa: maanomistajan toimesta laadittavan asemakaavan alueen tulee muodostaa tarkoituksenmukainen kokonaisuus sekä lisäksi jos maanomistaja huolehtii ranta-asemakaavan laatimisesta, hänen on toimitettava kaavan laadinnan yhteydessä syntynyt pohjakartta kunnan säilytettäväksi ja käytettäväksi osana kunnan kartta-aineistoa. Ranta-asemakaavan laatijaa koskee MRL 10 :n mukaiset kaavan laatijan pätevyysehdot, joista on säädetty tarkemmin asetuksessa. Edellisen
johdosta maanomistajan on syytä olla valveutunut palkatessaan kaavoituskonsultin. Kirkkonummen kunta on aktiivisesti avustanut ranta-asemakaavojen laatimisessa maanomistajien kaavoituskonsultteja huomattavan paljon, mikä on luonnollisesti tarkoittanut että kunnan vastaavat kaavoittajat ovat antaneet työpanoksensa ja tietotaitonsa maanomistajan konsultin käyttöön. Samalla on menetetty työaikaa, joka on pois varsinaisista tehtävistä. Lisäksi kunnan nykykäytännön mukaan kunta laatii hallintotuomioistuimien pyytämän vastineen kunnanvaltuuston hyväksymästä ranta-asemakaavasta tehtyyn valitukseen. Valitusasiat työllistävät kaavoituksen henkilökunnan lisäksi mm. kunnanlakimiestä ja hallintoa. Useassa Uudenmaan kunnassa onkin pyritty minimoimaan ranta-asemakaavojen ohjausta. Todettakoon, että asemakaavojen ajantasaisuuden arviointi ei koske ranta-asemakaavoja. Ranta-asemakaavojen laatijalle enemmän vastuuta kaavahankkeesta Kirkkonummen kunta on toteuttanut maankäytön suunnittelun hyvin, sillä kunta on lainvoimaisten yleiskaavojen piirissä. Esimerkiksi Rannikon ja saariston osayleiskaavassa on ratkaistu merenrantojen ja saarien maankäyttö: se on ohjeena rantojen maankäytölle ja siten myös ranta-asemakaavojen laatimiselle. Ranta-asemakaavoja laatimalla on mm. pyritty poikkeamaan em. osayleiskaavan tavoitteellisesta maankäytöstä ja käyttämällä kiinteistöjen rakennusoikeutta toisin kuin mitä kaavassa on määrätty. Maankäyttö- ja rakennuslaki tuli voimaan vuonna 2000 ja sen jälkeen kunnassa on laadittu seitsemän ranta-asemakaavaa tai sen muutosta, jotka on hyväksytty kunnanvaltuustossa. Hyväksytyistä kaavoista on viidestä tehty valitus. Valitusten johdosta neljä kaavaa on kumoutunut kokonaan tai osittain, yhden käsittelyn ollessa vielä kesken. Kumoutuneiden kaavahankkeiden määrä on merkittävä. Kumoutuneiden kaavojen perusteet ovat hallinto-oikeuksien mukaan olleet pääpiirteissään seuraavat: - yleiskaavan vastaisuus - poikkeaminen yleiskaavan rakentamisen määrästä - vapaan, rakentamattoman rantaviivan riittämättömyys - maankäytön sopimattomuus suunnittelualueelle - piittaamattomuus alueen luontoarvoista. Edellisen johdosta yhdyskuntatekniikan toimialalla on usean vuoden ajan keskusteltu ranta-asemakaavojen kuntaohjauksen tarkoituksenmukaisuudesta. Asiaa on käsitelty myös kunnan järjestämissä neuvotteluissa Uudenmaan ELY-keskuksen ja Uudenmaan liiton kanssa. Uudenmaan ELY-keskukselta ja muista KUUMA-kunnista saadun tiedon perusteella moni Uudenmaan kunta ei aktiivisesti ohjaa ranta-asemakaavojen laadintaa. Kaavoitus- ja liikennejärjestelmäpalvelut on poikkeuksellisesti pyrkinyt aktiivisella ohjauksella ratkaisemaan ranta-asemakaavojen maankäyttöhaasteita yhdessä konsulttikaavoittajan
kanssa. Koska ranta-asemakaavat ovat kuitenkin maanomistajan kaavahankkeita, päätöksen kuntakäsittelyyn toimitettavasta kaava-aineistosta tekee maanomistaja, ei kunnan vastaava kaavoittaja. Kunnan on otettava käsittelyyn maanomistajan tahtotilan mukainen ranta-asemakaavaluonnos tai -ehdotus sekä hyväksymiskäsittelyyn toimitettu ranta-asemakaava. Kaavoitus- ja liikennejärjestelmäpalvelut on aktiivisen kaavaohjaamisen avulla pyrkinyt edistämään ranta-asemakaavojen maankäyttöä siten, että todennäköisyys kaavan hyväksymiselle ja lainvoimaisuudelle kasvaisi. Kunnan vastaavan kaavoittajan vaikuttavuus hankkeessa on edellisen johdosta korostunut, ainakin joissakin tapauksissa, kun kaavakonsultin ammattitaito on ollut riittämätön. Näin asia ei saa olla. Huolimatta kunnan vastaavan kaavoittajan vahvasta osallistumisesta kaavanlaadintaan, ovat kaavahankkeet tulleet lainvoimaisiksi liian harvoin. Jatkossakin ranta-asemakaavojen valmistelussa kaavaohjausta annetaan, mutta johdonmukaisesti hankkeen eri vaiheissa, ei enää kaavakonsultin edellyttämien erillisten kyselyjen ja vaatimusten mukaan. Pääsääntöisesti konsultit edellyttävät kunnan vastaavan kaavoittajan vastaavan hänelle osoitettuihin kysymyksiin ikään kuin kaavanlaadinta olisi kuntavetoista. Kaavakonsultit odottavat saavansa mm. analyysejä suunnitteluproblematiikkaan ja jopa yksityiskohtaisia ratkaisuehdotuksia niihin. Nykykäytännön mukaan kunnan vastaavat kaavoittajat ovat tehneet liian usein vajaasti valmisteltuihin kaava-asiakirjoihin huomattavia tarkennuksia ja korjauksia sekä täydentäneet huonosti laadittuja vastineita kaavojen nähtävillä olojen aikana saatuun palautteeseen. Kunnan on syytä ottaa kantaa jatkossakin saatuun palautteeseen laadittuihin ns. kaavoittajan vastineisiin siten, että niiden asiatiedot ja kunnan näkemykset ovat asianmukaiset. Päättäjät voivat asiaa käsiteltäessä muuttaa laadittuja vastineita. Lisäksi konsultit haluavat apua mm. kaavamerkintöjen laatimisessa sekä lisäksi muun kaava-aineiston laatimisessa. Uuden ohjauskäytäntö on tarpeellinen ja sen myötä konsulttikaavoittajan ammattiosaaminen korostuu ja hänen vastuu kaavahankkeen oikeudellisuudesta kasvaa. Samalla kun kunnan vastaavan kaavoittajan ohjaamismahdollisuudet kytkeytyvät tiettyihin kaavan käsittelytilanteisiin, poistuu nykyinen paikoin oikukas vuorovaikutustapa kaavakonsultin kanssa. Ranta-asemakaavojen kaavaohjaus vuodesta 2016 lähtien tehdään johdonmukaisesti kaavoituksen eri vaiheissa. Ranta-asemakaavoituksen uusi ohjaamistapa tarkoittaa kunnan vastaavan kaavoittajan ja kaavakonsultin vuorovaikutustilanteiden minimoimista kaavahankkeen tiettyihin vaiheisiin: - osallistumis- ja arviointisuunnitelman valmisteluvaiheessa kaavakonsultille toimitetaan hankkeeseen liittyvät lähtötiedot sekä kunnan käyttämä pohja osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa varten - hankkeen alussa järjestettävässä viranomaisneuvottelussa kunnan edustajat tuovat esille ranta-asemakaavan kunnan kaavaohjauksen periaatteet, lisäksi em. neuvottelussa tuodaan esille kunnan tahtotila mm. suunnitteluun liittyvissä tavoitteissa ja näkemyksissä siihen, miten kaavoitus tulisi toteuttaa
- kaavan sisältöön vaikutetaan vain ja ainoastaan siinä vaiheessa kun se on toimitettu kuntakäsittelyä varten (tässä vaiheessa vastaava kaavoittaja voi esittää mm. kaava-aineistoon tehtävät muutokset konsultille, palaute voidaan antaa joko erikseen järjestettävässä kokouksessa tai sähköpostitse konsultille), kunnan tavoitteena on, että kaavakonsultti maanomistajan suostumuksella ottaa huomioon annetun palautteen ja tekee tarvittavat korjaukset kaava-asiakirjoihin - mikäli maanomistajan kaavakonsultti tai maanomistaja ei kuitenkaan ota huomioon kunnan antamaa ohjausta, joka koskee siis kuntaa toimitettua kaava-aineistoa eikä siis tee edellytettyjä korjauksia kaava-asiakirjoihin, ottaa kunnan vastaava kaavoittaja kantaa kaava-aineiston mahdollisiin puutteisiin hankkeen esittelytekstissä ja päätösesityksessä. Kunnan vastaava kaavoittaja osallistuu yhdessä kaavakonsultin kanssa ranta-asemakaavan nähtävillä olojen aikaan järjestettäviin asukastilaisuuksiin. Lisäksi periaatteena on, että kaavakonsultti esittelee hankkeensa lautakunnalle mahdollisessa kaavaluonnosvaiheessa sekä kaavaehdotusvaiheessa. Tarvittaessa kaavakonsultti esittelee hankkeen myös kunnanhallitukselle. Luottamushenkilöiden käsittelyyn valmisteltuun aineistoon päättäjät voivat tehdä katsomansa korjaukset ennen kaava-aineiston asettamista nähtäville. Niin ikään kaavan hyväksymisvaiheessa luottamushenkilöt voivat tehdä haluamansa muutokset ja tarkennukset asiakirjoihin. Lisäksi päättäjillä on oikeus edellyttää, että tarvittavat lisäselvitykset laaditaan. Hyväksymiskäsittelyn jälkeiset toimenpiteet, mikäli ranta-asemakaavasta on tehty valitus tai valituksia Hallintotuomioistuimet pyytävät kunnalta vastineen ranta-asemakaavasta tehtyyn valitukseen. Kunnanhallitus antaa kunnan vastineen hallintotuomioistuimille. Nykykäytännön mukaan kunnassa vastineen laatimiseen osallistuu kunnan vastaavan kaavoittajan lisäksi kunnanlakimies sekä tarvittaessa muita kunnan virkamiehiä. Mitä oletettavimmin maanomistajataho laatii valitusvastineen oman lakimiehensä toimesta. Tällä hetkellä maanomistajan lakimies ja kunta ovat vuorovaikutuksessa vastausten laatimisen aikana, tosin vaihtelevasti. Koska kyseessä on maanomistajavetoinen kaavahanke, pyritään vuoden 2016 alusta lähtien valitusvastineen valmistelussa tilanteeseen, jossa maanomistajan vastuu korostuu. Uusi toimintatapa tarkoittaa sitä, että maanomistajaa pyydetään lakimiehensä kautta toimittamaan valitusvastine hyvissä ajoin kuntaan. Tavoitteena on, että kunnan viranhaltijat voisivat käyttää hyödykseen maanomistajan laatimaa vastinetta valmistellessaan kunnan vastinetta hallintotuomioistuimille. Näin säästettäisiin kunnan viranhaltijoiden työaikaa, sillä mitä ilmeisimmin myös kunnan vastineen sisältö tulisi olemaan hyvin pitkälti samankaltainen kuin maaomistajan vastine. Kaavoitus- ja liikennejärjestelmäpalvelut tiedottavat kunnan uudesta ranta-asemakaavoituksen toimintatavasta ranta-asemakaavan maanomistajatahoa ja kaavakonsulttia viimeistään
viranomaisneuvottelussa, joka järjestetään Uudenmaan ELY-keskuksen toimesta. Uusi toimintatapa koskee myös vireillä olevia ranta-asemakaavoja. Vireillä olevien hankkeiden maanomistajatahoja ja kaavakonsultteja tiedotetaan välittömästi sen jälkeen kun tämä asia on käsitelty yhdyskuntatekniikan lautakunnassa. Valmistelija: kunnanarkkitehti Tero Luomajärvi, puh. 040 846 5657, etunimi.sukunimi(at)kirkkonummi.fi Ehdotus Yhdyskuntatekniikan toimialajohtaja: Yhdyskuntatekniikan lautakunta merkitsee asian tiedoksi sekä toimittaa asian tiedoksi myös kunnanlakimiehelle, kunnanhallitukselle ja kunnanvaltuustolle. Käsittely Kunnanarkkitehti Tero Luomajärvi selosti lautakunnalle muuttuneita käytäntöjä ranta-asemakaavojen ohjauksessa Kirkkonummella. Päätös Tiedoksi Muutoksenhakuohje Yhdyskuntatekniikan lautakunta päätti päätösehdotuksen mukaan. kunnanlakimies, kunnanhallitus, kunnanvaltuusto muutoksenhakukielto