Kunnallisen itsehallinnon peruskivet

Arto Haveri, Jari Stenvall & Kaija Majoinen (toim.) Kunnallisen itsehallinnon peruskivet Acta nro 224

7 Johdanto Arto Haveri, Jari Stenvall & Kaija Majoinen (toim.) (2011): Kunnallisen itsehallinnon peruskivet. Acta nro 224. Suomen Kuntaliitto ja Kunnallistieteen yhdistys. Helsinki. Miksi kunnallinen itsehallinto on tärkeä asia juuri nyt? Kuntien itsehallinnon normatiivisen perustan ja todellisuuden välillä on 2010-luvun Suomessa entistä suurempi jännite. Perustuslain 121 :n mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Mitä meillä on jäljellä kunnallisesta itsehallinnosta ja mitä se itse asiassa on? Mitä vahva itsehallinto voisi merkitä suomalaiselle yhteiskunnalle, kansalaisille ja yhteisöille ja mihin suuntaan sitä tulisi kehittää? Itsehallintoa voidaan lähestyä monista eri näkökulmista. Talousasiantuntija korostaa mielellään talouden näkökulmaa ja käytettävissä olevien resurssien määrää. Itsehallinto on sitä suurempi, mitä enemmän on rahaa käytettävissä. Oikeusoppineet taas liittävät itsehallinnon mielellään kuntien asemaan oikeusjärjestyksessä sekä säädösten kunnille jättämään oikeudelliseen liikkumavaraan. Itsehallinto on riippumattomuutta toimintaa yksityiskohtaisesti ohjaavista säädöksistä. Politiikan tutkija puolestaan näkee poliittisten instituutioiden häiriövapaan ja tehokkaan toiminnan oleellisena itsehallinnon toteutumisessa ottaen huomioon, että kunnan itsehallinnossa on kysymys nimenomaan asukkaiden itsehallinnosta. Kunnallispolitiikan tutkimuksen viitekehyksessä korostuu itsehallinto myös kunnassa itsessään olevana ominaisuutena. Kun johtajuus toimii ja kuntalaiset voivat vaikuttaa merkittävästi omaan paikallisyhteisönsä tulevaisuuteen, on itsehallinto vahvaa. Lisäksi itsehallintoa voidaan pitää arvona, historiallisen kehityksen myötä muotoutuneena hallintotapana tai jopa filosofiana. Eri näkökulmat ovat kytköksissä toisiinsa ja niiden yhdistäminen mahdollistaa itsehallinnon monipuolisen tarkastelun. Paljostakaan rahasta ei ole juuri apua itsehallinnolle, jos joku muu säätää yksityiskohtaisesti rahojen käytöstä. Vastaavasti vapautta tehdä asioita oman mielen mukaan (ilman oikeudellista sääntelyä) rajoittavat taloudelliset ja muut resurssit. Kuntien itsehallinnon voisikin väljästi määrittää kuntalaisten kyvyksi toteuttaa paikallisia valintoja. Vahvimmillaan tämä edellyttää sekä toimivia poliittisia instituutioita, taloudellisia resursseja että vapautta sääntelyltä. Ilman itsehallintoa kunnallishallinnon idea toteutuu huonosti. Kunnallisen itsehallinnon perusarvoja ovat vapaus, osallistuminen ja tehokkuus. Kuntien olemassaoloa ja merkitystä yhteiskunnassa voidaan perustella demokratian, tehokkuuden ja paikallistalouden vahvistumisen lähtökohdista (tarkemmin Haveri Majoinen Jäntti 2009). Kunnallishallinto vaikuttaa parhaimmillaan myönteisesti sekä palvelujen tehokkaaseen järjestämiseen että ihmisten osallistumiseen ja vaikuttamiseen. Tätä edesauttavat toimintojen paikallinen koordinointi ja synergia, paikallisen tiedon ja erityispiirteiden ottaminen huomioon, erilaisten toimintatapojen mahdollistamat innovaatiot sekä yhteisöllisyydestä kumpuava halu toimia oman lähiympäristön hyväksi. Nämä tehok- KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

8 kuutta ja demokratiaa edistävät kuntahallintoon kuuluvat piirteet eivät kuitenkaan voi toteutua tehokkaasti ilman itsehallinnollisia kuntia. Ilman toimivaa itsehallintoa kaikki kunnat olisivat pian samanlaisia, erilaisia toimintatapoja ei kokeiltaisi, ei olisi edelläkävijöitä eikä perässähiihtäjiä. Ilman toimivaa itsehallintoa kansalaisten osallistumiselle kunnallispolitiikkaan ei olisi paljonkaan kannusteita. Kunnallinen itsehallinto on kriisissä. Kuntien autonomiaa pyrittiin lisäämään 1990-luvun uudistuksissa vapaakuntakokeilun hengessä. Jonkin aikaa suunta näyttikin hyvältä, mutta vuosituhannen vaihteen jälkeen kuntien reaalinen itsehallinto on jatkuvasti vähentynyt toimintojen ylikuorman, lisääntyvän sääntelyn ja ylhäältä-alas ohjattujen hallinnonuudistusten myötä. Monessa kunnassa ajatellaan edelleen, että kuntien valta on suoraan verrannollinen budjetin kokoon. On kuitenkin käynyt yhä selvemmäksi, että tehtävien hajauttaminen valtiolta kunnille ja uudet tehtävät ovat pikemminkin vähentäneet kuntien itsehallintoa kuin lisänneet sitä. Kuntien toiminnan pitäisi nousta paikallisesta näkökulmasta ja vastata paikallisiin tarpeisiin. Samaan aikaan niiden olisi täytettävä jatkuvasti laajenevat valtakunnalliset standardit ja menettelytavat esimerkiksi koulutuksessa ja terveydenhuollossa. Voi olla jopa niin, että osa kuntien johtavista viranhaltijoista tai luottamushenkilöistä on kyynistyneinä luovuttanut kunnallisen itsehallinnon puolustamisen. Kunnat ovat uudistumassa ja käynnissä oleva muutos edellyttää myös itsehallinnon renessanssia. Kunnissa on käynnissä eräänlainen etsintäprosessi, jossa kiristyviin paineisiin pyritään vastaamaan monin uusin tavoin, esimerkiksi arvioimalla toimintoja uudelleen, ottamalla käyttöön tilaaja-tuottajamalleja ja hyödyntämällä muita markkinaperusteisia ratkaisuja sekä panostamalla strategiseen johtamiseen. Kuntien oman uudistumisen ja valtion ohjauksen yhteisvaikutuksena on syntymässä uudenlainen kunnallishallinto, jossa myös itsehallinnon eri näkökulmia on syytä pohtia uudelleen. Teoksen tarkoitus Idea kunnallista itsehallintoa käsittelevästä kirjasta syntyi Kunnallistieteen päivien yhteydessä Jyväskylässä vuonna 2009. Lähtökohtana oli keskustelu kunnallisen itsehallinnon tilasta 2010-luvun Suomessa. Monet epäilivät itsehallinnon perusidean kadonneen erilaisten uudistusten paineessa samalla kun valtio jatkuvasti lisäsi kuntien velvoitteita. Itsehallinnon tärkeydestä ja etenkin sen lisäämisen tarpeesta oltiin tuolloinkin montaa mieltä. Harva on kuitenkaan kyseenalaistanut sitä, etteikö kysymyksessä olisi asia, joka vaatisi tutkimuksellista huomiota ja laajempaa yhteiskunnallista keskustelua. Me kirjan toimittajat näemme, että Suomessa on välttämätöntä keskustella itsehallinnon sisällöistä, merkityksistä ja kehittämisestä. Haluamme herättää keskustelua esimerkiksi siitä, haluavatko poliittiset päättäjät ylläpitää itsehallintoa keskeisenä yhteiskunnan instituutiona ja julkisen hallinnon osana. Mielestämme on tärkeää pohtia myös sitä, mitä itsehallinnon kuihduttaminen tarkoittaa. Nykyinen välitila, jossa kunnallinen itsehallinto on periaatteessa olemassa, mutta käytännössä ei välttämättä, on monella tavoin ongelmallinen. Tilanne näkyy muun muassa kuntien toimintaedellytysten heikentymisenä sekä siinä, miten valtio suhtautuu kuntiin. Tässä kirjassa käsitellään itsehallintoa monipuolisesti talouden, politiikan ja oikeuden näkökulmista. Tarkastelemme sitä, mitä mahdollisuuksia kunnallinen itsehallinto ACTA

avaa nykyisessä murroksessa ja millainen merkitys sillä voisi olla siinä kamppailussa, jota suomalainen yhteiskunta käy selviytyäkseen tulevaisuuden haasteista. Esille nousevat myös monet kunnalliseen itsehallintoon liittyvät jännitteet ja uhat. Kokonaisuutena kirjoitukset avaavat kysymystä siitä, mistä tekijöistä koostuvat kunnallisen itsehallinnon uudet peruskivet. Teos sisältää sekä tieteellisiä artikkeleita että havainnollistavia puheenvuoroja. Artikkeleissa hyödynnetään niin tutkimuksia, kirjallisuutta kuin muitakin aineistoja. Puheenvuorot edustavat asiantuntijoiden näkemyksellisiä kannanottoja kunnalliseen itsehallintoon liittyvistä eri tekijöistä. Näin artikkelit ja puheenvuorot täydentävät toisiaan. Sisällöllisesti kunnalliseen itsehallintoon liittyvät tekijät ovat moninaisia. Aluksi tarkastellaan kunnallisen itsehallinnon ideaa ja siihen kytkeytyvää teoriaa. Seuraavaksi huomio kiinnitetään itsehallinnon paikkaan ja paikattomuuteen. Tilannetta avataan kunta-valtio-suhteen kehityksen, eurooppalaisen viitekehyksen sekä toimintaympäristön muutosten kautta. Kolmannessa luvussa keskitytään demokratiaan ja kansalaisosallistumiseen itsehallinnon peruskivinä. Neljäs luku käsittelee hallintoa, taloutta ja johtamista. Viidennessä luvussa painottuvat kuntien perustehtävän muutos sekä keskeiset tehtäväalueet ja niihin kohdistuvat muutokset itsehallinnon näkökulmasta. Kunnallisen itsehallinnon idea ja teoria Kunnallisen itsehallinnon idea ja teoria on löydettävä uudelleen. Risto Harisalo kiteyttää asian osuvasti: kehittäminen ilman itsehallintoa on vain kuntien kehittämistä. Ilman itsehallinnon ideaa ja teoriaa kunnat ovat vain valtion jatke, jotka toteuttavat hierarkiassa ylemmillä tasoilla päätettyjä asioita, tuottavat palveluja ja suorittavat muita hallinnollisia tehtäviä. Keskeisiä elementtejä, joiden varaan kunnallisen itsehallinnon tulisi perustua, ovat yhteisöllisyys, paikallisuus, kansalaisyhteiskunta sekä sopeutuminen muuttuviin ja monimutkaisiin olosuhdetekijöihin. Näitä kysymyksiä on kuitenkin jatkuvasti tarkistettava ja päivitettävä toimintaympäristön muutosten takia. Niiden ottaminen huomioon tulisi myös olla lähtökohtana siinä, miten kuntia kehitetään. Risto Harisalo lähestyy artikkelissaan kunnallista itsehallintoa tocquevillelaisesta, yhteisöä korostavasta näkökulmasta. Sen mukaan kunnista tekee itsehallinnollisia yhteisöjä kaksi ominaisuutta; itsenäisyys ja valta, joiden varassa kansanvalta ja yhteiskunta voivat kehittyä ainakin jossain määrin omalakisesti. Ilman itsenäisyyttä ja valtaa kunnallinen itsehallinto ei voi toimia eikä kuntalaisille kehity riittävää sidettä kuntiin. Tocquevillelaisesta näkökulmasta kunnallinen itsehallinto on myös dynaamisen yhteiskunnan perusta. Sitä tulisi tarkastella ihmisten elämään ja yhteiskunnan kehitykseen olennaisesti vaikuttavana kulttuurillisena tekijänä. Koska kunnallinen itsehallinto on yhteiskunnan peruskivi, on tärkeätä yrittää ymmärtää, kuinka se muokkaa ja muovaa valtiota, taloudellisia suhteita ja ihmisten sosiaalista elämää. Arto Haveri ja Jenni Airaksinen tarkastelevat kunnallista itsehallintoa paikallisen itsehallinnon käsitteen kautta. Lähtökohtana on ajatus, jonka mukaan nimenomaan paikallisuus ja siihen kytkeytyvät merkitykset ovat olennaisia itsehallintoyhteisöjen toiminnan kannalta. Perustava argumentti paikallisen itsehallinnon puolesta lähtee havainnosta, jonka mukaan on olemassa poliittisten määrittelyjen ja intressiristiriito- 9 KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

10 jen kohteena olevia asioita, jotka eivät ole globaaleja, kansallisia tai välttämättä edes kunnallisia, vaan ihmisten jokapäiväiseen elämään ja välittömään elinympäristöön liittyviä. Kuntien itsehallinnon oikeutuksen kannalta on olennaista, kykenevätkö asukkaat kunnan kautta toteuttamaan omia paikallisia valintojaan ja toimiiko kunta tehokkaasti välineenä, jonka avulla asukkaat voivat kehittää oman elämänsä edellytyksiä; palveluja, ympäristöä ja elinkeinoja. Artikkelin lopuksi esitellään visio paikalliseen itsehallintoon vahvasti ankkuroituvasta Suomesta, jossa asukkaiden paikalliseen itsehallintoon perustuva hallinta nähdään olennaiseksi osaksi kansallista hyvinvointia, innovaatiopolitiikkaa ja uudistumista. Sakari Möttönen rakentaa kuntien itsehallintoon liittyvää teoriaa kontingenssiajatteluun pohjautuen. Artikkelin keskeisenä viestinä on se, että mitä monimutkaisemmaksi yhteiskunta muuttuu ja kehittyy, sitä hajautuneemmaksi julkisen sektorin toiminta ja rakenteet tulisi tehdä. Usein valtion toimenpiteiden takia kuntien toimintavapaus on liian vähäinen. Kunnilla ei aina ole sellaisia toimintavaltuuksia ja -edellytyksiä, joilla se omilla toimillaan pystyy vastaamaan toimintaympäristön muutokseen. Paras strateginen lähestymistapa kuntarakenteen uudistamiseen perustuu valtion ja kuntien yhteistyöhön. Pasi-Heikki Rannisto pohtii historiallisesta perspektiivistä, kenelle kunta lopultakin on kuulunut. Hänen mukaansa keskustelua itsehallinnosta käydään pääsääntöisesti jäsentymättömin käsittein ja argumentein. Tarkasteltaessa itsehallintoa on ensin määriteltävä, mistä ja kenen itsehallinnosta on kyse sekä mitkä osapuolet ovat itsehallintoa määrittämässä. Kehitys on edennyt kunnallisen itsehallinnon osalta muodostamisvaiheesta yhteiskunta-ajatteluun, minkä jälkeen itsehallinnon ideaa on määrittänyt tehokkuuden ja vallan tavoittelu. Hyvinvointivaltiossa itsehallintoon vaikutti vahva valtion ohjaus kuntiin. Tämän jälkeen on palattu tehokkuuden korostamiseen kuntien toiminnassa, mikä myös on johtanut kunnallisen itsehallinnon idean epäselvyyteen. Kuntalaisen ja demokratian näkökulmat ovat sisältyneet eri vaiheissa kunnallisen itsehallinnon määrittämiseen ja erityisesti 2000-luvulta alkaen sille tulisi antaa entistä suurempi painoarvo. Torsti Kirvelän artikkeli tarkastelee kunnallisen itsehallinnon tulevaisuutta skenaariolähtöisesti. Skenaarioajattelun perusideana on luoda useita vaihtoehtoisia suuntauksia, joiden perusteella on mahdollista hahmottaa tulevaisuuden kunnallista itsehallintoa, sen olennaisia piirteitä sekä niitä vaikutuksia ja haasteita, joita tulevaisuus kunnalliselle itsehallinnolle asettaa. Ensimmäisen luvun lopussa Ari Kolehmainen esittelee Suomen Kuntaliiton Uusi Kunta 2017 -ohjelmaa ja pohtii, miten uudistaa kunnallista itsehallintoa vastaamaan 2020-luvun haasteisiin. Kirjoituksessa korostetaan sellaisen kunnallishallintoa koskevan muutoksen välttämättömyyttä, joka ottaa huomioon kuntien tehtävien ja haasteiden kokonaisuuden sekä kuntien erilaistuneet tilanteet, tarpeet ja edellytykset. Kunnallisen itsehallinnon paikka ja paikattomuus Kirjan toisessa pääluvussa tarkastellaan kunnallisen itsehallinnon tilaa, paikkaa ja paikattomuutta. Tällöin nousee esille kuva kunnallisesta itsehallinnosta murroksessa vasten eurooppalaista kuntien itsehallintokehitystä. Keskeisiä toimintaympäristöön ACTA

liittyviä muutosvoimia ovat kunta-valtio-suhde, tieto- ja viestintäteknologian kehitys, elinvoimaisuuden vaatimus ja asiakaslähtöisyys. Inga Nyholmin artikkelissa tarkastellaan kunta-valtio-suhdetta kunnan ja valtion välisen ohjaussuhteen ja sen ajassa tapahtuneen muutoksen kehyksessä. Historiallinen ymmärrys ja analyysi kunta-valtio-suhteesta ovat tarpeellisia, jotta voidaan ymmärtää sen nykyinen luonne. Nyholmin mukaan kunta-valtio-suhteessa alkoi 2000-luvulla näkyä ajattelutapaa, jonka mukaan kunnat voitaisiin nähdä valtion kumppaneina. Ohjausjärjestelmissä tämä lähestymistapa painottaa verkostomaista lähestymistapaa. Tulevaisuutta Nyholm hahmottelee niin, että painopiste tulisi siirtää yhä vahvempaan kumppanuuteen, mikä voisi myös tuoda kunta-valtio-suhteeseen uusia ulottuvuuksia ja tehdä vaikuttamisesta legitiimimpää. Aimo Ryynänen käsittelee artikkelissaan eurooppalaisten toimijoiden, Euroopan neuvoston ja Euroopan unionin, lainsäädännön ja periaatteiden vaikutuksia kunnalliseen itsehallintoon ja kuntien toimintaan. Hän tuo kriittisesti esille Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjan ja kansallisen lainsäädännön välisiä suhteita. Euroopan unionin valkoisella kirjalla, kansalaisläheisyyden periaatteella ja palveludirektiivillä on vaikutusta kunnallisen itsehallinnon muotoutumiseen. Ryynäsen mukaan kunnallinen itsehallinto muodostaa perustan eurooppalaiselle demokratialle. Kunnallinen itsehallinto on eurooppalaisen oikeusvaltion ja demokratian välttämätön edellytys. Kari Prättälä tarkastelee, millaisia lainsäädäntö- ja muita valtion toimenpiteitä tarvitaan kuntien itsehallinnon perustan säilyttämiseen ja parantamiseen. Aihetta tarkastellaan muun muassa kansalaisten perusoikeuksien sääntelyn ja sen väljentämisen, kunta- ja palvelurakenteiden sekä kuntademokratian ja -talouden näkökulmasta. Tarkastelun tarpeellisuutta korostaa se, että keväällä 2011 aloittavan maan uuden hallituksen ohjelmaan on nousemassa monia kuntien itsehallinnon kannalta tärkeitä asioita. Ari-Veikko Anttiroiko pohtii sitä, miten ICT-teknologia heijastuu kunnallisen itsehallinnon muutokseen. Vaikka teknologisella kehityksellä on sekä puitteistavia että mahdollistavia vaikutuksia sosiaaliseen elämään kunnallishallinto mukaan lukien, se ei mitenkään suoraan määritä itsehallinnon laajuutta ja muotoja. Pikemminkin se näyttäytyy välineellisenä itsehallintokäsityksiin ja -käytänteisiin vaikuttavana prosessina. Stefan Sjöblom tarkastelee kuntien itsehallintoa kaksikielisten kuntien näkökulmasta suhteutettuna koko kuntakenttään. Hän kysyy, mitkä ovat keskeisimmät elinvoimaisen kunnan tuntomerkit kielellisestä näkökulmasta. Tällöin korostuvat paikallisuus ja yhteisöllisyys ja nämä seikat nostavat tulevaisuuden kannalta keskeiseksi asioiksi lähidemokratiaan ja kunnanosahallintoon perustuvat ratkaisut. Toiseen lukuun sisältyy kaksi käytännön puheenvuoroa. Kristiina Wikberg visioi suomenruotsalaisten kuntien tulevaisuutta vuonna 2030 neljän skenaarion avulla. Lähtökohtana tarkastelulle on se, että ruotsinkieliset ovat viime aikoina kokeneet elinympäristönsä muuttuneen, joten kulttuurin ja kielen ylläpitämiseksi on löydettävä uusia keinoja. Visiossa painottuvat uudistuminen, kulttuuri, identiteetti, edelläkävijyys ja monikulttuurisuus. Jussi-Pekka Alanen tarkastelee itsehallintoa metropolialueen näkökulmasta. Kirjoituksessaan hän piirtää kuvan metropolimallista, joka kattaa koko Helsingin metropolialueen ja omaa selkeän sisällön ja päätöksentekojärjestelmän. Hal- 11 KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

12 linnan rakennuspuiksi tarvitaan myös lakia metropolihallinnosta ja suorilla vaaleilla valittua valtuustoa metropolin päätöksentekoelimeksi. Kansalaisdemokratia itsehallinnon peruskivenä Demokratia ja kuntalaisten osallistuminen ovat kunnallisen itsehallinnon keskeisiä peruskiviä. Yhtä lailla kuin kuntien ja valtion suhdetta, kunnallista itsehallintoa on syytä tarkastella nimenomaan kuntalaisten itsehallintona, mahdollisuutena toteuttaa paikallisia valintoja. Ilman kuntalaisten aktiivisuutta, hyväksyntää tai demokratiaa itsehallinnolla ei siis ole perusteita. Samalla on kuitenkin tunnustettava, että myös kansalaisdemokratiaan kohdistuu voimakkaita muutospaineita. Vuokko Niiranen kysyy artikkelissaan, onko itsehallinnossa näkyvissä viitteitä siitä, että kivijalka saattaa painua vinoon, rapautua tai jopa sortua? Kuntalaiset saattavat tunnistaa kunnallisen itsehallinnon riskit, mikä näkyy esimerkiksi äänestysprosenttien laskuna ja kuntalaisten kiinnostumattomuutena. Päädytäänkö Suomessa huomaamatta tilanteeseen, jossa demokratian perusta heikkenee nimenomaan kuntalaisen näkökulmasta ja sitä heikennetään joko tietoisilla ratkaisuilla tai se heikentyy tahtomattaan, ajelehtimalla? Niirasen mukaan kunnallista itsehallintoa voidaan tarkastella kohdennetusti kuntalaisten itsehallintona ja kuntalaisen osallisuuden ylläpitämisen näkökulmasta. Kuntalaisten osallistumiselle annetaan erilainen sija riippuen siitä, minkä osallistumisteorian näkökulmasta sitä tarkastellaan. Marianne Pekola-Sjöblom tarkastelee artikkelissaan kuntalaisuuden eri ulottuvuuksia, jotka näkyvät muun muassa suhtautumisena kunnallisiin palveluihin, luottamuksena kunnalliseen päätöksentekoon, äänestämisenä kuntavaaleissa sekä osallistumisena kunnallisiin luottamustehtäviin ja suoran demokratian muotoihin, kuten kunnallisten palvelujen suunnitteluun. Artikkelin loppuosassa pohditaan kuntalaisten kuntamielipiteiden ja niiden kautta piirtyvän kuntalaisuuden merkitystä kunnan toimintaan ja mahdollisiin kuntarakenteen muutoksiin. Pekola-Sjöblom korostaa kunnallista demokratiaa osana kunnan elinvoimaisuutta ja peräänkuuluttaa kuntien toimia kuntalaislähtöisyyden vahvistamiseksi. On tärkeätä kiinnittää huomiota myös kansalaisdemokratiaa muuttaviin käytäntöihin. Tätä näkökulmaa tarkastelee Anna-Katriina Salmikangas. Hän analysoi aidon itsehallinnon mahdollisuuksia yhden kansalaisyhteiskunnan toimijan, kyläyhdistyksen näkökulmasta. Tätä kautta rakentuvat paikallinen koordinointi ja synergia kunnallishallinnon ja kolmannen sektorin kesken samalla, kun esille nousee haasteita osallisuuden toteutumiselle. José Valanta pohtii kriittisesti kuntien nykyisen itsehallinnon mahdollisuuksia varsinkin pienemmissä kunnissa todeten, että ne ovat käytännössä katsoen täysin riippuvaisia sekä toisistaan että verkostomaisista palvelutuotanto-organisoinneista. Koska kuntaidentiteetti korostuu kuntaliitoksissa, Valanta kysyy, olisiko jo kertaalleen hylätty aluekuntamalli otettava vakavasti uuteen pohdintaan ja käytävä rakentamaan maahamme kokonaan uudenlaista itsehallintokäsitettä. Viedäänkö meitä kuntalaisia kuin kuoriämpäriä? kysyy Jaakko Pitkänen kirjoituksessaan, joka käsittelee kansalaisen kokemuksia kunnan toiminnassa sekä seudullisessa ja maakunnallisessa yhteistyössä. Pitkänen korostaa erityisesti pienyhteisöjen ACTA

verkostoitumisen ja aktiivisen yhteistyön merkitystä kunnallisten päättäjien kanssa tienä toimivaan kansalaisvaikuttamiseen. Talous, johtaminen ja hallinto itsehallinnon peruskivinä Keskeinen osa itsehallinnon toimivuudesta riippuu kuntien hallinnosta. Tärkeää olisi, että hallintoa tarkasteltaisiin paitsi tehokkuuden ja demokratian näkökulmista, myös itsehallinnon ideaan perustuen. Hallinnolliset ja johtamisen käytännöt voivat osaltaan vahvistaa tai heikentää itsehallinnon toimintamahdollisuuksia. Artikkeleissa analysoidaan erityisesti johtamisen, talouden ja tietohallinnon kysymyksiä. Jari Stenvall ja Maarit Sihvonen analysoivat kuntien johtamista, paitsi yleisesti, myös siitä näkökulmasta, miten kuntiin kohdistuvat reformit ovat asettaneet muutospaineita. He näkevät ongelmallisena sen, että kuntien johtamista on kehitetty vain ammatillisena johtamisena, ei kunnallisesta itsehallinnon ideaan perustuvana toimintana. Johtamisen käytäntöä ja teoriaa voitaisiin kehittää ammatillisen lähestymistavan ohella painottaen kansalaisyhteiskuntaa, kuntia kulttuurisena ilmiönä, elinvoimaisuutta paikallisissa ja monimutkaisessa toimintaympäristössä sekä toimintaa verkottuneissa ja teknologiavaikutteisissa olosuhteissa. Nämä lähtökohdat voisivat luoda jäsennettyjä tavoitteita johtamisen sisältöalueille kuten resurssijohtamiseen, strategiseen johtamiseen, verkostojohtamiseen ja muutosjohtamiseen. Pentti Meklin ja Jarmo Vakkuri asettavat tavoitteen jäsentää kunnallista itsehallintoa talouden näkökulmasta. Artikkelissa tarkastellaan itsehallintoa kunnan kykynä selviytyä tehtävistään. Tässä viitekehyksessä itsehallinto tarkoittaa kunnan mahdollisuutta päättää taloudestaan, toisin sanoen tuloista ja menoista sekä varoista ja veloista, mutta myös vastuuta tehtyjen päätöksien seurauksista. Mahdollisuuden kääntöpuolena on näihin liittyvä vastuu. Kunnan talouden tasapaino on itse asiassa tärkeä näkökulma kunnan itsehallinnon tarkastelussa. Tasapaino tarkoittaa yksinkertaisesti sitä, että kunnan tulojen ja menojen on oltava pitkällä aikavälillä hallittavissa olevassa tasapainossa. Meklinin ja Vakkurin toteavat, että kun kunnan tulorahoitus loppuu, itsehallintokin taloudellisessa merkityksessä loppuu. Antti Syväjärven ja Harri Ihalaisen mukaan nykyisessä uudistusten ja muutosten määrittämässä tilanteessa, jota myös enenevässä määrin voidaan kuvata tiedon yhteiskunnaksi, on perusteltua tarkastella kuntien tietohallintoa osana kunnallista itsehallintoa. Tietohallinnollisten ratkaisujen kautta kuntien on kyettävä vastaamaan jatkuvasti paitsi paikallisiin niin myös alueellisiin ja valtakunnallisiin julkisen tietohallinnon menettelytapoihin. Syväjärvi ja Ihalainen painottavat, että tietohallinto haastaa kunnallisen itsehallinnon. Miten toimijat kykenevät tekemään paikallisia valintoja jotka kohdistuvat niin kunnan kuin kuntalaisten hyväksi? Tietämätön tai kykenemätön tietohallinto on aito uhka ja haaste kuntien itsehallinnolle, kun taas parhaimmillaan tietohallinto paikallisena tai paikattomanakin valintana tukee itsehallintoa. Päivi Laajala ja Kari-Pekka Mäki-Lohiluoma luovat kuvan neuvottelu- ja ohjausmenettelystä kunta-valtio-suhteessa; sen nykytilanteesta, käytännöistä ja kehittämistarpeista. Kirjoittajien mukaan järjestelmän kehittäminen edellyttäisi yhtäältä organisaatiouudistuksia, jotka vahvistaisivat ministeriöiden välistä horisontaalista koordinaatiota, ja toisaalta valtiontaloutta vastaavaa kuntatalouden kehysmenettelyä, 13 KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

14 joka sitoisi myös ministeriöt tiiviimmin käytettävissä oleviin resursseihin. Kehittämisen esteenä on se, että osapuolen kesken ei vallitse täysin yksiselitteistä näkemystä eri osapuolten roolista, tehtävistä ja asemasta neuvottelujärjestelmässä. Jarmo Asikainen korostaa strategian sekä siihen liittyvän päätöksenteko- ja toimeenpanokyvyn merkitystä kunnallisen itsehallinnon kannalta. Kuntien menestyminen on entistä enemmän riippuvainen paikallisesta toimintaympäristöstä, josta muodostuu kunnan strategisen suunnittelun ja johtamisen kannalta olennainen mahdollisuuksien kenttä. Kunnan tehtävät ja rooli Kunnan perustehtävän ydin määritellään kuntalaissa. Perusperiaatteena tätä kirjoitettaessa vuonna 2011 on niin kutsuttu yhtenäiskunta-ajattelu ja siihen pohjautuva tehtävämäärittely. Yhtenäiskunta-ajatteluun perustuen suomalaisten kuntien tehtävät ja perusrakenne ovat samat, olipa kunnan koko suuri tai pieni tai sijainti missä tahansa. Kuntien tehtäviä voidaan itsehallinnon näkökulmasta lähestyä monella eri tavalla. Itsehallinnon ollessa de jure` totta, itsehallinnon toimivuutta voidaan arvioida tai arvostella sen perusteella, miten kunnat tehtävistään selviytyvät. Toisaalta kunnat pystyvät nykyisin määrittelemään vain osan tehtävistään. 2000-luvulla kuntien tehtäviä on edelleen lisätty ja niiden toteuttamista on pyritty normeeraamaan tarkasti. Kaija Majoinen analysoi empiiriseen aineistoon perustuen sitä, mitä sisältöjä eri toimijat nostavat kunnan perustehtävän ytimeen. Hänen kiinnostuksensa kohdistuu erityisesti siihen, mitkä sisällöt painottuvat erilaisissa toimintaympäristöissä toimivissa kunnissa. Majoinen korostaa kunnan perustehtävän uudelleenmäärittelyn välttämättömyyttä. Kun kuntaorganisaatiot sulautuvat osiksi hybridisiä palveluverkostoja ja kehittämiskumppanuuksia, korostuu kehittäminen ja mahdollistava rooli kunnan perustehtävässä. Muutoin riskinä on näivettyminen ja negatiiviseen kierteeseen joutuminen. Tämän vuoksi muun muassa toimialojen rajapintojen ja tehtävävastuiden uudelleenmäärittely on välttämätöntä. Anni Jäntti tarkastelee kunnan päätösvallan ja tehtävien vähenemisen vaikutuksia kunnalliseen itsehallintoon. Tapaustutkimuksen kohteena on Kainuun hallintokokeilu. Jäntti käyttää analyysissään onttouden käsitettä. Kunnan tehtäväkenttä on Kainuun hallintokokeilussa kaventunut Suomen oloissa erittäin merkittävästi, mutta vastaavanlaisia prosesseja on käynnistynyt myös kunta- ja palvelurakenneuudistuksen myötä. Tehtäväkentän kaventuminen ei kuitenkaan välttämättä johda kuntien onttoutumiseen, vaan Jäntti osoittaa, että tehtävien vähentymisellä voi olla myönteinen merkitys itsehallinnon uudelleen rakentumiseen luomalla uusi paikallinen yhteisö. Sini Sallinen lähestyy kunnallista itsehallintoa vapaaehtoisten tehtävien näkökulmasta tarkastellen näihin tehtäviin kohdistuneita oikeudellisen liikkumavaran muutoksia ja erityisesti EU:n lainsäädännön vaikutuksia. Sallinen korostaa oikeudellisen liikkumavaran kaventuneet merkittävästi näissä tehtävissä, mutta myös näiden tehtävien merkitystä paikallisten tarpeiden toteuttamisessa ja elinvoimaisen kunnan edistämisessä. Kuntalaisten kokonaisvaltaiseen hyvinvointiin sisältyy myös taloudellinen hyvinvointi. Erityisesti elinvoimaisuuden näkökulma on kunnallisen itsehallinnon ACTA

187 Stefan Sjöblom Elinvoimainen kunta kaksikielisyyden näkökulmasta Johdanto Kunnallisen itsehallinnon merkitys kieliryhmien aseman kannalta on historiallisesti katsoen ollut suuri. Edellytyksiä käyttää kansalliskieliä ohjaa julkinen sektori, jossa viranomaiset huolehtivat kielellisten oikeuksien toteutumisesta. Kielellisen jaotuksen perusyksikkö on kunta. Näin ollen kielellisten oikeuksien toteutuminen on ollut vahvasti sidoksissa yhtenäiskuntamalliin. Malli on ollut edellytys itsehallinnon perusarvojen toteutumiselle myös kielellisestä näkökulmasta. 1990-luvun jälkeen kuntien reaalinen itsehallinto on kaventunut ja muutospaineet ovat jatkuvasti kasvaneet. Kunnallista itsehallintoa koskevat laajemmat muutokset sekä itsehallinnon kaventaminen että sen laajentaminen heijastuvat kuitenkin välittömästi myös kieliryhmien asemaan. Samalla pienetkin muutokset kuntien toimintaympäristössä, hallintorakenteissa ja ohjausjärjestelmissä saattavat vaikuttaa laajasti kieliryhmien paikallisiin oloihin. Kyse ei ole pelkästään välittömistä vaikutuksista, vaan myös uudistuksia seuraavista toimintatavallisista muutoksista kuntaympäristössä sekä kunnan organisaatiossa. Kuntien erityisesti kaksikielisten kuntien väliset erot ovat suuret. Erot eivät noudata vakiintuneita kokosidonnaisia, kielellisiä tai alueellisia ulottuvuuksia. Kuntien edellytykset vastata muutospaineisiin vaihtelevat hyvin paljon. Täten käynnissä olevan uudistuspolitiikan seurauksena syntyvän uuden itsehallinnon vaikutukset kieliryhmien asemaan voivat olla äärimmäisen monitahoisia. Siksi on perusteltua kysyä, mitkä ovat keskeisimmät elinvoimaisen kunnan tunnusmerkit kielellisestä näkökulmasta. Lähtökohdan tarkastelulle muodostaa nykytilanne. Aluksi kiteytetään kaksikielisten kuntien erityispiirteet suhteessa koko kuntakenttään. Artikkelin loppuosassa tarkastellaan elinvoimaisen kunnan kielellistä ulottuvuutta käynnissä olevien uudistuspyrkimysten valossa. Kunnallisen itsehallinnon kielelliseen ulottuvuuteen vaikuttavat tekijät McRae (1997, 363) määrittelee neljä tekijäkokonaisuutta, joilla vertailevasta näkökulmasta on ollut keskeinen merkitys kieliryhmien aseman kansalliselle muotoutumiselle: historialliset, institutionaaliset, rakenteelliset sekä asenteelliset tekijät. Suomen oloissa kaikilla ulottuvuuksilla on historiallisesti tarkasteltuina ollut merkittävä rooli kieliristiriitojen sääntelyssä, mutta ne ovat edelleenkin keskeisiä kielellisten oikeuksien KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

188 käytännön toteutumisen kannalta. Hieman sovellettuna McRaen jaottelu on toimiva lähtökohta myös kunnallisen itsehallinnon kielellisen merkityksen tarkastelulle. Laajemmassa mielessä tekijäkokonaisuudet nimittäin kuvastavat kunnallisessa itsehallinnossa tapahtuneita muutoksia ja antavat siten mahdollisuuden arvioida yhtenäiskuntamallin sekä vaihtoehtoisten perusmallien mahdollisuuksia kielellisestä näkökulmasta. Historialliset ja institutionaaliset tekijät Kielipolitiikalla tarkoitetaan valtion suhdetta kieliin ja eri kieliä puhuviin väestöryhmiin. Suomen kielipolitiikan keskeisin kysymys on 1800-luvulta lähtien ollut suomen ja ruotsin kielten virallinen asema sekä kyseisten kieliryhmien väliset voimasuhteet. Historiallisesti katsottuna tätä nimitetään usein kielikysymykseksi (Zetterberg 1987). Autonomian aikana ruotsin kieli säilyi hallintokielenä, mutta suomen kielen asema vahvistui vähitellen erityisesti 1860-luvulta alkaen itsenäistymiseen asti. Suomen kieli otettiin vähitellen käyttöön kaikilla julkisen elämän alueilla. Kun kunnallishallinto erotettiin kirkollisesta seurakuntien hallinnosta vuonna 1865, suomea alettiin käyttää hallintokielenä suomenkielisillä alueilla. Siirtyminen suomen kieleen sujui maaseudulla kaksikielisiä pitäjiä lukuun ottamatta kitkatta, mutta kaupungeista esimerkiksi Helsingissä ja Turussa kaksikielisyys omaksuttiin vasta 1900-luvun alussa. Vuonna 1866 perustettu kansakoululaitos oli merkittävä erityisesti siinä, että se edisti yleissivistystä ja lisäsi kansallista tietoisuutta sekä suomenkielisen että ruotsinkielisen väestön keskuudessa. Suomi sai virallisen kielen aseman ja tuli yhdenvertaiseksi ruotsin kielen kanssa vuoden 1902 kieliasetuksella eli asetuksella suomen- ja ruotsinkielen käyttämisestä Suomenmaan tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa (18/1902). Merkittävimmin kielikysymyksen kokonaisvaltaiseen ratkaisemiseen myötävaikutti kuitenkin vuoden 1906 eduskuntauudistus. Se avasi tien sille, että eduskunnan vakiinnutettua asemansa ylimpänä valtioelimenä Suomi saattoi itse ratkaista myös kielikysymyksensä parlamentaarisessa järjestyksessä. Täysvaltaiseksi kulttuurikieleksi suomi muotoutui 1910-luvulle tultaessa (Klinge 1996). Nykyinen kahden kansalliskielen malli perustuu vuoden 1919 hallitusmuodon 14 pykälään. Se oli luonteeltaan kompromissi, jolla torjuttiin pyrkimykset saattaa ruotsin kieli vähemmistöasemaan. Kielipolitiikka pysyi kuitenkin pitkää kiistanalaisena. Tilanne vakiintui eräänlaiseksi tasapainotilaksi vasta sotien jälkeen (Allardt & Starck, 1981;Kielilakikomitea 2000). Nykyisen perustuslain 17 :n mukaan suomi ja ruotsi ovat Suomen kansalliskielet. Jokaisella on oikeus käyttää tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa asias saan omaa kieltään, sekä saada toimituskirjansa tällä kielellä. Lisäksi julkisen vallan on huolehdittava maan suomen- ja ruotsinkielisen väestön sivistyksellisistä ja yhteiskunnallisista tarpeista samanlaisten perusteiden mukaan. Kielisäädökset ovat siis symmetrisiä. Todellisen kielivähemmistön asema ja oikeudet ovat samoja alueen enemmistökielestä riippumatta. Perustuslain lisäksi kielellisistä oikeuksista säädetään kielilaissa (403/2003) sekä sektorikohtaisessa lainsäädännössä. Hallintouudistuksissa kielellisiä oikeuksia pyritään turvaamaan muun muassa toimeenpanosäädösten avulla. Kielilaissa kielelliset oikeudet määräytyvät osittain henkilöperiaatteen ja osittain alueperiaatteen perusteella. Hallinnon perusyksikkö on kunta, jotka väestön ilmoittamien kielitilastojen perusteella ovat joko ruotsin-, suomen- tai kaksikielisiä. Kunta on kak- ACTA

189 sikielinen, mikäli kielivähemmistön koko on vähintään 3 000 henkeä tai 8 prosenttia kunnan väkiluvusta, tai jos valtioneuvosto jonkin kunnan valtuuston esityksestä päättää julistaa kunnan kaksikieliseksi. Kunta ei muutu yksikieliseksi ellei vähemmistön osuus laske alle kuuteen prosenttiin väestöstä. Kaksikielisissä kunnissa enemmistön kielenä voi olla suomi tai ruotsi. Yksikielisissä kunnissa palvelut on tarjottava kunnan kielellä, kaksikielisissä kunnissa molemmilla kunnan kielillä. Valtiolla on velvollisuus palvella kansalaisiaan molemmilla kansalliskielillä. Kunnallisen itsehallinnon ja yhtenäiskuntamallin merkitys on siis kielellisten oikeuksien käytännön toteutumisen kannalta ollut suuri. Sen kautta toteutuu niin sanottu alueellisen joustavuuden periaate, jonka perustan muodostaa jako yksi- ja kaksikielisiin kuntiin (McRae 1997, 378). Kansainvälisessä vertailussa tämä on Suomen keskeisin institutionaalinen ominaispiirre, ja se poikkeaa esimerkiksi Sveitsissä ja Belgiassa sovellettavasta pääosin kielellisesti yhtenäisiin alueisiin perustuvasta mallista. Rakenteelliset tekijät Yhteiskunnan kielioloja heijastavia keskeisimpiä rakenteellisia tekijöitä voidaan lähestyä väestö-, kunta- sekä palvelurakenteiden näkökulmasta. Itsenäisyyden aikana väestörakenteelliset muutokset ovat olleet suuria. Ruotsinkieliset paikalliset vähemmistöt ovat jatkuvasti pienentyneet sekä lukumääräisesti että suhteellisesti. Ruotsinkielisten suhteellisen väestön osuus oli maamme itsenäisyyden alkuaikoina 11 prosenttia ja nykyisin 5,4 prosenttia. Suurin osa hieman yli 290 000 suomenruotsalaisesta asuu Uudenmaan, Turunmaan ja Pohjanmaan rannikkoseudulla. Noin neljä prosenttia suomenruotsalaisista asuu näiden alueiden ulkopuolella. Kaiken kaikkiaan noin 37 000 suomenkielistä asuu kunnissa, joissa enemmistön kielenä on ruotsi ja vastaavasti 140 000 ruotsinkielistä kunnissa, joissa enemmistön kieli on suomi. Etelä-Suomen suomenkielinen väestö on jatkuvasti kasvanut sisämaasta etelään suuntautuneen muuttoliikkeen seurauksena. Aina 1970-luvulle asti ruotsinkielisten määrä väheni voimakkaasti muun muassa Turun ja Porin läänissä Ruotsiin suuntautuneen muuttoliikkeen sekä ulkosaariston tyhjenemisen vuoksi. Vuosituhannen vaihteessa ruotsinkielisen väestön osuus oli kuitenkin vähentynyt etenkin Uudellamaalla. Kaikkein suurimmat muutokset kielellisessä jakaumassa ovat tapahtuneet Keski-Uudenmaan kunnissa. Kunnista, joissa aikaisemmin on ollut ruotsinkielinen enemmistö, tulee vähitellen kaksikielisiä tai kokonaan suomenkielisiä. Kaksikielisissä kunnissa suomenkielisen väestön prosentuaalinen osuus kasvaa ja ruotsinkielisen väestön osuus pienenee (Kielilakikomitea 2000). KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

190 Taulukko 1. Kunnat kieliryhmittäin eräillä rakenteellisilla tunnusluvuilla vuoden 2009 kuntajaon mukaan. Kaksikielinen Kaksikielinen Yksikielinen Yksikielinen Tunnusluku kunta (ruotsi) kunta (suomi) kunta (ruotsi) kunta (suomi) Väestön lkm 9 620 77 090 2 280 12 370 Väestönmuutos, ennuste v. 2040 (%) 14 20 26 0,3 Taajama-aste (%) 63 81 37 62 0 14-vuotiaiden osuus (%) 17 17 17 17 Eläkeläisten osuus (%) 25 22 24 28 Huoltosuhde, 65 vuotta täyttäneet sataa 15 64-vuotiasta kohden 32 25 33 33 Huoltosuhteen ennuste muutos vuoteen 2040 (%) 23 26 27 32 Työttömyysaste (%) 4,6 6,1 2,3 9,9 Palveluelinkeinojen osuus (%) 60 69 70 59 Työpaikkaomavaraisuus (%) 82 91 67 85 N 15 19 19 295 Viime vuosikymmenten keskeisin muutos on kuitenkin kaksikielisten perheiden lisääntyminen. Ruotsin kieleen panostetaan aikaisempaa enemmän, mikä on puolestaan johtanut siihen, että ruotsinkielisten koulujen oppilaiden lukumäärä saattaa olla 10 prosenttia korkeampi kuin rekisteröityjen ruotsinkielisten lasten lukumäärä. Vuonna 1970 ruotsinkielisistä lapsista vain ainoastaan neljäsosalla oli kaksikielinen tausta. Vuonna 2005 vastaava osuus oli lähes kaksi kolmasosaa (Finnäs 2010, 37). Kieliryhmien välinen raja muuttuu entistä häilyvämmäksi. Demografisesti tarkasteltuna ruotsinkielisen väestöryhmän tilanne on kuitenkin pääosin hyvä. Sekä syntyvyys että elinajanodote ovat suomenkieliseen väestöön verrattuna korkeampia. Mainitunkaltaiset kehityspiirteet johtavat kuitenkin siihen, että erot sekä sukupolvien että alueiden välillä ovat hyvin suuret. Kuntarakenteen osalta kaksikielisten kuntien ryhmä on heterogeeninen. Niihin sisältyy paitsi pieniä saaristokuntia ja haja-asutusalueita myös taajamia sekä koko pääkaupunkiseutua. Lisäksi koko Suomen kuntakentällä viime vuosikymmeninä jatkunut erilaistuminen on koskenut myös kaksikielisiä alueita. Vuonna 2007 Manner-Suomessa oli 43 kaksikielistä kuntaa. Vuoteen 2010 mennessä toteutuneiden uudistusten jälkeen kaksikielisiä kuntia on 31. Niistä 18:lla on suomenkielinen ja 13:lla ruotsinkielinen enemmistö. Ennen liitoksia molempia oli yhtä paljon. Kunnat, joiden enemmistökieli on ruotsi, ovat suhteellisen pieniä ja maaseutuvaltaisia. Tältä osin nykyisen uudistuspolitiikan peruslähtökohdat suurempi kuntakoko ja laajemmat yhteistoiminta-alueet ovat ongelmallisia. Kyse on viime kädessä edellytyksistä säilyttää ruotsinkielistä vaikutusvaltaa tulevaisuuden kunta- ja palvelurakenteessa. Tämän vuoksi kaksikieliset kunnat ovat suhtautuneet kuntarakenteellisiin uudistuspyrkimyksiin varovaisesti. ACTA

191 Pääpaino on ollut yhteistoimintaa ja toimintatapoja koskevassa uudistustyössä (Berg & al. 2010). Taulukko 2. Kaksikielisten kuntien vuoden 2008 taloudellinen tilanne kunnan kieliosuuden mukaan vuoden 2009 kuntajaolla. Ruotsinkielisten Ruotsinkielisten Ruotsinkielisten Kaikki Tunnusluku osuus <30 % osuus 30 70 % osuus >70 % kunnat Veroaste (%) 18,5 19,2 19,2 18,5 Vuosikate ( /as) 554 257 174 363 Käyttötalouden ylijäämä ( /as) 1 533 237 895 716 Sosiaali- ja terveyspalvelujen käyttömenot ( /as) 2 905 2 964 3 026 2 896 Ikäihmisten palvelut laitoshoidon käyttömenot( /as) 129 193 239 138 Lasten päivähoidon käyttömenot ( /0 6-v.) 451 393 313 398 Peruskoulutuksen käyttömenot ( /as) 729 867 850 730 N 11 15 17 348 Muilta rakenteellisilta ominaisuuksiltaan kaksikieliset kunnat eivät kuitenkaan merkittävästi poikkea muusta kuntakentästä. Usealla mittarilla, kuten esimerkiksi työllisyyden tai huoltosuhteen kohdalla, tilanne on jopa keskimääräistä parempi. Kuntien taloudellisten lähtökohtien osalta kaksikielisyys, varsinkin yhdistettynä negatiiviseen väestönmuutokseen ja eräisiin muihin rakenteellisiin tekijöihin, johtaa korkeampiin keskimääräisiin palvelukustannuksiin etenkin koulutus- sekä ikäihmisten palveluissa (Taulukko 2). Kuntien edellytykset selvitä tehtävistään ovat kuitenkin ennen muuta sidoksissa talouden tasapainovaatimukseen, eli tulojen on riitettävä käyttömenojen ja investointien kattamiseen. 2000-luvun talouskehitystä koskevat tarkastelut ovat osoittaneet, että kuntataloudelliselta tasapainoltaan vahvat kunnat ovat pysyneet vahvoina ja vastaavasti heikot heikkoina (Meklin 2010;Vakkuri & al. 2010, 132), samalla kun taloudellisesti vahvat kunnat uudistavat palvelurakenteitaan muita aktiivisemmin. Kaksikielisten kuntien osalta tilanne on osittain toinen. Niissä ei voida osoittaa yhtä selkeää jakautumista vahvoihin ja heikkoihin kuntiin. Lisäksi taloudellisesti heikot kaksikieliset kunnat ovat pääosin käynnissä olevan uudistusprosessin piirissä. Kaksikielisten kuntien palvelurakenteessa ja palvelujen organisoinnissa ei yleisellä tasolla ole merkittäviä poikkeamia valtakunnallisesta tilanteesta (Berg & al. 2010). Tässäkin suhteessa alueelliset sekä kuntien väliset erot ovat kuitenkin hyvin suuret. Puolet kunnista tuottaa sosiaali- ja terveyspalvelunsa itse. Sektoripohjainen organisointi on edelleen ylivoimaisesti yleisin hallinnollinen perusratkaisu. Yhteistyötä tekevissä kunnissa vastuukuntamalli on yhtymäkuntamallia suositumpi. Viime vuosina tilaajatuottaja-toimintatapa, elämänkaarimallit, ostopalvelut, palvelusetelit ja kuntarajoja ylittävät palvelut ovat täydentäneet perinteistä kunta- tai yhteistoimintapohjaista pal- KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

192 velutuotantoa. Näiltä osin on nähtävissä mielenkiintoisia alueellisia eroja kaksikielisten kuntien välillä. Pohjanmaan kunnat ovat olleet huomattavasti muita aktiivisempia edellä mainittujen keinojen soveltamisessa. Voidaan ajatella, että käytössä olevat vaihtoehtoiset palvelujen tuotantotavat ainakin osittain heijastavat kunnissa jo olemassa olevaa kehittämispotentiaalia. Jää nähtäväksi, onko näillä kunnilla perinteisempään organisointiin nojaavia kuntia paremmat edellytykset sopeutua uusiin haasteisiin. Kaiken kaikkiaan kaksikielisten kuntien väliset rakenteelliset erot ovat hyvin suuria kaikilla ulottuvuuksilla. Kieliryhmien väliset määrälliset voimasuhteet heijastavat näitä eroja vain rajallisesti. Suomen kaksikieliset alueet ovat heterogeenisiä tavalla, jota on hyvin vaikeaa tilastollisesti kuvata (Finnäs 2010, 35). Ne muodostavat mosaiikin, jonka sisäiset erot eivät noudata perinteisiä kokosidonnaisia, alueellisia tai kielellisiä rajoja (Berg & al. 2010; Sjöblom 2011). Täten hyötyjä on vaikea saavuttaa kaavamaisia rakenteellisia ratkaisuja soveltamalla. Poliittinen osallistuminen ja asennoituminen Ruotsinkielisen väestön poliittinen osallistuminen on perinteisesti ollut suomenkieliseen väestöön verrattuna aktiivisempaa ja helpommin ennakoitavaa. Äänestyseroilla on osittain normeihin liittyvä tausta. Varsinkin nuoret ruotsinkieliset ovat sisäistäneet äänestysvelvollisuusargumentin suomenkielisiä paremmin. Tähän on osittain luonnollisia syitä. Julkisen päätöksenteon vaikutukset vähemmistöön ovat selkeämmin hahmotettavissa, samalla kun vähemmistön etuja ajavan oman puolueen suhteellisen vahva asema kaksikielisillä alueilla helpottaa poliittisen sosialisaation onnistumista (Borg 1996). Äänestyskäyttäytymistä koskevat tutkimustulokset ovat osoittaneet, että ruotsinkieliset äänestävät suomenkielisiä vilkkaammin kaikissa ikäluokissa. Kyselytutkimusten perusteella erot ovat noin 10 prosenttia (Sundberg & al. 2005). Erot ovat erityisen suuret nuorten ikäryhmissä (Sundberg 2005, 9). Myös alueelliset eroavaisuudet, erityisesti maaseudun ja Etelä-Suomen kaupunkikeskusten välillä ovat merkittävät. Maaseudulla äänestetään huomattavasti aktiivisemmin, erityisesti tämä koskee Pohjanmaata suhteessa muihin kaksikielisiin alueisiin. Ajan myötä kieliryhmien väliset erot ovat kuitenkin hieman tasoittuneet, samalla kun RKP:n määräävä asema on jossain määrin heikentynyt. Valtuustokauden 2005 alussa ruotsinkielisiä luottamushenkilöitä oli 69 kunnassa (16,6 %). Vuonna 2005 RKP:llä oli yksinkertainen enemmistö 22 kunnassa, vuonna 2010 enää 14 kunnassa (Berg & al. 2010). Vähennys johtuu pienten kuntien liitosten lisäksi myös jossain määrin puolueen heikentyneestä kannatuksesta. RKP ei ole onnistunut houkuttelemaan äänestäjiä kaksikielisistä perheistä samassa määrin kuin koulut ovat houkutelleet oppilaita kaksikielisistä kodeista. Myös muilla poliittista aktiivisuutta mittaavilla ulottuvuuksilla on voitu todeta samankaltaisia kieliryhmien välisiä eroja kuin äänestysaktiivisuuden kohdalla. Ruotsinkieliset toimivat selkeästi aktiivisemmin myös suorien vaikuttamismuotojen puitteissa. Ero kieliryhmien välillä on tältäkin osin 10 prosentin tasolla (Sjöblom 2003; Sundberg & al. 2005). Samansuuntaisia eroja on kollektiivisen vaikuttamisen kohdalla. Kun kyselyjen mukaan noin 30 prosenttia suomenruotsalaisista ovat yhdessä muiden kanssa toimineet jonkun tärkeän poliittisen kysymyksen puolesta, vastaava osuus suomenkielisten keskuudessa on vajaat 20 prosenttia (Sundberg & al. 2005, 41). Tähän vaikuttaa ACTA

193 myös suomenruotsalaisten perinteisesti korkea järjestöaktiivisuus. Vaikka järjestötiheys ja järjestöaktiivisuus ovat kiistanalaisia sosiaalisen pääoman mittareita (Putnam 2000; Rothstein 2003; Helander 2006), erot kieliryhmien välillä ovat merkittäviä tavalla, joka heijastuu vahvempana keskinäisenä luottamuksena, kuten myös luottamuksena päätöksentekojärjestelmää kohtaan. Merkittävin viime vuosikymmeninä tapahtunut kuntatason osallistumista koskeva muutos on demokratian osa-alueiden lähentyminen, mikä ilmenee osallistumismuotojen välisten yhteyksien vahvistumisena. Tämä koskee erityisesti suoraa vaikuttamista suhteessa äänestämiseen ja luottamustehtävien hoitoon. Myös yhdistysaktiivisuuden ja suoran vaikuttamisen väliset yhteydet ovat ajan myötä vahvistuneet. Edustuksellinen ja osallistuva demokratia toimivat yhä vähenevässä määrin erillisinä suureina (Sjöblom 2006). Osallistumisessa ja osallisuudessa piilee kaksikielisillä alueilla merkittävä voimavara huolimatta siitä, että siihen liittyy myös huolestuttavaa polarisaatiota hyvä- ja huono-osaisuuden välillä. Suhtautuminen kuntaan ja kunnallisiin palveluihin Suhtautumisesta kunnalliseen päätöksentekoon voidaan todeta, että yleisessä kunnallispoliittisessa kiinnostuneisuudessa ei ole merkittäviä eroja kieliryhmien välillä. Sen sijaan ruotsinkieliset samaistuvat kotikuntaansa, kuten myös muihin paikallisiin kokonaisuuksiin, selvästi suomenkielisiä vahvemmin (Helander & Pekola-Sjöblom 2006). Toisiin Pohjoismaihin verrattuna suomalaisten kuntasamaistuminen on osoittautunut kuitenkin selvästi alhaisemmaksi. Ruotsinkielisen väestön samaistumisaste on kuitenkin pohjoismaisella tasolla. Ruotsinkielisillä on myös suomenkielistä väestöä luottavaisempi suhtautuminen oman kuntansa päätöksentekoon. Näin ollen oman kuntalaispätevyytensä hyväksi kokevat samaistuvat paikallisiin aluekokonaisuuksiin selkeästi muita vahvemmin. Kaiken kaikkiaan yhteydet kuntalaisuutta kuvaavien ulottuvuuksien välillä ovat vahvat, mikä heijastuu suhteellisen selkeinä eroina kieliryhmien välillä. Taulukko 3. Kaksikielisten kuntien asukkaiden suhtautuminen kuntaan ja kunnallisiin palveluihin vuonna 2008. Tarkastelu kunnan kieliosuuden mukaan vuoden 2009 kuntajaolla (n = 20). Ruotsinkielisten Ruotsinkielisten Ruotsinkielisten osuus <30 % osuus 30 70 % osuus >70 % Kaikki Kuntasamaistuminen (paljon samaistuvien %-osuus) 47 47 56 50 Kunnassa hyvä asua ja elää (samaa mieltä olevat, %) 44 42 55 47 Palvelutyytyväisyys (indeksin arvo asteikolla 1 5) 3,49 3,54 3,70 3,59 Palvelujen saavutettavuus (indeksin arvo asteikolla 1 3) 2,11 2,13 2,22 2,16 KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

194 Kuntalaisten palveluarvioita koskevat tulokset osoittavat puolestaan, että ruotsinkieliset pitävät kunnallisia palveluja sekä paremmin hoidettuina että paremmin saavutettavina kuin suomenkieliset (taulukko 3). On kuitenkin merkittäviä kunta- ja toimintokohtaisia eroja (Pekola-Sjöblom 2006; Berg & al. 2010). Sosiaali- ja terveystoimessa erityisesti ikäihmisten palveluissa erot ovat sivistystointa suuremmat. Ikäihmisten palveluiden sekä lasten päivähoidon osalta myös suomenkieliset ovat keskimääräistä tyytyväisempiä ruotsinkielisissä enemmistökunnissa. Sama ei kuitenkaan päde sivistyspalveluissa. Näiden kohdalla sekä suomen- että ruotsinkieliset ovat tyytymättömämpiä vähemmistö- kuin enemmistöasemassa. Riittävän palvelutarjonnan ylläpitäminen pienelle vähemmistölle on haasteellista etenkin toisen asteen koulutuksessa. Vastaavanlaisia haasteita liittyy ikäihmisten palveluihin. Tällöin ongelmat liittyvät erityisesti palveluketjujen rajallisiin organisointimahdollisuuksiin. Samalla suomen- ja ruotsinkielisen palvelujen todellisessa saatavuudessa on kuitenkin merkittäviä eroja kuntien välillä. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen teettämien kyselytutkimusten mukaan pienet kaksikieliset kunnat tarjoavat pääasiassa paremmin suomen- ja ruotsinkielistä palvelua kuin suuret kaksikieliset kunnat. Toiseksi palveluiden saatavuuteen vaikuttaa kielellisen vähemmistön osuus väestöstä. Kunnissa, joissa vähemmistön osuus on yli 25 prosenttia palveluita useimmiten tarjolla melko hyvin molemmilla kielillä (Stakes 2008). Kaiken kaikkiaan tutkimustulokset viittaavat siihen, että kuntalaisuutta kuvaavat riippuvuussuhteet ovat entistä monitahoisemmat. Yksilön kannalta kunnan merkitys ja kuntasamaistuminen perustuu, aikaisemman yhteisöllisyyden ja tunnesiteiden sijaan, entistä korostuneemmin kuntalaisten hyväosaisuuteen ja kunnan menestystekijöiden yhteisvaikutukseen. Tästä osoituksena on myös kunnan taloustilanteen entistä vahvempi merkitys kuntasamaistumiseen vaikuttavana tekijänä (Pekola-Sjöblom Helander Sjöblom 2006, 321). Yhtenäiskuntamallin haasteet kielellisestä näkökulmasta Yhtenäiskuntamallin elinvoimaisuuden kannalta yllä kuvatut kehityspiirteet ovat monitahoiset ja osin haasteelliset. Malliin nojaava lainsäädäntö lähtee siitä, että kuntien on järjestettävä yhdenvertaiset palvelut kuntalaisille koko maassa siten, että myös kielelliset oikeudet toteutuvat. Näin ollen yhtenäiskuntamallin merkitys on kielellisestä näkökulmasta ollut suuri. Kuntien kielelliseen jaotukseen nojaavan alueellisen joustavuusperiaatteen kautta kielivähemmistön asemaa on pystytty turvaamaan yhden kuntamallin puitteissa. ACTA

195 Taulukko 4. Kunnallisen itsehallinnon kielelliseen merkitykseen vaikuttavien tekijöiden muutokset suhteessa yhtenäiskuntamalliin. Yhtenäiskuntamalli Useaan kuntamalliin pohjautuvat ratkaisut Institutionaaliset tekijät Kielellisten oikeuksien toteutuminen Rakenteelliset tekijät Väestörakenne Taloudellinen rakenne Palvelurakenne Osallistuminen Edustuksellinen päätöksenteko Suora osallistuminen Asennoituminen kuntaan Kuntasamaistuminen Suhtautuminen kunnallisiin palveluihin Poliittinen ja hallinnollinen rakenne luo perustan kieliryhmien toimintamahdollisuuksille. Vaikka kansalliskielten asema on monessa mielessä vahvistunut taannoisten lakiuudistusten myötä, lainsäädäntö on samalla joustava, erityisesti sovellettavissa hallintoratkaisuissa. Lainsäädännöllinen joustavuus yhdistettynä viime vuosien nopeaan muutostahtiin johtaa siihen, että hallinnollisilla uudistuksilla voi olla kielivähemmistön kannalta kauaskantoisia ja usein huomaamattomia vaikutuksia. Samaan suuntaan vaikuttavat kuntakentässä tapahtuneet suuret rakenteelliset muutokset. Monella ulottuvuudella kehityksen käytännön seuraukset ovat merkinneet asteittaista erkaantumista yhtenäiskuntamallista Taulukon 4 osoittamalla tavalla. Kaksikielisillä alueilla on tapahtunut jatkuvaa eriytymistä. Kuntien väliset erot ovat suuret. Ne eivät noudata vakiintuneita kokosidonnaisia, kielellisiä tai alueellisia ulottuvuuksia. Varsinkin väestömuutoksiin ja taloudelliseen kehitykseen liittyy ongelmia, joita on hyvin vaikea hallita kaavamaisilla rakenteellisilla muutoksilla. Pääkaupunkiseutu muodostaa selkeästi oman kokonaisuutensa myös kielellisestä näkökulmasta. Muillakin kaksikielisillä alueilla palvelurakenne on moninaistunut siinä määrin, että ainakin osittain voidaan puhua erilaisista organisointi- ja päätöksentekokulttuureista. Pohjanmaan kaksikieliset kunnat ovat muita aktiivisemmin soveltaneet vaihtoehtoisia ja täydentäviä palvelujen organisointitapoja suhteellisen laajalla säteellä. Etelä-Suomen kunnissa vaihtoehtoiset tuotantotavat painottuvat selkeämmin markkinasuuntautuneisiin ratkaisuihin. Kunnat voivat lainsäädännön puitteissa itse päättää palvelujen organisoinnista, johtamisjärjestelmistä sekä sovellettavista toimintamalleista. Tältä osin kunnilla on jo nykytilanteessa huomattavaa tosiallista itsehallintoa. Tulevaisuuden itsehallinnon perusmallista riippumatta kuntien ratkaisut tulevat entisestään eriytymään. Voidaan kysyä, KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

196 missä määrin tällainen kehitys puhuu kielellisten erillisratkaisujen puolesta. Yksinomaan kielellisiin näkökohtiin perustuvat erillisratkaisut ovat vaikeasti toteutettavissa. Sen sijaan yhtenäiskuntamallin vahvuuksia tulisi jatkossakin, muun muassa kielilainsäädäntöä vahvistamalla, voida hyödyntää siten, että kielivähemmistön palvelut voidaan turvata. Tämä on keskeistä senkin takia, että kielivähemmistöjen asema tulevaisuuden kunnissa tulee entistä enemmän riippumaan kuntien sisäisistä toimintatavoista. Kunnallisen itsehallinnon kielellinen merkitys heijastuu vahvasti myös kuntalaisten asenteissa. Se ilmenee myös kaikilla ruotsinkielisen väestöryhmän yhteiskunnallista aktiivisuutta kuvaavilla mittareilla. Erityisesti samaistuminen kotikuntaan ja muihin paikallisiin kokonaisuuksiin on vahvaa. Yhtenäiskuntamallin ohella, kielellisestä näkökulmasta korostuu näin ollen itsehallinnon paikallisuus ja yhteisöllisyys. Lähidemokratiaan ja kunnanosahallintoon pohjautuvissa ratkaisuissa piilee tulevaisuuden kannalta voimavara, mutta se edellyttää tähänastista syvällisempää keskustelua lähipalvelujen paikallisesta organisoinnista sekä lähidemokratian reunaehdoista. Kirjallisuuslähteet Allardt, E. & Starck, C. (1981): Språkgränser och samhällsstruktur. Finlandssvenskarna ur ett samhälleligt perspektiv. Almqvist & Wiksell Förlag AB. Stockholm. Berg, K. Meriluoto, J. Sandberg, S. Sjöblom, S. (2010): Försiktighet och förändring på egna villkor. Kommun- och servicestrukturreformens konsekvenser första skede i de svenskoch tvåspråkiga kommunerna. Publikationer av projektet om förvaltningslösningars språkliga konsekvenser (SpråKon). Utvärderingsprogrammet ARTTU: Undersökningar nr 11. Yliopistopaino. Helsingfors. Borg, S. (1996): Velvollisuus vaikuttaa. Tutkimus suomalaisten äänestysosallistumisen perusteista ja eduskuntavaalien äänestysprosentin laskusta. Acta Universitatis Tamperensis, ser A vol. 491. Tampereen yliopisto. Tampere. Finnäs, F. (2010): Finlandssvenskarna 2009. En statistisk rapport. Svenska Finlands Folkting. Helsingfors. Helander, V. (2006): Yhdistyskiinnittyminen sosiaalisen pääoman näkökulmasta. Teoksessa Pekola-Sjöblom, M. Helander, V. Sjöblom, S.: Kuntalainen Kansalainen. Tutkimus kuntalaisten asenteista ja osallistumisesta 1996 2004. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 56. ACTA Nro 182. Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Helander, V. & Pekola-Sjöblom, M. (2006): Alueelliset kokonaisuudet samaistumiskohteina. Teoksessa Pekola-Sjöblom, M. Helander, V. Sjöblom, S.: Kuntalainen Kansalainen. Tutkimus kuntalaisten asenteista ja osallistumisesta 1996 2004. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 56. ACTA Nro 182. Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Kielilakikomitea (2000). Kansalliskielten historiallinen, kulttuurinen ja sosiologinen tausta. Työryhmämuistio. Klinge, M. (1996): Finlands historia 3. Kejsartiden. Schildts. Helsingfors. McRae, K. D. (1999): Conflict and compromise in multilingual societies. Vol. 3, Finland. Finnish Academy of Science and Letters: Wilfrid Laurier University Press, cop. Helsinki. Meklin, P. (2010): Parasta Artun mitalla. Kuntien lähtötilanteen ja kehittämispotentiaalin arviointia. Suomen Kuntaliitto. Helsinki. ACTA

197 Pekola-Sjöblom, M. (2006): Kuntalaiset ja palvelut. Teoksessa: Pekola-Sjöblom, M. Helander, V. Sjöblom, S.: Kuntalainen Kansalainen. Tutkimus kuntalaisten asenteista ja osallistumisesta 1996 2004. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 56. ACTA Nro 182. Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Pekola-Sjöblom, M. Helander, V. Sjöblom, S. (2006): Kuntalaisuus ja kansalaisuus. Teoksessa: Pekola-Sjöblom, M. Helander, V. Sjöblom, S.: Kuntalainen Kansalainen. Tutkimus kuntalaisten asenteista ja osallistumisesta 1996 2004. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 56. ACTA Nro 182. Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Putnam, R. D. (2000): Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community. Simon & Schuster. New York. Rothstein, B. & Stolle, D. (2003): Social Capital in Scandinavia. Scandinavian Political Studies. Vol 21. No 1. Stakes (2008). Omakieliset sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut kaksikielisissä kunnissa. Raportteja 4/2008. Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus. Helsinki. Sundberg, J. (2005): Finlandssvensk väljarbeteende en tillbakablick. Teoksessa Bengtsson, Å. & Grönlund, K. (red.): Den finlandssvenska väljaren. Institutet för finlandssvensk samhällsforskning. Åbo. Sundberg, J. Wilhelmsson, N. Bengtsson, Å. (2005): Svenskt och finskt väljarbeteende. Teoksessa Bengtsson, Å. & Grönlund, K. (red.): Den finlandssvenska väljaren. Institutet för finlandssvensk samhällsforskning. Åbo. Sjöblom, S. (2006): Kuntalaiset vaikuttajina. Teoksessa Pekola-Sjöblom, M. Helander, V. Sjöblom, S.: Kuntalainen Kansalainen. Tutkimus kuntalaisten asenteista ja osallistumisesta 1996 2004. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 56. ACTA Nro 182. Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Sjöblom, S. (2011): Finland: The Limits of the Unitary Decentralized Model. Teoksessa Loughlin, J. Hendriks, F. Lidström, A. (eds.): The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe. Oxford University Press Inc. New York. Vakkuri, J. & al. (2010): Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat Paras-hankkeessa. Paras-ARTTU -ohjelman tutkimuksia nro 3. Acta nro 218. Tampereen Yliopisto & Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Zetterberg, S. (1987): Suomen historian pikkujättiläinen. WSOY. Helsinki. KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET