Valtioneuvoston periaatepäätöksen ja valtakunnallisen toimintaohjelman toteutumista meluntorjunnassa selvittäneen työryhmän raportti Ympäristöministeriö 2013
Sisältö YMPÄRISTÖMINISTERIÖLLE... 1 Lyhenne-, käsite- ja säädösluettelo... 3 1 JOHDANTO... 5 1.1 Lähtökohdat työryhmätyölle... 5 1.2 Melun ja tärinän vaikutuksia... 6 1.3 Meluntorjunta... 7 1.4 Melun- ja tärinäntorjuntaan liittyvää lainsäädäntöä... 8 2 MELUNTORJUNNAN VALTA-KUNNALLISEN TOIMINTAOHJELMAN TOTEUTUMINEN VUOSINA 2006 2012... 10 2.1 Tärkeimpien toimenpiteiden toteutuminen ja seuranta... 10 2.1.1 Toimenpide 1. Melun huomioiminen alueidenkäytön suunnittelussa... 10 2.1.2 Toimenpide 2. Meluselvitykset ja meluntorjuntasuunnitelmat... 12 2.1.3 Toimenpide 3. Tieliikenteen meluntorjunta... 14 2.1.4 Toimenpide 4. Raideliikenteen meluntorjunta... 15 2.1.5 Toimenpide 5. Hiljaiset päällysteet ja renkaat... 17 2.1.6 Toimenpide 6. Julkisivujen ääneneristävyyden parantaminen... 18 2.1.7 Toimenpide 7. Hiljaisten laitteiden ja prosessien kehitys ja käyttö... 19 2.1.8 Toimenpide 8. Hiljaisten alueiden kriteerit ja määrittely... 21 2.1.9 Toimenpide 9. Melutietojen kerääminen... 22 2.1.10 Toimenpide 10 Meluntorjunnan tutkimusohjelma... 23 2.2 Muiden toimenpiteiden toteutuminen ja seuranta... 25 2.2.1 Melupäästöjen vähentäminen... 25 2.2.2 Lainsäädännön ja taloudellisen ohjauksen kehittäminen... 27 2.2.3 Melua koskevan tiedon lisääminen ja meluntorjunnan osaamisen lisääminen, sekä parantaminen 28 2.2.4 Tärinän haittojen vähentäminen... 28 2.3 Melulle altistuvien määrät ja kehitys... 29 2.3.1 Altistuvien määrän kehitys 1998-2011... 29 2.4 Johtopäätökset toimintaohjelman toteutumisesta vuosina 2006-2012... 31 3 PERIAATEPÄÄTÖKSEN JA TOIMINTAOHJELMAN TAVOITTEIDEN TOTEUTUMINEN VUOTEEN 2020 MENNESSÄ... 32 3.1 Tavoitteiden toteutumisen todennäköisyys nykyisillä toimenpiteillä, toimenpiteittäin... 32 3.1.1 Tärkeimmät toimenpiteet... 32 3.1.2 Melupäästöjen vähentäminen... 37 3.1.3 Lainsäädännön ja taloudellisen ohjauksen kehittäminen... 40 3.1.4 Melua koskevan tiedon lisääminen ja meluntorjunnan osaamisen parantaminen... 41 3.1.5 Tärinän haittojen vähentäminen... 43 3.2 Tavoitteiden toteutumisen todennäköisyys nykyisillä toimenpiteillä, melulähteittäin... 44 3.2.1 Maantiet... 44 3.2.2 Kadut... 44
3.2.3 Rautatieliikenne... 45 3.2.4 Lentoliikenne... 45 3.2.5 Muut melulähteet... 45 3.3 Toteuttamista edistävät ja rajoittavat tekijät... 46 3.3.1 Resurssit ja niiden riittävyys... 46 3.3.2 Tietotarpeet, tiedon jakaminen ja yhteistyö tiedon tuottamisessa... 48 3.3.3 Säädökset, säädöshankkeet ja ohjelmat... 48 3.4 Johtopäätökset tavoitteiden toteutumisesta vuoteen 2020 men-nessä... 49 4 JATKOTOIMENPITEET... 51 4.1 Jatkotoimenpiteiden suunnittelu ja kohdentaminen... 51 4.1.1 Torjuntatoimien keinovalikoima ja niiden vaikutus sekä kustannustehokkuus... 51 4.1.2 Toimenpideohjelmassa havaittuja puutteita ja heikkouksia... 53 4.1.3 Kohdentamissuunnitelma... 54 4.2 Toimintaohjelman toteuttaminen vuosina 2013-2020... 54 4.3 Toteutumisen seuranta vuosina 2013-2020... 54 4.4 Vastuut... 55 5 TYÖRYHMÄN JOHTOPÄÄTÖKSET... 56 5.1 Meluntorjunnan toimintaohjelman toteutuminen... 56 5.1.1 Vaikutukset melulle altistuneiden määrään... 56 5.1.2 Toimintaohjelman laadulliset vaikutukset... 57 5.1.3 Toimintaohjelman toimenpiteiden kohdistuminen... 57 5.2 Meluntorjunnan toimintaohjelman tavoitteiden toteutumisen todennäköisyys vuoteen 2020... 58 5.2.1 Toteutumisen todennäköisyys... 58 5.2.2 Tekniset mahdollisuudet toimenpiteiden toteutumiseksi... 58 5.2.3 Tiedon hallinta ja toimenpiteiden seuranta... 59 5.2.4 Kustannus-hyötyanalyysi ja intressivertailu... 59 5.3 Jatkotoimenpiteiden suunnittelu ja kohdentaminen sekä toimintaohjelman jatkototeuttamisen ja toteutumisen seurannan suunnittelu... 60 5.3.1 Jatkotoimenpiteiden suunnittelu ja kohdentaminen... 60 5.3.2 Toimintaohjelman jatkototeuttamisen ja toteutumisen seuranta... 60 6 TYÖRYHMÄN EHDOTUKSET... 61 7 YHTEENVETO... 63 LÄHTEET... 64 Liite 1... 65 Ympäristömelua koskevaa EU lainsäädäntöä... 65 Liite 2... 67 Tarkastelujaksolla valmistuneita tutkimus- ja selvitysraportteja... 67
YMPÄRISTÖMINISTERIÖLLE Ympäristöministeriö asetti 1.4.2012 (YM012:00/2012) työryhmän laatimaan selvityksen valtioneuvoston meluntorjuntaa koskevan periaatepäätöksen toteutumisesta 28.2.2013 mennessä. Työryhmän tehtävänä oli selvittää meluntorjunnan valtakunnallisessa toimintaohjelmassa esitettyjen toimenpiteiden toteutuminen vuoteen 2012 mennessä ja melulle altistuneiden määrät. Työryhmän oli myös kartoitettava toimintaohjelman tavoitteiden toteutumisen todennäköisyys vuoteen 2020. Työryhmän tehtävänä oli lisäksi mahdollisten jatko-toimenpiteiden suunnittelu ja kohdentaminen, sekä toimintaohjelman jatkototeuttamisen ja toteutumisen seurannan suunnittelu. Työryhmään nimettiin puheenjohtajaksi ympäristöneuvos Ari Saarinen (ympäristöministeriö) ja varapuheenjohtajaksi neuvotteleva virkamies Saara Jääskeläinen (liikenne- ja viestintäministeriö) sekä jäseniksi yksikön johtaja Antti Kivipelto (puolustusministeriö), erikoistutkija Timo Lanki (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos/ sosiaali- ja terveysministeriö), asiantuntija Lotta Mattsson (Suomen Kuntaliitto), yksikön päällikkö Anders Jansson (Liikennevirasto), ympäristöjohtaja Mikko Viinikainen (Finavia), asiantuntija Jouni Lind (Elinkeinoelämän keskusliitto EK), liikennesuunnittelija Maija Stenvall (Uudenmaan liitto), ympäristönsuojelutarkastaja Erkki Pärjälä (Kuopion kaupunki), kaava-arkkitehti Mika Ahonen (Hyvinkään kaupunki), hallituksen jäsen Pertti Sundqvist (Suomen luonnonsuojeluliitto) sekä ylitarkastaja Asta Asikainen (Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne-, ja ympäristökeskus). Työryhmän sihteeriksi nimettiin suunnittelija Larri Liikonen Uudenmaan elinkeino-, liikenne-, ja ympäristökeskuksesta ja asiantuntijaksi ylitarkastaja Hannu Airola Uudenmaan elinkeino-, liikenne-, ja ympäristökeskuksesta. Työryhmä on kuullut seuraavia asiantuntijoita: erikoistutkija Timo Lanki (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos) ja osastonjohtaja Björn Ziessler (Liikenteen turvallisuusvirasto). Työryhmä kokoontui 11 kertaa. Työryhmä on tehnyt tai teettänyt seuraavat selvitykset: Toimenpiteiden toteutumista koskevat selvitykset Arvio melulle altistuneiden määrästä 2012 Kuntakysely meluntorjunnasta Kyselyn maakuntaliittoihin meluntorjunnasta Erillisselvitys periaatepäätöksen ja toimenpiteiden toteutumisesta Liikennenopeuksien alentamisen vaikutus melulle altistuneiden määrään Työryhmä on esityksessään yksimielinen. Työryhmä katsoo, että toimintaohjelman toimenpiteiden toteutuminen on ollut yleisesti tyydyttävää tai heikkoa, osin toteutumista ei kyetä arvioimaan. Toimintaohjelmalla ei tulla saavuttamaan periaatepäätöksen sille asettamia tavoitteita, ellei toimenpiteitä priorisoida, niihin kohdisteta riittäviä resursseja sekä yhteistyötä, tiedonhallintaa ja seurantaa paranneta. Työryhmä toteaa, että periaatepäätöksen määrällisten tavoitteiden toteutumisen sekä melun terveysvaikutusten riskienhallinnan kannalta on oleellista kiinnittää huomio maanteiden ja katujen sekä raideliikenteen melualueilla altistuvien määrän vähentämiseen. Kustannustehokkaimmin tämä tapahtuu alentamalla nopeusrajoituksia sekä lisäämällä vähämeluisten renkaiden käyttöä tiedottamalla ja mahdollisesti kannusteiden avulla tai yhdistämällä edellä mainittuja toimenpiteitä hiljaisten tienpäällysteiden, sekä meluesteiden ja muiden meluntorjuntatoimenpiteiden käyttöönottoon. Monilla näistä toimista on myös useita muita ympäristöön, turvallisuuteen ja talouteen kohdistuvia myönteisiä vaikutuksia. Maankäytön suunnittelussa ja raken- 1
tamisessa meluntorjunta tulee ottaa huomioon nykyistä paremmin ja siihen liittyviä menettelytapoja on kehitettävä. Ohjelmaa tulisi toteuttaa toimintasuunnitelman mukaisesti kohdistamalla toimenpiteitä työryhmän ehdottamiin painopisteisiin ja konkreettisiin meluntorjuntatoimenpiteisiin. Työryhmä luovuttaa raporttinsa kunnioittavasti ympäristöministeriölle. Helsingissä 12.9.2013 2
Lyhenne-, käsite- ja säädösluettelo Kotimaiset säädökset ja keskeiset lyhenteet AYK Alueellinen ympäristökeskus (nyk. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus) BAT Paras käyttökelpoinen tekniikka (Best Available Technique) BEP Ympäristön kannalta parhaat käytännöt (Best Environmental Practice) DALY Menetetyt hyvän elämänlaadun elinvuodet (Disability Adjusted Life Years) db Desibeli ELY-keskus Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus HaO Hallinto-oikeus HE Hallituksen esitys JRC Euroopan komission yhteinen tutkimuskeskus (Joint Research Centre) KHO Korkein hallinto-oikeus Keskiäänitaso, LAeq A-taajuuspainotetun äänenpaineen pitkän ajanjakson tehollisarvon taso eli ekvivalentti A-äänitaso. Yleiset melutason ohjearvot Suomessa perustuvat tähän suureeseen. Päivä-ilta-yöäänitaso, LDEN Vuorokauden keskiäänitaso, jossa ilta-ajan melutapahtumia 19 22 on painotettu + 5 db ja yöajan 22 07 melutapahtumia on painotettu +10 db. Enimmäisäänitaso, LAImax A-taajuuspainotetun ja I-aikapainotetun äänenpaineen enimmäistaso eli suurin arvo. Ampumaratamelun ohjearvot Suomessa perustuvat tähän suureeseen. Laadulliset toimenpiteet Laadullisilla toimenpiteillä tarkoitetaan tässä raportissa niitä meluntorjuntatoimia, jotka ehkäisevät ennakolta melualtistuksen syntymistä, säilyttävät elinympäristön vähämeluisena, mutta joiden vaikutusta melulle alistuneiden määrään on vaikea tai mahdoton laskea tai arvioida. LunL Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta (603/1977) PVL Laki puolustusvoimista (551/2007) MaantieL Maantielaki (503/2005) Melu Melu on ääntä, joka koetaan epämiellyttävänä tai häiritsevänä tai joka on muulla tavoin terveydelle vahingollista tai hyvinvoinnille haitallista. Tässä raportissa käsitellään ainoastaan ympäristömelua. 3
Melulle altistuminen Melulle altistuvilla ihmisillä tarkoitetaan tässä raportissa henkilöitä, joiden asuinalueella ulkomelutaso ylittää valtioneuvoston päätöksen 993/1992 mukaiset ohjearvot Meluntorjuntalaki Meluntorjuntalaki (382/1987, kumottu) MRA Maankäyttö- ja rakennusasetus (895/1999) MRL Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) Määrälliset toimenpiteet Määrällisillä toimenpiteillä tarkoitetaan tässä raportissa niitä meluntorjuntatoimia, jotka vaikuttavat suoraan melulle alistuneiden määrään ja joiden vaikutukset ovat laskettavissa ja arvioitavissa. NaapL Laki eräistä naapuruussuhteista (26/1920) PL Suomen perustuslaki (731/1999) Laitemeluasetus Valtioneuvoston asetus ulkona käytettävien laitteiden melupäästöistä (621/2001) Ampumaratojen ohjearvot Valtioneuvoston päätös ampumaratojen melutason ohjearvoista (53/1997) Melun ohjearvot Valtioneuvoston päätös melutason ohjearvoista (993/1992) Tärinä Tärinä on värähtelyä, joka välittyy esim. värähtelevästä pinnasta tai kappaleesta ihmiseen ja joka on haitallista ihmisten viihtyvyydelle ja pitkäaikaisena altisteena terveydelle. VaHaO Vaasan hallinto-oikeus VAT Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet Vna Valtioneuvoston asetus WHO Maailman terveysjärjestö (World Health Organization) YKR(-taajama-alueet) Yhdyskuntarakenteen seurantajärjestelmä, johon on yhdyskuntarakenteen kuvaamista ja muutoksen seurantaa varten kehitetty yhdyskuntarakenteen keskeisiä elementtejä kuvaavia aluejakoja. Nämä YKR -aluejaot on toteutettu yhdistelemällä 250 x 250 metrin tilastoruutuja paikkatietomenetelmillä. YmVM Ympäristövaliokunnan mietintö YSL Ympäristönsuojelulaki (86/2000) YSA Ympäristönsuojeluasetus (169/2000) YVAL Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (468/1994) YVahL Laki ympäristövahinkojen korvaamisesta (737/1994) 4
1 JOHDANTO 1.1 Lähtökohdat työryhmätyölle Ympäristöministeriö asetti 5.11.2002 työryhmän valmistelemaan melupolitiikan kansallisia tavoitteita sekä sovittamaan yhteen ja tehostamaan ympäristön meluntorjuntaa Suomessa. Työryhmä laati tehtävänantonsa mukaisesti vuoden 2004 lopussa vuoteen 2020 ulottuvan ehdotuksen meluntorjunnan valtakunnalliseksi toimintaohjelmaksi ja linjauksiksi (Suomen ympäristö 969/2004). Ohjelman tarkoituksena oli kiinnittää erityisesti huomiota uusien melualueiden syntymisen ehkäisemiseen, meluisimpien alueiden meluntorjuntaan sekä hiljaisten alueiden säilyttämiseen tulevassa suunnittelussa ja meluntorjuntatoimien suuntaamisessa. Työn lähtökohtina olivat muun muassa ympäristönsuojelun, maankäytön suunnittelun, rakentamisen sekä terveys- ja liikennesektoreiden meluntorjunnan tavoitteet, ohjeet ja ohjelmat. Pitkän aikavälin päämääräksi määriteltiin turvata kansalaisille terveellinen, viihtyisä ja vähämeluinen ympäristö. Tähän pyrittiin ennaltaehkäisemällä melun syntymistä, estämällä melun leviämistä ja vähentämällä meluhaittoja, säilyttämällä erityyppisiä hiljaisia ympäristöjä sekä estämällä tärinän syntyä ja vähentämällä sen haittoja. Työryhmän ehdottamiin meluntorjunnan käytännön tason linjauksiin perustuen valtioneuvosto pyrki vuonna 2006 antamassaan periaatepäätöksessä meluntorjunnasta kiinnittämään huomiota (Ympäristöministeriön raportteja 7, 2007): meluntorjunnan yleisiin päämääriin ja tavoitteisiin, keinoihin vähentää melupäästöjä ja niistä aiheutuvia haittoja sekä valtion eri viranomaisten ja kuntien viranomaisten välisen yhteistyön tiivistämiseen. Valtioneuvoston periaatepäätöksen tavoitteena on melulle altistumisen vähentäminen siten, että vuoteen 2020 mennessä: Päiväajan keskiäänitason yli 55 desibelin melualueilla asuvien määrä on vähintään 20 prosenttia pienempi kuin vuonna 2003. Sisämelutaso ei ylitä päivällä eikä yöllä valtioneuvoston antamia ohjearvoja. Oleskeluun tarkoitetuilla piha-alueilla päästään valtioneuvoston melutason ohjearvojen mukaisiin melutasoihin. Jos tämä ei ole jo rakennetuilla alueilla kustannusten tai paikallisten olosuhteiden takia mahdollista, tavoitteena on, ettei päivämelutaso ylitä 60 desibeliä eikä yömelutaso 55 desibeliä. Periaatepäätöksessä tähdennetään, että melun aiheuttamien ongelmien ennaltaehkäisy ja olemassa olevien haittojen vähentäminen edellyttävät meluntorjunnan huomioonottamista läpäisevästi melua aiheuttavaa toimintaa suunniteltaessa ja toteutettaessa. Toimintaohjelmassa esitettiin 10 tärkeintä toimenpidettä sekä 23 muuta toimenpidettä tavoitteiden saavuttamiseksi. Tärkeimmiksi toimenpiteiksi on esitetty ne, joihin voidaan vaikuttaa kansallisesti ja joiden vaikutukset ovat laajat. Näiden toteutumiselle on ohjelmassa esitetty myös vastuutahot. Ympäristöministeriö asetti 1.4.2012 (YM012:00/2012) työryhmän laatimaan selvityksen valtioneuvoston periaatepäätöksen toteutumisesta 28.2.2013 mennessä. Työryhmän tehtävänä oli selvittää meluntorjunnan valtakunnallisessa toimintaohjelmassa esitettyjen toimenpiteiden toteutuminen vuoteen 2012 mennessä ja melulle altistuneiden määrät. Työryhmän oli myös kartoitettava toimintaohjelman tavoitteiden toteutumisen todennäköisyys vuoteen 2020. Työryhmän tehtä- 5
vänä oli lisäksi mahdollisten jatko-toimenpiteiden suunnittelu ja kohdentaminen, sekä toimintaohjelman jatkototeuttamisen ja toteutumisen seurannan suunnittelu. 1.2 Melun ja tärinän vaikutuksia Yhteiskunnan eri toiminnoista aiheutuu ääntä sekä värähtelyä, jotka riittävän voimakkaina tai ominaispiirteiltään huomiota herättävinä koetaan meluna tai tärinänä. Melu on terveydelle haitallista ja vähentää viihtyisyyttä erityisesti asumiseen käytettävillä alueilla ja virkistysalueilla. Melu ja tärinä vaikuttavat maankäyttöön ja rakentamiseen sekä asumisen laatuun. Melun tiedetään vaikuttavan myös eläimiin, sekä välillisesti muuhun luontoon. Melu on merkittävä elinympäristön laatua ja viihtyisyyttä heikentävä ja talouteen vaikuttava ympäristöongelma. Meluvaikutus on melulle altistumisen aiheuttamaksi tai seuraamukseksi katsottu elintoimintojen, käyttäytymisen tai mielikuvien vaste tai reaktio. Vaikutusvaste on yleensä tilastollinen eli saman melun aiheuttaman vasteen suuruus ja vakavuus on erilainen eri henkilöillä ja saman henkilön vaste voi olla erilainen eri aikoina ja eri ympäristöissä. Ympäristön laadulla on sairastavuutta lisäävä tai vähentävä vaikutus. Melun terveysvaikutuksia voidaan arvioida tilastollisesti väestötasolla. Vaikutukset kumuloituvat melulle altistuneissa ihmisissä, vaikka melu itse ei kumuloidu ympäristöön. Meluhaitat ilmenevät muun muassa unihäiriöinä, keskittymisen ja oppimisen vaikeutumisena sekä sydämen ja verenkiertoelimistön toimintahäiriöinä. Yksittäiseen ihmiseen kohdistuvia terveysvaikutuksia ei ole mahdollista arvioida melupäästöön tai melutasoon liittyvien tietojen perusteella. Ympäristöaltisteiden kuten melun kansanterveydellistä merkitystä voidaan arvioida käyttäen mittana altistumisesta aiheutuneiden sairauksien (tai lievempien terveyden häiriöiden) vuoksi menetettyjä hyvän elämänlaadun elinvuosia (DALY, Disability Adjusted Life Years). Maailman terveysjärjestö (WHO) ja Euroopan komission yhteinen tutkimuskeskus (JRC) ovat arvioineet EU jäsenvaltioiden melusta johtuvia DALY lukumääriä seuraavasti (WHO, JRC 2011): EU jäsenvaltiot DALY/vuosi Sydän- ja verisuonitaudit 61 000 vuotta Lasten kognitiiviset häiriöt 45 000 vuotta Unihäiriöt 903 000 vuotta Tinnitus 22 000 vuotta Melun häiritsevyys (kiusallisuus) 654 000 vuotta Monien sairauksien kohdalla melun aiheuttaman terveysriskin suuruutta ei vielä tarkkaan tunneta väestötutkimusten vähäisyyden vuoksi. Parhaiten tunnetaan kiusallisuuden (melun aiheuttama elämyksellinen kokemus) esiintyvyyden annos-vaste suhde. Erityyppisten biologisten mekanismien, esimerkiksi unihäiriöiden ja autonomisen hermoston reaktioiden, suhteellinen merkitys vakavien terveyshaittojen synnyssä on vielä epäselvä. Elinympäristön viihtyisyys on ympäristön koetun laadun myönteinen ominaisuus tai vaikutelma, joka syntyy useiden tekijöiden yhteisvaikutuksesta. Ympäristön miellyttävyys, mukavuus, toimintojen tarkoituksenmukaisuus, kauneus sekä kulttuuri-, virkistys- ja luontoarvot vaikuttavat siihen, miten ihmiset ympäristöä arvostavat ja arvottavat. Yhteiskunnan toiminnoista aiheutuva melu on ympäristöä pilaavaa ei-toivottua ääntä, joka vähentää sen yleistä viihtyisyyttä. Ei-toivottavuus ja sen voimakkuus voidaan arvioida vain äänen suo- 6
raan tai epäsuorasti aiheuttamilla vaikutuksilla. Usealle syntyvän melun tuotolle on olemassa yhteiskuntapoliittisesti hyväksyttävä motiivi, tarve ja oikeus toimintaan. Pyrkimys torjua melua ja vähentää sen aiheuttamaa haittaa tapahtuu sovittamalla aktiviteetteja yhteiskunnan eri toimintoihin. Melu on taloudellisen arvotuksen näkökulmasta tekijä, joka seuraamuksenaan yleensä aiheuttaa kustannuksia ja vähentää taloudellisia arvoja. Vaikutukset voivat vähentää reaaliomaisuuden tai asuinympäristön arvoa tai arvostusta, sekä rajoittavat tavallisesti maankäyttöä ja rakentamista. Kaavamääräyksissä voidaan antaa esimerkiksi rakennusten sijoittamiseen ja äänitekniseen suunnitteluun liittyviä velvoitteita ja rajata maankäyttömuotoja. Tieliikenteen melun kustannusvaikutukseksi on arvioitu EU jäsenmaissa 0,4 % bruttokansantuotteesta (European Parliament Policy Department, 2012). Suomen vuoden 2011 tasoon suhteutettuna se tarkoittaa noin 800 miljoonan euron kustannuksia vuositasolla. Meluhaitan taloudellisista kompensaatiomenettelyistä on vain vähän esimerkkejä. Aiheutuvat terveyshaitat on myös harvoin sisällytetty kustannuslaskelmiin. Melualueiden lisääntymiseen, laajenemiseen ja melulle altistuneiden määrän kasvuun vaikuttavat väestön kasvu, kaupungistuminen, asumisen tiivistyminen, teollistuminen, teknistyminen ja liikenteen kasvu. Painetta melualueille rakentamiseen aiheuttavat sopivien kaavoitettavien alueiden puute ja melualueiden laajuus etenkin suurimmissa kaupungeissa. 1.3 Meluntorjunta Teollisuudesta ja liikenteestä aiheutuu aika- ja taajuussisällöltään erilaista ääntä, sekä värähtelyä. Melu- ja tärinähaittaa voi esiintyä jatkuvasti tai kausiluonteisesti ja meluhaitan suuruuteen vaikuttavat myös sääolosuhteiden vaihtelu. Meluntorjunta voi perustua äänen synnyn rajoittamiseen (laitteen tai rakenteen äänensäteilyn vähentäminen, kotelorakenteet, äänenvaimentimet) sen etenemisen estämiseen (meluesteet, kuten meluseinämät, -vallit ja rakenteet), suojaetäisyyteen, melulle altistuvan kohteen suojaamiseen (julkisivun ääneneristävyys) tai erilaisiin toiminnan aika- tai käyttörajoituksiin. Meluntorjuntakeinon toteutettavuus riippuu melulähteestä, suojattavasta kohteesta, ympäristöstä ja toiminnan luonteesta. Suojaetäisyyksien käyttäminen perustuu äänitason pienenemiseen äänen edetessä, johtuen äänienergian leviämisestä ja muuttumisesta lämmöksi. Pienitaajuinen ääni voi edetä vaimentumatta hyvin pitkiä etäisyyksiä. Äänen eteneminen riippuu mm. meluesteistä, maastosta, kasvillisuudesta, sekä sääoloista, erityisesti lämpötilan ja tuulennopeuden vaihteluista (lämpö- ja tuuligradienteista). Äänenpainetason vaihtelut voivat olla merkittävät (± 15 db) sääloista johtuen. Tarvittavat suojaetäisyydet mitoitetaan tavallisesti tarkoitukseen suunniteltuja melun laskentaohjelmia käyttäen. Laskentatarkkuudet riippuvat käytetyistä menetelmistä (algoritmeista) ja lähtöarvoista. Tarkkuudella on suuri merkitys meluvaikutusten arvioinnissa. Rakennuksen julkisivun ääneneristävyys on tavallisesti mahdollista suunnitella siten, ettei ulkomelu aiheuta ongelmia rakennuksen sisätiloissa. Rakennusten vaipan ilmaääneneristävyys on tavanomaisilla rakenteilla kuitenkin heikko pienillä, alle 100 Hz taajuuksilla, jotka voivat esiintyessään edetä rakennusten sisälle. Rakennus on aina suunniteltava ja rakennettava siten, että melu, jolle rakennuksessa tai sen lähellä olevat altistuvat, pysyy niin alhaisena, ettei se vaaranna näiden henkilöiden terveyttä ja että se antaa mahdollisuuden nukkua, levätä ja työskennellä riittävän hyvissä olosuhteissa. Melun haittavaikutusten estyminen tai vähentäminen perustuu tavallisesti melutasoille annettujen ohje- tai suositusarvojen alittumiseen. Maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnitteluun sekä rakentamiseen sovellettavat ohjearvot ovat päivä- ja yöajan keskiäänitasoja, kuvaten yhdellä luvulla vaihtelevaa melutasoa, voimakkaimpia ääniä painottaen. 7
Ohjearvoja käytetään usein ääniteknisen suunnittelun tavoitearvoina, jotka pyritään alittamaan joko riittävin suojaetäisyyksin tai muilla meluntorjuntakeinoilla. Ohjearvoilla tarkoitetaan arvoja, joita ei tavallisesti pidä ylittää eivätkä ne sellaisenaan ole oikeudellisesti sitovia normeja. Valtioneuvosto on antanut päätökset yleisistä (993/1992), sekä ampumaratojen (53/1997) melutason ohjearvoista. Puolustusvoimat ovat antaneet suositusarvot raskaiden aseiden ja räjähteiden melutasoista (Puolustusvoimien ohje 2005), ympäristöministeriö teollisen kokoluokan tuulivoimaloiden melun suunnitteluohjearvot ja Teknologian tutkimuskeskus VTT suositusarvot tärinästä ja runkoäänitasoista. Melun- ja tärinäntorjunta perustuu melu- ja tärinäselvityksessä saatuun tietoon. Meluselvityksen yhteydessä tehdään tavallisesti melualueen laskennallinen kartoitus. Laskenta ja sen tarkkuus perustuvat käytettävissä oleviin lähtöarvoihin. Toiminnan suunnittelulla on mahdollista vaikuttaa melulle altistumiseen ja melukokemukseen, joilla vähennetään haittavaikutuksia. Suunnittelu voi käsittää aikarajoituksia, toimintaan liittyviä valintoja, takuuarvot keskiäänitason ylittämistä päivistä vuositasolla tai yksittäisen äänitason ylittymisestä sekä järjestelmällisen ja tarkkarajaisen tiedottamisen. Toiminnan suunnittelu voi perustua myös erilaisiin kompensaatiomenettelyihin, joilla voidaan vaikuttaa melukokemuksen voimakkuuteen. 1.4 Melun- ja tärinäntorjuntaan liittyvää lainsäädäntöä Melua ja tärinää koskevan lainsäädännön tavoitteena on minimoida melun ja tärinän terveydelle aiheuttamat haittavaikutukset ja edistää elinympäristön viihtyisyyttä, sekä asumisen laatua. Melun- ja tärinäntorjuntaa sivuavia määräyksiä sisältyy ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseen, terveellisen ja viihtyisän ympäristön turvaamiseen, valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteuttamiseen, kaavoitusmenettelyn ja rakentamisen ohjaukseen, liikennejärjestelmien suunnitteluun, terveydelle haitallisiin toimintoihin ja kiinteistön tai rakennuksen käyttöä koskien siten, ettei siitä aiheudu naapurustolle kohtuutonta haittaa. Sääntelyn painopiste on ennalta ehkäisevässä toiminnassa suunnittelun keinoin, jota täydentävät jälkikäteiset, korjaavat toimet. Melun aiheuttamia haittoja säädellään melupäästöön, melutasoon ja melualtistukseen kohdistuvilla vaatimuksilla ja toimenpiteillä. Ympäristönsuojelulaissa (86/2000, YSL) ja asetuksessa (169/2000, YSA) on esitetty tärkeimmät meluntorjuntaa koskevat säännökset ja periaatteet. Lain tavoitteena on minimoida melun terveydelle aiheuttamat haittavaikutukset ja edistää elinympäristön viihtyisyyttä. Laki nostaa ennaltaehkäisyn ja haittojen minimoinnin sekä varovaisuus- ja huolellisuusperiaatteet keskeisiksi ja edellyttää toiminnan harjoittajan selvilläolovelvollisuutta toimintansa ympäristövaikutuksista (5 ). Toiminnassa on käytettävä parasta käyttökelpoista tekniikkaa (BAT) ja noudatettava ympäristön kannalta parhaan käytännön periaatetta (BEP). Aiheuttamisperiaate edellyttää toiminnanharjoittajalta ympäristövaikutusten rajoittamista mahdollisimman vähäisiksi. Kunnalla on velvollisuus seurata alueensa melutilannetta, kuten ympäristön laatua muutoinkin (25 ). Lain noudattamista valvovat alueelliset elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Ympäristönsuojelulain 28 :n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan on oltava lupa ja 3 momentin mukaan se koskee muun muassa toimintaa, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 :n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Valtioneuvosto on meluntorjuntalain (382/1987) 9 :n nojalla antanut päätöksen yleisistä melutason ohjearvoista. Päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden 8
turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyissä. Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999, MRL) 4 :n mukaan alueidenkäytön suunnittelun tavoitteena on edistää mm. turvallisen, terveellisen ja viihtyisän elin- ja toimintaympäristön luomista. Laki velvoittaa suunnittelussa selvittämään ja ottamaan huomioon ympäristövaikutuksia, siten myös melun vaikutuksia. Alueidenkäytössä on ehkäistävä melusta, tärinästä ja ilman epäpuhtauksista aiheutuvaa haittaa ja pyrittävä vähentämään jo olemassa olevia haittoja. Nämä vastaavat valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita (Ympäristöministeriö 2009) meluntorjunnasta. Uusia asuinalueita tai muita melulle herkkiä toimintoja ei tule sijoittaa melualueille varmistamatta riittävää meluntorjuntaa. Säännös sitoo oikeudellisesti kaikkea kaavoitusta. Kaavan on MRL 9 :n mukaan perustuttava riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. MRL 117 :n 2 momentin mukaan rakennuksen tulee sen käyttötarkoituksen edellyttämällä tavalla täyttää muun muassa terveyden ja meluntorjunnan vaatimukset. Alueidenkäytön suunnittelu on keskeinen väline myös naapuruussuhdehaittojen ennaltaehkäisyssä. Terveydensuojelulain (763/1994, TSL) tarkoituksena on väestön ja yksilön terveyden ylläpitäminen ja edistäminen sekä ennalta ehkäistä, vähentää ja poistaa sellaisia elinympäristössä esiintyviä tekijöitä, jotka voivat aiheuttaa terveyshaittaa. Eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920, NaapL) tarkoituksena on estää kohtuuttoman haitan aiheuttaminen naapurikiinteistölle. Naapuruussuhdelain 17 :n 1 momentissa on säädetty yleinen kielto aiheuttaa muun muassa kohtuutonta melusta tai tärinästä syntyvää rasitusta muille. Lakia ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (468/1994, YVA-laki) ja asetusta ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (713/2006, YVA -asetus) sovelletaan hankkeisiin, joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Ympäristönsuojelulain ja asetuksen kokonaisuudistus on vireillä, sitä valmistellaan hallitusohjelman mukaisesti. Uudistuksessa pyritään keventämään lupa- ja valvontajärjestelmää ympäristöministeriön jo teettämien selvitysten pohjalta. Uudistuksessa saatetaan teollisuuspäästödirektiivi (IED, 2010/75/EU) osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tavoitteena on ympäristönsuojelulain eheämpi rakenne. Tarkastelussa on myös ympäristönsuojelulain ja eräiden muiden ympäristölakien väliset kytkennät. Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuuden ja vaikuttavuuden arviointi on niin ikään käynnissä. Arvioinnilla luodaan kuva kaavoitusta ja rakentamista ohjaavan lain toimivuudesta sekä kehittämistarpeista. Arvioinnissa tarkastellaan erityisesti kaavoituksen toimivuuteen, rakentamisen laatuun ja vastuisiin, viranomaisten työnjakoon sekä asukkaiden osallistumismahdollisuuksiin liittyviä kysymyksiä. Lain kokonaisarvioinnin toteuttaminen on kirjattu hallitusohjelmaan. 9
2 MELUNTORJUNNAN VALTA- KUNNALLISEN TOIMINTAOHJELMAN TOTEUTUMINEN VUOSINA 2006 2012 2.1 Tärkeimpien toimenpiteiden toteutuminen ja seuranta Tiedot toimenpiteiden toteutumisesta ja niiden seurannasta koottiin toiminnanharjoittajilta tai niitä edustavilta etujärjestöiltä, ministeriöistä, sekä ELY -keskuksilta. Kuntia koskevat tiedot saatiin pääasiassa tämän työryhmän toteuttaman kyselyn perusteella. 2.1.1 Toimenpide 1. Melun huomioiminen alueidenkäytön suunnittelussa Alueiden käyttöä suunniteltaessa ja toteutettaessa huolehditaan, ettei uusia asuinalueita eikä muita melulle herkkiä toimintoja sijoiteta melualueille (ilman riittäviä meluntorjuntatoimia). Huolehditaan myös siitä, ettei uusia melua aiheuttavia toimintoja sijoiteta olemassa olevan asutuksen tai muiden herkkien toimintojen läheisyyteen ilman riittäviä meluntorjuntatoimenpiteitä. Toimenpiteen toteutuminen Toimenpide on toteutunut osin. Valtaosassa kuntien kaavoitusta melu otetaan aikaisempaa paremmin huomioon ja tarvittavat meluntorjuntatoimet toteutetaan ennen asutuksen toteutumista tai yhtä aikaa sen kanssa. Meluselvityksiä laaditaan kaavoituksen yhteydessä. Alueidenkäytön suunnittelua voitaisiin kuitenkin käyttää tehokkaammin hyväksi meluntorjunnassa. Suunnittelu ei ole vaikuttanut melulle altistuneiden määrän vähenemiseen. Tämä saattaa johtua osin siitä, että maankäytön suunnittelun aikajänne on pitkä etenkin, jos huomioidaan laajat yhdyskuntarakenteen muutokset, jotka vaativat kaikkien kaavatasojen läpikäymistä. Lisäksi kaavoitukselle on tyypillistä mahdollisuuksien luominen, ts. kaavoitus sinällään ei velvoita toteutukseen. Esimerkiksi liikenneväylän läheisyyteen kaavoitetun asuinalueen melusuojaksi ajatellun toimistokorttelin toteuttamatta jättäminen vaarantaa riittävän meluntorjunnan toteutumisen. Toteutuneet rakenteet ovat pitkäikäisiä. Kaavoituksessa on monta vuosikymmentä suosittu toimintojen eriyttämistä, mikä on johtanut nykyiseen hajautuneeseen yhdyskuntarakenteeseen. Vanhat ihanteet ovat saavuttaneet täyden toteutuksensa vasta nykyisessä yhdyskuntarakenteessa, kun yhteiskunnan arvot ovat jo laajalti muuttuneet toiseen suuntaan. Eri kaavamuodoilla on omat luontaiset tehtävänsä meluntorjunnassa. Yleispiirteisissä kaavamuodoissa korostuvat toimintojen sijoittaminen ja erityisesti sopivien sijoituspaikkojen osoittaminen melua tuottaville toiminnoille. Maakuntakaavoissa on usein määritelty ja osoitettu puolustusvoimien raskaiden aseiden ampuma-alueiden, moottoriurheiluratojen ja lentopaikkojen melualueita ominaisuusmerkinnöillä ja niillä on kuntien maankäyttöä ja muuta viranomaistoimintaa ohjaava vaikutus. Alueiden laajuus perustuu toiminnanharjoittajien arvioon toiminnasta ja siinä tapahtuvista muutoksista tulevaisuudessa. Ne sijaitsevat usein etäällä tiiviistä asutuk- 10
sesta ja joidenkin toiminta on ajoittaista. Erilaisia meluselvityksiä on myös tehty ohjaamaan melulle herkkien toimintojen ja hiljaisten alueiden säilyttämisen maakuntakaavoitusta. Yleiskaavatasolle tyypillisiä ovat mm liikenneväylien melualueiden ja hiljaisten alueiden määrittäminen. Yleiskaavaan liittyvä liikennejärjestelmäsuunnittelu on tärkeä työkalu melupäästöjen vähentämisessä. Ajankohtaisena aiheena kaavoituksessa on ns. tuulivoimayleiskaava ja tuulivoimaloiden energiantuotannosta aiheutuvan melun vaikutus alueiden käyttöön. Asemakaavatasolla keskitytään yleispiirteisempien kaavatasojen selvitysten ja ratkaisujen tarkentamiseen sekä osoittamaan melun leviämisen estämiseen ja kohteiden melulta suojaamiseen tähtääviä toimenpiteitä. Muut yhteiskunnalliset ja ympäristöön liittyvät tavoitteet voivat olla osiltaan ristiriidassa meluntorjunnan tavoitteiden kanssa. Taloudellinen kasvu on mahdollistanut asumisväljyyden kasvun ja osa asuntorakentamisesta on johtunut asumisväljyyden kasvun aiheuttamasta tarpeesta. Kasvun sijoittamiseen on periaatteessa kaksi strategiaa: uusien alueiden rakentaminen olemassa olevan yhdyskuntarakenteen ulkopuolelle tai yhdyskuntarakenteen eheyttäminen/ tiivistäminen. Kumpikaan malli ei ole ongelmaton. Tavoitteet yhdyskuntarakenteen tiivistämisestä ja raideliikenteen asemanseutujen asuntorakentamisen lisäämisestä luovat paineita melualueille rakentamiseen. Toisaalta hyvällä suunnittelulla melualueille rakentaminen voi parantaa alueen melutilannetta, mikäli rakennettavat rakennukset suojaavat piha- ja oleskelualueita tai estävät melun leviämisen lähivirkistysalueille. Yhdyskuntarakenteen ulkopuoliset uudisalueet lisäävät liikennetarvetta, mikä järjestetään usein henkilöautoliikenteeseen perustuen. Joukkoliikenteen, kävelyn ja pyöräilyn edellytyksiä heikentävät myös kaupunkiseutujen muuttuminen monikeskuksisemmiksi ja verkostomaisiksi - perinteiset joukkoliikennemallit suosivat yhtä vahvaa keskusta. Kunnissa uusia asuinalueita on edelleen sijoitettu melualueille. Niiden suunnittelussa tavoitteena on melun kannalta vähintään tyydyttävä taso, toimintojen sijoittelulla, meluesteillä sekä julkisivuille annetuilla ääneneristävyysmääräyksillä. Ongelmallisimpia kohteita ovat olleet alueet, jotka ovat useamman melulähteen vaikutuksen alaisina tai kohteet joihin leviää melua eri suunnilta. Vastuutahot Toimenpiteen toteuttamisen vastuutahoina ovat maakunnat, kunnat ja ELY -keskukset. Kunnat päättävät siitä mille alueille asuinrakentamista, tai muuta rakentamista ja toimintoja suunnataan ja sallitaan. Kaavoituksen aikana kunnat tekevät yhteistyötä monien sidosryhmien kanssa, jotka voivat vaikuttaa tai tuoda esiin niiden kannalta merkittäviä asioita. ELY keskukset ohjaavat kuntia kaavoituksessa, sekä voivat tarvittaessa valittaa kaavoista. Maakunnat vastaavat maakuntakaavoituksesta, jossa koko maakunnan tai sen osaalueen käytöstä tehdään yleispiirteinen suunnitelma. Maakuntakaavan tarkkuustaso ei riitä ottamaan maaliikenteen (tie- ja raideliikenne) meluasioita huomioon riittävällä tarkkuudella, mutta valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti puolustusvoimien sekä valtakunnallisesti merkittävien lentoasemien liikenteen melu tulee kaavoissa käsitellä siten, että näiden toimintaedellytykset ja niiden kehittäminen turvataan. Maakuntakaavoissa voidaan kiinnittää huomiota eri toimintojen sijoittumiseen toisiinsa nähden ja esimerkiksi suhteessa hiljaisiin alueisiin. Toteutettu seuranta Toimenpiteessä seurannan mittariksi on asetettu melulle altistuvien ihmisten määrä, melulle herkkien toimintojen sijoittuminen melualueille sekä kaavoihin ja toimintoihin liittyvät meluselvitykset (määrä). 11
Toimenpiteellä ei ole ollut sellaista seurantaa, eikä seurannalle ole asetettu sellaisia mittareita, joilla voitaisiin arvioida toimenpiteen tai sen osan toteutumista yksiselitteisesti. Kustannukset toimenpiteen toteuttamisesta Suunnittelusta aiheutuvat kustannukset ja niiden kohdentuminen ovat tapauskohtaisia, eikä niitä ole tilastoitu. Meluselvityksiin liittyvät kulut ovat aina marginaalisia muuhun suunnitteluun verrattuna. Vaaditut meluntorjuntatoimet aiheuttavat välittömiä kustannuksia, mutta toisaalta ilman niiden toteuttamista ei rakentaminen ole melualueilla säädösten mukaista ja rakentaminen alueille estyisi. Aikataulun toteutuminen Toimenpiteelle ei ole annettu aikataulua, koska toiminta on jatkuvaa. 2.1.2 Toimenpide 2. Meluselvitykset ja meluntorjuntasuunnitelmat Kunnissa, joissa on merkittävää ympäristömelulle altistumista, selvitetään yhdessä toiminnanharjoittajien kanssa melutilanne sekä laaditaan ja toteutetaan meluntorjuntasuunnitelmat. Suunnitelmien avulla pyritään vähentämään ensisijaisesti katuliikenteen melulle altistumista. Erityisesti taajamien melutilanteen parantamiseksi suunnitelmissa tarkastellaan meluesteiden rakentamisen lisäksi mahdollisuuksia vähentää melupäästöjä esimerkiksi liikenteen ohjauksen, suunnittelun sekä nopeus- ja liikennerajoitusten avulla, lisäämällä hiljaisten päällysteiden käyttöä sekä muilla torjuntatoimenpiteillä. Toimenpiteen toteutuminen Toimenpide on toteutunut osin, pääasiassa ympäristömeludirektiivin edellyttämien meluselvitysten kautta. Muiden kuin selvitysvelvollisten kuntien osalta meluntorjunta-suunnitelmien tekeminen on ollut vähäistä, muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta. Osassa meluntorjuntasuunnitelmia meluntorjuntaa on käsitelty laajasti huomioiden myös muut mahdollisuudet kuin meluesteet. Etenkin uudemmissa meluntorjuntasuunnitelmissa hiljaiset päällysteet, nopeusrajoitukset ja liikennemäärien vähentäminen ovat yhä selkeämmin esillä. Toimenpide ei ole vaikuttanut melulle altistuneiden määrän vähenemiseen. Toimenpide 2 koskee kuntia, joissa on merkittävää melulle altistumista. Valtioneuvoston periaatepäätöksessä (2006) meluntorjunnasta todetaan EU:n edellyttämä meluselvitys ja meluntorjunnan toimintasuunnitelma on laadittava yli 100 000 asukkaan kunnista Myös muissa kunnissa, joissa on merkittävää ympäristömelulle altistumista, tulisi laatia ohjelma meluhaittojen vähentämiseksi. Merkittävää melulle altistumista ei ole määritelty selkeästi ja kuntien tulkinta melulle altistumisen merkittävyydestä voi olla hyvinkin erilainen. Yli 100 000 asukkaan kaupungit ovat laatineet EU:n ympäristömeludirektiivin mukaiset meluselvitykset. Helsinki, Vantaa, Espoo ja Kauniainen, Turku, Tampere, Oulu ja Lahti ovat tehneet meluselvitykset vuonna 2012. Suurimmat kaupungit tekevät meluselvityksiin pohjautuvat meluntorjunnan toimintasuunnitelmat heinäkuuhun 2013 mennessä. Kunnille tehdyn kyselyn mukaan meluntorjunnan valtakunnallisen toimintaohjelman (2004) jälkeen selvityksiä on tehty 15 kunnassa, mukaan lukien kunnat joissa on tehty EU:n edellyttämät meluselvitykset. 12
Kyselyssä selvisi, että meluselvityksissä on useimmiten kuvattu kunnan melutilanne eri melulähteineen, esitetty tarvittavat toimenpiteet melun synnyn ehkäisemiseksi ja torjumiseksi. Melulle altistuvien määrää oli tarkasteltu 10 selvityksessä. Erilaisten hankkeiden yhteydessä melulle altistuvien henkilöiden määrät oli laskettu huomattavasti useammin. Toimenpiteen 2 toteuttamisessa on erityinen painotus liikennemelun vähentämiseksi ja torjumiseksi. Liikennesuunnittelu on yhteydessä maankäytön suunnitteluun, eikä näitä pysty täysin erillään tarkastelemaan. Kunnat osallistuvat liikenneväylien hankesuunnitteluun ja meluntorjuntaa koskevien selvitysten hankintaan. Monissa kunnissa on kokemusta meluselvitysten hankinnasta ja soveltamisesta kunnan kaavoituksessa ja liikennesuunnittelussa. Nopeusrajoitusten alentamista on käytetty eri kunnissa melupäästön vähentämiseksi. Useat kunnat ovat ottaneet melun huomioon nopeusrajoituksissa erityisesti siellä, missä haittojen vähentäminen muilla keinoin on vaikeaa. Matalat ajonopeudet myös tekevät ajamisesta sujuvampaa, mikä hillitsee osaltaan liikennemelun syntyä. Joukkoliikenteen kehittäminen on yksi kuntien käyttämä keino vaikuttaa meluhaitan suuruuteen. Keino ei ole ongelmaton, sillä bussit, junat, ja raitiovaunut aiheuttavat myös merkittävää meluhaittaa erityisesti tiiviisti asutuilla kaupunkimaisilla alueilla. Edellä olevia toimia kunnat ovat usein täydentäneet rakentamalla meluesteitä tie- ja katuliikenteen meluntorjuntaan. Meluesteet, -vallit ja kaiteet ovat olleet kaikkein yleisimpiä meluntorjuntatoimenpiteitä. Vastuutahot Toimenpiteen vastuutahoina ovat kunnat ja toiminnanharjoittajat. Ensisijainen vastuu koko kuntaa tai sen osaa koskevien meluselvitysten ja meluntorjuntasuunnitelmien tekemisestä on kunnilla. Toiminnanharjoittajilla tarkoitetaan tässä tapauksessa pääasiassa Liikennevirastoa (maantiet ja rautatiet) ja ELY keskusten liikenne ja infrastruktuuri-vastuualuetta sekä tietyissä tapauksissa Finaviaa. Niiden tehtävänä on avustaa kuntia meluntorjuntasuunnitelmien tekemisessä ja suunnittelussa, sekä torjuntatoimien suunnittelussa ja toteuttamisessa omilla väylillään ja kentillään. Toteutettu seuranta Toimenpiteessä seurannan mittariksi on asetettu valmistuneiden meluntorjuntasuunnitelmien määrä ja melulle altistuvien määrän muutokset kunnissa. Meluntorjuntasuunnitelmien määrästä ei ole saatu kerättyä tietoa riittävästi meluntorjunnan tietojärjestelmän toteuttamisesta huolimatta. Aikataulun mukaisesti vuoteen 2007 mennessä vain muutamissa kunnissa oli tehty toimenpiteen mukainen meluntorjuntasuunnitelma. Seuranta voi jatkossa tehostua, mikäli vuonna 2009 valmistunutta meluntorjunnan tietojärjestelmää hyödynnetään tietojen tallentamisessa. Meluntorjuntasuunnitelmien määrä ei kuitenkaan nouse ilman erityisiä toimia. Tosin EU -selvityksien vuoksi yli 100 000 asukkaan kunnat tekevät tai päivittävät meluntorjuntasuunnitelmaansa viiden vuoden välein. 13
Kustannukset toimenpiteen toteuttamisesta Meluntorjuntasuunnitelman tekeminen koko kunnan alueelle maksaa noin 10 000-100 000, riippuen kunnan koosta ja tehdyn työn laajuudesta ja tarkkuudesta. Selvityksen kelpoisuus on noin 5-10 vuotta riippuen liikenteessä ja liikenneväylissä ja kaavoituksessa tapahtuneista muutoksista. Aikataulun toteutuminen Aikataulun mukaan ne kunnat, joissa on merkittävä meluongelma, laativat suunnitelman vuoden 2007 loppuun mennessä. Tehdyn selvityksen mukaan vain muutamissa kunnissa oli tehty kattava meluntorjuntasuunnitelma vuosina 2004 2007. Helsingissä selvitys oli tekeillä ympäristömeludirektiiviin liittyen. Vuonna 2012 suurimmissa kunnissa, Helsinki, Espoo, Vantaa, Kauniainen, Lahti, Tampere, Turku ja Oulu tehtiin ympäristömeludirektiivin toisen kierroksen mukaiset meluselvitykset. Niihin liittyvät meluntorjunnan toimintasuunnitelmat tehdään ko. kuntiin vuosina 2012 2013. Edellä mainittujen kuntien asukasmäärät vastaavat noin 30 % Suomen asukkaista. Edellisten lisäksi vuoden 2007 jälkeen laajoja meluselvityksiä ja meluntorjuntasuunnitelmia on tehty ainakin Kuopioon ja Siilinjärvelle sekä Kouvolaan. 2.1.3 Toimenpide 3. Tieliikenteen meluntorjunta Tiehallinto (nyk. Liikennevirasto) suunnittelee ja toteuttaa yleisten teiden meluntorjuntatoimenpiteitä yhteistyössä kuntien kanssa siten, että työryhmän ohjelmassa asettama tavoite katujen ja teiden melualueilla asuvien määrän vähentämisestä saavutetaan. Toimenpiteen toteutuminen Maanteiden aiheuttamalle melulle altistuminen ei ole vähentynyt vuosien 2006 2012 aikana. Liikennevirasto on selvittänyt melulle altistumista ympäristömeludirektiivin mukaisissa meluselvityksissä vuosina 2007 ja 2012 ja on tehnyt tai tekemässä meluntorjunnan toimintasuunnitelman vuosina 2008 ja 2013. Lisäksi liikenne- ja viestintäministeriön toimesta on tehty tie- ja rautatieliikenteen meluntorjunnan teemapaketti vuosille 2008 2012, jossa on määritetty maanteiden ja raideliikenteen merkittävimmät meluntorjuntakohteet. Uusien ja perusparannettavien maanteiden meluntorjuntasuunnitelmat on viime vuosina laadittu ja toteutettu hyvin. Olemassa olevien maanteiden osalta meluntorjunnan toteuttaminen on ollut vähäistä niukkojen määrärahojen takia. Varsinaisena torjuntakeinona käytetään yleisimmin erilaisia meluesteitä, muita meluntorjuntakeinoja on maanteillä hyödynnetty toistaiseksi varsin vähän. Maanteiden varsille on vuosina 2006 2011 rakennettu yhteensä noin 127 km meluesteitä (melukaiteita, meluaitoja ja meluvalleja), näistä noin 96 km tiestön kehittämishankkeiden ja 31 km perustienpidon hankkeiden yhteydessä. Perustienpidon rahalla on meluntorjunnan erillishankkeina rakennettu meluesteitä hieman yli 10 km, loppu on rakennettu tiestön muun parantamisen yhteydessä. Rakennetuista kohteista ainoastaan kaksi on meluntorjunnan teemapaketin kohteita, joten teemapaketin toteuttaminen ei ole edennyt toivotulla tavalla. Vastuutahot Toimenpiteen vastuutahona on Liikennevirasto. Liikennevirasto vastaa maanteiden meluselvityksistä ja meluntorjunnan toteutuksesta yhteistyössä ELY keskusten liikenne ja infrastruktuuri vastuualueen kanssa. 14
Osa meluntorjuntahankkeista tehdään yhteistyössä kuntien kanssa. Joissakin tapauksissa kunnat toteuttavat maanteiden meluntorjunnan omalla kustannuksellaan, erityisesti tapauksissa, joissa uutta asutusta kaavoitetaan ja rakennetaan maantien melualueelle. Toteutettu seuranta Toimenpiteessä seurannan mittariksi oli asetettu melulle altistuvien määrän väheneminen yleisten teiden melualueilla. Tarkastelujaksolla Liikennevirasto on selvittänyt melulle altistumista EU:n edellyttämissä meluselvityksissä vuosina 2007 ja 2012. Koska tarkastelualueiden koot ovat erilaisia ja ne kattavat vain osan maanteistä, ei melulle altistuvien määrää ole selvitetty sellaisella tarkkuudella, että muutokset voitaisiin esittää luotettavasti. Kustannukset toimenpiteen toteuttamisesta Erillishankkeina vuosina 2006 2011 toteutettujen meluntorjuntatoimenpiteiden kokonaiskustannukset ovat olleet arviolta 5,5 miljoonaa euroa. Vuonna 2006 työryhmän arvion mukaan yleisten teiden melualueilla asuvien määrän vähentämiseen tarvittaisiin noin 10 miljoonan euron vuosittaiset investoinnit meluntorjuntaan vuosina 2005 2020. Koska nyt toteutetuilla meluntorjuntatoimilla ei ole saatu melulle altistuvien määrää vähentymään, on vuosittainen tarve jatkossa merkittävästi suurempi. Käytännössä maanteiden meluntorjunnan erillishankkeisiin ei ole juuri ollut käytettävissä rahoitusta, vaan meluntorjuntaan suunnatut rahat ovat useimmiten osa jonkin parannushankkeen tai uuden väylän rakentamisen rahoitusta. Aikataulun toteutuminen Aikataulun painopiste oli vuosilla 2005 2012. Meluntorjunnan toteuttamiselle asetettu aikataulu ei ole toteutunut, eikä vuosien 2005 2012 aikana maanteiden melulle altistuvien määrää ole saatu vähenemään. 2.1.4 Toimenpide 4. Raideliikenteen meluntorjunta Rautatieverkostosta kartoitetaan meluntorjuntatoimia vaativat kohteet, joille Ratahallintokeskus (nyt Liikennevirasto) yhteistyössä raideliikenteen toiminnanharjoittajien ja kuntien kanssa laatii työryhmän tavoitteisiin tähtäävän meluntorjuntaohjelman. Meluntorjuntakeinoina meluesteiden rakentamisen ohella tarkastellaan keinoja melupäästöjen vähentämiseksi (kiskot, jarrut jne.) Toimenpiteen toteutuminen Toimenpide on toteutunut kohtuullisesti kartoitusten osalta. Ratahallintokeskus on teettänyt rataympäristöselvityksiä Joensuussa, Turussa, Kouvolassa, Tampereella ja Lahdessa. Tampereella on toteutettu yhteistyössä kunnan kanssa useita meluesteitä kustannusjaolla 50/50 %. Muualla meluesteitä ei ole toteutettu rataympäristöselvitysten pohjalta, koska rahoituksesta ei ole päästy sopimukseen. 15
Meluntorjunnan kannalta tärkeitä rautatiekohteita on kartoitettu nk. meluntorjunnan teemapaketissa (LVM:n julkaisuja 28/2007) ja sen jälkeen melu- ja tärinäkohteiden priorisointiraportissa. Teemapaketin kohteita ei kuitenkaan ole toteutettu. Vuonna 2008 valmistuneen, EU-meluselvitykseen pohjautuneen meluntorjunnan toimintasuunnitelman perusteella pääradalle suunniteltiin meluntorjuntaa 5 eri kohteeseen, muun muassa Järvenpään kohdalle, mutta yhtään kohdetta ei ole toteutettu. Raideliikenteeseen liittyviä toteutuneita meluntorjuntahankkeita ovat vuosina 2009 2010 toteutetut 3 meluestettä yhteistyössä Tampereen kaupungin kanssa, joiden kustannukset ovat yhteensä noin 1 850 000 euroa. Lisäksi Tampereelle valmistuu vuoden 2012 loppuun mennessä Järvensivun lyhyt koe-este (matala melueste) jonka kustannukset ovat 200 000 euroa. Lahti-Luumäki välille on rakennettu 5 meluestettä vuosina 2009 2010, joiden kustannukset olivat noin 4 miljoonaa euroa. Lahti-Luumäki välille rakennetuilla meluesteillä saatiin suojattua noin 1300 asukasta yöohjearvon 50 db ylittävältä melulta. Lisäksi Kouvolan varikolle valmistuu lyhyehkö este, jonka kustannukset ovat noin 100 000 euroa. Ratahallintokeskus on selvittänyt meluesteiden lisäksi myös muiden meluntorjuntakeinojen käyttöä. Kiskojen hiominen on merkittävä meluntorjuntakeino. Vuosittain tehtävien mittausten mukaan kiskojen akustinen kunto on pääkaupunkiseudulla huono. Huonokuntoisen kiskon hionnalla saavutetaan enimmillään noin 10 desibelin vaimennus melutasoon. Jos kiskot ovat keskimäärin paremmassa kunnossa, puhutaan 2-3 desibelin muutoksesta. Suomessa tehdään kiskonhiontaa noin 300 400 km vuodessa, mikä on vähän verrattuna rataverkon kokonaispituuteen. Suomessa kiskojen hionta on ensisijassa niiden kunnostamista, mutta samalla myös melutaso alenee. Akustista hiontaa on tehty testiradalla Leteensuolla, mutta ei juuri muualla. Tampereella kiskojen hiontaa on tehty pari vuotta sitten ja Helsingin alueella edellisestä hionnasta on ilmeisesti yli kymmenen vuotta. Vastuutahot Toimenpiteen vastuutahoina ovat Ratahallintokeskus eli nykyinen Liikennevirasto ja rautatieliikenteen toiminnanharjoittajat. Liikennevirasto vastaa rautateiden meluselvityksistä ja ratoihin/kiskoihin ja meluesteisiin liittyvästä meluntorjunnan toteutuksesta. Rautatieliikenteen toiminnanharjoittajat vastaavat ajotapaan sekä kalustoon liittyvistä meluntorjuntatoimista, esimerkiksi jarruista, pyörien kunnosta jne. Toteutettu seuranta Toimenpiteessä seurannan mittariksi on asetettu melulle altistuvien määrän väheneminen rautateiden melualueilla. Tarkastelujaksolla RHK ja Liikennevirasto ovat selvittäneet rautateiden melulle altistumista EU:n edellyttämissä meluselvityksissä vuosina 2007 ja 2012. Koska tarkastelualueiden koot ovat erilaisia ja ne kattavat vain osan rautateistä, ei melulle altistuvien määrää ole selvitetty sellaisella tarkkuudella, että muutokset melulle altistuvien määrässä voitaisiin esittää luotettavasti. Kustannukset toimenpiteen toteuttamisesta Ratahallintokeskuksen ja Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnan (nyk. Helsingin seudun liikenne) yhteisen pääkaupunkiseudun rautatieliikenteen meluntorjuntaohjelman kustannusarvio on noin 9 miljoonaa euroa. Tämän lisäksi raideliikennemelulle altistuvien määrän vähentäminen työryhmän asettaman tavoitteen mukaisesti aiheuttaa arviolta noin 1,5-2 miljoonan euron vuosittaiset investointikustannukset vuosina 2006 2020. 16