Kuntatalous ja tukipalvelut

Kaksiportaisen seutuhallinnon selvitys 30.9.2010 Kuntatalous ja tukipalvelut Työryhmä 4 Loppuraportti Helsinki Espoo Vantaa Kauniainen Järvenpää Kerava Mäntsälä Nurmijärvi Pornainen Tuusula Kirkkonummi Vihti Hyvinkää Sipoo Uudenmaan liitto 1

Sisällysluettelo 1. Selvityksen tavoite...3 2. Toimeksianto työryhmälle...3 3. Työryhmän työn organisointi ja eteneminen...4 4. Työryhmän työn rajaus...4 5. Nykytilan kuvaus...4 6. Kaksiportaisen seutuhallinnon edut ja haitat kuntatalouden ja tukipalveluiden osalta... 25 2

1. Selvityksen tavoite 2. Toimeksianto työryhmälle Kaksiportaisen seutuhallinnonselvityksen tavoitteena on selvittää Helsingin seudun kuntien kesken kaksiportaisen seutuhallintomallin edut ja haitat ottaen huomioon hallinnon tehostuminen, paikallisdemokratian toimivuus sekä kuntalaisten palvelujen saatavuus ja tehokkuus. Nykyisten seudullisten yhteisöjen ja vaihtoehtoisten kaksiportaisten seutuhallintomallien etujen ja haittojen arviointi tehdään palvelujen näkökulmasta ottaen huomioon ainakin talous, palvelutaso- ja rakenne, toiminta- ja johtamisjärjestelmä, henkilöstö ja ruotsinkieliset palvelut. Palvelujen lisäksi tarkastellaan ympäristöä, maankäyttöä, asumista ja liikennettä, kilpailukykyä, sosiaalista eheyttä ja segregaation estämistä, päätöksenteon demokraattisuutta ja osallisuuden edistämistä. Työryhmä tekee nykytila-analyysin tarkastelun kohteenaan olevan toiminnon seudullisesta järjestämisestä. Työryhmä arvioi kaksiportaisten seutuhallintovaihtoehtojen seudullisen palvelutuotannon mahdollisuudet ja laajuuden eri vaihtoehdoissa tarkastelun kohteenaan olevan palvelun osalta. Työryhmä tarkentaa toimeksiannon liitteenä olevia vaihtoehtoja seudullisten tehtävien osalta ja arvioi lisäksi, mitä kunnallisia palveluja voitaisiin seudullisesti tuottaa ja järjestää. Työryhmä arvioi kaksiportaisen seutuhallinnon edut ja haitat. Arviointi tehdään mahdollisuuksien mukaan eri vaihtoehdoista. Arvioinnissa hyödynnetään soveltuvin osin alla lueteltuja näkökulmia: Hallinnon tehostuminen ja paikallisdemokratian toimivuus - hallinnon tehostuminen - johtamisjärjestelmät ja -kulttuuri - päätöksenteon demokraattisuus - paikallisdemokratian toimivuus ja asukasvaikuttaminen - edunvalvonta valtioon Kuntalaisten palvelujen saatavuus ja tehokkuus - kustannustehokkuus - palvelujen saatavuus - palvelutaso- ja rakenteet - palvelujen tuotanto- ja rahoitusmalli - työvoiman saatavuus - ruotsinkieliset palvelut - suhde 3. sektorin toimijoihin Seudun kilpailukyky Ympäristövaikutukset Maahanmuuttajat, segregaatio ja sosiaalinen eheys Alueellinen kattavuus. 3

3. Työryhmän työn organisointi ja eteneminen Työryhmän kokoonpano: pj: Helsinki rahoitusjohtaja Tapio Korhonen vpj: Vantaa apulaiskaupunginjohtaja Martti Lipponen jäsenet: Helsinki kaupunginkamreeri Seppo Olli Espoo rahoitusjohtaja Reijo Tuori Vantaa rahoitusjohtaja Pirjo van Nues Kauniainen talousjohtaja Katja Pesonen KUUMA tietohallintopäällikkö Ari Sainio (Kerava) talousjohtaja Riitta Partanen (Tuusula) talousjohtaja Antti Peltola (Järvenpää) Neloset liiketoimintajohtaja Annukka Lehtonen (Hyvinkää) hallintojohtaja Risto Pakarinen (Kirkkonummi) tekninen johtaja Veikko Raiskila (Sipoo) tekninen ja ympäristöjohtaja Rauno Kujanpää (Vihti) sihteeri: Helsinki erityissuunnittelija Ari Hietamäki asiantuntijat: talousarviopäällikkö Tuula Saxholm, Helsinki 4. Työryhmän työn rajaus Vaiheessa I työryhmä valmisteli työsuunnitelman helmikuun alkupuolella. Vaiheessa II työryhmä perusti alatyöryhmiä tarkastelemaan toimeksiantonsa eri aihealueita. Alatyöryhmät tekivät nykytila-analyysin oman aihealueensa mukaisen toiminnon järjestämisestä seudun eri kunnissa. Väliraportti koostettiin alatyöryhmien työskentelyn pohjalta 30.4 mennessä. Vaiheessa III työryhmä analysoi omilta tarkastelualueiltaan näkökohtia seutuhallintomalliin liittyen. Työryhmä päätyi toimeksiantonsa pohjalta tarkastelemaan teemaansa seuraavien aihepiirien mukaisella jaottelulla: Kuntatalous Konsernin rakenne Tukipalvelut Energialaitokset 5. Nykytilan kuvaus 5.1 Kuntatalous Kuntatalouden tarkastelun kohteena ovat vuoden 2009 luvut, mutta joiltakin osin saatavilla ovat olleet vain vuoden 2008 luvut (koska viralliset Kuntaliiton ja Tilastokeskuksen vertailutiedot ovat käytettävissä vasta vuoden 2010 lopulla.) Talouden ohjaus kunnissa Talousarviovalmistelu on seudun kunnissa pääpiirteissään samanlaista. Taloussuunnitelmakausi on yleisimmin kolme vuotta. Kaikilla on käytössä raami- tai kehysohjaus, 4

jonka aikajänne on yleisimmin kolme vuotta. Valmistelun aikataulu poikkeaa kunnissa siten, että Helsinki antaa raamin seudun kunnista ensimmäisenä maaliskuussa ja Järvenpää sekä Espoo viimeisenä syyskuussa. Lautakuntien, kaupungin- ja kunnanhallitusten sekä valtuustojen käsittelyt ajoittuvat kunnissa loka-joulukuulle. Osalla seudun kunnista on taloutta koskevia poliittisia sopimuksia, joiden kesto vaihtelee. Talousarvion toteutumista seurataan kunnissa eri tavoin: kuukausittain, neljännesvuosittain, kolmanneksittain ja puolivuosittain. Pääosin seurantaraportit käsitellään kaupungin- ja kunnanhallituksissa sekä valtuustoissa, joissakin kunnissa myös kunnan johtoryhmässä. Helsingin seudun kuntien talouden kehitys ja tunnusluvut vuosina 2000 2008 Talouden kehitystä ja tunnuslukujen analysointia seudun kuntien osalta kuvataan seuraavassa erikoistutkija Heikki Helinin yhteenvedon pohjalta. Kunnallistaloudesta kootaan monenlaisia tunnuslukuja. Ne ovat yhteydessä toisiinsa. Muodostamistapansa takia monet tunnusluvut korreloivat voimakkaasti keskenään. Näin tekevät esimerkiksi taseesta johdetut tunnusluvut. Tästä johtuen tarkasteluun otettavien tunnuslukujen määrää voidaan karsia. Oheinen taulukko sisältää kaikki Suomen Kuntaliiton tunnuslukutiedoston tiedot vuodelta 2008. Kunnissa, joissa tuloveroprosentti on alhainen, ovat verotettavat tulot ja verotulot muita korkeammat. Vastaavasti korkeammat veroprosentit liittyvät pienempiin verotettaviin tuloihin ja verotuloihin mitattuna euroa/asukas luvulla. Mitä suuremmat ovat verotulot, sitä pienemmät ovat valtionosuudet. Käyttötalouden valtionosuudet kuvaavat kuntien omaan toimintaansa saamaa valtionosuutta. Verorahoituksessa lasketaan yhteen kunnan tilinpäätöksen mukaiset valtionosuudet ja verotulot. Toimintakulut ovat suuremmat kunnissa, joissa on laajaa liiketoimintaa. Asukaslukuun suhteutetut toimintakulut eivät kerro mitään toiminnan tehokkuudesta tms. vaikka sellaisiakin tulkintoja tehdään. Sitä ei kuvaa myöskään toimintakate. Helsingin toimintakulut ovat suurimmat, mutta toimintakate euroa/asukas Keravan jälkeen toiseksi pienin. Tämä johtuu laajasta liiketoiminnasta. Asukaslukuun suhteutetut vuosikatteet ja investointien omahankintamenot heijastelevat toiminnan laajuutta. Liiketoiminta kasvattaa molempia lukuja. Tämän takia tulorahoituksen riittävyyttä on tarkasteltava suhteuttamalla vuosikate poistoihin tai investointien omahankintamenoon. Poistot tosin ovat liian pienet useimmissa kunnissa. Näin on erityisesti voimakkaasti kasvavissa kunnissa. Kunnilla, joilla on muita suuremmat rahavarat, kassa riittää useammaksi päiväksi. Useimmiten niillä on velkaa muita vähemmän. Kunnat joilla on velkaa muita enemmän, omavaraisuus on muita heikompi ja suhteellinen velkaantuneisuus muita suurempi. Tarkastelussa mukana olevilla kunnilla tilanne on kaikilla maan keskitasoa parempi. 5

Taulukko 1. Seutukunnan kuntien talous 2009 (Lähde: Tilastokeskus ja Verohallitus) Asukasluku Kunnallistalouden tilaa ei siis voi tiivistää yhteen lukuun eikä kuntia voi asettaa järjestykseen talouden hyvyyden tai heikkouden perusteella. Huomion kiinnittäminen yhteen tekijään, johtaa vääriin johtopäätöksiin. Tarkastelemalla tulopohjaa, tulorahoituksen riittävyyttä ja taseen eriä, hahmottuu kuntia, joiden tilanne on muita parempi tai heikompi. Vuosina 2000-2009 14 kunnan asukasluku kasvoi 114 039 asukkaalla eli 9,3 prosenttia. Koko maan asukasluku kasvoi 3,3 prosenttia (170 312), joten noin kaksi kolmasosaa koko maan asukasluvun kasvusta keskittyi tarkasteltavaan 14 kuntaan. Taulukko 2. Asukasluku 2000 2009 6

Tulorahoituksen riittävyys Talouden analysoinnin kannalta keskeistä on tulorahoituksen riittävyys. Kunnan talouden tasapainon arvioinnissa keskeinen tunnusluku on vuosikate. Se osoittaa paljonko vuotuisista tuloista jää vuotuisten menojen suorittamisen jälkeen poistoihin, investointeihin ja lainojen lyhennyksiin. Alla taulukossa 3 on esitetty Helsingin seudun kuntien vuosikatteen suhde poistoihin vuosina 2000 2009. Keltaisella on korostettu negatiiviset vuosikatteet ja punaisella poistoja suuremmat vuosikatteet. Vuosina 2000 2009 viiden kunnan vuosikate on ollut jonain vuonna negatiivinen. Nämä syömävelkaan turvautumaan joutuneet kunnat ovat Mäntsälä (2000), Pornainen (2000 ja 2005), Kauniainen (2002 ja 2004), Vantaa (2003) ja Kirkkonummi (2004). Perusoletus on, että mikäli vuosikate on poistojen suuruinen, kunnan tulorahoitus on riittävä. Edellytyksenä tällöin on, että poistojen määrä vastaa keskimääräistä vuotuista korvausinvestointitasoa. Näillä oletuksilla kunnan tulorahoituksen katsotaan olevan ylijäämäinen, kun vuosikate ylittää poistot ja alijäämäinen, kun vuosikate alittaa poistot. Korvausinvestoinnit kattava vuosikate tarkoittaa, ettei kunnan tarvitse velkaantua, realisoida käyttöomaisuutta tai pitkäaikaisia sijoituksia eikä vähentää toimintapääomaansa pitääkseen palvelujen tuotantovälineet toimintakunnossa. Tarkastelukuntien vuosikate on ollut poistoja suurempi vuosina 2000-2009 kaikkiaan 96 kertaa. Keravan vuosikate on ollut poistoja suurempi jokaisena tarkastelujakson vuonna. Yhdeksän kertaa vuosikate on riittänyt poistoihin Nurmijärvellä sekä kahdeksan kertaa Helsingissä ja Tuusulassa. Suurten kaupunkien tilinpäätöstarkastelut ovat osoittaneet poistojen olevan liian pienet verrattuna nettoinvestointeihin. Tästä seuraa, että tunnusluku vuosikate % poistoista antaa liian myönteisen kuvan kunnan tulorahoituksen riittävyydestä. Poistojen pienuus korostuu sellaisissa kunnissa, joissa asukasluku kasvaa voimakkaasti. Tällaisia kuntia ovat tarkasteltavat kunnat. Taulukko 3. Vuosikate % poistoista 2000 2009 Luotettavamman kuvan tulorahoituksen riittävyydestä, talouden tilasta ja kehityksestä antaa investointien tulorahoitusprosentti. Se kertoo, kuinka paljon investointien omahankintamenosta on rahoitettu vuosikatteella. Jos vuosikate ei riitä investointien rahoittamiseen (investointien tulorahoitus % < 100), kunta yleensä velkaantuu. 7

Tarkastelukuntien vuosikate on ollut investointien omahankintamenoa suurempi vuosina 2000-2008 kaikkiaan 20 kertaa. Neljässä kunnassa vuosikate ei ole riittänyt kertaakaan omahankintamenon kattamiseen (Helsinki, Vantaa, Sipoo, Mäntsälä). Taulukko 4. Investointien tulorahoitusprosentti 2000-2009 Kuntien kirjanpito antaa osin puutteellisen kuvan kuntien tulorahoituksen riittävyydestä. Tätä osoittaa mm. vuosikatteen, poistojen ja investointien omahankintamenojen suhteet. Koska poistot ovat liian pienet, osoittaa tuloslaskelma ylijäämää. Kun vuosikate ei kata investointien omahankintamenoa, joutuu kunta rahoittamaan eron lainanotolla. Samaan aikaan kasvaa kunnan lainamäärä ja taseeseen kertynyt ylijäämä. Tuloslaskelman ylijäämä ei siis kuvaa kunnan käytettävissä olevan rahamäärän lisääntymistä. Käytännössä ylijäämä on useimmiten sitoutunut tehtyihin investointeihin kuten rakennettuihin päiväkoteihin tai teihin. Taulukko 5. Taseen yli/alijäämä euroa/asukas 2000-2009 Verotulot ja valtionosuudet Kuntien keskeisin tulolähde on verotulot. Verotulojen tasoon vaikuttaa toisaalta veropohja ja toisaalta kunnan päättämä veroprosentti. Veropohjan taustalla on kaupunkilaisten tulopohja (kunnan tulovero) ja kiinteistöjen määrä ja arvot (kiinteistövero). Yhteisöveron tuotto määräytyy paikallisten yritysten tuloksista. Kuntien verotuloja on viime 8

vuosina vähentäneet verotuksen kevennykset. Valtio on korvannut kuntien menetyksiä lisäämällä vastaavasti valtionosuuksia. Kauniaisten, Espoon, Sipoon ja Helsingin verotulot asukaslukuun suhteutettuina ovat seutukunnan suurimmat. Sipoon vuoden 2009 asukaskohtaisiin verotuloihin vaikuttaa osaltaan kuntajaon muuttaminen Helsingin kanssa vuoden 2009 alusta alkaen. Tilitysteknisistä syistä Sipoolle tilitettiin vuonna 2009 verotuloja ikään kuin liian paljon ja oikaisu tapahtuu vuosien 2010 ja 2011 aikana. Sama asukasmäärän väheneminen vaikuttaa myös taulukon 5 vuoden 2009 lukuun Sipoon osalta. Ainoastaan Mäntsälän ja Pornaisten verotulot näin laskien ovat koko maan keskiarvoa pienemmät. Kauniaisten veroprosentti on ollut maan pienin. Vuonna 2009 Helsingin ja Espoon veroprosentit olivat 17,50. Korkeimmat prosentit olivat Mäntsälässä ja Pornaisissa (19,50). Taulukko 6. Verotulot euroa/asukas 2009 Taulukko 7. Veroprosentti 2009 9

Taulukossa 8 on esitetty verotulot lajeittain. Lajeittaisista verotuloista on korostettu luvut, mikäli ne ylittävät koko maan keskiarvon. Veroprosentin kohdalla on korostettu keskiarvon alittavat luvut. Ainoastaan Mäntsälän ja Pornaisten verotulot näin laskien olivat koko maan keskiarvoa pienemmät. Samoin näiden kuntien tulovero euroa/asukas jäi keskiarvoa pienemmäksi, vaikka niiden veroprosentit olivat seutukunnan korkeimmat. Espoon ja Helsingin veropohjan vahvuuden toinen taustatekijä asukkaiden tulotason ohella on yhteisöjen maksamat verot. Siitä johtuu myös se, että näiden kuntien talous kärsii lamasta muita enemmän. Laman lisäksi valtio on leikannut yhteisöjen maksamaa veroa käyttäen yhteisöveroa kunta-valtio -suhteen tasauseränä. Koko maan keskiarvon ylittävät vain Espoo ja Helsinki Kiinteistöveroon vaikuttavat kiinteistöjen verotusarvot ja kunnan päättämät veroprosentit Helsingissä verotusarvot ovat muita kuntia suuremmat. Tämän takia alempikin prosentti tuottaa asukaslukuun suhteutettuna veroa muita enemmän. Kiinteistöverot euroina asukasta kohti olivat koko maan keskiarvoa suuremmat Helsingissä, Espoossa ja Kauniaisissa. Viime vuosien kiinteistöveron kasvun taustalla on osaltaan kiinteistöjen verotusarvojen korotukset. Taulukko 8. Verotulot lajeittain euroa/asukas 2009 Valtionosuuksien tarkoitus on tasata kuntien omassa tulopohjassa, kustannusrakenteessa ja palvelutarpeissa olevia eroja. Valtionosuuksien kuntakohtaisiin eroihin vaikuttavat monet tekijät. Toiminnot on organisoitu eri tavoin eri kaupungeissa. Eniten eroja aiheuttaa ammatillinen koulutuksen organisointi. Jos kunnan organisaatiossa ei ole ammatillista koulusta vaan koulutuksen järjestää kuntayhtymä, ei kaupungilla ole siitä aiheutuvia menoja eikä myöskään siihen kohdistuvia valtionosuuksia. Taulukossa 9 ovat nimenomaan vain kunnan tilinpäätöksissä olevat valtionosuudet, koska kuntien kirjanpidossa on näistä toiminnoista aiheutuneet kustannukset. Espoon valtion osuudet ovat miinusmerkkiset suuren verotulotasauksen takia. Pornaisten ja Hyvinkään valtionosuudet ylittävät koko maan keskiarvon. Kuntien saamiin valtionosuuksien määriin vaikuttaa se kuinka opetus- ja koulutuspalvelut (mm. ammattikorkeakoulutus) on kunnissa järjestetty. 10

Taulukko 9. Käyttötalouden valtionosuudet tilinpäätösten mukaan euroa/asukas 2009 Valtionosuuksien tarkastelu yksittäisenä eränä ei johda mihinkään. Sen lisäksi pitää ottaa huomioon verotulot ja ne palvelut, jotka verotuloilla ja valtionosuuksilla kustannetaan. Käsite peruspalvelut sisältää tässä sosiaali- ja terveystoimen sekä opetus- ja kulttuuritoimen nettokustannukset. Näiden ns. peruspalvelujen kustannukset ovat suurimmat Kauniaisessa, Helsingissä ja Espoossa. Pienimmät kustannukset ovat Pornaisissa ja Keravalla. Erojen taustalla on erilainen toimintojen organisointi sekä erilaiset toiminnot ja -palvelutarpeet. Peruspalvelujen kustannusten osalta on ollut käytettävissä vuoden 2008 luvut. Yleisesti tarkasteltuna kustannukset ovat pienet usein kunnissa, jotka sijaitsevat jonkin suuremman kaupungin läheisyydessä. Sijainnin lisäksi niillä on yhteys paljolti kehitysvaiheeseen ja siitä johtuvaan ikärakenteeseen, jossa nuorten osuus muita suurempi ja vanhusten osuus muita pienempi Taulukko 10. Peruspalvelut euroa/asukas 2008 11

Taulukko 11. Verorahoitus euroa/asukas 2009 Taulukko 12. Verorahoitus euroa/asukas - peruspalvelut netto euroa/asukas 2008 Taulukko 13. Verorahoitus euroa/asukas - peruspalvelut netto euroa/asukas 2000-2008 Erotus 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Helsinki 545 380-480 -279-227 -278-150 -53-54 Espoo 1 344 1 054 485 124 215 409 506 570 500 Vantaa 378 400 251-6 -18 38 142 365 308 Hyvinkää 238 422 410 136 133 115 159 320 497 Nurmijärvi 410 593 356 200 168 34 129 130 111 Järvenpää 191 366 569 280 267 200 68 50 129 Tuusula 417 443 515 238 156 97 165 282 197 Kirkkonummi 405 243 387 11 2 243 353 554 355 Kerava 651 600 601 345 211 243 344 431 535 Vihti 502 236 308 115 55 40 124 232 177 Sipoo 283 407 379 286 329 219 370 438 590 Mäntsälä 96 366 497 258 226 137-70 74 249 Kauniainen 2 237 1 714-159 342-255 596 284 879 935 Pornainen 263 595 589 523 315 197 402 586 655 12

Maksut ja taksat Helsingin verorahoitus ei ole vuoden 2001 jälkeen riittänyt peruspalveluiden kustannusten kattamiseen. Ne on kustannettu osittain liikelaitosten, erityisesti Helsingin Energian tuotoilla. Keskeisimmissä maksuissa kuten sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuissa kunnilla on lähes poikkeuksetta käytössä lain sallimat enimmäismaksut. Joukkoliikenteen maksuista päättää Helsingin, Espoon, Vantaan, Kauniaisten, Keravan ja Kirkkonummen osalta vuonna 2010 toimintansa aloittanut Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymä. Kuntien sisäiset lippujen hinnat vaihtelevat kuntien maksamien ns. tariffitukien vuoksi. Vesi- ja jätevesimaksut vaihtelevat kunnittain melkoisesti. Helsinki, Espoo, Vantaa ja Kauniainen ostavat vesi- ja jätevesipalvelut vuonna 2010 perustetulta Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymältä, jonka tavoitteena on yhtenäistää kolmen vuoden aikana em. kuntien vesi- ja jätevesitaksat. Hyvinkäällä, Kirkkonummella, Nurmijärvellä ja Vihdissä on omat vesilaitokset. Mäntsälä hoitaa Pornaisten vesihuoltotehtävät. Tuusulan seudun vesilaitos -kuntayhtymä (TSV) toimittaa talousveden Järvenpäälle, Keravalle ja Sipoolle ja Tuusulalle. Uudenmaan vesiensuojelun -kuntayhtymä (KUVES) johtaa Järvenpään, Keravan, Tuusulan ja Vantaan jätevedet meriviemärin kautta Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän Viikinmäen puhdistamolle käsiteltäväksi. Kunnan itse järjestämien palvelujen maksuista ja taksoista päättää pääosin lauta- ja johtokunnat. Joissakin tapauksissa maksuista päättää valtuusto tai kunnanhallitus ja joissakin erityistapauksissa viranhaltija. Kiinteän omaisuuden vuokra- ja myyntitulot Kuntien maanomistus vaihtelee suuresti ja tästä johtuen myös maan myynti- ja vuokratulojen osuus vaihtelee. Kunnan maanomistus oli vuonna 2008 suurin Helsingissä n. 65 % ja pienin Järvenpäässä n. 5,5 %. Palvelukustannukset 2008 ja palvelujen tuotantorakenne Palvelujen kustannukset heijastelevat kuntien palvelutarpeita ja kustannuksiin vaikuttaa kunnan asukkaiden ikärakenne. Useimmissa seudun kunnissa on keskimääräistä nuorempaa väestöä. Vanhuksia, joista aiheutuu muita ikäluokkia suuremmat kustannukset, on keskimääräistä vähemmän. Oheisessa taulukossakin tunnuslukuja, jotka yksinään johtavat vääriin arviointeihin. Näin uhkaa käydä varsinkin asukaslukuun suhteutettujen lukujen kohdalla. Ne kuvaavat ensisijaisesti kuntien väestön ikärakenteesta johtuvia kustannuksia. Jos päivähoitomenot euroa/asukas ovat muita suuremmat, on myös 0-6 -vuotiaiden osuus todennäköisesti muita suurempi. Paremmin vertailukelpoisia ovat ikäluokkaan tai palvelujen käyttäjiin suhteutetut kustannukset. Tällaisia ovat lasten päivähoidon nettokustannukset / 0-6 -vuotiaat, oman perusopetuksen ja lukiokoulutuksen nettokustannukset euroa/oppilas. Joidenkin palvelujen osalta osa seutukunnan kunnista voi tukeutua isompien kaupunkien palveluihin. Tällaisia toimintoja ovat esim. kulttuuri ja liikunta. Tosin kulttuuritoimen kustannusten vertailussa on melkoisia ongelmia toiminnan organisointierojen takia. 13

Taulukko 14. Palveluiden kustannukset 2008 (Suomen Kuntaliitto) 2008 Helsinki Espoo Vantaa HyvinkääNurmijärviJärvenpääTuusula Kirkkonummi Kerava Vihti Sipoo MäntsäläKauniainenPornainen Asukasluku 31.12. 574 564 241 565 195 419 44 987 39 018 38 288 36 386 35 981 33 546 27 628 19 886 19 432 8 545 4 975 Asukasluvun muutos, % 1,1 1,5 1,5 0,8 1,0 0,8 1,2 2,4 1,1 2,2 2,1 2,4 0,4 1,2 Siitä 0-6 v. 37 752 23 522 17 653 3 627 4 186 3 242 3 547 4 060 2 766 2 660 1 934 1 977 649 604 0-6 v. muutos, % 2,2 1,6 2,7 0,9-0,3 1,1-0,2 2,4 1,7 4,8 2,8 2,6-0,8-1,9 yli 64-v. 82 526 25 429 21 626 6 881 4 202 4 204 3 900 3 502 4 025 3 223 2 553 2 543 1 532 499 yli 64-v. muutos, % 2,3 5,0 5,8 1,4 5,7 4,6 4,6 5,8 6,1 3,9 3,5 2,6 4,1 3,3 Tuloveroprosentti 1) 17,50 17,50 18,50 18,50 18,75 18,25 18,00 18,25 18,00 19,25 18,75 19,50 16,00 19,50 Nettokäyttökustann. yht. pl. liiketoiminta, /as.2) 3) 4 819 4 638 4 324 4 532 4 136 4 199 4 066 4 281 3 750 4 037 4 420 4 208 5 871 3 840 Verotulot+käyttötalouden valtionosuudet, /as. 3) 4 512 4 745 4 404 4 721 4 075 4 063 4 109 4 414 4 010 4 077 4 554 4 167 6 179 4 110 Yleishallinnon nettokustannukset, /as. 202 134 63 91 74 87 82 88 135 41 144 49 217 192 Sosiaali- ja terveystoimen nettokustannukset, /as. 3 301 2 820 2 810 2 917 2 745 2 711 2 683 2 854 2 518 2 748 2 602 2 713 2 774 2 118 0-6-vuotiaiden osuus väestöstä, % 6,6 9,7 9,0 8,1 10,7 8,5 9,7 11,3 8,2 9,6 9,7 10,2 7,6 12,1 Lasten päivähoidon nettokustannukset, /0-6 v. 6 643 7 138 5 748 5 351 5 780 5 469 5 649 6 191 5 786 5 643 5 694 5 036 5 666 3 652 Lasten päivähoidon nettokustannukset, /as. 436 695 519 431 620 463 551 699 477 543 554 512 430 443 Yli 64-vuotiaiden osuus väestöstä, % 14,4 10,5 11,1 15,3 10,8 11,0 10,7 9,7 12,0 11,7 12,8 13,1 17,9 10,0 Vanhusten laitospalveluiden nettokustannukset, /as. 151 100 88 156 121 0 103 86 21 5 43 0 221 179 Kotipalvelun nettokustannukset, /as. 83 56 31 90 60 46 52 83 20 66 111 94 107 47 Muut vanh. ja vamm. palv., nettokustannukset, /as. 277 247 307 269 191 399 257 277 268 315 269 330 261 127 Vanhusten huolto ym. yht., nettokustannukset, /as.4) 511 402 426 514 371 444 412 446 308 386 424 423 590 354 Toimeentulotuen menot, /as. 158 108 148 88 53 106 47 123 110 110 28 27 49 17 Perusterveydenhuollon nettokustannukset, /as. 727 458 446 585 454 418 470 484 449 476 499 571 646 303 Erikoissairaanhoidon nettokustannukset, /as. 917 773 874 912 773 841 844 787 843 897 818 852 753 779 Opetus- ja kultt.toimen nettokustannukset, /as. 3) 1 265 1 425 1 286 1 307 1 218 1 223 1 229 1 205 957 1 152 1 361 1 205 2 470 1 337 Oman perusopetuksen oppilaat, lkm 36 834 25 857 20 280 4 972 5 679 4 280 5 016 4 706 3 411 3 469 2 857 2 658 1 324 825 Oman perusopetuksen nettokustannukset, /oppilas 9 100 8 227 7 103 6 382 6 742 7 159 6 482 6 629 6 397 6 920 6 710 6 776 8 786 6 468 Oman lukiokoulutuksen oppilaat, lkm 9 514 5 733 4 022 1 041 357 1 047 654 732 729 519 307 256 641 0 Oman lukiokoulutuksen nettokustannukset, /oppilas 6 563 6 182 5 048 5 007 5 782 5 490 5 855 6 127 5 690 5 647 8 645 8 078 7 320 0 Kulttuuritoimen nettokustannukset, /as. 5) 339 309 199 177 159 209 182 152 167 149 214 102 484 141 Kirjaston nettokustannukset, /as. 57 61 47 42 49 43 52 49 49 44 49 33 108 49 Liikunnan ja ulkoilun nettokustannukset, /as. 121 94 68 79 66 85 63 68 51 59 88 49 212 44 Yhdyskuntapalvelujen nettokustannukset, /as. 6) 346 330 254 283 255 278 296 240 341 173 321 254 506 177 Liikenneväylien nettokustannukset, /as. 147 173 150 165 111 113 133 94 141 40 91 113 182 46 Palo- ja pelastustoimen nettokustannukset, /as. 65 60 55 55 58 57 63 62 68 58 95 85 80 70 Muiden palvelujen nettokustannukset, /as. 7) -6 1 7 21 13 6 15 13 5 7 8 32 2 14 Muun toiminnan nettokustannukset, /as. 8) -289-72 -96-87 -169-106 -239-120 -206-84 -16-45 -98 2 Lainat ja konsernilainat Seudun kuntien palvelujen tuotantorakenteessa on merkittäviä eroja. Ostopalvelujen osuus vaihtelee kunnittain 24 % - 65 % välillä. Kunnat, joissa ostopalvelujen osuus on suuri, vastaavasti henkilöstömenojen osuus on pieni. Koska kuntien tulorahoitus ei ole riittänyt investointien rahoittamiseen, kunnat ovat joutuneet ottamaan lainaa. Vantaan kaupungin ja konsernin lainakanta euroina asukasta kohti on vertailujoukon suurin. Taulukko 15. Lainat euroa/asukas 2009 14

Jos kunnan tulot eivät riitä investointien rahoittamiseen, kunta joutuu ottamaan velkaa. Velkaa voivat ottaa myös kunnan osakkuusyhtiöt. Tällöin velka ei näy peruskunnan tilinpäätöksen lainoissa, vaan konsernilainoissa. Kunta voi myös rahoittaa hankkeitaan (koulut, päiväkodit yms.) ulkopuolisella rahoituksella, jolloin kunnan tästä johtuvaa vastuu näkyy kaupungin taseessa vastuina (esimerkkinä Espoo) Suurilla kunnilla on yleensä konsernilainaa muita enemmän. Eniten sitä asukaslukuun suhteutettuna oli Vantaalla ja Helsingissä. Konsernilainojen osalta ovat käytössä olleet vuoden 2008 luvut. Taulukko 16. Konsernilainat e/as 2008 Vantaa Helsinki Kerava Espoo Hyvinkää Mäntsälä Järvenpää Pornainen Vihti Nurmijärvi Kirkkonummi Sipoo Kauniainen Tuusula 0 2 000 4 000 6 000 8 000 Taulukko 17 osoittaa miten kuntien lainakanta on kehittynyt miljoonina euroina. Eniten lainakantaansa ovat lisänneet Vantaa ja Helsinki. Jos lainan lisäys suhteutetaan asukaslukuun, niin eniten on kasvanut Kauniaisten, Tuusulan, Kirkkonummen, Mäntsälän ja Vantaan lainakanta. Taulukko 17. Lainat miljoonaa euroa 2000-2009 15

Taulukko 18. Lainat euroa/asukas, muutos 2000-2009 Taulukko 19. Konsernilainat euroa/asukas 2000-2008 Euroa/as. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Helsinki 2 857 3 028 3 857 4 290 4 506 4 497 4 846 5 067 5 118 Espoo 3 444 3 722 3 284 3 690 3 731 3 934 3 765 3 781 3 656 Vantaa 3 395 3 768 4 537 4 960 5 676 6 442 6 838 7 052 7 028 Hyvinkää 2 382 2 460 2 566 2 687 2 990 3 259 3 482 3 526 3 520 Nurmijärvi 2 138 2 135 2 060 2 354 2 600 3 104 3 031 2 687 2 877 Järvenpää 2 191 2 104 2 217 2 240 2 366 2 524 2 621 2 869 3 034 Tuusula 1 077 1 012 1 008 971 1 087 1 086 1 209 1 152 1 297 Kirkkonummi 1 713 2 030 2 266 2 358 2 489 2 610 2 643 2 446 2 679 Kerava 3 816 3 400 3 752 3 938 4 229 4 529 3 909 3 867 4 143 Vihti 1 684 1 820 1 848 2 160 2 877 2 897 2 041 2 241 2 954 Sipoo 1 492 1 586 1 774 2 051 2 252 2 405 2 432 2 410 2 520 Mäntsälä 1 248 1 399 1 471 1 702 1 831 1 869 2 635 2 966 3 254 Kauniainen 1 273 1 220 1 242 1 230 1 245 1 468 1 733 1 757 1 780 Pornainen 1 638 2 029 1 763 1 661 1 628 1 918 2 159 2 676 2 984 Koko maa 2 459 2 591 2 755 2 972 3 198 3 433 3 590 3 738 3 913 Yhteenvetoa nykytilanteesta Sisäasiainministeriön toimeksiannosta selvityshenkilö Jussi-Pekka Alaselle vuoden 2003 lopulla laaditussa selvityksessä Helsingin seudun kuntien talous vuosina 1990 2002/2004 (Hyvinkäätä lukuun ottamatta mukana samat kunnat kuin nyt) todettiin seutukunnan kuntien ongelmaksi se, että monet kunnat ovat hyvin riippuvaisia Helsingin, Espoon ja Vantaan talouden kehityksestä. Jos alueen suurilla kaupungeilla menee huonosti, heijastuu se välittömästi ympäristökuntiin ja koko maahan. Periaatteessa seutukunnan kuntien talous näyttää kohtuulliselta. Vaikka verotulot ovat useimmissa tutkimuskunnissa maan keskitasoa suuremmat, ovat valtionosuudet vastaavasti pienemmät. 16

Kun vertaillaan investointien omarahoitusosuuksia, ovat ne useimmissa kunnissa alle 100. Vuosikate ei siis riitä kattamaan investointeja vaan ne on jouduttu kattamaan lisäämällä lainanottoa. Lisää rahoitusta on haettu veroprosentteja korottamalla. Useissa asukaslukuaan kasvattaneissa kunnissa on korkea veroprosentti (Pornainen, Mäntsälä, Vihti, Nurmijärvi). 5.2 Konsernin rakenne Konserniohjaus ja -strategia Helsingillä, Espoolla, Vantaalla, Hyvinkäällä ja Keravalla on olemassa joko kaupunginvaltuuston hyväksymä erillinen konsernistrategia, konserniohje tai muutoin määritellyt konserni- ja yhteisöohjauksen periaatteet ja menettelytavat. Tuusulalla, Mäntsälällä ja Nurmijärvellä ei ole erillistä konsernistrategiaa, mutta ko. kunnilla on ns. Kuntastrategia 2010 2020, jossa sivutaan myös ko. kuntien konsernia. Lisäksi kaikilla ko. kunnilla on erillinen konserniohjeistus. Tässä konserniohjeistuksessa yhtiöille asetetaan tavoitteet, joita seurataan osavuosikatsauksissa ja toimintakertomuksessa. Vihdillä on Kuntastrategia 2009. Sipoolla on kunnanvaltuuston hyväksymä kasvustrategia 2007, mutta ei erillistä konsernistrategiaa. Jo mainittujen lisäksi muilla kunnilla ei ole erillistä konsernistrategiaa. Kunnallinen vuokra-asuntoyhtiö tai -tuotanto (ARA) Useilla kaksiportaisen seutuhallintoselvityksessä mukana olevilla kunnilla on kunnallinen vuokra-asuntoyhtiö ja/tai kunnallista vuokra-asuntotuotantoa. Vuokraasuntotuotannon organisoinnissa on eroja kuntien välillä. Helsingissä toiminta on hajautettu 22 erilliseen vuokra-asuntoyhtiöön. Espoossa, Vantaalla, Järvenpäässä, Keravalla, Kirkkonummella, Tuusulassa, Mäntsälässä ja Nurmijärvellä toiminta on keskitetty yhteen kunnalliseen (kunnan omistamaan) yhtiöön ja Hyvinkäällä on Hyvinkään vuokraasunnot Oy:n lisäksi 5 muuta vuokra-asuntoyhtiötä. Kauniaisissa käynnistettiin vuonna 2009 ARA -kohde, joka käsittää 30 vuokra-asuntoa. Pornaisissa, Sipoossa ja Vihdissä ei ole kunnallista tai kunnan omistuksessa olevaa vuokra-asuntotuotantoa. Pääkaupunkiseudun asuntorakennuttamisen organisaatioselvitys on tehty asuntoasian ryhmän johdolla vuonna 2007. Selvityksessä kuvattiin vaihtoehtoisia yhteistyömalleja, ml. yhden yhtiön malli. Työryhmä totesi tuolloin johtopäätöksenään, että seudullisen asuntotuotannon määrään, asuntojen kysyntään ja asuntojen hintoihin sekä yhteisvastuullisen asuntopolitiikan parantamiseen ei voida tehokkaasti vaikuttaa muodostamalla yksi yhteinen iso toimija, vaan vaikuttaminen tapahtuu paremmin jo käynnissä olevilla yhteistyötavoilla. Muut kiinteistö- ja rakennuttajayhtiöt Kiinteistö- ja rakennuttajayhtiöitä on kaikissa muissa kunnissa paitsi Pornaisissa, Sipoossa ja Järvenpäässä. Urheiluyhtiöt, muu yhtiötoiminta ja säätiöt Urheilutoimintaan erikoistuneita yhtiöitä tai yhteisöjä on 8 kunnalla 14:stä (jäähallit, tenniskeskukset, uimahallit). Muu yhtiö- ja säätiötoiminta vaihtelee kulttuurista (mm. Espoon WeeGee, Helsingin Musiikkitalon säätiö ja UMO- säätiö) liikennöintiin (Helsingin Bussiliikenne Oy) ja vanhusten palveluasuminen (Vihdin vanhainkotisäätiö, Tuusulan Roselius-säätiö). 17

Merkittävät osakkuusyhtiöt Osakkuusyhtiöistä merkittävimmät ovat ammattikorkeakoulut Metropolia (Helsinki, Espoo, Vantaa, Kauniainen ja Kirkkonummi) ja Laurea (Vantaa ja Espoo, Hyvinkää, Kauniainen, Kirkkonummi sekä muita kuntia ja yhteisöjä). Kiljavan Sairaalan omistavat Hyvinkää, Järvenpää, Mäntsälä, Nurmijärvi Tuusula ja HUS. Henkilöstöpalveluyhtiö Seure (Helsinki, Espoo ja Vantaa) hoitaa kaupunkien tarvitsemien sijaisten hankintaa ja vuokrausta sekä avustaa kaupunkeja pysyvän henkilöstön hankinnassa. Pääkaupunkiseudun Junakalusto Oy on perustettu hankkimaan, omistamaan ja kunnossapitämään YTV-alueen liikenteessä tarvittava uusi junakalusto. Sen omistajina ovat Helsinki, Espoo, Kauniainen, Vantaa ja VR Oy. Länsimetro Oy perustettiin Espoon ja Helsingin yhteisellä päätöksellä kesäkuussa 2007. Länsimetro on Helsingin metron rakenteilla oleva jatko Espooseen. Espoo omistaa yhtiöstä 72 ja Helsinki 28 prosenttia. Culminatum Ltd Oy on pääkaupunkiseudun kaupunkien, Uudenmaan liiton, elinkeinoelämän ja korkeakoulujen omistama Helsingin seudun kehitysyhtiö. Yhtiön keskeinen tarkoitus on edistää tiede- ja osaamispohjaisen yritystoiminnan syntyä ja kasvua toimialueellaan. Spinno-seed Oy harjoittaa Uudenmaan alueella yritysten siemen- ja käynnistysvaiheen pääomasijoitustoimintaa. Sen omistajat ovat Helsinki, Veraventure Oy, Espoo ja Vantaa. Kuntayhtymien jäsenyys Seutuhallintoselvityksen piiriin kuuluvat kunnat ovat jäseninä tai omistajina seuraavissa alueella toimivissa merkittävimmissä kuntayhtymistä tai seudullisissa toimijoissa: Uudenmaan liitto Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä HUS Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymä Eteva HSY Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymä (jäte- ja vesihuoltopalvelut) HSL Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymä Keski-Uudenmaan pelastustoimen liikelaitos (Vantaan organisaatiossa, muut jäsenkunnat Hyvinkää, Nurmijärvi, Tuusula, Kerava, Järvenpää, Mäntsälä ja Pornainen) Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos (liikelaitos Espoon organisaatiossa, muut jäsenkunnat Kauniainen, Kirkkonummi ja Vihti sekä seutuhallintoselvityksen ulkopuolisia kuntia) Länsi-Uudenmaan ammattikoulutuskuntayhtymä Keski-Uudenmaan koulutuskuntayhtymä Keski-Uudenmaan vesiensuojelun kuntayhtymä Kårkulla Samkommun Västra-Nylands folkhögskola-kansanopiston kuntayhtymä Tuusulan seudun vesilaitos kuntayhtymä Omnia Kuntayhtymistä ja seudullisista yhtiöistä toimintavolyymiltaan suurin on erikoissairaanhoidon palveluja tuottava Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri HUS. Erikoissairaanhoidon palvelualueeseen kuuluvat seuraavat viisi sairaanhoitoaluetta: HYKSsairaanhoitoalue sekä Hyvinkään, Lohjan, Länsi-Uudenmaan ja Porvoon sairaanhoitoalueet. HUS -alueen väestö oli vuonna 2009 noin 1,5 miljoonaa. HUS:n toimintatuotot vuonna 2009 olivat 1,55 mrd. euroa, josta jäsenkuntien maksamien palvelusuunnitelmien tuottojen osuus oli 1,24 mrd. euroa. Tästä Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten maksama osuus oli n. 885 miljoonaa euroa (71,6 %) ja Järvenpään, Keravan, Nurmijärven, Kirkkonummen, Hyvinkään, Tuusulan, Mäntsälän ja Pornaisten osuus n. 211 miljoonaa euroa (17,1 %). Sosiaalialan kuntayhtymä Eteva (aloittanut toimintansa 1.1.2009, jolloin Uudenmaan erityispalvelut -kuntayhtymä ja Pääjärven kuntayhtymä yhdistyivät) tuottaa kehitysvammahuollon erityishuollon palveluja Uudellamaalla. Eteva on Suomen suurin vammais- 18

palvelujen tuottaja, joka huolehtii yhteensä noin 2500 vammaisen ja kehitysvammaisen henkilön asumisen ja työ- ja päivätoiminnan palveluista hajautetusti ympäri alueensa kuntia sijaitsevissa yksiköissään.. Kuntayhtymän toimintamuotoja ovat päivätoiminta, työtoiminta, vaikeasti vammaisten perusopetus, avotyö, kuntouttava työtoiminta, asumispalvelut sekä työvalmennus. Kuntayhtymä mahdollistaa kehitysvammaisten ja muiden vaikeavammaisten palvelujen saatavuutta. Etevalla on 50 omistajakuntaa. Kaksiportaisen seutuhallintoselvityksen piirissä olevista kunnista ainoastaan Helsinki ei ole Etevan omistajakunta. Ruotsinkielisille kehitysvammaisille erityishuollon palveluja tuottava Kårkulla samkommun. Kårkulla samkommun on 47 ruotsin- tai kaksikielisen kunnan muodostama kuntayhtymä, joka perustettiin huolehtimaan kehitysvammaisten hoidosta, suojatyöstä ja päihdehuollosta. Uudenmaan päihdehuollon kuntayhtymä tuottaa päihdehuollon laitoshoitopalveluja. Ammatillinen koulutuskuntayhtymä Omnia toimii jäsenkuntiensa Espoon, Kauniaisten ja Kirkkonummen alueella 10 toimipisteessä. Taulukko 20: Kuntien maksut merkittävimmille seudullisille toimijoille, euroa *** Helsingin seudun ympäristöpalvelut (HSY) -kuntayhtymän vesihuollon toimiala tulouttaa jäsenkunnilleen korvausta kuntayhtymään siirretystä vesilaitosomaisuudesta 19

Edellä esitetyt taulukot osoittavat, että kunnat maksavat jo tällä hetkellä varsin suuren osan vuosittaisista toimintamenoistaan listauksessa mainituille seudullisille toimijoille. Taulukoista havaitaan, että Espoo tuottaa suhteellisesti eniten (reilun viidenneksen) palveluistaan kyseisten seudullisten toimijoiden kautta. Kaiken kaikkiaan erot kuntien välillä ovat kuitenkin melko pieniä. Siitä, kuinka paljon kunnat ylipäätään tuottavat järjestämisvastuullaan olevista palveluista oman peruskuntansa ulkopuolella, ei edellä esitetty taulukko anna täyttä kuvaa. Taulukkoon on valikoitunut vain koko seudun kannalta merkittävimpiä yhteistyöelimiä ja toisaalta tarkastelusta puuttuu joitakin seudun pienempien kuntien välisiä kokoluokaltaan pieniä yhteistyöelimiä. Kaikki seudun kunnat ovat mukana HUS:sissa. Yllä esitettyjen lukujen valossa eniten HUS:n kautta palveluja tuottaa seudun pienin kunta Pornainen (18,3 %) ja vähiten seudun suurin kunta Helsinki (11,0 %). Monet seudulliset toimijat ovat huomattavasti suurempia organisaatioita kuin valtaosa seudun peruskunnista. Mm. HUS on vuosittaisilla toimintamenoilla mitattuna suurempi toimija kuin seudun toiseksi suurin peruskunta Espoo. 20

Kunnille vastuutetuista julkisista palveluista varsin merkittävä osa siis tuotetaan jo tällä hetkellä erilaisten seudullisten organisaatioiden kautta. Tämä tuo haasteen kuntien omistajaohjaukselle, jotta valta palveluntuotantoon liittyvissä kysymyksissä pysyisi peruskuntien päätöksentekoelinten hallussa. Yhteenveto nykytilasta Kaikilla kunnilla on yhtiötoimintaa. Mitä suurempi kunta / kaupunki on kyseessä, sitä merkittävämmäksi konsernin ja erillisen konsernistrategian ja omistajaohjauksen rooli kasvaa. Omistajaohjaus käsittää yleensä yhtenäiset johtamisen ja hallinnon periaatteet. Kuntien konsernirakenteet poikkeavat toisistaan, mutta tiettyjä yhtäläisyyksiä on löydettävissä: vuokra-asuntoyhtiöitä /-tuotantoa (ARA) on 11 kunnassa 14:sta. Uudenmaan liiton jäseniä on tällä hetkellä13 kuntaa 14:stä. Vuonna 2011 myös Sipoo liittyy Uudenmaan liiton jäseneksi. kaikki selvitystyössä mukana olevat kunnat ovat HUS:n jäseniä. Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymän jäseniä on 11 kuntaa 14:stä. Etevan (vammaispalvelut) jäsenkuntia on 13 kuntaa 14:stä (Helsinki ei ole jäsenkunta). HSL Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän jäsenkuntia ovat Helsinki, Espoo, Vantaa, Kauniainen, Kerava ja Kirkkonummi HSY Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän jäseniä ovat Helsinki, Espoo, Vantaa ja Kauniainen Alueellinen pelastuslaitostoiminta ylittää jo nyt kuntarajat (Keski-Uudenmaan pelastuslaitos, Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos). Alueella toimii merkittäviä seudullisia osakkuusyhtiöitä kuten Metropolia ja Laurea ammattikorkeakoulut sekä Kiljavan sairaala. Yhteisiä yhtiöitä ja kuntayhtymiä on suhteellisen vähän ja erityisen vähän PKS-alueen ulkopuolella niin, että muut kunnat olisivat mukana yhtiöissä ja yhteisöissä PKS-kuntien kanssa. 5.3 Tukipalvelut Nykytilan kuvaus Seuraavassa on eritelty tukipalveluiden järjestämistapoja tarkastelun kohteena olevassa 14 kunnassa. Taloushallinnossa järjestämistapoja on useita. Laajimmin on käytössä palvelukeskustyyppinen keskitetty toimintamalli. Muutamissa kunnissa taloushallinnon toiminnot on hajautettu ja jotkut kunnat tekevät taloushallinnon järjestämisen osalta yhteistyötä isäntäkuntamallin pohjalta. Myös ostopalvelupohjaista taloushallinnon järjestämistapaa esiintyy. Taloushallinnon tietojärjestelmiä on kunnissa runsaat 20 erilaista eli tietojärjestelmien osalta kenttä on hajanainen. Tietohallintopalveluissa järjestämismalli on valtaosassa kunnista keskitetty. Muutamalla kunnalla malli on sekoitus keskitettyä, osin hajautettua sekä ostopalvelua. Muutamalla kunnalla on keskitetty isäntäkuntamalli. Myös täysin keskitettyä omaa tuotantoa tai täyttä ostopalvelua esiintyy. Tietohallinnon omia tietojärjestelmiä on kunnissa ainakin viisi erilaista. 21

Hankintapalveluiden osalta osassa kunnista hankintapalvelut tuotetaan osin keskitetysti ja osin hajautetusti. Myös täysin hajautettua mallia sekä isäntäkuntamallia esiintyy. Tilapalvelut pääosin ovat keskitettyjä. Osassa kunnista on oman keskitetyn toiminnan rinnalla jokin muu tuottamistapa. Henkilöstöpalvelut ovat pääosin keskitettyjä. Viestintäpalveluiden osalta lähes kaikissa kunnissa on keskitettyä viestinnän palvelua. Yhdellä kunnalla palvelu on hajautettu eri toimijoille. Ruokapalveluissa osassa kunnista on keskitetty järjestämistapa ja osassa kunnista järjestämistapa on hajautuneempi. Siivouspalveluiden osalta osassa kunnista siivouspalvelut järjestetään osin hajautetusti ja osin keskitetyksi hyödyntäen myös ostopalvelua. Osassa kunnista palvelut on järjestetty täysin keskitetysti ja osassa taa kokonaan hajautetusti. Yhdessä kunnassa siivous ostetaan pelkästään ulkoisena palveluna. Kaiken kaikkiaan selvityksessä mukana olevissa 14 kunnassa yllä mainittujen tukipalveluiden järjestämistapa vaihtelee melko paljon. Taulukko 21. Tukipalvelujen yhteistyömuodot seudulla tällä hetkellä Tukipalvelu Yhteistyömuoto Osallistujat Talouspalvelut Talouspalvelukeskus Kuuma: Tuusula, Nurmijärvi, Järvenpää, (isäntäkuntamalli) Mäntsälä Hankintapalvelut Hankintapalvelukeskus (isäntäkuntamalli) Hankintapalvelukeskus (oy) Hankinnoissa tapauskohtaisesti Kuuma: Tuusula, Nurmijärvi, Mäntsälä Kuuma: Järvenpää, Kerava PKS-kunnat Yhteiskilpailutusta runsaasti Kuuma Tietohallintopalvelu Yhteistyöryhmä (TYRY) Kuuma-kunnat, Porvoo, Hyvinkää, Sipoo IT, Kanta -hanke -> terveyshuollon järjestelmän Vantaa, Kerava, Tuusula yhtenäistäminen (Finnstar) Yhteinen palvelukeskus Järvenpää, Kerava (isäntäkuntamalli) Henkilöstöpalvelut Seure Helsinki, Espoo ja Vantaa Viestintä yhteistyöryhmä Kuuma Seutuportaaleita -> Helsinginseutu: kaikki 14 kuntaa Vaihdepalvelut Tiedotuskanavia Yhteinen vaihdepalvelu (isäntäkuntamalli) PKS Kaikki Kuuma-kunnat (isäntänä Järvenpää) Tietopalvelut Tilasto- ja tietopalveluyhteistyö Helsinginseutu: kaikki 14 kuntaa Yhteisesti tuotettuja tukipalveluja (laskettaessa tukipalveluiksi edellä mainittuja palveluita) on seudulla suhteellisen vähän. Ainoastaan KUUMA-kuntien kesken on yhteistä tukipalvelujen tuotantoa merkittävissä määrin. Erityisen vähän tukipalveluissa on sellaisia yhteistyökuvioita, joissa olisi mukana sekä PKS-alueen kuntia että Helsingin seudun muita kuntia. 22

5.4 Energialaitokset Energiatoimintojen kuvaus Seudun kunnista energiatoimintoja omistaa Helsinki, Vantaa, Kerava, Nurmijärvi, Hyvinkää, Mäntsälä ja Vihti. Alla olevissa taulukoissa on kuvattu mainittujen kuntien energiatoimintoja sekä niiden taloudellisia tunnuslukuja. Taulukko 22. Kuvaus energiatoimintoja omaavien kuntien energiatoiminnoista * Vihdin omistaman Nummelan lämpö Oy:n tiedot puuttuvat. 23

Taulukko 23. Kuvaus energiatoimijoiden taloudellisista tunnusluvuista Yhteenveto nykytilasta Seudun kaupungit ja kunnat ovat järjestäneet energiahuoltonsa eri tavoin. Helsinki ja Vantaa ovat käytännössä omavaraisia sähkön ja lämmön saannin suhteen. Näiden omistamissa energiayrityksissä tuotanto perustuu omissa voimalaitoksissa sähkön ja lämmön yhteistuotantoon sekä lämmön osalta pakkashuippujen lämmöntarvetta turvaaviin alueellisiin lämpökeskuksiin. Mainitut yritykset ovat myös merkittäviä toimijoita kotimaisilla sähkömarkkinoilla. Muissa seudun kaupungeissa ja kunnissa vastaavaa sähkön omaa tuotanto ei ole, vaan sähkön hankinta perustuu lähes yksinomaan joko kokonaan tai osittain itse omistetun energiayrityksen sähkömarkkinoilta hankkiman tukkusähkön vähittäismyyntiin loppuasiakkaille taikka kunnalla ei ole lainkaan omaa roolia alueensa sähkönsiirrossa ja jake- 24

lussa, vaan siitä vastaa ulkopuolinen energiayritys. Sen sijaan myös näissä kaupungeissa ja kunnissa lämmön tuotanto ja jakelu perustuu pääosin omiin alueellisiin lämpökeskuksiin. 6. Kaksiportaisen seutuhallinnon edut ja haitat kuntatalouden ja tukipalveluiden osalta Kuntatalous-työryhmän tarkastelun lähtökohtia Palveluntuotanto-työryhmät eivät ole esittäneet palvelutuotantotoimintojen siirtoja ja niihin liittyviä euromääräisiä laskelmia palveluntuotannon kustannuksista seutuhallinnon tasolla. Näin ollen kuntatalous ja tukipalvelut -työryhmä ole voinut koota euromääräisiä laskelmia kaksiportaisen seutuhallinnon taloudellisista eduista tai haitoista. Myöskään demokratia-työryhmä ei ole esittänyt mallia seutuhallinto-organisaation rakenteesta tai seutuhallinto-organisaation päätöksentekojärjestelmästä. Käytännössä ainoa palveluntuotantoryhmiltä tullut ehdotus palveluiden tuotannon siirrosta seutuhallintotasolle on maankäytön, asumisen, liikenteen ja ympäristön (maly) työryhmän ehdotus liittyen Helsingin seudun metropolikaavaan ja siihen sisältyvään liikennejärjestelmäsuunnitelmaan ja asuntotuotanto-ohjelmaan. Euromääräisiä laskelmia kaksiportaisen seutuhallinnon taloudellisista eduista tai haitoista on mahdollista esittää vasta sen jälkeen kun tiedetään mitä palveluja mahdollisen seutuhallintomallin pohjalta tultaisiin tuottamaan ja millaiseksi seutuhallinto-organisaatio tulisi rakenteeltaan sekä päätöksentekojärjestelmältään muotoutumaan. Näin ollen kuntatalouden euromääräisiä lukuja koskeva tarkastelu keskittyy tässä raportissa nykytilanteen analysointiin seudun 14 kunnan osalta. On todettava, että luvussa 5.1 esitetyt luvut vain läpileikkaus yhden vuoden tilanteessa (pääosin tarkasteluvuotena ovat vuoden 2009 luvut, mutta joiltakin osin saatavilla ovat olleet vain vuoden 2008 luvut) ja siten tarkastelu ei kuvaa seudun kuntatalouden pidemmän aikavälin kehitystä. Valtakunnallinen kehitys liittyen seutuhallintomalleihin Valtiovarainministeriö on syyskuun alussa asettanut työryhmän kartoittamaan kuntalain uudistustarpeita. Selvitys uudistustarpeista on myöhemmin asetettavan parlamentaarisen komitean työn pohjana. Nyt asetetun työryhmän määräaika on 31.1.2011. Nykyinen kuntalaki on ollut voimassa vuodesta 1995 ja sen jälkeen on tehty lukuisia osittaisuudistuksia. Kunnat ovat erilaistuneet ja kuntien toimintaympäristö on muuttunut olennaisesti. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen myötä on toteutettu lukuisia kuntaliitoksia ja samoin yhteistoiminta on lisääntynyt. Vapaaehtoinen yhteistoiminta ja sektorikohtaiset yhteistoimintavelvoitteet lainsäädännössä ovat muutoinkin lisääntyneet. Kuntatalouden sisäisen ohjauksen tarve sekä kuntien mahdollisuudet ohjata erityisesti kuntayhtymien toimintaa ja taloutta korostuu tulevaisuudessa uusien yhteistoimintajärjestelyjen vuoksi. Kuntaliiton Uusi kunta 2017 -hanke on Kuntaliiton keskustelualoite kuntalain uudistamistarpeeseen liittyen. Kuntaliiton näkemyksen mukaan hankkeessa voitaisiin edetä esimerkiksi siten, että uusi kuntalaki astuisi voimaan vuoden 2017 alusta. Kuntaliiton mukaan lainsäädännön uudistamistarpeen kartoittamisen yhteydessä tulisi mm. hahmotella, että riittääkö Suomeen jatkossa nykyisenkaltainen yksi yhtenäinen kuntamalli, vai pitäisikö luoda sellainen erilaiset kuntamallit mahdollistava lainsääntö. 25

Tällaisia erilaisia kuntamalleja voisivat Kuntaliiton mukaan olla vaikkapa esimerkiksi vahvat kaupunkialueiden kunnat ja maaseutualueilla maakuntapohjainen kuntamalli. Jos tähtäimessä on uuden kuntalain voimaanastuminen vuoden 2017 alusta alkaen, olisivat vuodet 2011 2013 todennäköisesti se aika, jolloin uusia kuntamalleja tultaisiin valtakunnallisella tasolla hahmottelemaan. Kuntatalous-työryhmä toteaa, että tämä lainsäädännön uudistamistyö on otettava Helsingin seudun mahdollisessa jatkoselvitystyössä huomioon. Työryhmä myös toteaa, että kun lainsäädännön uudistamistyötä tehdään, on hyödynnettävä Helsingin seudulla tehty seutuhallintomallin selvitystyön tulokset ja kertyneet kokemukset. Seutuhallinnon rahoitusmahdollisuudet nykypohjalta Nykytilanteessa seudullisten toimintojen rahoittamiseen liittyen ei Suomessa ole olemassa vero- tai valtionosuuslainsäädäntöä. 6.1 Taloudenpidon näkökohtia seutuhallintomallista Maly-työryhmä ehdottaa, että metropolikaavan, siihen sisältyvän liikennejärjestelmäsuunnitelman sekä aiesopimuksen valmisteluorganisaatio tulisi koota Uudenmaan liitosta HSL:stä ja HSY:stä sekä kunnista. Metropolikaavan ja aiesopimuksen voisi hyväksyä Helsingin seudun yhteistyökokouksen pohjalta kehitetty toimielin. Esitetty ehdotus ei ole kuntatalouteen liittyvän tasapainon näkökulmasta merkittävä kysymys. Kuntien kaava-, liikennejärjestelmä ja asuntotuotantosuunnittelu-toimintojen suorat kustannukset (työntekijöiden palkkakustannukset sekä toimitilojen kustannukset) ovat siinä määrin pienet, että niitä ei ole mielekästä eritellä tässä yhteydessä. Jos toiminnot siirrettäisiin uuteen toimielimeen, hoituisi näiden uudelle toimielimelle koituvien uusien kustannusten kattaminen samalta pohjalta kuin mitä esimerkiksi Uudenmaan liittoa tällä hetkellä rahoitetaan eli kuntien maksuosuuksien kautta. Kokonaan toinen kysymys sen sijaan on metropolikaavasuunnittelun mahdolliset välilliset vaikutukset. Metropolikaavasuunnittelun hyödyt saattaisivat tulevaisuudessa olla suuret, jos sen arvioidaan tuottavan paremman kaupunkirakenteen kuin mitä olisi saavutettavissa nykymallilla edettäessä. Huomioita vero- ja valtionosuusjärjestelmään liittyvistä kysymyksistä seutuhallintomallissa Mahdollisen seutuhallinto-organisaation palveluntuotannon rahoitusmallia voidaan tarkastella yleisellä tasolla nostamalla esiin havaintoja nykyisistä kunnallisten palveluiden rahoitusmalleista. Mahdollisen seutuhallinnon toiminnot voidaan rahoittaa tällä hetkellä käytössä olevien rahoitusmallien pohjalta. Perusmallit ovat seuraavat: 1. osa verotusoikeudesta ja / tai valtionosuuksista siirtyisi peruskunnasta seutuhallintotasolle edellyttäisi palvelujen tuotannon siirtämistä merkittävissä määrin seutuhallintoelimelle 26

muistuttaisi osaltaan Kainuun hallintokokeilun rahoitusmuotoa hajauttaisi julkisten palvelujen rahoituspohjaa ja johtaisi todennäköisesti kohti korkeampaa kokonaisveroastetta kansainvälisten esimerkkien mukaisesti 2. seutuhallinnon järjestämien palvelujen rahoitus kerättäisiin peruskunnilta kerättävillä kunnan kokoon suhteutettavilla maksuosuuksilla olisi vastaava malli, jolla nyt rahoitetaan mm. Uudenmaan liittoa sekä monia muita palveluntuotantovolyymiltaan pieniä nykyisiä seudullisia organisaatioita muistuttaisi Kuuma-kuntien yhteistyön rahoitusmuotoa 3. seutuhallinnon järjestämien palvelujen rahoitus kerättäisiin peruskunnilta kerättävillä suoriteperusteisesti määräytyvillä maksuosuuksilla tällaiseen malliin sisältyy useissa tapauksissa myös palvelunkäyttäjältä perittävä maksu olisi vastaava malli, jolla nyt rahoitetaan pääosin mm. HUS:sia 4. Edellä esitettyjen rahoitusmallien yhdistelmät Suomessa ei ole siirretty verotusoikeutta seutuhallinnolliselle elimelle. Kainuun hallintokokeilussa verotusoikeus on peruskunnalla. Hallintokokeilun mallissa rahavirrat (osuudet verotuloista ja valtionosuuksista) on ainoastaan kanavoitu ohjautumaan peruskunnalta maakuntahallinnolle. Kainuun hallintokokeilun vakinaistaminen on parhaillaan osoittautumassa ongelmalliseksi juuri verotusoikeuteen liittyvien kysymysten takia. Verotuskysymyksiin liittyvä lainsäädäntö (perustuslakiin liittyvät näkökohdat) todennäköisesti edellyttäisivät, että Kainuun hallintokokeilun tyyppistä mallia ei voi säätää toteutettavaksi vain yhdellä seudulla, vaan vastaavan mallin tulisi olla mahdollinen ja päättäjien niin halutessa käyttöön otettavissa myös muilla seuduilla. Näin ollen tämänhetkinen tilanne Kainuun hallintokokeilun vakinaistamisen suhteen lähtisi nähtävästi siitä, että Kainuun hallintokokeilun toteuttamista jatkettaisiin lähivuodet edelleen kokeiluna ja vakinaistamiseen palattaisiin myöhemmin. On muistettava, että Kainuun hallintokokeilun mukainen palveluntuotannon toteuttamistapa ei sellaisenaan sovi kaikille seudulle Suomessa. Kaikki verotusoikeuteen ja valtionosuuksien uudelleenkohdentamiseen liittyvät uudistukset vaatisivat joka tapauksessa koko vero- ja valtionosuusjärjestelmän perustavanlaatuisen muutoksen. Erityisesti valtionosuusjärjestelmän uudistaminen on osoittautunut Suomessa erittäin vaikeaksi. Valtionosuuksien kohdentuminen seutuhallintoorganisaatiolle edellyttäisi valtionosuusjärjestelmän täydellisen uudistamisen. Tämä valtionosuusjärjestelmän uudistaminen edellyttäisi todennäköisesti muutoksia myös verotuskysymyksiin valtionosuuksien verotulotasausjärjestelmän kautta. Tämän kokonaisuuden uudistaminen vaatisi mittavaa jatkoselvitystyötä. 27