Forssan seudun 4 kunnan kuntaliitosselvitys ICT selvitys

1 Loppuraportti 22.9.2014 Forssan seudun 4 kunnan kuntaliitosselvitys ICT selvitys

2 Sisällysluettelo JOHDANTO... 3 TIETOHALLINNON NYKYTILA... 4 Kuntien ICT henkilöstö ja kustannukset... 4 Tietohallinnon järjestämismallit... 5 Käynnissä ja suunnitteilla olevat kehittämisprojektit... 5 Järjestelmä ja toimittajakenttä... 6 Nykyisiä ICT yhteistyömalleja... 7 Haasteet ja kehittämistarpeet... 8 TIETOHALLINNON TAVOITETILA... 9 Tunnistetut arvioitavat etenemisvaihtoehdot nykytilanteesta... 10 Selvityksessä tarkastellut tavoitetilavaihtoehdot... 11 Vaihtoehtojen arviointi osa alueittain... 12 Kustannusvaikutukset... 13 Toiminnalliset hyödyt... 16 Muutosaikataulut... 17 Riskit... 18 Hallintamallit... 20 Hankinnat... 22 YHTEENVETO... 24

3 JOHDANTO Tämä ICT selvitys on laadittu osana Forssan seudun kuntaliitosselvitystä. Selvityksen projektiryhmän jäseninä ovat toimineet kuntien tietohallinnosta vastaavat henkilöt (Eija Haonperä, Forssa; Lea Jaakkola, Humppila; Päivi Korkalainen, Jokioinen; Jouni Karhe, Tammela), Forssan seudun hyvinvointikuntayhtymästä (FSHKY) Leena Huotilainen ja Kirsti Ruohonen, Loimijoen Kuntapalvelut Oy:stä (Loiku) Soile Haavisto, ja Forssan Ammatti instituutista (FAI) Juha Helin. Ryhmän puheenjohtajana on toiminut Jarmo Määttä. Selvitys laadittiin elo syyskuussa 2014. Elokuun alussa kuntatoimijoiden edustajat koostivat omien kuntiensa nykytilan kuvaukset. Elokuun lopulla nykytilakuvauksia yhtenäistettiin ja tarkistettiin sekä laadittiin lähestymistapa, jolla eri tavoitetilavaihtoehtoja voitiin tunnistaa. Syyskuussa arvioitiin tunnistettuja vaihtoehtoja sekä koostettiin selvityksen yhteenveto tähän raporttiin sekä sen liitteenä toimivaan erilliseen esitykseen.

4 TIETOHALLINNON NYKYTILA Kuntatoimijoiden tietohallintotoimintojen nykytilaa kartoitettiin lähettämällä kysely kuhunkin selvitysalueen kuntatoimijaan. Tässä yhteenvedossa olevat tiedot perustuvat annettuihin vastauksiin ja erikseen pyydettyihin täydennyksiin. Kyselyssä pyydettiin kunnan tietoja ja näkemyksiä seuraaviin kysymyksiin: ICT henkilöstön määrä ICT kustannukset (käyttömenot sekä investoinnit, vuoden 2014 budjetin mukaisesti) ICT:n/tietohallinnon organisointi ja/tai sijainti kuntatoimijan organisaatiossa ICT:n hallinnointimalli Keskeisimmät käytössä olevat sovellukset sekä päätelaitemäärät Tärkeimmät meneillään olevat ICT kehitysprojektit Tärkeimmät käynnistymässä tai suunnitteilla olevat ICT kehitysprojektit Keskeiset ICT toimittajat (vuonna 2013) sekä käytetyt euromäärät Yhteistyö muiden julkishallinnon toimijoiden kanssa Annettujen vastausten osalta on syytä huomioida, että ne eivät ole joka kuntatoimijan osalta täydellisiä, eivätkä vastaukset myöskään ole kaikilta osin vertailukelpoisia tai yhteismitallisia kuntien ja toimijoiden välillä. Ne antavat kuitenkin hyvän yleiskuvan tilanteesta ja kokoluokista. Kuntien ICT henkilöstö ja kustannukset Selvitysalueella olevan kuntatoimijoiden henkilöstön määrä on yhteensä noin 2900 työntekijää, joista ICThenkilöstöä on 11,5 henkilöä. Koko alueen ICT budjettien yhteenlaskettu määrä on noin 3,6 M. FSHKY ja Forssan kaupunki kattavat kokonaisbudjetista kumpikin n. kolmasosan. Loppuosa jakautuu varsin tasaisesti muiden toimijoiden kesken. ICT henkilöstö jakautuu hieman tasaisemmin, Forssan kaupungin ja FSHKY:n kattaessa noin puolet koko seudun ICT henkilöstöstä. Ainoastaan Loikulla ei ole yhtään nimettyä ICT henkilöä. Vertailtaessa eri kuntien ICT käyttömenojen ja investointien suhteellista osuutta havaittiin, että kunnat käyttävät kohtuullisen pienen osuuden toimintamenoistaan ICT:hen, vaihdellen 0,5 prosentin ja vajaan yhden prosentin välillä. Vertailuna voi käyttää valtakunnallista keskiarvoa, joka on noin 2,5 %. Osittain tätä selittää FSHKY:n laaja toimenkuva, joka vähentää kuntien oman tietohallinnollisen ja teknisen tekemisen määrää. FSHKY:n suhteelliset ICT käyttömenot ovat linjassa kuntien osuuksien kanssa, ollen jonkin verran alle yhden prosentin.

5 Tietohallinnon järjestämismallit Tietohallinto on pääsääntöisesti sijoitettu organisaatioissa yleishallinnon tai taloushallinnon alaisuuteen. Ainoastaan FSHKY:ssä on oma tietohallinnon ohjausryhmä, kun taas Loikussa ei varsinaista IT hallintoa ole lainkaan. ICT toimintamalliltaan kuntaorganisaatiot ovat varsin samankaltaisia toisiinsa nähden. Kuntatoimijoille muodostuneessa toimintamallissa hyödynnetään niin omia kuin ulkoistettuja palveluita, joita pyritään johtamaan keskitetyn tietohallintofunktion kautta. Loiku muodostaa tästä kaavasta poikkeuksen ollen ainoa kuntatoimija, jolla ei ole omaa tietohallintofunktiota ja joka on ulkoistanut käytännössä koko tarvitsemansa ICT palvelutuotannon. Kuva 1 osoittaa selvitysalueen kuntatoimijoiden suuntaa antavan sijoittumisen tietohallinnon johtamisen ja ICT toimintamalli kartalle. Toimintakarttaa ja selvityksessä käytettyä viitekehystä selitetään tarkemmin myöhemmin tavoitetilaa koskevissa osioissa. Kuva 1: Selvitysalueen kuntien suuntaa antava sijoittuminen tietohallinnon johtamisen ja ICTtoimintamalli kartalle. Käynnissä ja suunnitteilla olevat kehittämisprojektit Kuvassa 2 on kuntatoimijoiden ICT kyselyssä nimeämät tärkeimmät käynnissä ja suunnitteilla olevat kehitysprojektit jaoteltu kohdealueen mukaan. Vastausten mukaan kuntatoimijoiden tärkeimpien käynnissä olevien ICT kehittämisprojektien määrä on yhteensä noin 14 kpl, joista puolet kohdistuu toimialakohtaisiin

6 ratkaisuihin. Esimerkkeinä näistä ovat rakennusvalvontaan, kansalliseen potilastietoarkistoon, oppilashallintoon ja kirjastotoimeen liittyvät kehittämisprojektit. Kuntatoimijoiden suunnitteilla olevista noin viidestätoista kehittämishankkeesta suurin osa kohdistuu palvelu ja asiointialustojen kehittämiseen, joista esimerkkinä ovat mm. rakennusvalvonnan sähköisen asioinnin ja Intranetin kehittäminen. Kuva 2: Käynnissä ja suunnitteilla olevat ICT kehitysprojektit kohdealueittain. Järjestelmä ja toimittajakenttä Sosiaali ja terveystoimessa on alueella harmonisoitu tietojärjestelmiä FSHKY:n kautta, mistä johtuen sotetoimialalla ei ole käytössä kuin yksi järjestelmä kuhunkin tarpeeseen. Opetustoimessa kaikissa kunnissa on samoin käytössä samat Primus tuoteperheen sovellukset, joskin sote toimialasta poiketen kullakin kunnalla on omat versiot ja ympäristöt järjestelmistä. Sen sijaan teknisessä toimessa ja yleishallinnossa käytössä olevien tietojärjestelmien ja ICT toimittajien kirjo on hyvin laaja. Esimerkiksi kiinteistön valvonnassa on käytössä viisi eri järjestelmää. Loiku on yhdistänyt talous ja henkilöstöhallinnon järjestelmiä FSHKY:n ja Forssan kaupungin osalta, mutta siitä huolimatta hallinnon järjestelmien kirjo on edelleen laaja. Järjestelmien välinen integraatio ja tietojen (tietovirtojen)

7 yhdistely on vähäistä. Tässä mielessä ICT ei pysty sujuvasti tukemaan toiminta ja palveluprosesseja varsinkaan toimialarajat ylittäviltä osin. Selvitysalueen kuntatoimijoilla on yhteensä käytössään päätelaitteita seuraavasti: Työasemia: 1974 kpl Kannettavia: 501 kpl Tabletteja: 232 kpl Älypuhelimia: 137 kpl Kuntatoimijat nimesivät yhteensä n. 70 eri ICT toimittajaa. Kymmenelle merkittävimmälle ICT toimittajalle vuonna 2013 maksetut kokonaiskustannukset olivat n. 3,15 miljoonaa euroa, mikä on lähes 90 % koko alueen vuosittaisista ICT menoista/budjetista. CGI yksinään muodostaa yli kolmasosan kaikista ICTkustannuksista, ja se on toimittajana kaikille selvitykseen osallistuneille kuntatoimijoille. Nykyisiä ICT yhteistyömalleja Forssan alueen seudullinen ICT yhteistyö on viety selvästi pidemmälle kuin monilla muilla alueilla. FSHKY:n kautta koko sote toimialan tietohallinto on keskitetty yhden toimijan vastuulle. Pienemmillä kunnilla (ml. Ypäjä) on hankinta ja tietohallintoyhteistyötä, jonka myötä niille on muodostunut yhteisiä teknisiä ratkaisuja, kuten henkilöstö ja taloushallinnon järjestelmien ylläpito samassa palvelin ja tietokantaympäristössä. Vastaavasti Forssan kaupungin, FSHKY:n ja Loikun henkilöstö ja taloushallinnon järjestelmien ylläpito on samassa palvelin ja tietokantaympäristössä. Forssan kaupungilla ja muilla kunnilla on yhteisiä teknisen toimen ratkaisuja. Kunnilla on myös yhteinen kirjastojärjestelmä käytössään. Kaikilla kunnilla ja FSHKY:llä on yhteistyötä valtionhallinnon suuntaan. Kaikki kunnat sekä FSHKY ovat myös Kuntien Tiera Oy:n omistajia, ja voivat olla myös sitä kautta mukana valtakunnallisessa yhteistyössä (taulukko 1).

8 Tiera KuntaPro Valtionhallinto Kanta- Hämeen KS Selvitysalueen Ulkopuoliset kunnat (Somero, Ypäjä) Forssa X X X Humppila X X X Ypäjä Yhteistyöalue Perustietotekniikka Ydintoiminnan sovellukset Hallinto/tukitoiminnon sovellukset Tietohallinto Jokioinen X X X Tammela X X X X Ypäjä Ypäjä FAI Fshky X X X X Ypäjä Loiku X X Taulukko 1: Kuntien nimeämät yhteistyöjärjestelyt julkishallinnon toimijoiden kanssa. Haasteet ja kehittämistarpeet Taloudellisten ja henkilöresurssien vähyys on yleisesti ottaen kunnissa merkittävä haaste. Henkilöresurssien vähyyden lisäksi myös osaamisessa todettiin puutteita. Esimerkkeinä tästä mainittiin kokonaisarkkitehtuuri, tietoturva ja tuki toiminnan prosessien kehittämiseen. Henkilöresurssien vähyyden vuoksi voimavarat eivät riitä oman osaamisen ylläpitämiseen. Tämä pätee niin ICT henkilöstöön kuin koko kunnan henkilöstöön. Resurssivajetta pahentaa entisestään se, että perustietotekniikan järjestäminen ja tuki vie suuren osan käytettävissä olevista resursseista. Toimialojen palvelutuotannon kehittämiseen ja sitä kautta saavutettaviin merkittäviin tuottavuushyötyihin ei kyetä panostamaan riittävästi. Tietohallinnon organisoinnissa ei ole juurikaan kiinnitetty huomiota substanssijohdon ja tietohallinnon väliseen yhteistyöhön, jolloin tietohallinnon näkökulmat eivät ole osa kunnan yleistä johtamistoimintaa. Kokonaisuutena järjestelmäkenttä on alueella hyvin hajanainen ja erityisesti erilaisia hallinnon sovelluksia on suuri määrä. Järjestelmäkentän lisäksi myös toimittajakenttä on hajanainen, nimettyjä tärkeimpiä ICTtoimittajia oli noin 70. Kun kokonaisarkkitehtuuriosaamista puuttuu, järjestelmähankinnat ovat tyypillisesti pistemäisiä. Tämä lisää riskiä toimittajariippuvuudesta.

9 Seudun kuntatoimijoilla on suhteellisen paljon yhteistyötä, joka konkretisoituu erityisesti yhteisten ylikunnallisten organisaatioiden roolissa (esim. FSHKY, FAI, Loiku, KuntaPro, Tiera). Näiden hyödyntäminen on kuitenkin vielä kohtuullisen vähäistä lukuun ottamatta FSHKY:tä ja FAI:ta, joissa kaikki seudun kunnat ovat tiiviisti mukana. TIETOHALLINNON TAVOITETILA Alueella tähän asti tehty ICT yhteistyö on painottunut perustietotekniikan järjestelyihin, ja niissä erityisesti keskeisten järjestelmä ja palvelinympäristöiden yhteiseen järjestämiseen. Yhteistyössä onkin saavutettu hyviä tuloksia mm. kustannustehokkuuden ja kriittisten järjestelmien ICT varautumisen sekä järjestelyihin liittyvien haavoittuvuuksien näkökulmista. Panostamalla jatkossa mm. yhteisiin työasema, päätelaite ja tietoliikennejärjestelyihin perustietotekniikan järjestelyissä on edelleen löydettävissä huomattavia yhteisten järjestelyiden synergiaetuja. Sen sijaan tietotekniikan hyödyntämisen suunnitelmallinen kehittäminen kuntien sisäisessä toiminnassa ja palvelutoiminnassa ja sitä tukevien tietohallinnon palveluiden kehittäminen on jäänyt vähemmälle. Tämä näkyy mm. päällekkäisinä kehittämishankkeina ja niiden pistemäisyytenä. Jatkossa painopiste tulisikin siirtää substanssien (johdon) ja tietohallinnon yhteistyön tiivistämiseen sekä tietohallinnon suunnittelutoimintojen ja menetelmien kehittämiseen (kuva 3). Tällä mahdollistetaan tietotekniikan vaikuttavuuden nosto alueella. Tietohallinnon ja substanssin kytkeytyminen kansallisiin verkostoihin mahdollistaa tehokkaamman kansallisten tuotosten hyödyntämisen ja siten vaikuttavampien tietohallinnollisten kehittämishankkeiden käynnistämisen alueella. Alueellinen yhteistyö mahdollistaa myös tietohallintoon liittyvän erikoisosaamisen kehittämisen. Kuva 3: Kehittämisen painopisteen muutos perustietotekniikasta tietohallinnon suunnittelutoimintoihin.

10 Tunnistetut arvioitavat etenemisvaihtoehdot nykytilanteesta Yleisellä tasolla kuntien ICT toiminnot voidaan jakaa kahteen osakokonaisuuteen: IT palvelutuotantoon, joka kattaa kaiken ICT:n hyödyntämiseen tarvittavan tekniikan konesaleista, tukipalveluista ja työasemista aina tietojärjestelmiin saakka. Johtamiseen ja tietohallinnon järjestämiseen, joka kuvaa ICT:n hyödyntämistä ohjaavaa päätöksentekoa ja johtamista. Kyse ei ole pelkästään kuntien tietohallintoyksiköiden tai tietohallintotoimintojen johtamisesta, sillä ICT:n tehokas hyödyntäminen edellyttää aktiivista roolia myös kuntien ylimmiltä päätöksenteko ja johtotasoilta. Kummassakin osakokonaisuudessa on mahdollista tehdä eri syvyistä ja laajuista kuntien välistä yhteistyötä. Tätä visualisoidaan kuvan 4 vaihtoehtoisten tavoitetilojen tunnistamisen apuna käytettävässä viitekehyksessä siten, että mitä ylemmäksi pystyakselilla tai mitä oikeammalle vaaka akselilla liikutaan, sitä syvemmäksi kuntien yhteistyö muuttuu. IT palvelutuotannon osalta tämä tarkoittaa siirtymistä täysin erillisistä ratkaisuista yksittäisten pistemäisten yhteisten ratkaisuiden kautta aina täysin yhtenäiseen ITpalvelutuotantoon. On syytä huomioida, että äärioikeallakaan ei kuitenkaan ole kyse siitä, että kaikki ITpalvelutuotanto toteutettaisiin yhden toimijan toimesta, vaan siinä on mahdollista hyödyntää niin monia toimittajia kuin on tarpeen. IT palvelutuotanto on kuitenkin organisoitu siten, että yksittäinen kunta ei pysty tekemään itsenäisiä päätöksiä siitä, mitä toimittajaa tai millaisia teknisiä ratkaisuja se hyödyntää. Johtamisen ja tietohallinnon järjestämisen osalta viitekehyksessä siirrytään täysin erillisistä ja itsenäisistä yksiköistä ensin koordinoidumpaan yhteistyöhön, jossa kunnat sitoutuvat hallinnointimalleilla yhteiseen kehittämiseen ja johtamiseen, ja siirrytään sitten kokonaan yhteiseen strategiseen johtamiseen, jossa ICT valjastetaan yhteisten strategisten tavoitteiden saavuttamiseen. Vaikka viitekehyksellä ei muuten oteta suoraan kantaa kuntaliitosten tarpeellisuuteen, on selvityksessä määritelty, että tätä yhteistä strategisen johtamisen yhteistyön tasoa on vaikea saavuttaa ilman kuntaliitoksia. Tämän perusteluna on se, että itsenäisten ja autonomisten kuntien strategista johtamista ei ole mahdollista koordinoida niin tiiviisti kuin tässä tarkoitetaan, vaan yhteiseen strategiseen johtamiseen tarvitaan yhteinen strateginen päätöksentekotaso. Suomen kuntakentässä tämä tarkoittaa yhtä kunnanvaltuustoa ja kunnanhallitusta.

11 Kuva 4. Vaihtoehtoisten tavoitetilojen tunnistamisen viitekehys. Selvityksessä tarkastellut tavoitetilavaihtoehdot Seudullisena tietohallinnon tavoitetilana arvioitiin kahta vaihtoehtoa, jotka on myös sijoitettu yo. viitekehykseen kuvassa 5: Vaihtoehto A (tiiviimpi yhteistyö): Koordinoitua IT palvelutuotantoa, organisoitua yhteistä johtamista ja tietohallinnon järjestämistä. Yhteistä IT palvelutuotantoa kehitetään yhteisen tiekartan avulla, jolla pyritään saavuttamaan merkittäviä tuottavuushyötyjä kuntien perustoiminnoissa. Vaihtoehto B (kuntaliitos): Yhteinen IT palvelutuotanto, yhteinen strateginen johtaminen. ITpalvelutoimintaa johdetaan keskitetysti ja tuottavuushyötyjä haetaan toimialarajoista tai vanhoista kuntarakenteista riippumatta.

12 Kuva 5. Tarkasteltavien vaihtoehtojen sijainti viitekehyksessä. Vaihtoehtojen arviointi osa alueittain Selvitystyössä määriteltiin joukko osa alueita, joiden pohjalta vaihtoehtoisia tavoitetiloja voidaan luonnehtia paremmin. Osa alueiden avulla saadaan eroja tavoitetilojen välille. Valittuja vaihtoehtoisia tavoitetiloja arvioitiin seuraavien osa alueiden näkökulmasta 1. Kustannusvaikutukset 2. Toiminnalliset hyödyt 3. Muutosaikataulut 4. Riskit 5. Hallintamallit 6. Hankinnat Seuraavassa on tarkempi kuvaus eri osa alueilta löydetyistä eroavaisuuksista.

13 Kustannusvaikutukset Vaihtoehdot eroavat toisistaan sen perusteella, millaisia kustannuksia niistä syntyy. Kustannukset poikkeavat toisistaan muutoksen aikana, palveluiden vakiinnuttamisvaiheessa ja jatkuvan toiminnan aikana. Muutoskustannukset syntyvät projekteissa, joiden avulla muutos toteutetaan. Osa projekteista on luonteeltaan teknisiä (esimerkiksi konesalien tai järjestelmien yhdistäminen), mutta ne voivat olla myös laajempia muutosprojekteja (uusien toimintatapojen koulutus ja käyttöönotto). Uudet yhdistetyt tai yhteistyössä tuotetut palvelut (esimerkiksi uudet järjestelmät) eivät välttämättä toimi optimaalisella tavalla heti alussa, vaan niiden normalisoituminen vaatii aikaa ja toimenpiteitä, jotka aiheuttavat väliaikaisia kustannuksia. Toiminnan aikaiset kustannukset edustavat jatkuvia tietotekniikasta syntyviä kustannuksia, joiden voidaan arvioida muuttuvan erilailla riippuen siitä, miten tietohallinto organisoidaan. Vertailupohja: nykytilan jatkaminen Kustannusten analysoimiseksi on syytä arvioida eräänlaisena nollatasona miten kustannukset tulevat todennäköisesti käyttäytymään keskipitkällä (5 10 vuotta) tähtäimellä, jos mitään muutoksia ei tehdä, vaan kunnat jatkavat erillään ja ne tuottavat ICT palvelunsa nykyisillä malleillaan. ICT infrastruktuuriin (verkot, palvelimet, työasemat, sähköposti jne.) liittyvät kustannukset voivat laskea loivasti ajan kuluessa johtuen mm. infrapalveluiden tarjonnan kilpailusta ja toiminnan yleisestä tehostumisesta sekä kustannustehokkaiden ratkaisujen käyttöönoton myötä. Liiketoimintasovelluksiin liittyvät kustannukset todennäköisesti nousevat ajan kuluessa. Järjestelmät vaativat päivityksiä ja uusien toimintojen automatisoimiseksi rakennettavat järjestelmät voivat lisätä teknisen arkkitehtuurin monimutkaisuutta, mikä yleensä kasvattaa kustannuksia. ICT asiantuntijoiden ja ulkopuolisten asiantuntijoiden työkustannukset nousevat maltillisesti pitkällä juoksulla. On kuitenkin syytä huomioida, että tulevat kuntaliitokset ajoittuvat todennäköisesti hyvin samoihin aikoihin, jolloin lukuisia muutosprojekteja on käynnissä tai käynnistymässä samaan aikaan. Tämä tarkoittaa, että ICT asiantuntijoista sekä omista että ulkoisista asiantuntijoista voi tulla pulaa. Tämä vääjäämättä aiheuttaa ainakin hetkittäistä työkustannusten nousua. Vaihtoehto A: tiivistyvä yhteistyö Vaihtoehdossa A kuntien välistä yhteistyötä ICT palveluiden kehittämiseksi ja tuottamiseksi tiivistetään sellaisella tavalla, että yhteistyössä voi olla mukana suurempi joukko kuntia kuin selvitysalueen kunnat. Leimallista yhteistyölle on se, että sitä voidaan tehdä eri osapuolille luonnollisella aikataululla.

14 Kustannusten voidaan olettaa alenevan tuntuvasti niiltä osin (ja sillä aikataululla), kun päästään käyttämään yhteisiä palveluita. Yhteisen infrastruktuurin ja yhteisten sovellusten käyttäminen voi laskea tiettyjen palveluiden kustannuksia kymmenillä prosenteilla. Eri palveluita yhdistetään kehitysprojekteissa, joista syntyy ylimääräisiä kertaluontoisia kustannuksia. Hyvässä tilanteessa projekteissa on mukana suuri määrä kuntia, jolloin yksittäisen kunnan osuus kustannuksista on pienempi kuin jos kunta olisi ryhtynyt kehittämishankkeeseen yksin. Vaihtoehto B. Kuntaliitos Vaihtoehdossa B kunnat ovat yhdistyneet ja ICT:hen liittyvät päätökset ja ICT palveluiden tuotanto tehdään yhtenäisellä tavalla. Mikäli kuntaliitos toteutuu, tulee yhdistymisen tapahtua määräajassa, mikä asettaa palveluiden yhdistämiselle aikataulun, joka todennäköisesti on suhteellisen kireä. Tällainen ajallisesti tiivis projekti edellyttää paljon ulkopuolista apua, mikä nostaa projektivaiheen kustannuksia tuntuvasti verrattuna vaihtoehtoon A. Tilannetta saattaa pahentaa se, että samaan aikaan voi olla käynnissä useita muitakin kuntien yhdistämisiin liittyviä hankkeita, mikä johtaa resurssipulaan. Vaihtoehto B voi olla vaihtoehtoa A edullisempi, koska kuntien vapaaehtoinen IT yhteistyö on tyypillisesti ollut varsin hidasta ja kuntaliitos pakottaa yhdistämään kaikki ICT palvelut lyhyellä aikavälillä. Näin ollen B vaihtoehdossa tehostamistoimia päästään toteuttamaan nopeasti ja yhteisen käytön aikana saatavat säästöt voivat teoriassa alkaa suhteellisen nopeastikin. Tämä edellyttää, että vaihtoehto B toteutetaan onnistuneesti. On kuitenkin olemassa myös riski, että kiireessä tehdään vääriä tai hätiköityjä valintoja tai kompromisseja, jotka vaativat myöhemmin uusia ratkaisuja ja valintoja, jotka puolestaan nostavat kokonaiskustannuksia. Eri vaihtoehtojen kustannustason havainnointi Selvityksessä pyrittiin konkretisoimaan kustannuksia seuraavasti. Selvitykseen osallistuneiden kuntatoimijoiden ICT toimintamenot vuonna 2014 ovat yhteensä 3,05 M. Tästä Forssan kaupungin, FSHKY:n, FAI:n ja Loikun osuus oli 84 %. Olettaen, jos palvelujen vakiinnuttua (muutaman vuoden kuluessa) voitaisiin kaikkien neljän kunnan ICT palvelut toteuttaa näiden toimijoiden tämän hetkisten kustannusten kokonaistasolla, voitaisiin vaihtoehdossa B saavuttaa ICT kustannuksissa parhaimmillaan 16 prosentin säästö, eli n. 0,5 miljoonaa euroa. Vaihtoehto A:ssa on mahdollista saada jopa tätä suurempia säästöjä, kun kaikkien kuntatoimijoiden toimintaa voitaisiin tehostaa laajemmalla valtakunnallisella yhteistyöllä. Samaan aikaan on kuitenkin todennäköistä, että vaihtoehto A:ssa ei seudun sisällä saada kaikkia hyötyjä realisoitua yhtä täysmittaisesti kuin vaihtoehto B:ssä. Projektiryhmä ei ole lähtenyt ajan puutteen johdosta tarkemmin arvioimaan sitä, miten jatkuvat kustannukset vaihtoehto A:ssa voisivat poiketa vaihtoehto B:stä. Suuntaa antavasti voidaan arvioida, että ne olisivat suunnilleen samantasoiset, jolloin vuosittaisia säästöjä nykytilanteeseen verrattuna voisi muodostua parhaimmillaan 0,5 miljoonaa euroa.

15 ICT palveluiden yhdistäminen edellyttää aina projekteja, joista syntyy investointien kaltaisia projektikustannuksia. Vuonna 2014 selvitykseen osallistuneiden kuntatoimijoiden yhteenlasketut ICTkehityskustannukset (investoinnit) ovat 0,54 miljoonaa euroa. Vaihtoehdon A toteuttaminen vaatisi karkeasti arvioiden noin 50 % korkeampia kehityskustannuksia muutosvaiheen aikana, olettaen että yhteisiä hankkeita tunnistettaisiin kohtuullisesti ja huomioiden, että vuoden 2014 investoinneissa on jo merkittävästi FSHKY perustamiseen liittyviä muutoskustannuksia. Tämä tarkoittaisi ICT investointeina n. 0,8 miljoonaa euroa, eli n. 0,3 miljoonaa euroa nykytasoa enemmän. Vaihtoehdossa B yhdistämiskustannusten voidaan arvioida olevan jopa 100 % normaalitahtia korkeammat (n. 1,1 miljoonaa euroa), johtuen mm. kuntaliitoksen vaatiman aikataulun aiheuttamista lisäkustannuksista. Yhteenveto eri vaihtoehtojen kustannusten suhteista on esitetty kuvassa 6. Kuva 6. Vaihtoehtojen kustannusten suhteellinen vertailu.

16 Toiminnalliset hyödyt ICT selvitystyön keskeisimpiä tavoitteita on kuntaliitoksessa syntyvien potentiaalisten synergiaetujen löytäminen. Synergiavaikutukset on johdettu selvityksessä mukana olevien kuntien nykytilakuvauksista sekä kuntien tunnistamista keskeisistä haasteista ja kehittämiskohteista. Lähtökohta synergioiden tunnistamiselle on yhteinen tietohallinto ja organisointi. Mahdollisiin kuntakokoonpanoihin tai organisoitumismalleihin ei oteta kantaa. Tunnistetut synergiaedut ovat sovellettavissa näistä riippumatta, mutta niiden merkittävyys vaihtelee sen mukaan, miten suurista kokonaisuuksista on kyse. Kuten edellisestä luvusta käy ilmi, kuntien ICT haasteet liittyvät hyvin keskeisesti osaamiseen, sen varmistamiseen ja oikeanlaiseen kohdentamiseen. Tästä johtuen synergiavaikutusten tunnistamiseksi on sovellettu keskeisten ICT osaamisten viitekehystä (kuva 7). Viitekehys jaottelee ICT toiminnassa tarvittavan osaamiseen neljään osa alueeseen, joissa tunnistettuja synergiavaikutuksia on tunnistettu alla. Kuva 7. Keskeisten ICT osaamisten viitekehys. ICT strategia Koko aluetta palveleva yhteinen tietohallintostrategia, budjetti ja hallinto tukee alueen ICTpalvelujen kehittämistä kokonaisuutena osaoptimoinnin sijaan. Keskitetty johtaminen vauhdittaa päätöksentekoa sekä yhteisten toimintatapojen ja periaatteiden juurruttamista käytännön toimintaan.

17 Toimintakulttuurin ja tapojen yhtenäistäminen vaatii kuitenkin aikaa ja pitkäjänteistä johtamista. Kokonaisarkkitehtuuri Kokonaisarkkitehtuuria koskeva päätöksenteko on suoraviivaisempaa. Järjestelmäkartan yksinkertaistaminen vähentää päällekkäisiä ratkaisuja ja pienentää kokonaiskustannuksia. Ylläpito ja jatkokehittäminen tehostuvat kehitetään kerran, hyödynnetään koko alueella. Osaamisen keskittämisen kautta kyky tukea toiminnan kehittämistä paranee. Valtakunnallisen yhteistyön kautta suunniteltuja ratkaisuja saadaan hyödynnettyä nopeammin ja laajemmin. ICT toimittajahallinta ja hankinnat Kokonaisjohtaminen parantaa toimittajahallinnan edellytyksiä ja mahdollistaa toimittajariskin pienentämisen. Laajempi hankintaosaaminen pienentää hankintoihin liittyviä riskejä erityisesti monimutkaisissa tietojärjestelmähankinnoissa. Volyymietuja pystytään hyödyntämään täysimittaisesti hankinnoissa. Suurempien volyymien kautta vaikutusmahdollisuudet toimittajien suuntaan kasvavat myös yleisemmin. ICT palvelutuotanto Resursseja ja osaamista yhdistämällä palvelutuotannon kapasiteetti ja palvelukyky kasvavat (tiimit, sijaisjärjestelyt). Osaamisen jatkuvuuteen ja resurssien riittävyyteen liittyvät riskit ovat kokonaisuutena paremmin hallittavissa (tiimit, sijaisjärjestelyt). Päällekkäisyyksien poistuminen vapauttaa resursseja toiminnan kehittämiseen. Olemassa olevia yhteistyöalustoja (esim. Tiera, Taitoa, KuntaPro, Loiku) saadaan laajemmin ja kustannustehokkaammin hyödynnettyä palvelutuotannossa. Muutosaikataulut Tietohallinnon erilaiset organisointivaihtoehdot vaativat erilaisia toimenpiteitä, jotka puolestaan vaativat toisistaan poikkeavan määrän aikaa. Aikataulujen kohdalla kannattaa täsmentää, mitä erilaisia muutostoimenpiteitä eri vaihtoehdot edellyttävät, mitkä ovat näiden toimenpiteiden mahdolliset riippuvuudet, niiden väliset prioriteetit ja niiden vaatimat ajat. Selvityksessä ei otettu kantaa eri vaihtoehtojen aikatauluun tarkasti. Aikatauluja luonnehdittiin kuitenkin yleisellä tasolla. Jotta vaihtoehdossa A saataisiin nopeasti hyötyjä, tulee siinä edetä palveluiden yhdistämisessä mahdollisimman nopeasti. Etuna on se, että yhdistämisprojekteilla ei ole tiukkaa takarajaa, joten aikataulupaineista johtuva lisäresurssien tarve jää pois ja silti voidaan huolehtia ratkaisuiden

18 laadukkuudesta. Hyötyjen saavuttaminen vaatii kuitenkin, että yhteisiin ratkaisuihin sitoudutaan ja päätöksenteko niiden osalta on nopeaa. Vaihtoehdossa B edellytettäisiin kaikkien ICT palveluiden yhdistämistä selvitysalueen kuntien välillä tietyssä aikaikkunassa. Projektiryhmä arvioi, että yhdistymisen tulisi tapahtua n. 18 24 kuukauden kuluessa kuntaliitospäätöksestä. Jo olemassa olevat yhteistyömallit, erityisesti FSHKY, helpottavat suuresti tällaisen yhdistämisprojektin läpivientiä, mutta kunnilla on silti edelleen suuri määrä erillisiä järjestelmiä ja toimintoja, joita pitäisi suhteellisen lyhyessä ajassa saattaa yhteen. Suurin riski on se, että kaikkia palveluita ei kyetä yhdistämään laadukkaasti määräaikaan mennessä, mikä saattaa aiheuttaa häiriöitä ja katkoksia uuden kaupungin palvelujen toimivuudessa. Riskit Selvitystyössä tehdyn riskiarvioinnin lähtökohtana on, voiko vaihtoehdon toteuttamisessa tapahtua jotain odottamatonta, jolla todennäköisesti on epämiellyttävät seuraukset. Voiko vaihtoehdossa tavoiteltaviin tai tavoittelemisen arvoisiin asioihin liittyä myös mahdollisuus negatiivisesta lopputuloksesta. Kuntien välisen yhteistyön ja yhdistymisen osalta on tunnistettu seuraavanlaisia riskejä/riskiryhmiä: talouteen liittyvät riskit toiminnan jatkuvuuteen liittyvät riskit päätöksentekoon liittyvät riskit yhtenäisten ratkaisujen saavuttamiseen (harmonisointiin) liittyvät riskit rahoituksen saatavuus muutosprojektin aikataulu nykytilasta siirtymisen muutoskustannukset tekniikkaan/teknologiaan liittyvät riskit (esim. teknologioiden yhteensopivuus) kokonaisarkkitehtuuriin liittyvät riskit Jokaisella riskillä on kaksi keskeistä ominaisuutta: riskin todennäköisyys sekä sen vaikuttavuus toteutuessaan. Yllä mainitut riskit ilmenevät molemmissa vaihtoehdoissa, mutta erilaisin painotuksin. Riskejä on arvioitu vaihtoehdoittain alla olevan kuvan 8 (riskikartan) mukaisesti. X akseli kuvaa riskin toteutumisen todennäköisyyttä ja Y akseli riskin vaikuttavuutta toteutuessaan.

19 Kuva 8. Vaihtoehtojen riskien sijoittuminen riskikartalle. Mitä lähemmäksi riskikartan oikeaa yläkulmaa ja punaista aluetta riski sijoittuu, sen vakavammasta riskistä on kyse. Vaihtoehtojen osalta voidaan todeta seuraavia keskeisiä havaintoja. Vaihtoehto A Vaihtoehdossa tavoitellaan tiiviimpää kuntien yhteistyötä ja kansallisten ratkaisuiden parempaa hyödyntämistä. Kuntakohtainen päätöksenteko mukaan lähtemisestä korostuu. Hyötyjen saavuttaminen edellyttää kuntakohtaisten prosessisen harmonisointia, kansallisten yhtenäisten ratkaisujen tavoittelua ja hyväksyntää sekä kompromisseja. Kokonaisarkkitehtuuriajattelu korostuu tässä yhteydessä. Edellä mainittuihin liittyvät suurimmat riskit, joiden realisoituessa myös taloudellinen riski kasvaa. Vaihtoehto B Yhdistymisvaihtoehtoon liittyy monia operatiivisia riskejä. Yhdistäminen tarkoittaa todennäköisesti pakkoa ja kiirettä, jolloin yhdistämistä helpottavat tai vaikeuttavat tekijät korostuvat. Yhdistymisen läpiviennin muutosprojekti on aikataulultaan todennäköisesti lyhyt ja kireä. Tällöin yhdistettävien ITympäristöjen samanlaisuus/erilaisuus ja teknologiset tekijät (eroavaisuudet/yhteneväisyydet) korostuvat ja vaikuttavat osaltaan muutosprojektin aikatauluun ja kustannuksiin.

20 Hallintamallit Eri vaihtoehdot edellyttävät erilaista hallintomallia. Hallintamalli onkin keskeinen asia, josta tulee päättää, kun otetaan kantaa yhteistyön syvyyteen. Hallintamallia voidaan ajatella jatkumona, jonka toisessa päässä on täysin erilliset kuntakohtaiset päätöksentekoelimet ja tavat sekä toisessa päässä yksi täysin yhteinen päätöksentekotapa. Erityisesti tiiviimmän seudullisen yhteistyön (vaihtoehto A) toteutumisen kannalta on oleellista, että kuntien yhteistyö on organisoitu järjestelmällisesti. Vaihtoehto A:ssa toimitaan projekti tai palvelukohtaisesti jokaisesta tapauksesta erikseen sopien, kun taas vaihtoehto B:ssä hallintamalli tulee (mahdollisesti) annettuna kuntaliitoksen myötä. Kuvassa 9 on esimerkki siitä, miten vaihtoehdossa A tietohallintoon liittyvä yhteistyö, organisointi ja päätöksenteko voidaan järjestää siten, että mahdollistetaan toiminnan tarpeista lähtevä suunnitelmallinen ICT kehittäminen ja sitä kautta tietotekniikan vaikuttavuuden nosto. Kuva 9. Esimerkki yhteistyön järjestämiseksi ja päätöksentekomalliksi alueellisessa yhteistyössä.