EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

FI FI FI

EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel 24.5.2006 KOM(2006) 253 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Mietintö Euroopan yhteisön tuesta turvallisuusalan uudistukselle {SEC(2006) 658} FI FI

SISÄLLYSLUETTELO 1. Johdanto...3 2. Tausta ja yleistavoite...4 3. Turvajärjestelmä ja sen uudistaminen...4 3.1. Turvallisuusalan uudistusta tarvitaan...4 3.2. Turvajärjestelmä ja sen uudistaminen...5 4. Euroopan yhteisön tuki turvallisuusalan uudistukselle...6 4.1. Toiminta-alat...6 4.2. Turvallisuusalan uudistukseen myönnettävää EY:n tukea koskevat periaatteet...8 4.3. Turvallisuusalan uudistukseen myönnettävän EY:n tuen erityinen merkitys...9 5. EU:n tuki turvallisuusalan uudistukselle jatkossa...10 5.1. EY:n ehdotuksia turvallisuusalan uudistukseen osoitettavan EU:n tuen vahvistamiseksi...10 5.2. Suositus: lisätään EY:n osuutta turvallisuusalan uudistukseen osoitettavasta EU:n tuesta...11 FI 2 FI

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Mietintö Euroopan yhteisön tuesta turvallisuusalan uudistukselle 1. JOHDANTO Euroopan unionin ulkoinen toiminta perustuu sen asemaan maailmanlaajuisena toimijana ja yhteistyökumppanina, joka pyrkii myös turvallisuusalan uudistuksen yhteydessä edistämään sellaisia yhteisiä arvoja kuin ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittaminen, rauha, demokratia, hyvä hallintotapa, sukupuolten tasa-arvo, oikeusvaltioperiaate, solidaarisuus ja oikeudenmukaisuus 1. Väkivaltaisten konfliktien ehkäiseminen ja ratkaiseminen, terrorismin torjunta ja valtioelinten heikkouteen puuttuminen ovat osa EU:n toimia, joiden avulla pyritään lisäämään turvallisuutta ja vähentämään köyhyyttä ja edistämään siten vuosituhattavoitteiden saavuttamista, kestävää kehitystä ja turvallisuutta kaikkialla maailmassa. Sekä kansainvälisen yhteisön että EU:n piirissä tunnustetaan nykyään yhä selkeämmin, että turvallisuusalan eli turvajärjestelmän uudistus, kuten sitä turvajärjestelmän monialaisuuden vuoksi niin ikään kutsutaan, on konfliktien ehkäisemisen, rauhan rakentamisen ja demokratiakehityksen kannalta merkittävä tekijä, joka edistää myös kestävää kehitystä. Turvallisuusalan uudistus koskee sekä niitä elimiä, jotka huolehtivat kansalaisten turvallisuudesta, että niitä valtiollisia instituutioita, jotka vastaavat kyseisten elinten hallinnoinnista ja valvovat niiden toimintaa. Turvallisuusalan uudistuksessa ei siis ole kyse pelkästään yksittäisten yksiköiden (kuten armeijan, poliisivoimien ja oikeuslaitoksen) tehokkuudesta, vaan se koskee turvajärjestelmän toimintaa kokonaisuutena, osana julkisen sektorin hallinnonuudistusta, toimintamalleja ja strategiaa. Toisin sanoen turvallisuusalan uudistus olisi nähtävä kokonaisvaltaisena prosessina, joka vahvistaa kaikkien kansalaisten turvallisuutta sen lisäksi, että sen avulla pyritään korjaamaan hallinnossa ilmeneviä puutteita. Tarkoituksena on varmistaa, että turvallisuusalaa ei käsitellä erillään muusta julkisesta sektorista, vaan että se nähdään elimellisenä osana valtion toimielinkehystä, jolle kuuluu oma osuutensa julkisista varoista. Osa turvallisuusalan uudistuksesta voidaan toteuttaa lyhyellä aikavälillä, mutta kokonaisuutta tarkastellen siihen liittyviä prosesseja on suunniteltava pitkällä aikavälillä vahvan kansallisen omavastuun pohjalta. Turvallisuusalan uudistus ei ole Euroopan unionille uusi toimintalohko. Se on jo vuosia ollut olennainen osa integraatioon, laajentumiseen ja ulkomaanapuun liittyvää EU:n toimintaa. EU on tukenut erilaisten yhteisön välineiden avulla uudistusprosesseja kumppanimaissa ja -alueilla eri puolilla maailmaa monilla eri toimintalohkoilla. Nämä toimintalohkot ja välineet liittyvät kehitysyhteistyöhön, laajentumiseen, vakautus- ja assosiaatioprosessiin, EU:n naapuruuspolitiikkaan, 1 Tämä käy ilmi keskeisistä poliittisista asiakirjoista, kuten Euroopan unionin kehityspolitiikkaa koskevasta julkilausumasta "Eurooppalainen konsensus", jonka neuvosto hyväksyi 22. marraskuuta 2005 (EUVL C 46, 24.2.2006), ja Eurooppa-neuvoston joulukuussa 2003 hyväksymästä Euroopan turvallisuusstrategiasta (ETS). FI 3 FI

konfliktien ehkäisemiseen ja kriisinhallintaan, demokratian ja ihmisoikeuksien edistämiseen sekä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen luomisen ulkopoliittisiin ulottuvuuksiin. EU on viime vuosina kehittänyt kapasiteettiaan tukea turvallisuusalan uudistusta yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) puitteissa Euroopan turvallisuusstrategiassa 2 esitetyllä tavalla. Näin Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan (ETPP) liittyvät tehtävät ja turvallisuusalan uudistukseen liittyvät yhteisön toimet voivat täydentää toisiaan erityisesti niissä maissa, joissa vallitsee kriisi tai kriisin jälkitilanne. Eräät EU:n jäsenvaltiot myös tukevat aktiivisesti turvallisuusalan uudistukseen liittyviä prosesseja kahdenvälisellä tasolla. Sekä jäsenvaltiot että komissio ovatkin todenneet, että tarvitaan entistä johdonmukaisempi turvallisuusalan uudistusta koskeva EU:n yhteinen suunnitelma kaikkiin kolmeen pilariin liittyvillä aloilla, jotta näihin kysymyksiin liittyvää EU:n ulkoista toimintaa voidaan tehostaa. Tämä mietintö on Euroopan komission näkemys siitä, miten EU:ssa voitaisiin ottaa käyttöön selkeämpi, yhdennetty toimintakehys turvallisuusalan uudistamista varten. 2. TAUSTA JA YLEISTAVOITE Tässä mietinnössä esitetään eri maille ja alueille annettavan nykyisen tuen pohjalta ne periaatteet ja normit, joiden mukaan Euroopan yhteisö osallistuu turvallisuusalan uudistukseen, sekä yhteisön tukea säätelevä poliittinen toimintakehys. Lisäksi selvitetään, miksi turvallisuusalan uudistus on niin tärkeä yhteisön tuen kohde. Poliittinen toimintakehys auttaa koordinoimaan eri toimintavälineisiin perustuvia yhteisön toimia yhteisen kokonaisstrategian pohjalta. Tämä perustuu näkemykseen, että turvallisuusalan uudistus on eri alojen yhteinen hanke, jota on tuettava Euroopan yhteisön ulkoisen toiminnan eri välineiden avulla. Lisäksi tässä mietinnössä pyritään määrittelemään yhteisön rooli laajemmassa kehyksessä eli turvallisuusalan uudistukseen liittyvän EU:n ulkoisen toiminnan puitteissa. Tarkoituksena on varmistaa, että Euroopan yhteisön toimet täydentävät niitä toimia, joita Euroopan unioni toteuttaa YUTP:n/ETPP:n puitteissa ja joita jäsenvaltiot toteuttavat kahdenvälisellä tasolla. Tavoitteena on, että tämä mietintö ja Yhdistyneen kuningaskunnan puheenjohtajakaudella hyväksytty EU:n mietintö Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan tuesta turvallisuusalan uudistukseen 3 täydentävät toisiaan ja että niiden pohjalta voidaan muotoilla turvallisuusalan uudistusta koskeva EU:n yleinen kanta. 3. TURVAJÄRJESTELMÄ JA SEN UUDISTAMINEN 3.1. Turvallisuusalan uudistusta tarvitaan Euroopan yhteisössä turvallisuudella ei tarkoiteta pelkästään tietyn valtion tai valtiojärjestelmän turvallisuutta, vaan myös valtion ja sen kansalaisten ulkoista ja sisäistä turvallisuutta. Sillä tarkoitetaan siis ihmisten turvallisuutta (vapautta hädästä 2 3 Ks. edellinen alaviite. Yleisten asioiden ja ulkosuhteiden neuvoston päätelmät 21. ja 22.11.2005. FI 4 FI

ja pelosta ja vapautta toimia oman etunsa edistämiseksi) 4. Kansalaisten turvallisuus on keskeinen painopiste, joka täydentää valtion turvallisuutta. Kansalaisten on voitava luottaa siihen, että valtio kykenee säilyttämään rauhan ja turvaamaan valtion strategiset turvallisuusedut sekä varmistamaan, että kansalaisten henki ja omaisuus sekä heidän poliittiset, taloudelliset ja sosiaaliset oikeutensa on turvattu. Valtion on myös pystyttävä suojaamaan kansalaisiaan turvattomuuden uhalta, esimerkiksi väkivaltaisilta konflikteilta ja terrorismilta, ja samalla varmistettava, että nämä uhkatekijät eivät murenna kansalaisten oikeuksia ja instituutioita. Tässä mietinnössä käsitellään tekijöitä, joiden on tarkoitus edistää rauhaa ja kansalaisten hengen ja terveyden suojelua sekä varmistaa laillisuuden säilyminen ja asianomaisten täytäntöönpanoelinten valvonta oikeusjärjestelmän ja demokraattisten instituutioiden avulla. EU:n kumppanimaissa esiintyy monia haasteita, jotka vaikeuttavat kestävän kehityksen saavuttamiseen tähtääviä yhteisiä toimia. Niitä ovat mm. liian suuret ja alipalkatut vakinaiset asejoukot, lain ulkopuolella toimivat aseistetut ryhmät ja turvaalan yritykset, oikeuslaitoksen epäitsenäisyys ja vakiintuneen aseman ja resurssien puuttuminen sekä kansallisten parlamenttien toimintakyvyttömyys, oikeudellisen pätevyyden ja joskus myös poliittisen tahdon puute, minkä vuoksi ne eivät edes yritä varmistaa turvallisuuspalveluiden tilintekovelvollisuutta. Ongelmia ovat myös poliisi- ja puolustusvoimien syyllistyminen ihmisoikeusrikkomuksiin sekä käytäntö, jonka mukaan valtio voi rankaisematta syyllistyä rikoksiin, ja kykenemättömyys suojata väestöä terrori-iskuilta. Kansalaisten oikeudet ovat alttiina valtion edustajien väärinkäytöksille erityisesti niissä valtioissa, joissa kansalaisyhteiskunta ei voi toimia tehokkaasti ja joissa demokratia toimii sen vuoksi heikosti tai ei lainkaan. Edellä mainitut haasteet vaikuttavat myös kokonaisten alueiden ja koko kansainvälisen yhteisön vakauteen. Armeija on vain yksi instituutio, jonka avulla väestön turvallisuus voidaan taata. Poliisivoimat ja sotilaspoliisi (santarmilaitos), tuomioistuimet ja vankilajärjestelmä luovat turvallisuutta ylläpitämällä lakia ja järjestystä valtiossa. Turvallisuutta edistävät myös demokraattista ja oikeudellista valvontaa harjoittavat elimet (mm. parlamentit ja oikeusasiamiehet) sekä oikeuslaitos, joiden tehtävänä on valvoa, että toimivaltuuksia ei käytetä väärin ja että eri politiikan aloihin liittyvät toimet pannaan täytäntöön asianomaisten toimeksiantojen mukaisesti. Valvontaa voivat harjoittaa myös kansalaisyhteiskunnan eri instituutiot (siviileistä muodostetut tarkastuslautakunnat ja yleiset valituslautakunnat) ja epävirallisesti myös valtiosta riippumattomat järjestöt esimerkiksi lobbaamalla tai harjoittamalla tutkivaa journalismia. 3.2. Turvajärjestelmä ja sen uudistaminen OECD:n kehitysapukomitean (DAC) määritelmän 5 mukaan turvajärjestelmä tarkoittaa kaikkia valtion instituutioita ja muita yksikköjä, joiden tehtävä liittyy valtion ja sen kansalaisten turvallisuuden varmistamiseen. 4 5 Human Security Now, ihmisten turvallisuutta koskeva komission loppuraportti (2003) ja komission tiedonanto Johtaminen ja kehitys, KOM(2003) 615 lopullinen. Security System Reform and Governance, Policy and Practice, DAC Guidelines and Reference Series (Pariisi: OECD 2004). FI 5 FI

Turva-alan avaintoimijat, joihin kuuluvat myös lainvalvontaelimet: asevoimat, poliisi, santarmilaitos, puolisotilaalliset joukot, presidentin turvamiehet, tiedustelupalvelu, rannikko- ja rajavartiosto, tulliviranomaiset sekä reservijoukot ja paikalliset turvallisuusyksiköt. Turvallisuusjohtaminen ja valvontaelimet: Parlamentti/lainsäätäjä; hallitus/täytäntöönpanoviranomaiset, mm. puolustus-, sisä- ja ulkoasiainministeriöt; kansallista turvallisuutta käsittelevät neuvoa-antavat elimet, perinteiset viranomaiset, rahoitushallinnosta vastaavat elimet ja kansalaisyhteiskunta, mm. tiedotusvälineet, tiedemaailma ja valtiosta riippumattomat järjestöt. Oikeuslaitoksen instituutiot: oikeusministeriöt, vankilat, rikostutkinnasta ja syytteeseenpanosta vastaavat yksiköt, tuomioistuinlaitos, täytäntöönpanosta vastaavat yksiköt (haaste- ja ulosottomiehet), muut perinteisen oikeudenkäytön järjestelmät, ihmisoikeuskomiteat, oikeusasiamies ym. Valtiosta riippumattomat turvajoukot: vapautus- ja sissiarmeijat, yksityiset turvajoukot ja turvallisuusyritykset ym. Turvajärjestelmän uudistus merkitsee turvajärjestelmän perusteellista muuttamista, joka koskee kaikkia edellä mainittuja toimijoita, niiden tehtäviä, vastuualueita ja toimia. Kaikkien asianosaisten on toimittava yhdessä, jotta järjestelmää voidaan johtaa ja käyttää demokratian vaatimusten ja hyvän hallintotavan periaatteiden mukaisesti ja siten edistää toimivan turvallisuuskehyksen muodostumista. Euroopan yhteisön kannalta tavoitteena on edistää erityisesti hyvän hallintotavan, demokratian, oikeusvaltioperiaatteen, ihmisoikeuksien suojelemisen ja julkisten varojen tehokkaan käytön vahvistamista. Tältä osin siviilivalvonta ja parlamentin harjoittama valvonta ovat turvallisuusalan uudistuksen keskeisiä osa-alueita. 4. EUROOPAN YHTEISÖN TUKI TURVALLISUUSALAN UUDISTUKSELLE 4.1. Toiminta-alat Euroopan yhteisö (EY) osallistuu turvallisuusalan uudistukseen liittyvään avustustoimintaan yli 70 maassa sekä maantieteellisten että temaattisten ohjelmien puitteissa 6. Turvallisuusalan uudistukseen liittyviä toimia tuetaan Itä-Euroopassa, Pohjois- ja Etelä-Kaukasiassa ja Keski-Aasiassa, Länsi-Balkanilla, Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maissa, Välimeren eteläpuolisissa maissa ja Lähi-idässä, Latinalaisessa Amerikassa ja Aasiassa. EY on tukenut turvallisuusalan uudistusta sekä suhteellisen vakaista olosuhteista nauttivissa maissa ja alueilla että sellaisissa maissa, joissa jokin konflikti on juuri päättynyt tai joissa on meneillään siirtymävaihe tai pitkäaikainen demokratisoitumisprosessi tai pitkäaikainen konfliktinjälkeinen rauhanrakentamis- ja jälleenrakennusprosessi 7. Kyseessä voi olla tuki lainvalvontainstituutioiden tai oikeuslaitoksen uudistamiseen tai tuki turvajärjestelmän hallinnoinnista ja valvonnasta vastaaville valtion instituutioille. Monien toimien tarkoituksena on myös 6 7 Ks. liite 2: Areas of EC support to SSR Regional and Country examples. Ks. edellinen alaviite. FI 6 FI

vahvistaa siviilivalvontaa ja julkisen sektorin demokraattista hallintotapaa yleensä sekä taata ihmisoikeuksien noudattaminen muun muassa turvallisuusalalla, mikä epäsuorasti edistää myös turvallisuusalan uudistuksen toteutumista. Tähän liittyy EY:n tuki turvallisuusalaan liittyvistä toimista vastaavien alueellisten ja tätä pienempiä yksiköitä edustavien organisaatioiden toimintavalmiuksien kehittämiseen sekä rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseen liittyvät uudistukset, jotka voivat niin ikään edistää turvallisuusalan uudistukseen liittyviä kansallisia toimia. Monet eri politiikat ja strategiat ovat merkittäviä turvajärjestelmän uudistuksen kannalta. Tuen myöntämistä turvallisuusalan uudistukseen pitäisi säännellä kaikilla yhteisön eri toiminta-aloilla samalla tavoin, mutta käytännössä toimintatavat ja täytäntöönpanon yksityiskohdat saattavat vaihdella sen mukaan, mistä politiikan alasta ja maasta on kyse 8. EU:n jäsenvaltiot ja EY ovat olleet mukana OECD:n kehitysapukomiteassa laatimassa turvallisuusalan uudistusta koskevia suuntaviivoja (Security System Reform and Governance 9 ), joissa vahvistetut normit, periaatteet ja käytännön ohjeet muodostavat merkittävän perustan EY:n toiminnalle tällä alalla. Maaliskuussa 2005 pidetyssä OECD:n kehitysapukomitean korkean tason kokouksessa sovittiin, että entistä suurempi osa turvallisuusalan uudistukseen liittyvistä toimista voidaan rahoittaa julkisen kehitysavun turvin. Uudet säännöt kattavat kaikki turvallisuusalan uudistukseen liittyvät siviilitoimet sekä toimet, jotka liittyvät turvallisuusalan uudistuksen sotilaallisten osuuksien demokraattiseen ja siviilivalvontaan, mm. puolustuskysymysten rahoitus- ja yleishallinnon 10. EY:n tuki toteutetaan tiiviissä yhteistyössä kansallisten, alueellisten ja kansainvälisten toimijoiden kuten YK:n, Euroopan neuvoston ja Etyjin kanssa. Näin voidaan varmistaa, että muutosprosessit ovat kestäviä ja että niistä päätetään kansallisella tasolla. Kansallisten sidosryhmien poliittinen sitoutuminen toimintaan on olennaisen tärkeää, jotta voidaan varmistaa muutosprosessin kestävyys. Tämän vuoksi olisikin aina huolehdittava siitä, että koko muutosprosessia koskevat päätökset tehdään kansallisella tasolla ja että kansalliset ja alueelliset sidosryhmät ovat sitoutuneet niiden toteuttamiseen. Poliittinen vuoropuhelu kolmansien maiden kanssa on tärkeä väline, jonka avulla EU ja sen kumppanimaat voivat sopia toiminnan yhteisistä tavoitteista ja painopisteistä. Noudattamalla OECD:n kehitysapukomitean laatimia periaatteita, jotka koskevat hyvää kansainvälistä 8 9 10 Ks. liite 1: EC Policy frameworks, ja liite 3, jossa käsitellään ohjelmasuunnittelua. Security System Reform and Governance, Policy and Practice, DAC Guidelines and Reference Series (Pariisi: OECD 2004). Tekninen yhteistyö parlamentin, eri ministeriöiden, lainvalvontaviranomaisten ja oikeuslaitoksen kanssa, jotta voidaan tukea turvajärjestelmän uudelleentarkastelua ja uudistamista ja kehittää demokraattista hallintoa ja siviilivalvontaa; tekninen yhteistyö hallituksen kanssa, jotta voidaan parantaa turvallisuusmenojen budjetoinnin, hallinnoinnin, tilintekovelvollisuuden ja sisäisen tarkastuksen demokraattista ja siviilivalvontaa (tämä käsittää myös puolustusvoimien talousarvion osana julkisten menojen hallinnointiohjelmaa); tuki kansalaisyhteiskunnalle, jotta se voi kehittää pätevyyttään ja valmiuksiaan arvioida turvajärjestelmää, niin että sitä hallinnoidaan tilintekovelvollisuutta, avoimuutta ja hyvää hallintoa koskevien demokraattisten sääntöjen ja periaatteiden mukaisesti. Tämä ei sisällä suoraa tukea puolustusvoimille ja valtiosta riippumattomille turvajoukoille. FI 7 FI

toimintatapaa epävakaissa valtioissa 11, yhteisö ja sen jäsenvaltiot voivat edelleen edistää suotuisan kehyksen muodostumista turvallisuusalan uudistusta koskevalle tuelle tällaisissa maissa. 4.2. Turvallisuusalan uudistukseen myönnettävää EY:n tukea koskevat periaatteet 12 Turvallisuusalan uudistukseen liittyville prosesseille on asetettava seuraavat vaatimukset: niistä on päätettävä kansallisella tai alueellisella tasolla ja niiden tavoitteena on oltava hyvän hallintotavan ja demokratian sääntöjen, oikeusvaltioperiaatteen ja ihmisoikeuksien noudattamisen vahvistaminen kansainvälisellä tasolla sovittujen sääntöjen mukaisesti; 13 niiden tulee kohdistua toimivan turvajärjestelmän keskeisiin vaatimuksiin, joihin kuuluvat mm. kansallisen turvallisuuskäsitteen kehittäminen, turvallisuudesta vastaavien instituutioiden selkeästi määritellyt toimintamallit ja hyvä hallintotapa, ja varmistaa, että ammattimaisten turvajoukkojen kehittämisen tavoitteena on tehdä niistä tilintekovelvollisia siviiliviranomaisiin nähden ja antaa niille valmiudet toteuttaa saamansa operatiiviset tehtävät; ne on nähtävä kehyksenä, jonka avulla pyritään vastaamaan erilaisiin valtiota ja sen väestöä koskeviin turvallisuushaasteisiin ja joka perustuu sukupuolisensitiiviseen monialaiseen lähestymistapaan, jonka avulla pyritään ratkaisemaan eri avainalojen uudistustarpeet. Tähän sisältyy eri yksiköille ja instituutioille kuuluvien tehtävien erottaminen toisistaan sekä se, että otetaan huomioon kansalaisyhteiskunnan ja muiden valtiosta riippumattomien hallintorakenteiden kuten eräisiin yhteiskuntiin kuuluvien perinteisten oikeusjärjestelmien rooli kansallisen turvajärjestelmän uudistuksen kehittämisessä ja täytäntöönpanossa; niiden tulee perustua samoihin tilintekovelvollisuuden ja avoimuuden periaatteisiin, joita sovelletaan julkisella sektorilla yleensä, ja erityisesti hallintotavan parantamiseen siten, että turvallisuusprosessien parlamentaarista ja siviilivalvontaa lisätään; niiden tulee perustua kunkin kumppanimaan kanssa käytävään poliittiseen vuoropuheluun, jossa käsitellään ihmisoikeuksia, kehitysyhteistyö- ja turvallisuusongelmia, ja ne on toteutettava siten, että pyritään saavuttamaan synergiaetuja muiden välineiden kanssa. 11 12 13 Kehitysyhteistyöstä vastaavat ministerit ja kehitysyhteistyövirastojen johtajat sopivat OECD:n kehitysapukomitean korkean tason kokouksessa 3. maaliskuuta 2005, että periaatteita hyvistä kansainvälisistä toimintatavoista epävakaissa valtioissa, jotka kehitysapukomitean epävakaiden valtioiden ryhmä on laatinut sekä kehitysyhteistyön että turvallisuusalan toimijoita varten, olisi kokeiltava yhdeksässä tällaisessa valtiossa vuoden 2006 loppuun asti, minkä jälkeen ne voitaisiin vahvistaa korkean tason kokouksessa vuonna 2007. Periaatteet perustuvat seuraavissa OECD:n kehitysapukomitean suuntaviivoissa esitettyihin linjauksiin: Security System Reform and Governance, Policy and Practice, DAC Guidelines and Reference Series (Pariisi: OECD 2004). Ks. liite 4. FI 8 FI

4.3. Turvallisuusalan uudistukseen myönnettävän EY:n tuen erityinen merkitys EY:n tuki turvallisuusalan uudistukselle voi tuottaa lisäarvoa seuraavien tekijöiden ansiosta: Komission luonne ylikansallisena organisaationa ja sen kokemus demokratian, ihmisoikeuksien ja kansakunnan rakentamisen edistämisestä myös erittäin vaikeissa olosuhteissa antaa sille valmiudet toteuttaa toimia, jotka eivät välttämättä onnistuisi muilta toimijoilta, kuten kahdenvälisiltä rahoittajilta. EY:n maailmanlaajuinen toimintakenttä antaa komissiolle valmiudet toimia tarvittaessa lähes millä alueella maailmassa tahansa ja reagoida hyvin erilaisiin tilanteisiin. Pitkäaikainen läsnäolo kentällä EY:n edustustoissa tarkoittaa, että EY voi antaa pitkäaikaista tukea sekä turvallisuusalan uudistusta koskevalle kansalliselle vuoropuhelulle että uudistusprosessin eri tekijöille. Sitoutuminen johdonmukaiseen kehitysyhteistyöpolitiikkaan erityisesti niissä kysymyksissä, joissa EY:n politiikoilla on merkittävä vaikutus kehitysmaihin. Turvallisuusalan uudistuksen onnistumisen kannalta on olennaista omaksua johdonmukainen lähestymistapa sitä kohtaan siten, että otetaan huomioon turvallisuuden, kehitysyhteistyön ja hyvän hallintotavan tiiviit yhteydet, joihin sisältyvät demokratian ja oikeusvaltion periaatteet, ihmisoikeudet ja valtioelinten toimintavalmiuksien kehittäminen. Lisäksi on tärkeää käyttää rajallisia varoja tehokkaasti paitsi yhteisön ja jäsenvaltioiden myös kumppanimaiden tasolla. Käytettävissä olevien välineiden moninaisuus: EY:n tuki turvallisuusalan uudistukselle on osa sen tavanomaista ulkomaanapua ja EU:n poliittista vuoropuhelua. Mahdollisuus koordinoida EY:n toimia sen eri toiminta- ja rahoitusvälineiden avulla on turvajärjestelmän uudistuksen kannalta olennainen etu. EY voi hyödyntää laajaa kokemustaan turvallisuusalan uudistamisesta eri jäsenvaltioissa. Useimmissa uusissa jäsenvaltioissa on toteutettu valtiojärjestelmän muutoksen yhteydessä myös kattava turvallisuusalan uudistus, jonka myötä niissä on otettu käyttöön demokraattiset instituutiot ja oikeusvaltioperiaate. Turvallisuusalan uudistuksen kannalta on erittäin hyödyllistä, että siirtymävaihetilanteissa voidaan koordinoida EY:n toimia ja helpottaa niiden yhdenmukaistamista edistämällä yhteyksien luomista kriisitilanteen jälkeen olojen vakiintumisen ja pitkäaikaisen kehitysyhteistyön tukemiseksi siten, että puututaan konfliktien taustalla oleviin syihin ja huolehditaan toimien koordinoinnista ja niiden keskinäisestä täydentävyydestä niiden toimien kanssa, joita EU toteuttaa YUTP:n/ETPP:n puitteissa, tai joita jäsenvaltiot tai muut alueelliset ja monenväliset organisaatiot sekä paikallisen kansalaisyhteiskunnan edustajat toteuttavat. Näin voidaan vahvistaa uudistusprosessia konfliktinjälkeisissä tilanteissa. Toimintaa olisi ohjattava yhdennettyjen siirtymästrategioiden avulla, ja turvallisuusalan uudistusta varten myönnettävään tukeen olisi selkeästi liitettävä FI 9 FI

tuki entisten taistelijoiden aseistariisunnan, demobilisoinnin ja uudelleen yhteiskuntaan sopeuttamisen edistämiseksi. 5. EU:N TUKI TURVALLISUUSALAN UUDISTUKSELLE JATKOSSA 5.1. EY:n ehdotuksia turvallisuusalan uudistukseen osoitettavan EU:n tuen vahvistamiseksi EU:n jäsenyyteen valmistautuvien maiden kannalta turvallisuusalan uudistus on olennainen osa EU:n laajentumista. Kolmansien maiden kannalta se on myös merkittävä osa kehitysyhteistyötä ja EU:n ulkomaanapua. Uudet ulkomaanavun välineet, jotka liittyvät turvallisuusalan uudistukselle myönnettävään EY:n tukeen, tarjoavat yhteisölle mahdollisuuden vahvistaa tukeaan edelleen 14. Yhteisön on keskityttävä selkeämmin turvallisuusalan uudistuksen hallinnointia koskeviin näkökohtiin, joihin kuuluvat mm. parlamentaarisen valvonnan vahvistaminen sekä oikeuslaitoksen ja tiedotusvälineiden riippumattomuus. Sen on myös omaksuttava turvallisuusalan uudistuksen suhteen kokonaisvaltaisempi lähestymistapa antamalla koordinoitua tukea prosessin eri osa-aloille. Näin voidaan parantaa EY:n tuen täytäntöönpanoa tällä alalla ja luoda kaiken kaikkiaan edellytykset koordinoidummalle ja kattavammalle EU:n tuelle. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi turvallisuusalan uudistus on liitettävä selkeämmin maa- ja aluekohtaisiin strategiaasiakirjoihin ja toimintasuunnitelmiin sekä muihin kumppanimaiden kanssa toteutettavan yhteistyön muotoihin. Keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä EU:n tuki turvallisuusalan uudistukselle on kanavoitava yhteisön ohjelmien ja jäsenvaltioiden kahdenvälisen tuen kautta, mutta lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä toimintaa voidaan jo käynnistää niin, että se täydentää pitkän aikavälin toimia. Vakautusväline kehittää yhteisön valmiuksia reagoida nopeasti ja toteuttaa joustavammin toimia lyhyellä aikavälillä eri puolilla maailmaa. Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan liittyvät toimeksiannot koskevat usein turvallisuusalan uudistuksen alkuvaiheissa tarvittavaa tukea kriisitilanteessa tai välittömästi kriisin jälkeen, ja ne liittyvät usein aloihin, joilla ei aiemmin ole myönnetty EU:n tukea, kuten armeijan keskeisten tehtävien ja tiedustelutoiminnan uudistamiseen. Jotta voidaan vahvistaa EU:n tukea turvallisuusalan uudistukselle, EU:n on huolehdittava synergiaetujen toteutumisesta yhtäältä jo toteutettavien yhteisön ja jäsenvaltioiden kahdenvälisten tukitoimien välillä ja toisaalta koordinoitava tehokkaammin Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan liittyviä toimeksiantoja ja yhteisön ja jäsenvaltioiden toimia. On tärkeää, että koko EU omaksuu uudistusprosessin suhteen kattavan ja käytännöllisen lähestymistavan, jotta se voi antaa ajoissa hyvin koordinoitua ja tarpeellista tukea sekä koko prosessille että sen eri osa-alueille. Koko prosessia 14 Esimerkiksi Euroopan naapuruuspoliittinen kumppanuusväline tarjoaa uusia lähestymistapoja valtioiden rajat ylittävään yhteistyöhön ja antaa valmiuksia tukea monenlaisia turvajärjestelmän uudistamiseen liittyviä toimia. Liittymistä valmistelevan tukivälineen avulla edunsaajamaita voidaan tukea mm. niiden pyrkimyksissä toteuttaa oikeusjärjestelmää, poliisivoimia, syytteeseenpanoa, tuomioistuinlaitosta ja rangaistuslaitosjärjestelmiä sekä tulli- ja rajatarkastuksia koskevia uudistuksia. Valtioiden rajat ylittävän yhteistyön avulla voidaan myös osaltaan ehkäistä ja torjua raja-alueilla ilmeneviä yhteisiä turvallisuusuhkia. FI 10 FI

koskevien yhteisten strategia-analyysien ja tarvearvioiden 15 ja tarvittaessa kattavan suunnittelun avulla voidaan varmistaa, että toiminta on nykyistä johdonmukaisempaa ja koordinoidumpaa. Tehokas tuki edellyttää asiantuntijavaihtoa, ja tätä varten jäsenvaltioissa olisi lisättävä niiden asiantuntijoiden määrää, jotka voidaan lähettää toteuttamaan erilaisia turvallisuusalan uudistukseen liittyviä tehtäviä. EU:n on varmistettava kunkin kumppanimaan kanssa käytävän vuoropuhelun avulla, että sen antama tuki vastaa kansallisten sidosryhmien tarpeita ja toiveita ja että se toteutetaan koko uudistusprosessia koskevien toimintalinjojen mukaisesti. Myös kansalaisyhteiskunnan toimet voivat osaltaan edistää turvallisuusalan valvonnan kehittämistä, vaikka hallitukset eivät olisikaan hyväksyneet toimia etukäteen. Lisäksi olisi analysoitava, mitkä EU:n toimet soveltuisivat eri yhteyksiin parhaiten niin, että ne täydentäisivät jo olemassa olevia ohjelmia ja toisivat lisäarvoa turvallisuusalan uudistukseen myönnetylle kansainväliselle tuelle. Seuraavaksi olisi tärkeää laatia kattavat suuntaviivat täytäntöönpanoa varten. EU:n toimia on koordinoitava myös muiden ulkoisten tahojen toteuttamien toimien kanssa. Laatimalla turvallisuusalan uudistuksen täytäntöönpanoa koskevat puitteet OECD:n kehitysapukomiteassa komission, jäsenvaltioiden ja muiden rahoittajien (mm. Kanada, Yhdysvallat, Japani, Norja ja Sveitsi) aktiivisella myötävaikutuksella voitaisiin edistää eri rahoittajien toimien koordinointia ja antaa niille mahdollisuus täydentää toistensa toimia. Kun halutaan edistää monenvälistä toimintaa käytännössä, olisi aina pyrittävä koordinoimaan toimia tiiviisti ja tekemään yhteistyötä YK:n ja muiden kansainvälisten organisaatioiden sekä alueellisten ja tätä pienempiä yksiköitä edustavien organisaatioiden kuten Etyjin ja Afrikan unionin sekä kansalaisyhteiskunnan kanssa. Tämä johtuu siitä, että ne ovat EU:n kannalta merkittäviä kumppaneita ja sidosryhmiä turvallisuusalan uudistuksen kehittämisessä niin ohjelmien suunnittelun kuin niiden täytäntöönpanonkin tasolla. Siksi toimintavalmiuksien kehittäminen sekä alueellisella että tätä pienempiä yksiköitä edustavalla tasolla on merkittävä painopisteala turvallisuusalan uudistuksen tulevissa toimissa. 5.2. Suositus: lisätään EY:n osuutta turvallisuusalan uudistukseen osoitettavasta EU:n tuesta Toimintamalleja ja ohjelmasuunnittelua koskevan vuoropuhelun vahvistaminen Varmistetaan, että toimintamalleja ja ohjelmasuunnittelua koskeva vuoropuhelu kumppanimaiden sidosryhmien kanssa on tehokkaampaa ja kokonaisvaltaisempaa siten, että siinä otetaan huomioon turvallisuusalan uudistusta koskevat kansainväliset standardit 16 ja EY:n tukea koskevat periaatteet ja sovitaan tavoitteista, painopistealueista ja seurantamekanismeista hallituksen ja muiden valtiosta riippumattomien toimijoiden kanssa, jotta voidaan paremmin kehittää julkisten laitosten toimintavalmiuksia ja suorituskykyä. Maissa, joissa 15 16 EY, YUTP/ETPP ja jäsenvaltiot. Ks. liite 4. FI 11 FI

turvallisuusalan hallinnoinnin laatu heikkenee, voidaan sopia EY:n tuesta hallinnoinnin kehittämiseksi. Turvallisuusalan uudistuksen sisällyttäminen maa- ja aluekohtaisiin strategiaasiakirjoihin, toimintasuunnitelmiin ja ohjelmasuunnittelun välineisiin Turvallisuusalan uudistus olisi sisällytettävä maa- ja aluekohtaisiin strategiaasiakirjoihin ja toimintasuunnitelmiin hallinto- ja konfliktianalyysien sekä erityisesti turvallisuusalaa koskevien analyysien pohjalta. Näin EY:n on helpompi omaksua turvallisuusalan uudistusta kohtaan kokonaisvaltainen lähestymistapa. Samalla on huolehdittava joustavuudesta, jotta EY voi mukauttaa ohjelmasuunnitteluaan kentällä vallitseviin olosuhteisiin. Koordinoimalla EY:n ja jäsenvaltioiden kahdenvälisiä maakohtaisia strategia-asiakirjoja voidaan tehostaa EU:n toiminnan suunnittelua tällä alalla. Suunnittelun koordinoiminen Koordinoimalla suunnittelua tarvittaessa kaikkien kolmen pilarin alalla voidaan varmistaa EU:n toiminnan johdonmukaisuus. EY:n (täydentävien) toimien ja laajempien EU:n toimien suunnittelussa voidaan käyttää apuna tarvearviointia sekä arviointi- ja suunnittelutiimien lähettämistä tiedonhankintatehtäviin. Olisi myös harkittava yhteisten toimeksiantojen toteuttamista neuvoston pääsihteeristön ja/tai jäsenvaltioiden kanssa. EU:n tuen täytäntöönpanon vahvistaminen On pyrittävä lisäämään koordinointia ja täydentävyyttä niiden EU:n toimien kesken, joita EY toteuttaa tai joita EU toteuttaa YUTP:n/ETPP:n puitteissa, ja niiden toimien kesken, joita jäsenvaltiot toteuttavat kahdenvälisten ohjelmien puitteissa päätoimipaikoissa ja kentällä. On pyrittävä lisäämään yhteistä täytäntöönpanoa YUTP:n/ETPP:n puitteissa toteutettavien yhteisön, jäsenvaltioiden ja EU:n toimien kesken. Suunnittelu- ja täytäntöönpanovälineiden kehittäminen Kehittämällä tämän mietinnön pohjalta välineet turvallisuusalan uudistuksen kattavaa analysointia varten sekä käytännön ohjeet uudistuksen täytäntöönpanoa varten voidaan tukea tähän alaan liittyvän EU:n/EY:n tuen arviointia, suunnittelua ja täytäntöönpanoa kokonaisuutena. Asiantuntemuksen ja asiantuntijaverkoston laajentaminen kenttätoimia ja -ohjelmia varten On kehitettävä yhteistyötä jäsenvaltioiden toimielinten ja komission välillä, jotta saadaan käyttöön riittävästi päteviä asiantuntijoita, joilla on yhtenäinen toimenkuva, koulutus ja varusteet, jotta heitä voidaan lähettää ulkomaille turvallisuusalan uudistusta koskeviin lyhyen, keskipitkän ja pitkän aikavälin erityistehtäviin. On myös laadittava säännöt, joiden avulla henkilöstöresurssit saadaan tehokkaasti käyttöön. FI 12 FI

Turvallisuusalan uudistusta koskevan erityiskoulutuksen kehittäminen, jotta uudistus voidaan ottaa huomioon kaikissa toimissa Jotta EU voisi omaksua turvallisuusalan uudistuksen suhteen kokonaisvaltaisemman ja kattavamman lähestymistavan, olisi kehitettävä erityisesti siihen liittyvää koulutusta, jotta voidaan helpottaa tähän toimintaan liittyvien näkökohtien huomioon ottamista ohjelmasuunnittelussa ja laajentaa alan asiantuntemusta EU:n ja sen jäsenvaltioiden instituutioissa. Turvallisuusalan uudistuksesta uusien rahoitusvälineiden täytäntöönpanon painopiste Tuki turvallisuusalan uudistukseen olisi tarvittaessa otettava painopistealueeksi uusien rahoitusvälineiden täytäntöönpanossa omaksumalla sen suhteen kattava ja kokonaisvaltainen lähestymistapa. Kyseeseen tulevia rahoitusvälineitä ovat mm. liittymistä valmisteleva tukiväline, Euroopan naapuruuspoliittinen kumppanuusväline sekä kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusväline ja vakausväline. Vakausvälineellä voi olla suuri merkitys nopean ja joustavan tuen antamisessa uudistusprosessin kriittisissä vaiheissa sekä pitkäaikaisten tukiohjelmien ja muiden, lyhyellä aikavälillä toteutettavien välineiden täydentämisessä. Yhteistyön vahvistaminen kansainvälisten kumppanien kanssa Olisi tiivistettävä yhteistyötä alueellisten ja monenvälisten organisaatioiden kuten YK:n, OECD:n, Euroopan neuvoston, Etyjin ja Afrikan unionin kanssa, jotta voidaan kehittää koulutusta ja parhaiden käytäntöjen levittämistä sekä turvallisuusalan uudistukseen myönnettävän tuen suunnittelua ja sen täytäntöönpanon koordinointia. Turvallisuusalan uudistukseen suunnattavan EU:n tuen tehostamiseksi olisi myös lisättävä yhteistyötä kansalaisyhteiskunnan järjestöjen ja muiden kentällä toimivien rahoittajien kanssa. FI 13 FI