Kootuin voimin vaikuttavampaan aluehallintoon Selvityshenkilö Esko Riepulan ehdotukset aluehallinnon vahvistamiseksi Hallinto 2004
SISÄASIAINMINISTERIÖ KUVAILULEHTI Julkaisun päivämäärä 26.2.2004 Tekijät (toimielimestä, toimielimen nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Aluehallinnon vahvistamishanke Selvityshenkilö Esko Riepula Pääsihteeri Teemu Eriksson Julkaisun nimi (myös ruotsinkielisenä) Kootuin voimin vaikuttavampaan aluehallintoon Julkaisun osat Julkaisun laji Toimeksiantaja Sisäasiainministeriö Toimielimen asettamispäivä 12.6.2003 Tiivistelmä Sisäasiainministeriö asetti aluehallinnon vahvistamishankkeen selvityshenkilöksi rehtori, professori Esko Riepulan. Hänen pysyvinä asiantuntijoinaan ovat toimineet professori Jaakko Nousiainen ja rehtori, professori Perttu Vartiainen. Hankkeen tavoitteena on lisätä aluehallinnon tehtäviä ja toimivaltaa kiinnittäen huomiota alueiden kannalta merkittävien julkisten voimavarojen suuntaamiseen ja päätöksentekoon. Selvityshenkilö ehdottaa, että aluekehittämiseen suunnattavat voimavarat kootaan yhteen lukuun valtion talousarviossa. Myös EU-rakennerahastovarat koottaisiin rahastokohtaisiksi kokonaisuuksiksi. Voimavaroista päätettäessä lisätään yhteistyötä kaikilla tasoilla. Alueellisen tahdonmuodostuksen kokoamiseksi perustetaan maakuntaneuvosto, jonka ytimenä on maakunnan liiton hallitus. Lisäksi siihen kuuluu valtion sektorihallinnon edustajia. Keskustason suuntaamista ja päätöksentekoa varten perustetaan keskeisten ministeriöiden tulosallianssi. Valtion viranomaisten organisaatio ja toimeenpanotehtävät eivät muutu. Päätöksenteon painopiste siirtyy kuitenkin maakunnalliselle itsehallinnolle. Järjestelmä olisi täysimääräisesti käyttöön otettavissa vuonna 2007 yhtä aikaa uuden rakennerahastokauden kanssa. Avainsanat (asiasanat) Aluehallinto, aluekehitys, maakunnat, rahoitus Muut tiedot Painetun julkaisun ISBN on 951-734-666-2 Sarjan nimi ja numero Sisäasiainministeriön julkaisusarja 12/2004 Kokonaissivumäärä 79 Jakaja Kieli suomi ISSN 1236-2840 Hinta Kustantaja ISBN 951-734-667-0 Luottamuksellisuus
TIIVISTELMÄ Sisäasiainministeriö asetti kesäkuussa 2003 hankkeen valmistelemaan hallitusohjelman mukaisia toimenpiteitä aluehallinnon vahvistamiseksi. Hankkeen tavoitteena on lisätä aluehallinnon tehtäviä ja toimivaltaa kiinnittäen tällöin erityisesti huomiota alueiden kehittämisen kannalta merkittävien julkisten voimavarojen suuntaamiseen ja siihen liittyvään päätöksentekoon; koordinoida ja selkeyttää aluehallinnon toimintoja ja niiden organisointia sekä aluejaotuksia sekä tehostaa aluehallinnon kansanvaltaista ohjausta. Hankkeeseen asetettiin selvityshenkilöksi rehtori, professori Esko Riepula. Hänen pysyvinä asiantuntijoinaan toimivat professori Jaakko Nousiainen ja rehtori, professori Perttu Vartiainen. Selvityshenkilön tukena on toiminut virkamiessihteeristö. Selvityshenkilön ehdotusten määräajaksi asetettiin 29.2.2004. Selvityshenkilö on kuullut lukuisia hallinnon, politiikan ja tutkimuksen asiantuntijoita ja keskeisiä tahoja työnsä kuluessa. Selvityshenkilö rajasi tehtävänsä ulkopuolelle aluetasolla tapahtuvan palvelutuotannon. Samoin pääkaupunkiseutua koskeva aluehallinto jätettiin selvityksen ulkopuolelle, koska sitä selvitti toinen, selvityshenkilö Jussi-Pekka Alasen hanke. Valtion teknologiarahoituksen alueellista hyödyntämistä on selvittänyt maaherra Eino Siuruainen, joten tältä osin viitataan maaherra Siuruaisen selvitykseen. Lisäksi selvitystehtävässä on tarkoin seurattu hallitusohjelman linjauksia. Käsillä olevan selvityksen tekijä esittää havaintonaan, että suomalainen aluehallinto rakentuu kahden pilarin järjestelmälle eli ministeriökohtaisen valtionhallinnon ja kunnallishallintoon pohjautuvan kuntainliittojärjestelmän samanaikaiselle läsnäololle ja toiminnalle ilman selkeää organisoitua yhteensovitusta. Aluehallinnon yhteen kokoaminen enempää maakuntaitsehallinnon kuin valtionhallinnon keskittämisen avulla ei ole ollut Suomessa mahdollista. Maakunnan liittojen aluekehitysvastuun toteutuminen on jäänyt vajaaksi riittävän resurssiohjauksen puuttuessa. Aluehallinnon tehokkuutta voidaan parantaa vain koordinointia ja aitoa yhteistyötä keskeisten toimijoiden välillä lisäämällä. Myös aluehallinnon eurooppalainen ulottuvuus edellyttää maakuntien liittojen roolin ja vastuun lisäämistä. Selvityshenkilö ei pidä tarkoituksenmukaisena, että hallinnon rakenteita muutettaisiin eikä sitä, että aluehallintoa vahvistettaisiin pelkästään tehtäviä siirtelemällä. Ratkaisuksi ehdotetaan selvityksessä aluekehitykseen vaikuttavien eri viranomaisten keskinäistä hallintorajat ylittävää yhteistyön lisäämistä ja yhteisten toimintamallien kehittämistä. Selvityshenkilön keskeiset ehdotukset voidaan tiivistää kolmeen kohtaan: 1. Aluekehittämiseen suunnattavat voimavarat kootaan yhteen valtion talousarviossa. 2. Lisätään voimavaroista päätettäessä yhteistyötä keskushallinnossa, maakunnissa ja keskushallinnon ja maakuntien välillä. 3. Tehostetaan aluekehittämiseen suunnattavien varojen kansanvaltaista ohjausta. Aluekehittämisen kansallinen rahoitus koottaisiin valtion talousarviossa yhteen lukuun, jonka suuruus voisi selvityshenkilön arvion mukaan olla 1,5 miljardin euron luokkaa. Myös EU-rakennerahastovarat koottaisiin rahastokohtaisiksi kokonaisuuksiksi. Varojen alueellista suuntaamista ja päätöksentekoa varten muodostetaan keskushallintoon aluekehittämisen kannalta keskeisten ministeriöiden tulosallianssi yhteistyöfoorumiksi. Lisäksi muodostetaan alueellisen tahdonmuodostuksen kokoamiseksi ja aluekehittämistehtävän ja resurssihallinnon suuntaamiseksi yhdensuuntaiseksi toiminnaksi maakuntaneuvosto, joka on maakunnan liiton hallitus lisättynä valtion sektorihallinnon
edustajilla. Maakuntaneuvostossa enemmistö on poliittisesti valituilla jäsenillä. Kiinteän yhteistyön takaamiseksi otetaan käyttöön tulosohjaus- ja toimintajärjestelmä yhteistyön paremman tuloksellisuuden sekä toiminnan seurannan raportoinnin kehittämiseksi. Päätöksenteko ehdotetussa järjestelmässä muodostuisi seuraavanlaiseksi: (1) Eduskunta päättää alueelliseen kehittämiseen suunnattavien määrärahojen kokonaisuudesta ja saa tiedon sen alueittaisesta jakautumisesta talousarvioesityksessä. (2) Aluekehityksestä vastaava ministeriö tekee talousarvioin hyväksymisen jälkeen päätöksen määrärahojen alueellisesta jakaumasta ministeriöiden yhteisen tulosallianssin neuvottelemien tulossopimusten mukaisesti. (3) Maakuntaneuvosto tekee päätöksen alueelle osoitettujen määrärahojen suuntaamisesta ja irrottaa varat sen mukaisesti myös valtion aluehallintoviranomaisten käyttöön. (4) TE-keskus, ympäristökeskus, maakunnan liitto, lääninhallitus, tiepiiri ja metsäkeskus tekevät päätökset tukien myöntämisestä niiden saajille kuten nykyisinkin Eri viranomaisten roolit alueellisessa kehittämisessä muuttuvat siten, että päätöksenteossa painopiste siirtyy maakunnalliselle itsehallinnolle. Sen sijaan toimeenpanossa valtion viranomaisten tehtävät eivät muutu. Selvityshenkilö on tarkastellut myös aluejaotuksen merkitystä ehdottamassaan järjestelmässä. Aluekehittämisen edellytysten näkökulmasta kunkin maakunnan tulisi olla riittävän suuri kokonaisuus. Selvityksessä nähdään ennen kaikkea toiminnallisia perusteita sille, että maakuntia voisi yhdistää suuremmiksi kokonaisuuksiksi. Tässä selvityksessä päähuomio on kuitenkin kiinnitetty aluekehittämiseen liittyvien voimavarojen yhteen kokoamiseen, niiden suuntaamiseen luotuun yhteistoimintajärjestelmään sekä menettelyn kansanvaltaisen ohjauksen tehostamiseen. Tämän vuoksi siinä ei ole puututtu laajemmin maakuntajaon perusteisiin. Vain Itä-Uudenmaan osalta selvityshenkilö ehdottaa maakunnan liittämistä Uudenmaan maakuntaan yhdenmukaisesti sen kanssa mitä Helsingin seudun yhteistyön kehittämishankkeen selvityshenkilö Jussi-Pekka Alanen omassa raportissaan esittää. Selvityshenkilön ehdotusten mukainen järjestelmä voitaisiin ottaa käyttöön siten, että tarpeelliset säädökset voitaisiin antaa vuoden 2005 keväällä. Ne tulisivat voimaan 1.1.2006 lukien, jolloin voitaisiin ryhtyä täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin, kuten tulossopimusten valmisteluun. Järjestelmä olisi täysimääräisesti voimassa vuonna 2007 yhtä aikaa uuden rakennerahastokauden kanssa.
SAMMANDRAG Inrikesministeriet tillsatte i juni 2003 ett projekt för att bereda åtgärder i enlighet med regeringsprogrammet i syfte att stärka regionförvaltningen. Projektet syftar till att öka regionförvaltningens uppgifter och befogenheter med särskild hänsyn till inriktningen av offentliga resurser som är viktiga för utvecklingen av regionerna och beslutsfattandet i anslutning till detta, att samordna och klargöra regionförvaltningens funktioner, funktionernas organisation och regionindelningarna samt att effektivisera den demokratiska styrningen av regionförvaltningen. Till utredningsperson för projektet utsågs rektorn, professor Esko Riepula. Professor Jaakko Nousiainen och rektorn, professor Pertti Vartiainen har varit utredningspersonens permanenta sakkunniga. Utredningspersonen har haft ett tjänstemannasekretariat som stöd. Som tidsfrist för utredningspersonens förslag uppställdes den 29 februari 2004. Under arbetets gång har utredningspersonen hört ett stort antal sakkunniga och centrala instanser inom förvaltning, politik och forskning. Utredningspersonen ställde serviceproduktionen på regional nivå utanför uppdraget. Likaså uteslöts regionförvaltningen i huvudstadsregionen, eftersom den har utretts inom projektet för en annan utredningsperson, Jussi-Pekka Alanen. Det regionala utnyttjandet av statens teknologifinansiering har utretts av landshövding Eino Siuruainen. Till denna del hänvisas därför till landshövding Siuruainens utredning. Inom utredningsuppdraget har dessutom riktlinjerna i regeringsprogrammet iakttagits noggrant. Upphovsmannen till denna utredning presenterar som sin iakttagelse att den finländska regionförvaltningen bygger på ett system med två pelare, dvs. statsförvaltningen enligt olika ministerier och det på kommunalförvaltningen baserade systemet med kommunalförbund. De två pelarna är samtidigt närvarande och verksamma utan någon tydligt organiserad samordning. I Finland är det inte möjligt att sammanföra regionförvaltningen desto bättre genom att koncentrera landskapssjälvstyrelsen än genom att koncentrera statsförvaltningen. På grund av otillräcklig resursstyrning har landskapsförbunden inte tagit fullt ansvar för den regionala utvecklingen. Det enda sättet att effektivisera regionförvaltningen är att utöka samordningen och det genuina samarbetet mellan de viktigaste aktörerna. Även den europeiska dimensionen av regionförvaltningen förutsätter att landskapsförbundens roll och ansvar utökas. Enligt utredningspersonen är det oändamålsenligt att ändra förvaltningsstrukturerna och stärka regionförvaltningen bara genom att överföra uppgifter. Som en lösning föreslås i utredningen utökat samarbete över förvaltningsgränserna mellan de olika myndigheter som påverkar den regionala utvecklingen och utveckling av gemensamma handlingsmodeller. Utredningspersonens viktigaste förslag kan sammanfattas i tre punkter: 1. Resurserna för regional utveckling sammanförs i statsbudgeten. 2. Vid beslut om resurserna utökas samarbetet inom centralförvaltningen, i landskapen samt mellan centralförvaltningen och landskapen. 3. Den demokratiska styrningen av medel som riktas till regional utveckling effektiviseras. Den nationella finansieringen av regional utveckling bör samlas under ett kapitel i statsbudgeten. Enligt utredningspersonens bedömning kan beloppet röra sig kring 1,5 miljarder euro. Medlen från EU:s strukturfonder kan också sammanföras till fondvisa helheter. För den regionala inriktningen av medlen och för beslutsfattandet inrättas ett samarbetsforum inom centralförvaltningen i form av en resultatallians mellan de ministerier som är viktiga för den regionala utvecklingen. Dessutom inrättas ett landskapsråd för att samla den regionala viljebildningen och styra regionutvecklingsuppgiften och
resursförvaltningen i samma riktning. Landskapsrådet består av styrelsen för landskapsförbundet utökad med företrädare för den statliga sektorförvaltningen. Politiskt valda ledamöter har majoritet i landskapsrådet. För att garantera ett nära samarbete införs ett resultatstyrnings- och verksamhetssystem för utvecklande av resultatrikare samarbete och rapporteringen av uppföljningen av verksamheten. Inom det föreslagna systemet utformas beslutsfattandet på följande sätt: (1) Riksdagen beslutar om helheten beträffande anslag som riktas till regional utveckling och informeras om den regionvisa fördelningen av helheten i budgetpropositionen. (2) Efter det att budgeten har godkänts fattar det ministerium som svarar för den regionala utvecklingen beslut om den regionala fördelningen av anslagen i enlighet med de resultatavtal som ministeriernas gemensamma resultatallians förhandlat sig fram till. (3) Landskapsrådet beslutar om inriktningen av de anslag som anvisats regionen och frigör i enlighet med detta medel även för de statliga regionförvaltningsmyndigheterna. (4) TE-centralen, miljöcentralen, landskapsförbundet, länsstyrelsen, vägdistriktet och skogscentralen beslutar liksom nu om beviljandet av stöd till mottagarna. De olika myndigheternas roller inom den regionala utvecklingen förändras så att tonvikten i beslutsfattandet förskjuts till landskapets självstyrelse. De statliga myndigheternas uppgifter förändras däremot inte inom verkställigheten. Utredningspersonen har också granskat regionindelningens betydelse inom det föreslagna systemet. Ur perspektivet för förutsättningarna för regional utveckling bör varje landskap bilda en tillräckligt stor helhet. I utredningen ses framför allt funktionella grunder för att landskapen kunde förenas till större helheter. Den största uppmärksamheten har dock fästs vid sammanföringen av resurserna för regional utveckling, det samarbetssystem som utformats för inriktningen av resurserna samt effektiviseringen av den demokratiska styrningen av förfarandet. Därför behandlas inte grunderna för landskapsindelningen desto mera i utredningen. Endast i fråga om Östra Nyland föreslår utredningspersonen att landskapet skall införlivas med landskapet Nyland. Förslaget stämmer överens med det som utredningsmannen Jussi-Pekka Alanen föreslår i sin rapport om projektet för utveckling av samarbetet inom Helsingforsregionen. Det system som utredningspersonen föreslår kan genomföras på så sätt att behövliga författningar utfärdas på våren 2005. Författningarna träder i kraft den 1 juni 2006. Då kan de åtgärder som verkställigheten förutsätter vidtas, t.ex. beredning av resultatavtal. Systemet införs i sin helhet år 2007, samtidigt som den nya strukturfondsperioden inleds.
KOOTUIN VOIMIN VAIKUTTAVAMPAAN ALUEHALLINTOON Selvityshenkilö Esko Riepulan ehdotukset aluehallinnon vahvistamiseksi
SISÄLTÖ I ALUEHALLINTO VAIKEASTI UUDISTETTAVA...1 1.1. ALUEHALLINTO UUDISTUU VAI UUDISTUUKO?... 1 1.2. ALUEHALLINTO ALUEPOLITIIKAN ERÄS INSTRUMENTTI... 5 1.3. ALUEHALLINNON EUROOPPALAINEN ULOTTUVUUS... 6 II HALLINTO ALUEKEHITYKSEN TOTEUTTAJANA...9 2.1. ARVIO 1990 LUVUN UUDISTUKSISTA... 9 2.1.1. Aluekehittämistehtävä ja sen toteuttamisedellytykset...10 2.1.2. Aluehallinto 2000 uudistus ja sen vaikutukset...11 2.1.3. Ympäristöhallinto...15 2.2. MYÖHEMPI KEHITYS... 16 2.3. ALUEKEHITTÄMISEN RESURSSIHALLINTO... 18 2.3.1. Nykytila...18 2.3.2. Budjetointi- ja toimeenpanojärjestelmä...19 2.3.3. Kansallisen alueiden kehittämisen rahoituksen budjetointi...20 2.3.4. EU:n rakennerahastovarojen budjetointi...20 2.4. ALUEHALLINTO HALLITUSOHJELMISSA... 26 2.5. ALUEHALLINNON UUDET HAASTEET... 27 III SELVITYSHENKILÖN TEHTÄVÄ JA SEN SUORITTAMINEN...30 3.1. ALUEHALLINNON VAHVIST AMISHANKE... 30 3.2. SELVITYSHENKILÖN TOIMENPITEET JA TEHTÄVÄN RAJAUKSET... 31 IV KOORDINOIDUMPAAN, TEHOKKAAMPAAN, VAIKUTTAVAMPAAN JA DEMOKRAATTISEMPAAN ALUEHALLINTOON...33 4.1. JULKISTEN VOIMAVAROJEN KOKOAMISELLA JA SUUNTAAMISELLA LISÄÄ TEHOA ALUEHALLINTOON... 34 4.1.1. Voimavarojen kokoaminen ja hallinnon yksinkertaistaminen...35 4.1.2. Ehdotukset voimavarojen kokoamiseksi ja hallinnon yksinkertaistamiseksi...36 4.1.3. Päätöksenteko...43 4.1.4. Uusi ohjaus- ja toimintajärjestelmä...47 4.2. SOSIAALIPARTNEREIDEN ASEMA... 55 4.3. ALUEJAOTUSTEN TUKI JA YHTEENSOPIVUUS... 56 4.3.1. Seutuistuminen maakuntien haastajana...56 4.3.2. Elinvoimainen maakunta...57 4.3.3. Aluejakojen yhtenäistäminen...58 4.4. KANSANVALTAISEN OHJAUKSEN TEHOSTUMINEN... 60 V EHDOTUSTEN SUHDE MENEILLÄÄN OLEVIIN MUIHIN ALUEHALLINTOHANKKEISIIN SEKÄ EHDOTUSTEN JATKOKÄSITTELY...62 5.1. HELSINGIN SEUDUN YHTEISTYÖN KEHITTÄMISHANKE (J-P ALANEN)... 62 5.2. INNOVAATIORAHOITUKSEN ALUEELLINEN TEHOSTAMINEN (SIURUAINEN)... 63 5.3. EHDOTUSTEN SUHDE POIKKIHALLINNOLLISIIN POLITIIKKA OHJELMIIN... 63 5.4. EHDOTUKSIA JATKOELVITYKSISTÄ... 63 5.5. EHDOTUSTEN TOTEUTTAMISAIKATAULU... 64 LIITE 1 MAAKUNNAN KESKUSASEMA KAHDESSA KESKEISES SÄ VALTION ALUEHALLINNON JAOTUKSESSA (TE-KESKUSJAKO JA YMPÄRISTÖKESKUS JAKO) LIITE 2 MAAKUNNAN ITSENÄISYYS KAHDESSA KESKEISESSÄ VALTION ALUEHALLINNON JAOTUKSESSA (TE-KESKUSJAKO JA YMPÄRISTÖKESKUSJAKO LIITE 3 JAAKKO NOUSIAINEN. TAUSTAMUISTIO. OSALLISTUMINEN JA KANSANVALTIANEN OHJAUS ALUEHALLINNOSSA LIITE 4 ASIANTUNTIJAKUULEMIS ET JA ESITTELYT LIITE 5 VIITTAUSTEN LÄHTEET
1 I ALUEHALLINTO VAIKEASTI UUDISTETTAVA 1.1. Aluehallinto uudistuu vai uudistuuko? Julkinen hallinto on Suomessa jakautunut valtionhallintoon ja kunnalliseen itsehallintoon. Valtionhallinnossa voidaan erottaa kolme tasoa: keskushallinto, aluetaso ja paikallistaso. Kuntien hallinnosta on säädetty, että Suomi jakautuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon (PerL 121 ). Kuntien lakisääteinen ja muu alueellinen yhteistoiminta tapahtuu kuntainliitto järjestelmän puitteissa. Muista Pohjoismaista ja useimmista Euroopan maista poiketen Suomessa kohtaavat aluetasolla virkamieshallintoon perustuva ministeriökohtainen valtionhallinto ja itsehallintoon pohjautuva toisen asteen kunnallishallinto. Työnjako näiden kesken on muotoutunut enemmän tai vähemmän sattumanvaraisesti. Pääperiaatteena on ollut, että palveluiden tuottamisesta vastaavat kuntaorganisaatioon kuuluvat toimielimet, kun taas ohjaus-, lupa- ja valvontatehtävät kuuluvat valtion toimielimille. Alueiden kehittämiseen liittyvissä tehtävissä molemmat ovat aktiivisia toimijoita, eikä selkeää työnjakoa tässä suhteessa ole osoitettavissa. Kehittämisasioissa valtionhallinto edustaa asianomaisen ministeriön tahtoa ja linjaa alueella, kunnallishallintoon pohjautuva aluehallinto taas asukkaiden itsehallintopohjaista tahtoa ja linjaa. Juuri tässä valtion- ja kunnallishallinnon leikkauspisteessä on Suomen aluehallinnon akilleen kantapää. Niin pohjoismaisessa kuin yleisemmässä eurooppalaisessa katsannossa se on erikoislaatuinen sekoitus; hajanainen ja koordinaatioltaan heikko vailla selkeää vastuunjakoa ja kansanvaltaista pohjaa ja niin voitaneen sanoa keskentekoinen siitä huolimatta, että sen uudistamisen kimpussa on oltu koko itsenäisyyden ajan. 1 1 Pohjolainen kirjoittaa (s. 81): Edellä on jo viitattu siihen, että ylhäältä (parlamentaarisen järjestelmän kautta) tuleva kansanvalta ja alhaalta (kuntalaisten itsehallinnosta) nouseva kansanvalta kohtaavat joissakin pisteissä. Yhdeksi tällaiseksi pisteeksi näyttää muodostuvan aluehallinto. Mielenkiintoista asiassa on se, että tämä hallintoporras on kauimpana kansanvallan lähteistä koko hallintokoneistossa.
2 Lääninhallinto vakiintui valtion aluehallinnon keskeisimmäksi toimijaksi Ruotsin vallan kaudella. Siitä alkaen lääninhallitukset ovat olleet hallituksen yleisedustajia alueilla, vaikka niille samalla kuului myös oma-aloitteinen toiminta läänin ja sen asukkaiden parhaaksi. Niiden sekä myöhemmin perustettujen valtion piirihallintoviranomaisten toimesta alueellinen kehittäminen oli ylhäältä alas suuntautuvaa ohjausta keskushallinnon viitoittamana. Tässä suomalainen aluehallinto on poikennut yleiseurooppalaisesta linjasta, jossa aluehallinto on yhdistetty nimenomaan alueellisten itsehallintoviranomaisten tehtäväksi. Kuntia laajempien itsehallintoelinten perustamisajatus tuli Suomessa ensi kerran esille kohta nykymuotoisen kunnallishallinnon pohjana olleiden kunnallisasetusten säätämisen jälkeen 1800 luvun lopulla. Esityksiä maakuntaitsehallinnon toteuttamiseksi on siitä lähtien tehty lukuisia ilman että ne olisivat johtaneet tulokseen. Vuoden 1919 Hallitusmuotoa säädettäessä kysymys kuntia laajempien itsehallintoalueiden tarpeesta jätettiin tietoisesti avoimeksi luomalla niiden toteuttamiselle perustuslailliset edellytykset menemättä kuitenkaan pidemmälle. HM 51,2 :n mukaan näet lailla säädetään myöskin, millä tavoin ja kuinka laajalti kansalaisten itsehallintoa on sovitettava kuntia suurempiin hallintoalueisiin.
3 Kun yritykset maakuntaitsehallinnon toteuttamiseksi eivät johtaneet tuloksiin, kuntien lakisääteiseksi yhteistoimintamuodoksi kehitettiin 1930 luvulla kuntainliittojärjestelmä. Lähinnä palvelutehtävien hoitamiseen perustettujen kuntainliittojen panos aluekehitykseen jäi vaatimattomaksi, eikä lääninhallitusten ja valtion piirihallintoviranomaistenkaan toiminta perustunut vielä tuolloin kuin vähäiseltä osin alueiden kehittämisen näkökohdille. Tarve aluehallinnon tehostamiseen nousi uusiin mittoihin, kun maassamme alettiin harjoittaa aktiivista (kehitys)aluepolitiikkaa 1960- ja 1970 luvuilla. Tämä tapahtui tarkoitusta varten säädettyjen kehitysaluelakien, valtionhallinnon hajasijoitustoiminnan, yritysten sijainninohjauksen sekä keskushallinnosta tapahtuneiden tehtävien ja toimivallan siirron muodossa. Toimenpiteet merkitsivät valtion aluehallintoviranomaisten ennen muuta lääninhallitusten aseman huomattavaa vahvistumista nimenomaan alueiden kehittämistä silmällä pitäen. Samanaikaisesti valtionhallinnossa tapahtuneiden muutosten kanssa rinnalla kulkivat ehdotukset maakuntaitsehallinnon toteuttamiseksi. Voimistuneen valtion aluehallinnon katsottiin jättävän sivuun alueen asukkaiden tahdon ja virkamieshallintoon perustuvana olevan vailla sellaista kansanvaltaista kontrollia, jota julkiselta vallankäytöltä demokratiassa yleisesti edellytetään. Selvää poliittista ratkaisua aluehallinnon linjasta ei kuitenkaan saatu useista 1970 luvulla työskennellyistä komiteoista huolimatta. Ratkaisua haettiin milloin maakuntaitsehallinnon, milloin taas lääninhallinnon demokratisoinnin suunnalta. Kissanhännänveto näiden mallien välillä olisi varmaan jatkunut näihin päiviin ellei viime vuosikymmenen alun taloudellinen lama ja siihen liittynyt valtiontalouden kriisi sekä hakeutuminen EU-jäsenyyteen olisi pakottanut voimakkaisiin hallinnon tehostamis- ja rationalisointitoimiin. Alkuvuodesta 1992 valtioneuvosto asetti maakuntien ja valtion alueellisen hallinnon kehittämishankkeen. Sen tarkoituksena oli toisaalta valtion aluehallinnon keventäminen, yhteen kokoaminen ja taloudellisuuden parantaminen (valtion aluehallintohanke), toisaalta taas edistää kuntayhtymien maakunnittaista yhteen kokoamista (maakuntahallintohanke). Hankkeiden tuloksena syntyi nykymuotoinen aluehallintokokonaisuus. Siinä kuntayhtymäpohjaisilla maakunnan liitoilla on vastuu alueiden kehittämisestä. Valtion eräät sektorihallintoa edustavat piirihallintoviranomaiset koottiin taas yhteen työvoima- ja elinkeinokeskusten sateenvarjon alle, minkä lisäksi läänien määrää vähentämällä lääninhallituksista pyrittiin tekemään toiminta-alueidensa valtionhallinnon valvonta- ja oikeusturvaviranomaisia aiemman yleistoimivallan asemesta.
4 Vaikka uudistus lähti liikkeelle kansalliselta pohjalta tavoitteenaan aluehallinnon keventäminen, kansanvaltaistaminen ja koordinoiminen, taustalla oli myös tietoisuus siitä, että Suomen tuleva EU-jäsenyys edellyttää edes välillisesti kansanvaltaiselle pohjalle rakentuvan aluehallinnon toimielimen EU:n alue- ja rakennepolitiikan toteuttamista varten. Maakunnan liitoista saatiin viikunanlehti peittämään kansanvaltaisen aluehallinnon puute Suomessa. Tehdyistä ratkaisuista huolimatta aluehallinto on edelleen kaksinapainen ja sitä vaivaa sama polarisaatio kuin aiemmin. Kuntahallintoon välillisesti pohjautuva maakuntahallinto ja valtion sektorihallinnon käsissään pitämä päätös- ja budjettivalta ja tähän ns. putkihallintoon perustuva aluehallinto eivät kohtaa riittävän koordinoidusti toisiaan, jotta yhtenäinen alueen tahtoon pohjautuva kehittämistyö olisi mahdollista. Yhteisiä kohtaamisareenoja kuten maakunnan yhteistyöryhmä (MYR), maakuntaohjelma ja sen toteuttamissuunnitelma näille on toki luotu, mutta perusongelmaa, yhden kokoavan toimijan puutetta, enempää kuin kansanvaltaisen ohjauksen puutettakaan, nämä järjestelyt eivät ole kyenneet poistamaan. Arvioidessaan sisäasiainministeriön toimeksiannosta viime vuosikymmenellä aluehallintoon tehtyjen uudistusten onnistuneisuutta professoriryhmä Niemi-Iilahti, Stenvall ja Ståhlberg totesi, että reippaasta uudistustahdista huolimatta aluehallinto on sille asettuviin tehtäviin ja haasteisiin nähden edelleen ongelmallinen. Kysymys on siitä, että ke-
5 hittämistoiminta pirstoutuu monilla alueilla organisaatioiden ja ohjelmien runsaan lukumäärän takia liiaksi osiin, jotta kokonaisvaltaista ja tehokasta muutosjohtamista saataisiin aikaan. 2 1.2. Aluehallinto aluepolitiikan eräs instrumentti Lisääntyneen huomion kohteeksi aluehallinto tuli Suomessa 1970 luvulla aluepoliittisen ajattelun voimistumisen myötä. Eri komiteoiden toimesta väliasteen hallintoa pyrittiin virittämään aiempaa paremmin aluepoliittiset kehittämistavoitteet huomioon ottavaksi. Viime vuosikymmenellä aluepoliittisessa ajattelussa tapahtunut muutos, jossa suoran tukitoiminnan ja valtion ohjauksen asemesta on siirrytty yhä enemmän ohjelmapohjaiseen, alueiden omiin kehityspotentiaaleihin perustuvaan ajatteluun, korostaa entisestään aluehallinnon ja aluepolitiikan välistä yhteyttä. Suomessa voidaankin sanoa vallitsevan kansallinen konsensus alueiden kehittämisestä osana kansallista hyvinvointipolitiikkaa ja kansainvälisen kilpailukyvyn turvaamista. Eri arvioiden mukaan tähän liittyvät toimenpiteet ovat kuitenkin nykyisellään liian hajanaisia, minkä vuoksi niistä tulisi muodostaa suurempia ja tehokkaampia kokonaisuuksia. Mikäli vaatimukset alueiden omiin vahvuuksiin ja mahdollisuuksiin perustuvasta uudesta aluepolitiikasta otetaan tosissaan, sen harjoittamisen instrumenteiksi eivät enää riitä keskushallinnon päätöksentekoon ja ohjaukseen perustuvat keinot. Mitä enemmän alueilta odotetaan omaehtoista kehitystä, väestön hyvinvoinnista huolehtimista; mitä enemmän tehtäviä, valtaa ja vastuuta siirretään keskushallinnosta alueille ja mitä enemmän EU:n alue- ja rakennepolitiikan mukaista ohjelmapolitiikkaa ohjataan aluekeskeisesti sitä suuremman merkityksen aluehallinto alueiden kehitykseen vaikuttavana instrumenttina saa. Myös vaatimukset hyvin toimivalle, alueiden omaa tahtoa toteuttavalle hallinnolle tulevat tätä kautta entistä oikeutetuimmiksi. Hallinto kun ei ole itseään, vaan sitä tehtävää ja toimintaympäristöä varten, johon sen on tarkoitus vaikuttaa. Resurssien ja ratkaisuvallan kuuluessa alueille ne saavat aikaan omaehtoista toimintaa alueen omaksi hyväksi. Juuri alue- ja paikallistason hallinnolla vaikutetaan keskeisesti siihen, millaisessa yhteiskunnassa ihmiset elävät; miten kansanvalta toimii ja miten yhteiskunnan voimavarat jakaantuvat tehokkuuden ja oikeudenmukaisuuden kriteerit täyttävällä tavalla. Valtionhallinnossa alueille ulottuva kansanvallan komentoketju on pitkä: eduskunnan tekemillä lainsäädäntö- ja budjettipäätöksillä voidaan ohjailla vain tiettyyn rajaan saakka aluetasolla tehtäviä päätöksiä eikä siihen ole juuri mahdollisuuksia parlamentaarista luottamusta nauttivan ministerinkään toimesta. Kuntayhtymäjärjestelmässä taas kansa- 2 Niemi-Iilahti, Anita & Stenvall, Jari & Ståhlberg, Krister,s.117.
6 laisvaikutus ohjautuu kunnanvaltuustojen kautta, usein poliittisten puolueiden piirijärjestöjen, eräänlaisen piirisihteeridemokratian, välityksellä. Uuden aluepoliittisen doktriinin ajamisen rinnalla on sen pohtiminen, mitä sen toteuttaminen vaatii hallinnolta, jäänyt puolitiehen. Kehittämisvastuu on työnnetty alueille, mutta sellaista hallintajärjestelmää, joka antaa myös vallan tehdä siihen liittyviä aitoja resurssiratkaisuja, ei ole luotu. Tässä selvityksessä keskitytään tämän keskeneräisyyden korjaamiseen liittyviin suosituksiin ja toimenpide-ehdotuksiin. Samoin siinä keskitytään osoittamaan mahdollisuuksia parantaa aluehallinnon avulla aluepolitiikan tehokkuutta ja toimivuutta, vaikka itse aluepolitiikan sisältöön siinä ei puututa. Esitetyn hallinnollisen kehyksen puitteissa maassa voidaan harjoittaa sisällöllisesti kunkin hallituksen tahdon mukaista aluepolitiikkaa niin keinojen kuin tavoitteiden osalta. 1.3. Aluehallinnon eurooppalainen ulottuvuus Euroopan Neuvoston Euroopan paikallis- ja alueviranomaisten kongressi antoi vuonna 1999 suosituksensa (66/1999) Alueelliseksi Demokratiaksi Suomessa. Siinä todetaan, että kongressi on tietoinen Suomen ainutlaatuisesta aluehallintojärjestelmästä, joka perustuu kuntien väliseen yhteistyöhön ja jossa otetaan huomioon Suomen maantieteellisten olosuhteiden sekä taloudellisten että väestöllisten tekijöiden asettamat erityisvaatimukset. Samalla kongressi kuitenkin kannustaa Suomea Euroopan Neuvoston jäsenvaltiona hyväksymään kongressin laatiman Euroopan alueellisen itsehallinnon peruskirjaluonnoksen. Sen mukaan kongressi on vakuuttunut siitä, - että keskus- ja paikallishallinnon väliin sijoittuva hallinnon taso, joka koostuu välittömillä vaaleilla valittavista edustajista, antaa mahdollisuuden kansalaisten etujen ajamiseen heidän omien tarpeidensa mukaisesti; - että alue on asianmukainen hallinnon taso läheisyysperiaatteen, joka on yksi Euroopan yhdentymistä ja valtioiden sisäistä järjestelmää koskevista perusperiaatteista, tehokkaaksi toteuttamiseksi, ja - että olisi toivottavaa, että eurooppalaiset valtiot jatkaisivat alueellistamisprosessia Euroopan alueellisen itsehallinnon peruskirjaluonnoksen periaatteiden mukaisesti. Alueviranomaisia koskevan lainsäädännön ja käytännön osalta kongressi kuitenkin toteaa, - ettei Suomessa ole vielä sellaista alueellista itsehallintoa, jota peruskirjaluonnoksen 3. artiklassa tarkoitetaan, ja
7 - että kuntayhtymäpohjalle rakentuvien alueellisten elinten identiteettiä voidaan tulevaisuudessa vahvistaa ja niiden tehtäviä lisätä, jolloin kansalaiset voivat valita edustajansa suorilla vaaleilla mainitun artiklan mukaisesti, - että Suomen aluehallinnon voidaan katsoa olevan vasta kehityksensä alussa. Vaikka Suomella tällä hetkellä näyttääkin kongressin mielestä olevan toimiva aluehallintojärjestelmä, se ei näytä vakaalta eikä kestävältä ja käsitteet, jotka liittyvät alueellisten elinten kokoon, toimivaltaan, tehtäviin ja varoihin sekä niiden suhteisiin muiden hallinnon tasojen kanssa ja niiden demokraattiseen vastuuseen kansalaisiin nähden voivat johtaa sekaannukseen pitkällä aikavälillä. Tämän vuoksi kongressi pyytää Suomen hallitusta ja eduskuntaa a. seuraamaan tarkasti nykyisten, kuntayhtymien muodossa toimivien alueellisten elinten toiminnassa tapahtuvia muutoksia erityisesti siltä osin, kuin on kyse väestön alueellisen identiteetin muodostumisesta, väestön ja maakunnan liittojen välisestä suhteesta sekä näiden alueellisten elinten toimivallasta; b. lisäämään asteittain maakuntien liittojen roolia ja vastuuta; c. olemaan valmiit tulevaisuudessa, siinä tapauksessa, että laissa tai perustuslaissa maakunnan liitoille säädettyjen tehtävien laajuus ja tärkeys niin edellyttävät, vahvistamaan maakunnan liittojen demokraattista legitimiteettiä niin, että kansalaiset voivat valita ne suorilla vaaleilla. Yhteenvetäen voidaan siis todeta, että - suomalainen aluehallinto rakentuu kahden pilarin järjestelmälle eli ministeriökohtaisen valtionhallinnon ja kunnallishallintoon pohjautuvan kuntayhtymäjärjestelmän samanaikaiselle läsnäololle ja toiminnalle vailla selkeää organisoitua yhteensovitusta; - aluehallinnon yhteen kokoaminen enempää maakuntaitsehallinnon kuin valtionhallinnon keskittämisen avulla (lääninhallintomalli) ei ole ollut Suomessa mahdollista; - maakunnan liitoille lailla säädetyn aluekehittämisvastuun toteuttamisedellytykset ovat jääneet vajaiksi riittävän resurssiohjauksen puuttuessa;
8 - aluehallinnon tehokkuutta ja muutosjohtamisen edellytyksiä voidaan parantaa vain toimijoiden välistä koordinointia ja aitoa yhteistyötä lisäämällä; - aluehallinnon eurooppalainen ulottuvuus edellyttää Suomen kehittävän aluehallintoaan itsehallintopohjaisesti maakunnan liittojen roolia ja vastuuta lisäävään suuntaan.
9 II HALLINTO ALUEKEHITYKSEN TOTEUTTAJANA Hallintoa ei luoda koskaan itseään varten. Tässä selvityksessä keskitytään aluehallinnon kykyyn toimia tehokkaana alueelliseen kehitykseen vaikuttavana instrumenttina. Koska 1990 luvulla tehdyillä uudistuksilla tavoiteltiin muun ohella samoja vaikutuksia, seuraavassa on käsitelty arvioivasti näitä uudistuksia samoin kuin siitä eteenpäin tähtääviä pyrkimyksiä kehittää Suomen julkista hallintoa entistä kustannustehokkaampaan ja vaikuttavampaan suuntaan. 2.1. Arvio 1990 luvun uudistuksista Aluehallinnossa toteutettiin 1990 luvulla mittava uudistusten sarja. Kuten edellä on todettu, sen ensimmäisessä vaiheessa aluekehittämistehtävä siirrettiin valtiolta itsehallintoa edustavien maakunnan liittojen vastuulle sekä koottiin aluetason ympäristöhallinto alueellisiin ympäristökeskuksiin, mitkä toimenpiteet jo sinällään muuttivat lääninhallitusten asemaa. Toisena vaiheena toteutettiin Aluehallinto 2000 hanke, joka sisälsi maakunta-pohjaiseen aluejakoon siirtymisen, TE-keskusuudistuksen ja lääninhallintouudistuksen. Mainitut uudistukset tehtiin valtioneuvoston 1993 vahvistaman keskushallinnon ja aluehallinnon uudistusta koskeneen periaatepäätöksen mukaisesti. Toimenpiteillä pyrittiin muun ohella hallinnon moniportaisuuden vähentämiseen, ohjauksen uudistamiseen, markkinaperusteisten toimintamuotojen lisäämiseen, voimavarojen yhteiskäytön lisäämiseen, lupajärjestelmien karsimiseen, aluehallinnon kokoamiseen ja keventämiseen sekä aluehallinnon yhteistoiminnan ja alueiden vaikutusmahdollisuuksien parantamiseen samoin kuin alueiden oman toimivallan ja vastuun lisäämiseen kehittämisasioissa. Aluekehittämisen kannalta keskeisiksi viranomaisiksi tulivat tämän jälkeen maakunnan liittojen ohella työvoima- ja elinkeinokeskukset, ympäristökeskukset, lääninhallitukset, tiepiirit ja metsäkeskukset. Tässä selvityksessä huomio on kiinnitetty näiden toimielinten yhteistyöedellytysten lisäämiseen tiepiirien ja metsäkeskusten jäädessä kuitenkin taka-alalle.
10 2.1.1. Aluekehittämistehtävä ja sen toteuttamisedellytykset Aluekehittämistehtävän siirtäminen lääninhallituksilta maakunnan liitoille toteutettiin vuoden 1994 alusta siis 10 vuotta sitten. Tarkoitus oli edistää alueiden omista tarpeista lähtevää ja niiden oman tahdon mukaista kehittämistä sekä lisätä siihen kuuluvaa omavastuisuutta. Aluekehittämisviranomaisen ohella maakunnan liiton tehtäväksi tuli myös toimia aluesuunnitteluviranomaisena, maakunnan edunvalvojana ja yhteistyön kehittäjänä. Tehtävien suorittamiseen tarvittavat voimavarat jäivät kuitenkin suurimmalta osin liittojen päätöksenteon ulkopuolelle. Aluekehittämistehtävän siirtäminen valtiolta maakunnan liitoille lisäsi kehittämisasioiden ohjautuvuutta alhaalta ylös ja paransi maakuntien omien toimijoiden mahdollisuuksia vaikuttaa aluekehitykseen ainakin tahtotilan esille tuomisen osalta. Tältä osin uudistuksella saatiin aikaan haluttu vaikutus aikaisempaan verrattuna. Haverin tekemän arviointitutkimuksen 3 perusteella maakunnissa koettiin tämän jälkeen voitavan vaikuttaa aiempaa paremmin strategiatason päätöksiin toisin kuin voimavarojen kohdentamisiin. Maakuntien oman vaikutusvallan lisäämisessä tutkimuksessa tuli kuitenkin esille myös alueellisia eroja. Aikaisempien läänien reuna-alueilla muutoksen katsottiin lisänneen enemmän omaa vaikutusvaltaa kuin niiden keskusalueilla. Aluekehittämistehtävän siirtäminen maakunnan liitoille merkitsi Haverin mukaan joka tapauksessa huomattavaa desentralisointia päätöksenteossa. Maakunnan liittojen aseman vahvistumisen ohella myös yhteistyö eri toimijoiden välillä näytti lisääntyneen aluekehittämistehtävän siirron myötä. Hallinnonalojen keskinäisen valtataistelun todettiin kuitenkin heijastuvan kielteisesti aluekehittämiseen, koska sektorihallinnon omat tavoitteet korostuivat yhteisten tavoitteiden kustannuksella. Myös yhteistyöjärjestelyjen monimutkaisuuteen ja kuluttavuuteen kiinnitettiin huomiota. Uudistuksen alusta lähtien aluekehittämisviranomaisen riippuvuus valtion sektoriviranomaisten rahoituksen suuntaamispäätöksistä koettiin heikkoutena. Kun eri toimijoiden sitoutuminen maakunnan omiin tavoitteisiin hallinnonalaintressit sivuuttaen on ollut vajavaista, on kehittämistehtävän toteuttaminen ja voimavaroista päättämisen eriytyneisyys selvä ongelma. Uudistuksen myötä hallinnollisista rajoista aiheutuneet ongelmat pikemminkin lisääntyivät kuin vähentyivät. Sopeutuminen EU-ohjelmien hallinnointiin lisäsi entisestään menettelymuotojen monimutkaisuutta. Ongelmista huolimatta aluekehittämistehtävän siirto maakunnan liitoille merkitsi, että alueiden omat näkemykset saivat tilaa kehittämistyössä aivan uudella tavalla. Vastapainona oli kuitenkin tehtäväkentän hallinnan monimutkaisuus, koska resurssit jäivät muiden viranomaisten haltuun ja ohjelmaperusteinen aluepolitiikka sekä EU:n rakennerahastojen monimutkainen hallinnointi vielä lisäsivät ja vaikeuttivat tuloksellista työtä. 3 Haveri, Aluehallinto muutoksessa. Tampereen yliopisto 1997.
11 Kansanvallan kannalta aluekehittämistehtävän siirto valtiolta kuntapohjaiselle organisaatiolle oli myönteinen vaikkakin varovainen askel. Samaan aikaan valtionhallinnossa suoritettu budjetointi- ja tulosohjausuudistus siirsi kuitenkin päätöksentekoa valtion puolella osin keskushallintoon ja sieltä edelleen sektorihallinnon virkamiehille aluetasolla. Voimavarojen suuntaamisessa valtionhallinnossa tuloksena on ollut eduskunnan päätösvallan kaventuminen ja virkamiesvallan lisääntyminen. Tämä on ollut omiaan lisäämään sitä demokratiavajetta, jota toisaalta oltiin poistamassa aluetason päätöksenteosta siirtämällä aluekehittämistehtävä kuntapohjaisen organisaation hoidettavaksi. 2.1.2. Aluehallinto 2000 uudistus ja sen vaikutukset Vuonna 1997 toteutettu uudistus koostui kolmesta osasta: (1) maakuntapohjaisesta aluejaotuksesta aikaisemman läänijaon sijaan; (2) työvoima- ja elinkeinokeskusten perustamisesta, ja (3) lääninhallintouudistuksesta. - Maakuntajako aluejakojen perustaksi Väliasteen hallinnon aluejakojen perustana on nykyisin maakuntajako, joka on myös maakunnan liittojen aluejako. Se muodostaa myös EU:n alueluokituksessa NUTS 3 jaon. Valtion aluehallinnon jaoissa mikään ei kuitenkaan vastaa täysin maakuntajakoa, vaan maakunnat muodostavat useimmissa niistä yhteenliittymiä. Koska maakuntajako on aluejaotuksen perusjako, tarkastellaan seuraavassa maakuntajakoa lähellä olevia valtion aluehallintojakoja. Enempää alueidentiteetin vahvistumisen kannalta kuin toiminnallisen kaupunkiverkon kannaltakaan EU:n NUTS 2 jakoa vastaava suuraluejako ei ole hallinnollisesti enempää kuin aluepoliittisestikaan tavoiteltava vaihtoehto. - Valtion aluehallinto synnyttänyt yhdistelmämaakuntia Aluekehittämisen kannalta tärkeimpinä valtion aluehallintoviranomaisina voidaan pitää työvoima- ja elinkeinokeskuksia (TE-keskuksia) ja ympäristökeskuksia. Näiden lisäksi nykyjärjestelmässä keskeistä roolia näyttelevät lääninhallitusten sivistysosastot EU:n rakennerahastovarojen hallinnoijina. Nykyisellään läänijako noudattaa suuraluejakoa niin, että ainoastaan Lappi on selkeä maakuntalääni. Kahdessa keskeisessä valtionhallinnon aluejaotuksessa (TE-keskukset ja ympäristökeskukset) maakuntien keskusmerkitystä ja itsenäisyyttä on tarkasteltu skaalatusti sen mu-
12 kaan, monessako jaossa kukin maakunta on aluehallinnon keskuspaikkana ja monessako jaossa se muodostaa oman itsenäisen alueensa (ks. Liitekartat 1 ja 2). Osa maakunnista muodostaa vakiintuneita pareja, jotka on yhdistetty toisiinsa yhdessä tai useammassa aluejaossa. Niissä yksi maakunta muodostuu yleensä keskusmaakunnaksi (riippuvuuden suunta kuvattu liitekartassa 2 nuolisymbolilla, jossa nuolenpää osoittaa yhdistetyn alueen keskusmaakuntaa). Tosin muissakin maakunnissa voi toimia sivutoimipisteitä. Ainoan ristikkäisen maakuntaparin muodostavat Kanta-Häme ja Päijät-Häme, joista edellisessä sijaitsee ympäristökeskuksen ja jälkimmäisessä TEkeskuksen pääpaikka. Kaikki yhdistelmämaakunnat sijaitsevat eteläisessä tai läntisessä Suomessa. Molemmissa keskeisissä jaoissa toiseen maakuntaan riippuvaisia ja siten epäitsenäisiä maakuntia ovat valtionhallinnon näkökulmasta Itä-Uusimaa, Etelä-Karjala ja Keski-Pohjanmaa. Vain toisessa jaotuksessa itsenäisiä ovat Satakunta, Etelä-Pohjanmaa ja Päijät-Häme (näissä on TE-keskukset) sekä jälkimmäisen ristikkäispari Kanta-Häme (jossa ympäristökeskus). Toiseen tai Pohjanmaan tapauksessa myös kolmanteen maakuntaan nähden keskusasemassa olevia ovat Pohjanmaa, Varsinais-Suomi, Uusimaa ja Kymenlaakso. Näistä kuitenkin Kymenlaakso on sikäli erikoinen, että maakunnan sisällä maakunnan liiton keskuspaikka on Kotka, mutta valtionviranomaisten keskuspaikka Kouvola. Maakuntajaolla ja valtion aluehallintojaolla on yhteys myös vaalipiirijakoon. Sillä on periaatteellista merkitystä myös alueellisen identiteetin ylläpitäjänä ja vahvistajana. Nykyinen vaalipiirijako on lähellä ympäristökeskusten aluejakoa, vaikka ne eivät vastaakaan täysin toisiaan. Vaalipiirijakoon vaikuttaa väestöpohja vahvemmin kuin aluehallinnon jakoon, missä etäisyystekijöillä on vahvempi painoarvo. Negatiivisen väestökehityksen johdosta keskustelua on jo käyty pienempien maakuntapohjaisten vaalipiirien yhdistämisestä lähipiireihin. - Toiminnallinen kaupunkiverkko aluehallinnon runkona Nykyisellään hallinnon aluerakenne noudattaa varsin hyvin toiminnallista aluerakennetta, jonka runkona on toiminnallinen kaupunkiverkko. Nykyiset talousmaakunnat ovat itse asiassa modernin yhteiskunnan synnyttämiä kaupunkitason toiminnallisia vaikutusalueita, joilla on vain välillinen yhteys vanhaan kulttuuriseen maakuntajakoon. Esimerkkeinä usean historiallisen maakunnan rajapinnalle syntyneistä nykymaakunnista voidaan mainita Keski-Suomi, joka asiallisesti on Jyväskylän kaupunkitason vaikutusalue, ja Pirkanmaa, joka on Tampereen vastaava vaikutusalue. - Aluelehdistö alueidentiteetin ylläpitäjänä Talousmaakuntien vahvimpana alueidentiteetin perustana on aluelehdistö ja erityisesti ns. maakuntalehdistö. Maakuntalehtien levikkialueet vastaavat suhteellisen hyvin maakuntajakoa. Yhtään selkeästi ylimaakunnallista aluelehteä ei ole. Joissakin maakunnissa