Manner-Suomen ESR-ohjelman toimintalinjan 2 arviointi Net Effect Oy Petri Uusikylä Kaisa Lähteenmäki-Smith Henna Harju Hanketaito Oy Harri Lappalainen 23.3.2009
Sisällys 1. Johdanto... 2 2. Ohjelmatason indikaattorit... 2 3. Toimintalinjatason indikaattorit... 3 4. Toimintalinjan toimeenpanon arviointi... 3 5. Tulokset ja vaikutukset... 6 6. Toimintalinjakohtaiset johtopäätökset... 6 7. Johtopäätökset: keskeiset johtopäätökset ja toimenpidesuositukset... 7 Tiivistelmä... 9 Liite 1. Kuviot... 12 Liite 2. Arvioinnin tarkempia tuloksia... 18 Liite 3. Euroopan komission arviointiohjeistuksen mukainen indikaattorimalli TL 2:n osalta jatkoseurannan ja arvioinnin käyttöön (ns. Logic Model)... 24 Liite 4. Arviointia varten haastatellut henkilöt, joiden panos dokumentoitu arviointiaineis-tossamme... 25 1
1. Johdanto Tämä raportti on osa Manner-Suomen ESR-ohjelman (2007 2013) kokonaisarviointia, jonka toteuttavat yhteistyössä PricewaterhouseCoopers Oy, Helsingin kauppakorkeakoulun pienyrityskeskus, Kari Hietala Oy ja Net Effect Oy Hanketaito Oy:n kanssa. Net Effect Oy:n vastuulle kuuluu ohjelma-arvioinnista arviointijärjestelmän rakentaminen koko ohjelmakaudeksi toimintalinja 2:n osalta sekä sitä koskevan alustavan ohjelmakauden liikkeellelähtötilannetta kuvaavan arviointitiedon ja katsauksen tuottaminen. Net Effect Oy on myös koordinoinut kaikkien toimintalinjojen arvioinnin käyttöön sähköisen kyselyn ja sen toteutuksen. Arviointijärjestelmää kuvaava kuvio 1 löytyy muiden raportin kuvioiden tapaan liitteestä 1. Arviointiraportin rakenne pyrkii vastaamaan tilaajan tarpeita ja esittämään arvioinnin tulokset tiiviisti viidessä sivussa, raportin kuviot sekä tarkentavat arviointitulokset löytyvät raportin liitteistä 1 ja 2. Toimintalinjan 2 tavoitteena on työllistymisen ja työmarkkinoilla pysymisen edistäminen sekä syrjäytymisen ehkäisy ja rakenteellisen työttömyyden vähentäminen. Toimenpiteitä on suunnattu erityisesti pitkittyneen työttömyyden ja sen seurausvaikutusten lievittämiseen. Syrjäytymistä ehkäistään edistämällä työttömien ja työvoiman ulkopuolella olevien erityisen vaikeasti työllistettävien työllistymistä. Väestön ikärakenteen muuttuessa on erityishuomiota kiinnitetty sekä ikääntyvien että nuorempien ikäluokkien kiinnittymisen työmarkkinoille. Nuorten osalta tavoitteena on myös koulutuksen keskeyttämisen alentaminen osana työllisyysastetavoitteen saavuttamista. Tavoitteena on myös edistää segregaation purkua sekä lisätä tasaarvoa ja vähentää syrjintää koulutuksessa, työelämässä ja pääsyssä työmarkkinoille. 2. Ohjelmatason indikaattorit Ohjelmatason indikaattori on työhön, koulutukseen tai muuhun toimenpiteeseen sijoittuminen ESRtoimenpiteiden avulla. 1 Seurantatietojen perusteella ESR-toimenpiteiden avulla on suoritettu 2007 2008 aikana 16 tutkintoa, joista 3 naisten suorittamaa, osatutkintoja on suoritettu 27, joista naisten suorittamia 6. 2 ESR-toimenpiteiden avulla on luotu lisäksi 2 111 työpaikkaa, joista naisten työpaikkoja 826. Näistä uusista työpaikoista T&K-työpaikkoja ei ollut ennakkotietojen perusteella yhtään. Uusien yritysten määrä on ennakkotietojen perusteella tässä vaiheessa 1 220, joista 481 naisten. Projektiin mukaan tulleiden yritysten määrä on ennakkoseurantatietojen perusteella 4 566. Lisäksi 2007 2008 jakson aikana toteutettiin 42 249 lähiopetuspäivää, 11 786 etäopetuspäivää, 26 602 tukityöllistämispäivää, 15 503 ohjaustai konsultointipäivää ja 119 200 muita henkilötyöpäiviä. Työhön, koulutukseen tai muuhun toimenpiteeseen sijoittuminen ESR-toimenpiteiden avulla indikaattoreita tarkasteltaessa on todettava, että tulokset ovat tässä vaiheessa vielä hyvin alustavia, ja luotettavampia ja vertailukelpoisia indikaattoritietoa saadaan vasta myöhemmin. Arviointijärjestelmässämme olemme tämän indikaattorin osalta päätyneet tarkastelemaan erityisesti työllistymisvalmiuksien/edellytysten parantumista, elämänhallinnan parantumista, syrjäytymisen ehkäisemistä (erityisesti nuorten ja maahanmuuttajien osalta) sekä suoria työllisyysvaikutuksia. Tarkasteltaessa näitä osa-alueita koko ohjelman osalta voidaan todeta, että nämä näkökulmat eivät ole tulleet kovin hyvin huomioiduiksi tällä hetkellä käynnissä olevissa hankkeissa. Rahoituspäätöksen saaneille projekteille kohdistetun sähköisen kyselyn perusteella työssä jo olevan työvoiman kehittäminen korostuu hankkeiden toiminnassa huomattavasti enemmän kuin työmarkkinoiden ulkopuolisten kohderyhmien huomioiminen. Syventäviä näkemyksiä indikaattorin toteutumisesta meneillään olevan hankekauden aikana tullaan keräämään hanketoimijoille järjestettävissä teemakohtaisissa työpajoissa (pilottiryhmä 1 MANNER-SUOMEN ESR-OHJELMA 2007-2013: ARVIOINTISUUNNITELMA, s. 6 http://www.rakennerahastot.fi/rakennerahastot/tiedostot/arviointikilpailu/02_arviointisuunnitelma.pdf 2 TEM:stä 19.2.2009 toimitetut ESR-ohjelman ennakkoseurantatiedot 2
kokoontuu kevään 2009 aikana). Näissä erityisen relevantteina teemoina aineistomme pohjalta nähdään nuorten asema työmarkkinoilla, välityömarkkinat sekä koulutuksen ja työelämän nivelvaiheiden sujuvuus. 3. Toimintalinjatason indikaattorit Toimintalinjassa 2 ensimmäinen tavoite liittyy työttömien työllistymiseen avoimille työmarkkinoille. Tämän tavoitteen toteutumista seurataan vertailemalla tuotosindikaattoria aloittaneiden työttömien lukumäärä tulosindikaattoriin työttömien sijoittuminen työhön tai koulutukseen. Ennakkoseurantatietojen perusteella aloittaneiden työttömien lukumäärä toimintalinjassa 2 on 2263 ja työhön tai koulutukseen sijoittuneiden työttömien määrä (projektin jo päättäneiden osalta) on 78. Valtaosa hankkeista on vasta alkuvaiheessa, joten tulosindikaattorin osalta ei ole vielä syytä vetää johtopäätöksiä hankkeiden onnistumisesta. Tulee myös muistaa, että EU:n rakennerahastotoimintaa ohjaavan additionaliteettiperiaatteen mukaan rakennerahastojen tehtävänä on täydentää kansallista politiikkaa. Työllisyyden hoidon kannalta se tarkoittaa sitä, että ESR-toiminnan tulisi ensisijaisesti kehittää mekanismeja ja palveluita, joista parhaat seulotaan hyödyntämään kansallista työvoimapolitiikkaa. Kuvio 2. Aloittaneiden työttömien määrä toimintalinjan 2 osalta 2007 2008 ennakkoseurantatietojen mukaan raportin liitteessä 1. (Kuviossa näkyvät eriteltyinä eri työttömien ryhmät seurantatietojen mukaisesti, kokonaistyöttömien määrää edustava palkki löytyy kuvion keskeltä Työttömänä otsikon kohdalta.) Toimintalinjan toinen tavoite liittyy syrjäytymisen ehkäisyyn, ja sitä seurataan vertaamalla tuotosindikaattoria syrjäytymisvaarassa olevien aloittavien henkilöiden määrä tulosindikaattoriin syrjäytymisvaarassa olevien sijoittuminen työhön, koulutukseen tai muuhun toimenpiteeseen 3 kk toimenpiteen jälkeen. Ohjelma-asiakirjana kirjattu 3 kuukauden aikajänne nähdään arvioitsijoiden ja arvioinnin aikana kontaktoitujen oppilaitosedustajien kannalta ongelmallisena, koska 3 kuukautta koulutuksen jälkeen voi useinkin olla liian lyhyt aika, jotta pysyviä muutoksia tapahtuisi. ESR-toimenpiteen toimintalinjassa 2 syrjäytymisvaarassa olevien aloittaneiden määrä on ennakkoseurantatietojen mukaan pitkäaikaistyöttömiä 955, yli 55-vuotiaita 664 ja maahanmuuttajia 681. Osa näistä henkilöistä voi kuulua kaikkiin edellä mainittuihin ryhmiin, joten yhteenlaskettu syrjäytymisvaarassa olevien aloittaneiden määrä 2300 on vain viitteellinen. Tulosindikaattorin toteutumisen määrittäminen ei vielä ole mahdollista käytössä olevien arviointi- ja seurantatietojen valossa, vaan vaatii erillisselvitystä myöhemmin ohjelmakauden edistyessä. Kuvio 3. Toimintalinjassa 2 syrjäytymisvaarassa olevien aloittaneiden määrä on ennakkoseurantatietojen mukaan raportin liitteessä 1. Ohjelma-asiakirjassa asetetuista tavoitetasoista toimintalinjan 2 kohdalta saavutukset ovat toistaiseksi kaikilta osin melko vaatimattomia. Uusien yritysten osalta tavoitetaso näyttää vaikeimmin saavutettavissa olevalta. Aloittaneiden henkilöiden tavoitetasoksi on asetettu 155 000 ja toteutuma on ennakkoseurantatietojen perusteella 5 432 henkilöä. Uusien yritysten tavoitetasoksi on asetettu koko ohjelmakaudeksi 600, ja tämän hetkinen toteutuma on 7. Uusille työpaikoille toimintalinjassa 2 asetettu tavoitetaso on 3200 ja toteutuma 77. Talouden taantuman voi odottaa jossain määrin vaikuttavan näiden indikaattorien toteumaan. 4. Toimintalinjan toimeenpanon arviointi Helmikuussa 2009 käynnissä olevia TL2:n hankkeita oli yhteensä 258, joista Etelä-Suomen suuralueosioon kuului 37, Itä-Suomen suuralueosioon 74, Länsi-Suomen suuralueosioon 47, Pohjois-Suomen suuralueosioon 14 ja valtakunnalliseen osioon 86 hanketta. 3 Taloudellisen taantuman vaikutukset hankkeiden toimintaympäristöön ovat vaikuttaneet ohjelman hallinnointiin ja linjauksiin jonkin verran. Muun muassa hankkeiden kuntarahaosuuden järjestäminen on hankaloitunut, koska kuntien taloudelliset vaikeudet ovat lisääntyneet. 3 TEM:stä 19.2.2009 toimitetut ESR-ohjelman ennakkoseurantatiedot 3
ESR-hankkeen valmistelu vaatii aina sekä aikaa että valmisteluun kohdistettuja resursseja. Hankekyselyn perusteella voidaan todeta toimintalinja 2:n hankkeiden hyötyneen hankkeiden valmisteluvaiheessa erityisesti rahoittajan antamasta hankeneuvonnasta, emo-organisaation tuesta hankkeelle sekä aiemman ESR-hankkeen opetuksista. Vähiten merkitystä hankkeen valmisteluvaiheessa koettiin olleen ulkopuolisella konsultaatiolla sekä kansainvälisillä kontakteilla. Melko merkityksellisiksi koettiin lisäksi aikaisemmat verkostot ja kontaktit sekä hankkeen yhteistyötahot. Arviointikyselyn tulokset vahvistavat kuvaa ESRhankkeiden jatkuvuudesta ja oppimisprosessista. Nykyisen ohjelmakauden hankkeet ovat usein vahvasti aiempiin kokemuksiin ja näkemyksiin ankkuroituja, mikä luo jatkuvuutta ja oletettavasti heijastuu myös toiminnan laatuun ja toiminnan strategiseen osuvuuteen kentän tarpeiden ollessa tunnetut. Kuvio 4. Hankkeen valmisteluvaiheen avustus- ja tukimuodot tutkimuksen liitteessä 1 Kuten kuviosta 5 käy ilmi, projekteille suunnatun sähköisen kyselyn perusteella keskeisimmiksi ohjelmatavoitteiksi nousevat toimintalinjan 2 hankkeissa syrjäytymisen ehkäiseminen ja työllistymisen ja työmarkkinoilla pysymisen edistäminen. Runsaat 68 % vastaajista arvioi, että oman hankkeen tarkoitus on edistää erittäin paljon juuri syrjäytymisen ehkäisemisen tavoitetta. Vastaavasti reilut 63 % vastaajista koki työllistymisen ja työmarkkinoilla pysymisen erittäin tärkeänä ohjelmatavoitteena. Myös nuorempien ikäluokkien työmarkkinoille kiinnittymisen turvaaminen arvioitiin vastaajien (vajaa 39 % vastaajista) joukossa erittäin tärkeäksi teemaksi. Ikääntyvien ikäluokkien työmarkkinoilla pysymisen turvaamisen teemaa taas ei koettu vastaajien joukossa kovinkaan tärkeäksi, mikä on ikärakenteen muutoksen huomioiden varsin yllättävää. Runsaat 21 % vastaajista ei pitänyt ko. teemaa lainkaan tärkeänä omassa hankkeessaan. Keväällä 2009 Suomen hallituksen aloitteesta käyty julkinen keskustelu työurien pidentämisestä ja eläkeiän nostamisen mahdollisuudesta on osoittanut, että teema on kansallisesti erittäin merkittävä ja ESR-ohjelman TL 2 sopisi hyvin ko. teeman kehitysalustaksi. Kuvio 5. Ohjelmatavoitteiden tärkeys hankkeissa (% vastaajista) raportin liitteenä 1. Uudelle ESR-kaudelle siirryttäessä oli tarkoituksena yhtenäistää ohjelman toteutusta koskevia ohjeistuksia eri hallinnonalojen välillä. Tästä huolimatta hankekentällä nähdään tiettyjä haasteita ohjeistuksissa ja niiden yhdenmukaisuudessa. Lähinnä lääninhallitusten ja TE-keskusten ohjeistuksien tulkinnoissa nähdään olevan liian isoja eroja. Joillakin alueilla tulkinnat ovat niin tiukkoja, että hakemuksia arvellaan jäävän jättämättä sisällöllisesti oikeammaksi koetulle rahoittajaviranomaiselle ja tämän takia ESR-toimijoiden joukko asteittain supistuu. Lisäksi hallinnointiin kaivattaisiin joustavuutta, muun muassa rahoituksen siirtäminen joustavammin toimintalinjojen välillä nousi esiin haastatteluissa. Toimintalinjat painottuvat eri tavalla eri alueilla, ja siksi tällä hetkellä on jouduttu jopa hylkäämään pisterajoja ylittäneitä hankkeita. Kritiikkiä saivat myös hakemusten käsittelyaikataulut, jotka ovat monilla rahoittajilla venyneet heti ohjelmakauden alussa kohtuuttoman pitkiksi, jopa vuoden mittaisiksi. EURA2007-järjestelmän mukaan TL 2:ssa on 13.3.2009 yhteensä 427 hanketta, jotka odottavat rahoituspäätöstä. Muutamien kuukausien käsittelyajat ovat hyväksyttäviä, mutta EURA2007-tietokannan mukaan maaliskuussa 2009 on 127 hakemusta, jotka on jätetty viimeistään kesäkuussa 2008 ja joiden tila on joko saapunut, uusi, jätetty käsittelyyn tai käsittelyssä. Näiden hankkeiden jakauma hallinnonaloittain on OPM 37, STM 12 ja TEM 78. EURA2007-järjestelmän tietojen perusteella on heti ohjelmakauden alussa on syntynyt hakemusten suma, joka odottaa purkamista. Pitkät käsittelyajat aiheuttavat hankkeita hakeville organisaatioille ongelmallisia tilanteita mm. henkilöstöhallinnon puolella. Hankekyselyn perusteella yleiset periaatteet toteutuvat toimintalinjan 2 hankkeissa varsin vaihtelevasti. Naisten ja miesten välisen tasa-arvon huomiointi hankkeen eri vaiheissa arvioitiin pääasiassa neutraaliksi (44,6 % vastaajista) ja vähäiseksi tai ei ollenkaan huomioiduksi (19 %). Projektien ei myöskään arvioitu synnyttävän tasa-arvoa edistäviä hyviä käytäntöjä (neutraali 38 % vastaajista, 19 % melko vähän tai ei lainkaan ). Tasa-arvon edistämisen arvioitiin kokonaisuudessaan painottuvan niukasti hankkeissa, pois lukien syrjäytymisen ehkäisy (ja tällöinkin molempien sukupuolien osalta yhtäläisesti). Tässä suhteessa komission tasolta yhdeksi ESR-toiminnan keskeiseksi ulottuvuudeksi asetettu tasa-arvo toteutuu TL 2:n osalta vähäisessä määrin. Hankekyselyn perusteella kumppanuusperiaatteen katsottiin toteutuneen hankkeissa pääasiassa melko hyvin tai erittäin hyvin. Tällä ohjelmakaudella hankkeiden on odotettu aiempia ohjelmakausia vahvemmin 4
ottavan kumppanuusperiaatteen huomioon jo hankkeen suunnittelussa ja toteuttajakonsortion muodostamisessa. Yhä useammissa positiivisen rahoituspäätöksen saaneissa hankkeissa onkin hankkeen hakijan (päätoteuttajan) lisäksi osatoteuttajia. Muutos on kumppanuusperiaatteen toteutumisen kannalta positiivinen ja sen avulla saadaan hankkeissa kokonaisvaltaisemmin puututtua vallitseviin yhteiskunnallisiin tarpeisiin ja ongelmiin. Kaikki ongelman ratkaisun kannalta oleelliset tahot nähdään olevan mukana hankekumppanuudessa lähes 90 %:ssa hankkeita. Kumppanuudessa pitäisi jatkossa kuitenkin kiinnittää huomiota uusien toimijoiden mukaan saamiseen, sillä ESR-hankkeiden kumppanuudet rakentuvat turhankin paljon kokonaan tuttujen kumppanuuksien varaan. On hyvä, että olemassa olevia yhteistyökuvioita jatketaan ESR-hankkeissa, mutta kehittämistarpeiden kokonaisvaltainen ratkaiseminen edellyttäisi sekä yritysten että kolmannen sektorin organisaatioiden vahvempaa osallistamista kehittämistyöhön. Hallinnoinnin toimivuudessa ongelmattomimmiksi seikoiksi koetaan oman taustaorganisaation sitoutuminen hankkeeseen (noin 83 % vastaajista), hankkeen sisäinen johtaminen (noin 78 % vastaajista), hankkeen resursointi (noin 75 % vastaajista) sekä oman organisaation ESR-projektihallinnon -osaaminen (noin 75 % vastaajista). Jatkuvuus ESR-toiminnassa näyttää kyselyn valossa vahvalta. Kolmasosa hankkeista oli jatkoa edellisen kauden ESR-hankkeelle ja toinen kolmannes uudenlainen yhdistelmä aiemmissa hankkeissa tunnistettuja tarpeita. Yli 65 % vastaajista korosti, ettei hanketta olisi toteutettu ilman ESRrahoitusta eli tässä suhteessa lisäarvo näyttäytyy varsin merkittävänä. Hankkeiden tärkeimmiksi kohderyhmiksi ovat valikoituneet vaikeasti työllistyvät työnhakijat (55,6 % vastaajista) sekä koulutuksesta työelämään siirtymässä olevat nuoret (48,7 % vastaajista). Nuorten syrjäytymisen ehkäisyyn ja ensimmäiseen nivelvaiheeseen (peruskoulutuksesta toiseen asteen koulutukseen) liittyvistä hankkeista saatiin hyviä kokemuksia ja tuloksia viime ESR-kaudelta ja samaa teemaan edistetään uudella kaudella. Ns. toiseen nivelvaiheeseen liittyvät hankkeet ovat uudella kaudella tulleet aiempaan vahvemmin ESR-toimintaan mukaan ja samaa teemaa edistetään myös muissa ESRtoimintalinjoissa (esim. TL 3:n osalta valtakunnallisessa kehittämisohjelmassa Osaajana työmarkkinoille ). Tämä on positiivinen kehityssuunta, sillä työelämäyhteyksien vahvistamisella jo opintojen aikana saadaan ainakin osittain poistettua jo 1990-luvulta alkanutta tarvetta työvoimapoliittisten kehittämisvarojen kohdentamisesta vastavalmistuneiden työllistämiskoulutuksiin. Toistaiseksi TL 2:ssa on rahoitettu vain vähän hankkeita, joiden kohderyhmänä ovat yhtäältä työttömät naiset sekä toisaalta miehet sellaisissa hankkeissa, joissa vähennetään sukupuolen mukaista jakoa työelämässä ja koulutuksessa. Miesten - erityisesti nuorten miesten - syrjäytymisen ehkäisy on lähivuosien koulutragedioiden kautta noussut yhä vahvemmin julkiseenkin keskusteluun. Aiemmilla ESR-kausilla erityisesti Equal-yhteisöaloite tarjosi mahdollisuuden teemaa koskevien uusien mekanismien kehittämiseen, mutta kuten kauden 2000 2006 Equal-yhteisöaloitteen toisen hakukierroksen ohjelmatason arvioinnissa todettiin, miesten tasa-arvohankkeiden vähäisyyden takia odotukset kohdistuivat vahvasti kauden 2007 2013 ESR-ohjelmaan 4. Nyt teema pitäisikin ottaa vahvemmin mukaan ESR-ohjelman hakukierroksien painopisteisiin. Kuvio 8. Toimintalinjan 2 hankkeiden kohderyhmät (% vastaajista) raportin liitteenä 1. Ohjelmatavoitteet painottuvat hieman eri tavoin eri ohjelmaosioiden hankkeissa. Itä-Suomen suuralueosiossa tärkein ohjelmatavoite jo rahoitetuissa hankkeissa on työllistymisen ja työmarkkinoilla pysymisen edistäminen, kun taas kaikissa muissa ohjelmaosioissa tärkeimmäksi koettu ohjelmatavoite on syrjäytymisen ehkäiseminen, Ikääntyvien ikäluokkien työmarkkinoilla pysymisen turvaaminen koetaan muihin pääteemoihin verrattuna vähiten tärkeänä ohjelmatavoitteena valtakunnallisessa osion, Etelä- Suomen suuralueosion sekä Pohjois-Suomen suuralueosion hankkeissa. Länsi-Suomen suuralueosiossa vähiten tärkeänä ohjelmatavoitteena nähdään pitkittyneen työttömyyden ja sen seurausvaikutusten lievittäminen. Tämä on luonnollista seurausta ohjelmastrategian alueellistamisesta ja jatkossa olisikin kiinnostavaa saada vahvemmin suuralueiden temaattista osaamista koko ohjelman käyttöön. 4 Teemu Juntunen ja Harri Lappalainen: Euroopan sosiaalirahaston (ESR) osarahoittaman EQUALyhteisöaloiteohjelman arviointi 2. hakukierroksen toimeenpanosta, s. 102 5
5. Tulokset ja vaikutukset Erityisesti tulosten ja vaikutusten kannalta ohjelmakausi on hyvin alkuvaiheessa ja tässä suhteessa saavutukset ovat ymmärrettävästi vielä varsin vaatimattomia. Toimintalinjakohtaisten tulosindikaattorien tarkastelu (luku 3) osoitti, että hankkeita on eri puolilla maata käynnistetty, mutta määrälliset tulokset ovat vähäisiä. Tuotoksia on jo jonkin verran näkyvissä ja joitakin alustavia toimintamalleja ja menetelmiä (esim. segregaation vastaiseen työhön, työpajamallit, ohjauspalvelut, sijaisjärjestelmät jne.) on jo saatu synnytettyä. Monissa tapauksissa ne edellyttävät vielä pilotointia ennen kuin voidaan varmistua niiden soveltuvuudesta laajempaan käyttöön. Uusien menetelmien ja palveluiden paikallistaminen, dokumentointi, arviointi, hyödyntäminen ja levittäminen ovat keskeisessä asemassa TL 2:n onnistumista arvioitaessa. Ohjelmatason arviointi pyrkii jatkossa edesauttamaan tavoitteen saavuttamista mm. teemakohtaisilla työpajoilla. Kartoitukset, koulutukset ja uudenlaiset koulutusmallit ovat TL 2:n hankkeissa lähteneet kohtuullisen hyvin liikkeelle. Elämänhallinnan lisääminen ja välityömarkkinoiden kehittäminen nousevat myös vahvasti esille. Monissa tapauksissa tässä vaiheessa ohjelmakautta on jo saatu kumppanuusmallit ja verkostot liikkeelle, mitkä luovat edellytyksiä tuotoksista aiheutuvien tuloksien ja vaikutusten kumuloitumiselle jatkossa. Tässä suhteessa vaikuttavuuden edellytykset näyttävät myönteisiltä. Tosin tuotosten kehittämisen pullonkaulojakin on tunnistettu. Ylimaakunnallisten hankkeiden toteuttaminen on edellisten ohjelmakausien tapaan osoittautunut hankalaksi, mikä heikentää mahdollisuuksia kehittää maakunta- ja TE-keskusten raja-alueilla toimivia organisaatioita sekä useita maakuntia koskettavaa toimiala- ja klusteripohjaista toimintaa. Toinen merkittävä pullonkaula TL 2:ssa on ollut muutos työvoimapoliittisten toimenpiteiden sisällyttämisestä ESR-hankkeisiin. Ohjeistuksen mukaan kehittämishankkeita toteuttavat oppilaitokset eivät itse saa hankkeessaan pilotoida kehitettäviä työllistämismalleja, mikä on tehnyt oppilaitosten kehitystyön lähes turhaksi. Samaan epäkohtaan liittyy TEkeskusten vahva suuntautuminen ns. oman tuotannon hankkeisiin eli tapauksiin, joissa hankkeen rahoittajana ja toteuttajana toimii sama TE-keskus. Tällaisissa hankkeissa ulkoistetaan tiettyjä palveluita, mutta siitä huolimatta oman tuotannon hankkeet on useissa oppilaitoksissa todettu turhan sirpaleiseksi ja kehittämistoimintaa huonosti palvelevaksi toimintamuodoksi vanhaan toimintamalliin verrattuna. Muutos ei siis ole tuonut lisäarvoa ESR-toimintaan ja työllisyyden hoitoon ainakaan kehittämisorientoituneiden oppilaitosten näkökulmasta. Kuten kehittämishankkeiden luonteeseen hyvin sopii, noin puolet TL 2:n hankkeista kokee erityisen voimakkaasti oman hankkeen tuotoksiksi uudet menetelmät, prosessit ja toimijaverkostot. Koulutuksellisesti orientoituneiden organisaatioiden vahva osallistuminen hankkeisiin näkyy siinä, että lähes kolmasosa hankkeista pyrkii kehittämään koulutusohjelman, joka olisi käytössä hankkeen päättymisen jälkeenkin. Tavoite on aikaisempien ohjelmakausien tuotosten valossa kunnianhimoinen ja sen toteutumista tullaan TL 2:n arvioinnissa seuraamaan. 6. Toimintalinjakohtaiset johtopäätökset Tosin yli puolet hankkeista ei näe maahanmuuttajia hankkeensa yhtenä maininnan arvoisena kohderyhmänä. Uudella ohjelmakaudella on lukuisia suoraan maahanmuuttajien aseman parantamiseen tähtääviä kehittämishankkeita. Näiden kuten TL 4:ssa rahoitettujen työperäistä maahanmuuttoa edistävien hankkeiden taival saattaa muuttua kivikkoisemmaksi kantaväestön lisääntyneiden lomautus- ja irtisanomisilmoitusten myötä. Hankkeiden tuleekin varautua jopa suunniteltua vahvemmin sekä asennemuokkaukseen että faktojen viestimiseen, sillä varsin todennäköisesti nyt meneillään olevat 6
työllisyysmuutokset tasaantuvat ennen suurten ikäluokkien eläkkeelle siirtymisestä aiheutuvaa työvoimapulaa. Lisäksi jo Suomessa olevien maahanmuuttajien työllistämisen kehittäminen on aiemmin jäänyt liian vähälle huomiolle suomalaisessa työllisyyspolitiikassa, joten teemaa kehittäviä hankkeita tarvitaan. Toimintalinjan 2 hankkeiden on tarkoituksena edistää suomalaista työllisyyspolitiikkaa. Yli kolmasosa hankkeista uskoo hankkeensa vahvasti auttavan uusien työpaikkojen synnyttämisessä. Projekteille suunnatun kyselyn antama tulos on jonkin verran ristiriidassa hankkeiden hakemuksissa ilmoitettujen - kysymykset 7.2. ja 7.3. työllisyys- ja uusien yritysten synnyttämistavoitteiden kanssa työllistymistavoitteiden ilmoittamista pitäisi selkeyttää. Tällä hetkellä on useita hankkeita, jotka hakemuksen kohdassa 7.1. ovat ilmoittaneet tavoitteekseen kymmeniä tai jopa satoja työpaikkoja, mutta asiaan erikseen kysyttäessä eli kohdassa 7.2. on tavoitteeksi annettu 0 uutta työpaikkaa. Kuvio 9. Hankkeen tuotokset (% vastaajista) raportin liitteessä 1. Runsaat 81 % projektikyselyn vastaajista pitää työmarkkinoille pääsyä ja niillä etenemisen helpottamista oman hankkeensa merkittävimpänä pysyvänä vaikutuksena. Vain vajaa kolmannes vastaajista pitää työmarkkinoilla tapahtuvan syrjinnän torjuntaa yhtenä hankkeensa merkittävimmistä pysyvistä vaikutuksista. Lisäksi 21,4 % vastaajista ilmoitti merkittävimmäksi pysyväksi vaikutukseksi hankkeessaan jonkin muuan kuin yllä mainitun. Näistä yleisimmin mainittuja olivat (erityisesti nuorten) syrjäytymisen ehkäisy sekä välityömarkkinoiden toiminnan edistämiseen liittyvät vaikutukset. Nuorten aseman parantaminen korostuu aiempia ohjelmakausia vahvemmin ja se on yhteiskunnallisesti perusteltua. Syrjinnän torjunnan kohtalaisen vähäinen painoarvo heijastuu myös tasa-arvotavoitteen melko vähäisenä esiintymisenä. Kuvio 10. Hankkeen merkittävimmät pysyvät vaikutukset raportin liitteessä 1. Hankekyselyn perusteella toimintalinjan 2 hankkeissa on melko hyvät valmiudet hyvien käytäntöjen levittämiseen kotimaassa. Yli puolet vastaajista koki väittämän hanke pyrkii tuottamaan hyvän käytännön siirrettäväksi kansalliseen toimintaan kuvaavan omaa toimintaansa erittäin hyvin. Tämä tulos on hyvin linjassa aiemmin esitettyihin näkemyksiin hankkeiden tuotoksista. Hyvien käytäntöjen levittäminen ulkomaille tai ulkomaisten käytäntöjen tunnistaminen ja Suomeen tuonti eivät ole kyselyn perusteella tavallisia toimenpiteitä toimintalinjan 2 hankkeissa. Erityisesti työllisyystilanteen heikentyessä pitäisi aiempaa voimakkaammin pyrkiä tuomaan Suomeen ulkomailla kehitettyjä hyviä työllistämiskäytäntöjä. ESR antaa siihen hyvät mahdollisuudet ja rahoittajien tulisi aiempaa voimakkaammin kannustaa hanketoimijoita oman kehitystyön tukemiseen kohdennetulla kansainvälisellä benchmarking-toiminnalla. Kuvio 11 Hyvien käytäntöjen levittäminen hankkeissa raportin liitteessä 1. Hyvien käytäntöjen pullonkaulat ja levittämisen esteet ovat moninaisia ja vastaajat näyttävät tunnistavan ne varsin hyvin. Toimintamalleihin liittyvä hiljainen tieto, tiedon kulku eri toimijoiden välillä ja siirrettävyys kansalliseen toimintaan nähdään tässä suhteessa esteinä, joihin tulisi kiinnittää huomiota ohjelmatyön aikana. Julkisen palveluverkoston ja toiminta- ja organisaatiokulttuurien erot nostetaan tässä suhteessa esille erityishaasteina. Hyvien käytäntöjen prosessointiin (etsiminen, määrittely, kuvaaminen, levittäminen) pitäisi tuottaa nykyistä selkeämpiä ohjeita ja hankkeille olisi hyvä tarjota myös aiheeseen liittyvää tukea. 7. Johtopäätökset: keskeiset johtopäätökset ja toimenpidesuositukset Tavoitteiden ja kohderyhmien osalta ohjelmatoteutus on oikealla polulla. Relevanssia ja tärkeyttä voi pitää pääosin korkeana. Vaikutusten osalta arviointivaihe on liian varhainen, mutta edellytykset vaikuttavuudelle ovat kyselyn valossa olemassa ja hyviä käytäntöjä nähdään syntyvän ja siirrettävän. 81 % projektikyselyn vastaajista piti työmarkkinoille pääsyä ja niillä etenemisen helpottamista oman hankkeensa merkittävimpänä pysyvänä vaikutuksena ja se on erittäin tärkeää nykytilanteessa. Tässä suhteessa ohjelman ja ko. toimintalinjan relevanssin voi arvioida lisääntyneen entisestään taloudellisen tilanteen kiristymisen myötä. Yleisten periaatteiden kuten kestävän kehityksen, tasa-arvon ja kumppanuuksien kohdalla toimintalinja 2:ssa näyttää olevan paljon hyödyntämätöntä potentiaalia. Kumppanuudet ovat usein vakiintuneita julkisen 7
sektorin välisiä kumppanuuksia, joiden rinnalle rakennemuutosten ja taloustilanteen kiristymisen myötä voisi toivoa nousevan enemmän hieman monimuotoisempia kumppanuuskonstellaatioita, joissa yritys- ja järjestökentän osaamista ja näkemyksiä hyödynnetään tehokkaammin. Syrjäytymisen ehkäisyssä taloudellisten vaikeuksien eriarvoistavat vaikutukset ja prosessit myös tasa-arvon ja kestävän kehityksen kannalta voisivat edellyttää uutta otetta. Syrjäytymisen ja työmarkkinoilla pysymisen dynamiikka ei välttämättä ole yhtä sukupuolineutraalia kuin alkukartoituksemme ja erityisesti hankekysely antaa ymmärtää. Myös kumppanuus saattaa edellyttää uudenlaisia tulkintakulmia. Kumppanuuden periaate on siinä määrin toimijakentälle vakiintunut, että jatkossa saattaa olla mielekkäämpää koota tietoa ja näkemyksiä kumppanuuksien kokonaan uusista muodoista tai toisen sukupolven kumppanuusteorioihin, joissa huomio siirtyy kumppanuuksien osapuolista ja toteavasta tai kartoittavasta analyysista verkostojen ja kumppanuuksien metaohjaukseen eli kumppanuuksien itseohjaavuuteen, metatason ohjaukseen, yhteisiin kielellisiin käytäntöihin ja diskursseihin ja demokraattiseen hallintaan. Toisaalta kyselyn yhteydessä jotkut vastaajista toivoivat kumppanuuden määrittelyä ja indikoivat, ettei käsite ole niin itsestään selvä ja vakiintunut kuin usein vaikuttaa. Hallinnon toimivuuden osalta hankekausi ei ole käynnistynyt parhaalla mahdollisella tavalla. Positiivisten uudistusten - mm. hallinnonalakohtaisten hankejärjestelmien yhdistäminen EURA 2007-tietojärjestelmäksi - vastapainona hankebyrokratia on osoittautunut edellisiä kausia suuremmaksi pullonkaulaksi. Kehittämiskohteita on useita: mm. hankepäätösten nopeus, yritysten osallistumiskelpoisuuksien selkeyttäminen ja työvoimapoliittisten toimenpiteiden toteuttaminen osana hanketta ovat asioita, joiden aiheuttama epätietoisuus ja -varmuus karkottavat osan potentiaalisista hanketoteuttajista ESR-toimien ulkopuolelle. Hallinnon solmukohdat vaativatkin pikaisia korjaustoimenpiteitä. Myös taloudellisesta laskusuhdanteesta johtuvat yllättävät ongelmat hankkeiden kuntarahoitusosuuden järjestämisessä aiheuttavat muutospaineita ohjelman kokonaisrahoitukseen. Arvioinnin toteuttamisessa voimme tuoda myös itsekriittisiä näkemyksiä esille. Kysely kohdistettiin toimintalinja 2:n osalta sekä projektipäälliköille että ohjausryhmille. Joissain tapauksissa ohjausryhmän jäsenet kokivat vastaamisen vaikeana. Kyselyn synnyttämä lisäarvo hankkeille ei ole riittävä ja tästä syystä sähköisen kyselyn rinnalla olisikin kyettävä kehittämään enemmän prosessimaisia ja osallistavia arviointimenetelmiä. Hyvien käytäntöjen arviointiin liittyvä työpajamenettely tuonee lisäarvoa sekä tiedonkeruuseen että hankkeiden keskinäiseen koheesioon. Lisävalaistusta tähän saadaan kevään 2009 aikana toteutettavan pilottiryhmän avulla. Arvioinnin toteutuksen kannalta voidaan todeta myös, että kyselyvaiheen toteutus ja tiedonkeruun yhteensovittaminen toimintalinjojen kesken vei odotettua suuremman ajan osin koordinoidusta toimintamallista johtuen. Tästä huolimatta kyselyn koordinoitu toteuttaminen saattaa olla jatkossakin toimiva ratkaisu. Teknisten ja sisällöllisten erojen ja tietotarpeiden huomioiminen tässä vaatii tosin odotettua suuremman panoksen, mikä tulisi huomioida jatkossa. Kyselyn valmistelu toteutettiin lokakuun 2008 ja helmikuun 2009 välisenä aikana ja vaikka ohjelmatoteutuksen kannalta tämä oli aktiivista toteutusvaihetta enemmistölle hankkeista, viivytys näyttäytyy haasteena. Toimeenpanon arviointia koskevissa johtopäätöksissä painotetaankin tästä syystä nykytoteutusvaiheessa sitä, mitkä ovat olleet keskeisiä toimeenpanon haasteita ja mitä on tehty näiden ratkaisemiseksi (hankesalkun tasolla sekä projektien tasolla). 8
Tiivistelmä Arvioinnin kohde Keskeiset havainnot Johtopäätökset Kehittämissuositukset Konteksti ja relevanssi Toimintalinjan relevanssia pidetään merkittävänä ja työelämässä pysyminen, elämänhallinta ja syrjäytymisen ehkäisy ovat korkealla hanketoteutuksen agendalla. Taantuman olosuhteissa ehkä nousevakin relevanssi tarjoaa keskeisten kohderyhmien osalta hyvät mahdollisuudet lisäarvon aikaan saamiselle. Mikäli absorptio ei kaikilla toimintalinjoilla ole yhtä hyvä, toimintalinjojen välisiä uudelleen allokointeja tulee harkita vakavasti, koska TL 2:n merkitys saattaa korostua joidenkin muiden kustannuksella ja joustavuutta tässä suhteessa voidaan tukea rahoittajan toimesta. Vaikeasti työllistyvillä ja nivelvaiheessa olevilla nuorilla on erityisen tärkeä asema toteutuksessa, strategian osuvuudessa ja vaikuttavuuden tukemisessa. Syrjäytymisen estämisen prosessit eri kohderyhmien kannalta, samoin kuin tasaarvon ja kestävän kehityksen kannalta saattavat kaivata lisähuomiota Tiedonvaihtoa tasa-arvon ja kestävän kehityksen yhteyksistä syrjäytymisen estämiseen ja esim. nuorten, vaikeasti työllistyvien tai maahanmuuttajien työmarkkinoilla säilymiseen tulisi kartoittaa aktiivisesti ja hankkeiden välistä verkottumista tukea Tasa-arvo- ja maahanmuuttajakysymykset eivät korostu erityisesti (huolimatta maahanmuuttajahankkeiden varsin suuresta määrästä), Kestävä kehitys korostuu samoin vähäisessä määrin Keskeisiksi asetetut yhteiset teemat eivät ole toimintalinja 2:ssa huomioitu erityisen tehokkaasti. Syrjäytymisuhan alaisten henkilöiden keskeisyys ohjelman kohderyhmänä saattaa edellyttää ryhdistäytymistä tässä suhteessa, erityisesti taloustilanteen kiristyessä jossa työmarkkinoille heikommin integroituneiden ryhmien tilannee vaikeutuu entisestään. Maahanmuuttajien tarpeiden huomioimista kohderyhmänä tulee tarkastella rahoittajien kannalta erityisellä huolella. 9
Hallinnon toimivuuden osalta hankekausi ei ole käynnistynyt parhaalla mahdollisella tavalla. Positiivisten uudistusten - mm. hallinnonalakohtaisten hankejärjestelmien yhdistäminen EURA 2007- tietojärjestelmäksi - vastapainona hankebyrokratia on osoittautunut edellisiä kausia suuremmaksi pullonkaulaksi. Hallinnolliset jäykkyydet ja epäselvät tulkinnat tukikelpoisuuden ehdoista saattavat vaarantaa ohjelman toteutumisen ja entisestään vähentää alueellisten avaintoimijoiden (esim. oppilaitokset) kiinnostusta ohjelmaa kohtaan. Ohjelmakauden kuluessa ESR:n uskottavuus ja legitimiteetti saattavat pahimmillaan rapautua. Kehittämiskohteita on useita: mm. hankepäätösten nopeus, yritysten osallistumiskelpoisuuksien selkeyttäminen ja työvoimapoliittisten toimenpiteiden toteuttaminen osana hanketta ovat asioita, joiden aiheuttama epätietoisuus ja -varmuus karkottavat osan potentiaalisista hanketoteuttajista ESRtoimien ulkopuolelle. Toteutuminen Toteutuksessa ja valmisteluvaiheessa eniten merkitystä on ollut emoorganisaation tuella, aiemmalla ESR-hankkeella ja rahoittajan hankeneuvonnalla. Aiempien hankkeiden ja rahoittajien merkitys korostuu, mikä osaltaan kuvaa ohjelmassa toteuttavan toiminnan jatkuvuutta. Jatkuvuuden ja seuraavan sukupolven ESR-toiminnan kannalta tiedonvaihtoa hankkeiden välillä ja tämän mahdollistavia menetelmiä (myös arvioinnissa) tulisi vahvistaa. Huomattava enemmistö hankkeista ei olisi toteutunut ilman ESRrahoitusta Lisäarvo nähdään merkittävänä. TL 2:n osalta toteutusta tulee pyrkiä tehostamaan koska lisäarvo on huomattava Kyselyyn vastanneista hankkeista valtaosa on joko käynnistys- tai aktiivisessa toteutusvaiheessa. Sekä tulosten että vaikutusten arvioiminen kannalta ollaan varhaisessa vaiheessa toteutusta. Suunta tuntuu olevan pääsääntöisesti oikea eli nyt kyse on hankkeiden toteutuksen onnistumisesta Liikkeellelähtövaiheen vaikeudet tulisi nopeasti poistaa siltä osin kuin kyse on koordinaation ja ohjeistuksen puutteista ja epäjohdonmukaisuuksista, joihin voidaan puuttua varsin helposti. Näin turvataan ohjelman menestyksekäs toteutus jatkossakin. Lääninhallitusten ja TEkeskusten ohjeistuksien tulkinnoissa nähdään olevan suuriakin eroja Hankkeiden toteutusta voi vaarantaa ja tehokkuutta vähentää neuvonnan ristiriidat Rahoittajien ohjeistuksen yhdenmukaisuus tulee turvata kansallisesti ja suuralueittain. 10
81 % vastaajista piti työmarkkinoille pääsyä ja niillä etenemisen helpottamista oman hankkeensa merkittävimpänä pysyvänä vaikutuksena Ohjelman toteutus TL 2:n osalta on strategisesti osuva Tiedonkulkua ja hyvien kokemusten vaihtoa toteuttajien välillä tulee tukea, jotta ohjelman vaikutuksia voidaan laajentaa suuremman kohderyhmän käyttöön Vaikuttavuuden edellytykset / tulokset ja tuotokset Kohderyhmien ilmaisema tarve on useimpien hankkeiden taustalla, mikä antaa hyvän lähtökohdan vaikuttavuudelle. Uudet menetelmät, toimintatavat ja prosessit, samoin kuin toimijaverkostot nähdään keskeisinä tuotoksina hankkeista. Hyvien käytäntöjen mallintaminen näyttäytyy keskeisenä tuotosten kannalta. Erityishuomiota tulee kiinnittää menetelmiin ja toimintamalleihin, joilla on laajempaakin relevanssia. Tiedonvaihdon ja kansallisen tason vertaisoppimisen menetelmät ja käytännöt (esim. valtakunnalliset kehittämisohjelmat) ovat tässä tärkeitä Ylimaakunnallisuuden pullonkaulat tunnistettu: ylimaakunnallisten hankkeiden vähäisyys ja hallinnollinen hankaluus Ylimaakunnallisuuden mahdollistaminen ja tukeminen edellyttää toimia. ESR-toiminnassa tulisi harkita Etelä-Suomen EAKR-ohjelman toimintalinjan 5 tyyppisen hankemuodon lanseeraamista (suuralueen yhteiset teemahankkeet). Tämä voisi osaltaan lisätä kansallistakin merkittävyyttä omaavien strategisten keihäänkärkien kohdistamista vaikuttavimpiin kehittämiskohteisiin ja tulevaisuuden kannalta merkittävimpiin projektiaihioihin. 11
Liite 1. Kuviot Kuvio 1. Arvioinnin viitekehys ja keskeiset aineistot 12
Kuvio 2. Aloittaneiden työttömien määrä toimintalinjan 2 osalta 2007 2008 ennakkoseurantatietojen mukaan. Kuviossa näkyvät eriteltyinä eri työttömien ryhmät seurantatietojen mukaisesti, kokonaistyöttömien määrää edustava palkki löytyy kuvion keskeltä Työttömänä-otsikon kohdalta. Työssä avoimilla työmarkkinoilla (mukaan luettuna Joista naisia Työssä muualla kuin avoimilla työmarkkinoilla Joista naisia Työttömänä Joista naisia Työttömistä pitkäaikaistyöttömiä Joista naisia Työelämän ulkopuolella Joista naisia 0 500 1000 1500 2000 2500 Kuvio 3. Toimintalinjassa 2 syrjäytymisvaarassa olevien aloittaneiden määrä on ennakkoseurantatietojen mukaan Maahanmuuttajat Yli 55-vuotiaat Aloittaneiden lukumäärä Pitkäaikaistyöttömät 0 200 400 600 800 1000 13
Kuvio 4. Hankkeen valmisteluvaiheen avustus- ja tukimuodot Rahoittajan hankeneuvonta 35,5 % 38,0 % 7,41,7 0,8 % 16,5 % % Ulkopuolinen konsultaatio/asiantuntijaapu 5,0 % 16,7 % Muiden hankkeiden tuki 7,4 % 33,1 % 23,3 % 13,3 % 20,0 % 21,7 % 24,8 % 11,65,0 % % 18,2 % erittäin tärkeä melko tärkeä neutraali Emo-organisaation tuki 50,0 % 21,7 % 8,33,3 1,7 % 15,0 % % lähes merkityksetön Kansainväliset kontaktit3,4 10,2 % % 22,0 % Aiempi ESR-hanke 43,8 % 14,4 % 22,0 % 28,0 % 26,4 % 9,15,0 % 0,0 15,7 % % täysin merkityksetön ei relevantti/en osaa sanoa 0 % 50 % 100 % Kuvio 5. Ohjelmatavoitteiden tärkeys hankkeissa (% vastaajista) Kohderyhmälle suunnatun toiminnan avulla edistää segregaation purkua Koulutuksen keskeyttämisen alentaminen nuorten keskuudessa Nuorempien ikäluokkien työmarkkinoille kiinnittymisen turvaaminen Ikääntyvien ikäluokkien työmarkkinoilla pysymisen turvaaminen 22,1 32 38,8 9,8 13,9 18 27,9 18,9 18,9 28,1 32 6,6 7,4 7,4 6,612,3 11,5 19,8 21,3 17,2 1,7 5,8 5,8 16,4 Maahanmuuttajien työllistyminen 20,7 17,4 25,6 14 7,4 14,9 Pitkäaikaistyöttömien työllistyminen 32 14,8 20,5 9,8 11,5 11,5 Työttömien työllistyminen 36,1 24,6 12,36,610,7 9,8 Pitkittyneen työttömyyden ja sen seurausvaikutusten lievittäminen 30,1 23,6 17,1 7,3 9,8 12,2 Rakenteellisen työttömyyden alentaminen 23,6 25,2 23,6 9,8 8,1 9,8 Syrjäytymisen ehkäiseminen 68,3 19,5 4,9 2,4 0,8 4,1 Työllistymisen ja työmarkkinoilla pysymisen edistäminen 63,4 25,2 6,5 1,6 3,3 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Erittäin paljon Melko paljon Neutraali/Ei paljon eikä vähän Melko vähän Ei lainkaan Ei relevantti/eos 14
Kuvio 6. Hankesuunnittelussa hyödynnetyt menetelmät Toimintaympäristöanalyysi/selvitys 45,8 % Asiakaskysely 18,3 % Kohderyhmien ilmaiseva tarve 72,5 % % vastaajista Kokemusperäinen tieto 75,0 % Muu, mikä? 23,3 % 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % Kuvio 7. Hankkeen kehitysvaihe Hanke on rahoitusvaiheessa (päätös saatu, toiminta ei vielä alkanut) 6,5 % Liikkeellelähtövaiheessa 20,2 % Aktiivisessa toteutusvaiheessa 71,0 % % vastaajista Päättynyt2,4 % Tuotosten hyödyntämis-ja 0,0 % levittämisvaiheessa 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 15
Kuvio 8. Toimintalinja 2 hankkeiden kohderyhmät ( % vastaajista ). Työttömät naiset ja miehet hankkeissa, joissa vähennetään sukupuolen mukaista jakoa työelämässä ja koulutuksessa Epätyypillisen työsuhteen vuoksi ongelmia kohtaavat ja löyhästi työmarkkinoihin kiinnittyneet henkilöt 10,3 24,8 Koulutuksesta työelämään siirtymässä olevat nuoret 48,7 Nuoret, jotka eivät hakeudu omaehtoisesti koulutukseen 32,5 Nuoret, jotka ovat aikeissa keskeyttää opintonsa Yhteistyökumppanit syrjäytymisen ehkäisyssä 40,2 41,9 Vaikeasti työllistyvät työnhakijat (pitkäaikaistyöttömät, maahanmuuttajat ja vajaakuntoiset, joilla on fyysisiä tai psyykkisiä rajoitteita) Rakennemuutoksen vuoksi työttömäksi joutuneet ja vakavia ongelmia työmarkkinoilla kohtaavat työntekijät 33,3 55,6 Ikääntyvät työttömät, joilla on matala koulutustaso 24,8 0 20 40 60 % vastaajista Kuvio 9. Hankkeen tuotokset (% vastaajista) Uudet työpaikat 14 22,8 21,9 12,3 12,3 16,7 Uudet yritykset, yhdistykset tai muut työorganisaatiot 5,1 13,7 28,2 11,1 24,8 17,1 Uudet menetelmät, toimintatavat ja prosessit 54,5 30,6 7,40,8 1,75 Toimijaverkostot 42,9 38,7 6,73,4 2,55,9 Internet-sivustot 13,9 28,7 19,1 15,7 8,7 13,9 DVD:t sekä oppaat ja muut julkaisut 7,8 15,7 23,5 21,7 13,9 17,4 Koulutusohjelmat, joita toteutetaan hankkeen päättymisen jälkeenkin 16,4 14,7 25 8,6 19,8 15,5 Kertaluonteiset koulutukset, seminaarit ja muut vastaavat tapahtumat 19 31,9 16,4 17,2 6 9,5 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Erittäin paljon Melko paljon Neutraali/Ei paljon eikä vähän Melko vähän Ei lainkaan Ei relevantti/eos 16
Kuvio 10. Hankkeen merkittävimmät pysyvät vaikutukset Moniarvoisuuden hyväksymisen edistäminen työpaikoilla 37,6 Työmarkkinoilla tapahtuvan syrjinnän torjunta 29,9 Työ-markkinoille pääsyn ja niillä etenemisen helpottaminen 81,2 0 20 40 60 80 100 % vastaajista Kuvio 11 Hyvien käytäntöjen levittäminen hankkeissa Hanke pyrkii tuottamaan hyvän käytännön siirrettäväksi kansalliseen toimintaan Hanke pyrkii tuottamaan hyvän käytännön siirrettäväksi eurooppalaiseen ESR-toimintaan Hankkeessa juurrutetaan itse aiemmissa kehittämistoimissa tunnistettu tai mallinnettu hyvä Hankkeessa juurrutetaan muualla tunnistettu tai mallinnettu hyvä käytäntö osallistuvien Hankkeessa levitetään hyvä käytäntö uusien toimijoiden keskuuteen 7,4 % 13,8 % Hanke tunnistaa ja tuo maahan hyviä käytäntöjä muista kuin EU maista 1,6 5,7 %% 29,5 % 35,8 % Hanke tunnistaa ja tuo hyviä käytäntöjä muiden EU maiden ESR (ESF) projekteista 3,313,0 % % Hanke tunnistaa ja tuo hyviä käytäntöjä EU maista muualta kuin ESR projekteista 4,18,9 % % 51,2 % 24,6 % Ulkomaiset hyvät käytännöt löytyvät aiempien kontaktien perusteella 3,313,8 % % Projekti luo uusia kontakteja ulkomaisten hyvien käytäntöjen löytämiseksi 3,313,0 % % 35,2 % 40,7 % 38,2 % 36,6 % 29,3 % 28,5 % 41,0 % 34,4 % 11,5 % 48,8 % 39,0 % 23,6 % 13,0 % 18,7 % 11,4 % 21,1 % 10,6 % 23,6 % 6,5 0,8 1,6 % % 9,8 % 7,4 % 9,8 % 25,4 % 5,7 2,5 % % erittäin hyvin 8,94,1 % 8,9 % % 6,54,1 0,8 % 4,1 % 13,8 % 13,0 % 18,7 % 26,2 % 18,7 % 19,7 % 21,1 % 21,1 % 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % melko hyvin neutraali/ei hyvin eikä huonosti melko huonosti ei lainkaan ei relevantti/eos 17
Liite 2. Arvioinnin tarkempia tuloksia Taustaa Tässä raportissa tiivistetään maaliskuuhun 2009 mennessä kerätty ja analysoitu arviointitieto. Koska kyseessä on Manner-Suomen ESR-ohjelman 2007 2013 ensimmäinen arviointi, tarkastelu painottuu luonnollisesti ohjelman käynnistymiseen, so. liikkeellelähtötilanteeseen, hankkeistuksen painotuksiin, projektien tavoitteenasetantaan sekä projektipäälliköiden ja ohjausryhmien jäsenten odotuksiin hankkeiden kautta aikaansaatavista pysyvistä tuloksista ja vaikutuksista. Samoin arvioinnissa tarkastellaan ESR-ohjelmahallinnon toimivuutta ja pohditaan mahdollisuuksia hallinnollisen taakan keventämiseksi. Raportin laadinnasta ovat vastanneet VTT Kaisa Lähteenmäki-Smith ja YTM Henna Harju Net Effect Oy:stä sekä VTM Harri Lappalainen Hanketaito Oy:stä. Arvioinnin ohjauksesta on vastannut osakas VTL Petri Uusikylä Net Effect Oy:stä. Ensimmäisen vuoden osalta TL 2:n arvioinnissa on painottunut arviointijärjestelmän laatiminen. Arviointijärjestelmän rakentamisen tavoitteena on ollut tuottaa käytännöllinen ohjelmaarviointijärjestelmä, jonka tuloksia voidaan jatkossa hyödyntää mahdollisimman vähäisellä viiveellä ohjelmakauden 2007 2013 toimeenpanossa. Toimintalinjan arvioinnin osalta tavoitteenamme on ollut arvioida ohjelman toimeenpanoa ja edistymistä sekä esittää hankevastaavien näkemyksiä oman projektinsa tavoitteista sekä odotettavissa olevista tuloksista ja vaikutuksista. Toimintalinjan hankkeiden, hallinnoijien, kohderyhmien, kumppanien ja verkostojen kohdalla arvioidaan hanke- ja teematason vaikutuksia sekä toimintalinja- ja ohjelmatason vaikuttavuutta. Arviointiasetelmassa on hyödynnetty käytettävissä olevaa aineistoa (mm. TEM:n seurantajärjestelmät, EURA2007 ja tilastot) sekä arviointiprosessin aikana kertyvää määrällistä ja laadullista aineistoa (erityisesti kyselyt ja haastattelut). Jatkossa tiedonkeruu painottuu toimintalinjan tulos- ja tuotosindikaattoreihin sekä ohjelmatason indikaattoreihin, mutta ensimmäisen vuoden osalta näistä primääreistä arviointikohteista kyetään tuottamaan lähinnä hankepäätöksiin ja hankkeiden toteuttajien näkemyksiin pohjautuvaa ennakointitietoa. TL 2:n osalta erityistavoitteet ja niitä mittaavat tulos- ja tuotosindikaattorit on määritelty Manner-Suomen ESR-ohjelma-asiakirjassa 2007 2013 ja niiden edistymistä arvioidaan vuositasolla. Rahoittajakyselyllä kevään 2009 aikana pyritään lisäksi keräämään vertailutietoa toimintalinjakohtaisista teemoista kuten työllistymisvalmiuksien edellytysten parantuminen; elämänhallinnan parantuminen ja syrjäytymisen ehkäiseminen (kohderyhmittäin nuoret ja maahanmuuttajat). Keskeisenä arviointikohteena ensimmäisen vuoden osalta on ollut ohjelman käynnistyminen ja siihen liittyvät haasteet. Arviointitietoa on kerätty projekteille suunnatun kyselyn lisäksi mm. rahoittajien ja potentiaalisten hanketoteuttajien haastatteluilla. Potentiaalisiin hanketoteuttajiin kuuluvat organisaatiot, joiden EURA2007-järjestelmään jättämät hakemukset odottavat hankepäätöksiä sekä ne tahot, jotka jostain syystä ovat päättäneet jättää hakematta ESR-tukea. Virallisten (strukturoidut kyselyt ja haastattelut) tiedonkeruumenetelmien lisäksi on kerätty huomattava määrä hanketoteuttajien piirissä olevaa ns. hiljaista tietoa, jonka kerääminen on tapahtunut tämän arvioinnin toteuttajien projektimaiseen kehittämiseen liittyvien koulutus-, konsultointi- ja arviointitoimeksiantojen avulla. Jatkossa ohjelmakauden edistyessä on mielekästä toteuttaa myös työpajatyyppistä tiedonkeruuta ja vertaisoppimista tukevaa toimintaa, kuten arviointisuunnitelma ennakoi. Alkuperäisenä ajatuksena oli poimia otos hanketoteuttajista (esim. jokaiseen teemaryhmään 5-7 ESR-projektia kyselyn pohjalta). ja toteuttaa kohderyhmän kanssa hyvien käytäntöjen mallintaminen ja vertailu. Ohjelmakauden käynnistymisen viivästymisen johdosta temaattisen työpajatyöskentelyn lisäarvon arvioitiin jäävän tässä vaiheessa ohjelmakautta niin vähäiseksi, että työpajatyöskentelyä testataan arviointikeinona ensimmäisen kerran aikaisintaan loppukeväällä 2009. 18
Sähköinen kysely ja vastaajien taustatietoja Hankekysely toimitettiin EURA2007-järjestelmästä saadun ajon mukaisesti 78:lle toimintalinjan 2 hankkeelle. EURA2007 -järjestelmästä saatu osoitteisto oli hieman puutteellinen projektipäälliköiden ja etenkin ohjausryhmien jäsenten yhteystietojen osalta. Loppuvuodesta 2008 lähestyimme jokaisen hankkeen projektipäällikköä, tai jos projektipäällikön tiedot eivät olleet vielä päivittyneet EURA2007 - järjestelmään, hakemusvaiheen yhteyshenkilöä, ja pyysimme hankkeilta päivitettyjä projektipäälliköiden sekä ohjausryhmien jäsenten yhteystietoja. Kysely toimitettiin tammikuussa 2009 toimintalinjan 2 projektipäälliköille/hakemusvaiheen yhteyshenkilöille sekä hankkeilta saatujen osoitteistojen mukaisesti ohjausryhmien jäsenille. Kyselyn vastausaika oli 2 viikkoa, jonka jälkeen kaikille vastaajille lähetettiin muistutus kyselyyn vastaamisesta, ja lisäaikaa vastaamiseen annettiin viikon verran. Toimintalinjan kaikista 78 hankkeesta sähköiseen kyselyyn vastasi määräaikaan mennessä yhteensä 58 hankkeen edustajat, joten otoksemme kattaa 74,4 % toimintalinjan 2 hankkeista. Kuvio 2. Vastaajien rooli hankkeessa % vastaajista 52 6,5 35,8 5,7 Projektipäällikkö Projektin vastuuhenkilö Ohjausryhmän jäsen Muu 0 20 40 60 80 100 Kaiken kaikkiaan vastaajia oli 124, eli joistakin hankkeista vastasi kyselyyn useampi kuin yksi henkilö. Hieman yli puolet kyselyyn vastaajista oli hankkeiden projektipäälliköitä ja noin 36 % ohjausryhmien jäseniä (ks. kuvio 1 alla). Reilu 40 % vastaajista edusti Itä-Suomen suuralueosioon kuuluvaa hanketta ja 25 % valtakunnallista osiota. Lisäksi kyselyyn vastaajista noin 17 % kuului Etelä-Suomen suuralueosioon, noin 12 % Länsi-Suomen suuralueosioon sekä vajaa 5 % Pohjois-Suomen suuralueosioon (kuvio 2). Kuvio 3. Vastanneiden hankkeiden ohjelma-osio 19