Maahanmuutto ikääntymisongelmiemme ratkaisu?

19.6.2002 Keskustelualoitteita nro 69 Maahanmuutto ikääntymisongelmiemme ratkaisu? Pentti Vesterinen VALTIOVARAINMINISTERIÖ Kansantalousosasto Tätä muistiota voi tilata osoitteesta Valtiovarainministeriö Kansantalousosasto PL 28 00023 VALTIONEUVOSTO Jakelu (09) 160 34886 Muistio löytyy Internetistä osoitteella: http://www.vm.fi/julkaisusarjat ISBN 951-804-304-3 ISSN 0782-7628

Esipuhe Keskustelu maahanmuuttopolitiikan linjauksista ja tarvittavista toimenpiteistä on viriämässä myös Suomessa. Viime vuosikymmenellä maahanmuutto oli paljolti humanitaarista ja painottui pakolaisiin ja turvapaikkaa hakeviin. Tuolloin työllisyysnäkökohdat jäivät taka-alalle. Valtiovarainministeriön kansantalousosastolla valmistellun julkaisun tarkoituksena on osallistua keskusteluun nimenomaan työperusteisen maahanmuuton edistämiseksi tilanteessa, jossa omat työvoimaresurssimme alkavat lähivuosina vähetä. Julkaisun on laatinut neuvotteleva virkamies Pentti Vesterinen laajaan ulko- ja kotimaiseen lähdeaineistoon tukeutuen. Helsingissä kesäkuussa 2002 Valtiovarainministeriön kansantalousosasto Martti Hetemäki

Sisällys sivu Johtopäätökset 1 Johdanto 2 Arvio omista työvoimaresursseistamme 2 Kansainvälinen väestö- ja siirtolaisuuskehitys 4 Maahanmuutto, epäluulot ja todellisuus 5 Suomi uusi vastaanottomaa 6 Maahanmuuttajien työmarkkinat Suomessa 8 Maahanmuutto Suomeen pitemmällä aikavälillä 9 Laiton maahanmuutto uhkana 12 Aktiiviseen maahanmuuttopolitiikkaan 13 Lähteet 15

Johtopäätökset Osaava ulkomainen työvoima vaikuttaa myönteisesti vastaanottavan maan tuotantoelämään etenkin pitemmällä aikavälillä. Suomen ikärakenne ikääntyy nopeiten EU-maista, joten mm. eläkkeelle poistuvien korvaajiksi ja väestön elatussuhteen parantamiseksi tarvitaan lisää ulkomaista työvoimaa. Maamme siirtolaistyövoiman määrä pysyy myös tulevaisuudessa melko marginaalisena eikä ole uhka kantaväestön työllisyydelle edes lyhyellä aikavälillä. Maamme ei ole ensisijainen kohdemaa monellekaan osaavalle ulkomaiselle työntekijälle, ei vähiten kielellisten seikkojen vuoksi. Tarvittavan ulkomaisen työvoiman saatavuuden turvaamiseksi on nopeasti luotava viranomaiskäytännöt, joilla edistetään työperusteista maahanmuuttoa. Tämä edellyttää esim. aktiivisia testaus- ja kotouttamistoimenpiteitä jo muuttajien lähtömaassa. On tarkasteltava verotus- ja etuuskysymyksiä myös maahanmuuttopolitiikan kannalta. 1

Johdanto Työvoiman saatavuus vaikeutuu vähitellen kaikkialla läntisessä Euroopassa, sillä työvoiman kysynnän ja tarjonnan kohtaanto on heikentynyt. Lisäksi ns. suuret ikäluokat tulevat lähivuosina eläkeikään eikä korvaavaa työvoimaa ole riittävästi omasta takaa. Suomessa eläkkeelle siirtyvien määrä lisääntyy tuntuvasti jo tällä vuosikymmenellä, muualla EU-maissa keskimäärin noin 15 vuotta meitä myöhemmin. Saatavuusongelman ratkaisemiseksi on tärkeintä hyödyntää kotimaiset työvoimaresurssit entistä paremmin. Täydennykseksi tarvitaan kuitenkin myös ulkomaista työvoimaa. On ennakoitavissa, että työvoiman vapaa liikkuvuus EU:n sisämarkkinoilla helpottaa paljolti vain suurimpien ja rikkaampien jäsenmaiden työvoimaongelmaa. Syrjäinen Suomi ei ole kovin houkutteleva vaihtoehto - ainakaan pitkäaikaisesti - monellekaan eurooppalaiselle muuttajalle. Maatamme uhkaa myös korkeakoulutettujen lisääntyvä aivovienti ulkomaille, mikä nakertaa työvoimavarantoamme; esim. v. 2000 vähintään alimman korkeakoulututkinnon suorittaneita suomalaisia muutti ulkomaille 3 500 (EU-alueelle 2300), mutta palasi takaisin vain 2 200 (EU-alueelta 1 300). Näistä syistä meidän tulisikin kantaa erityistä huolta myös kolmansista maista, mm. lähinaapurimaista tulevien työperusteisten ja osaavien siirtolaisten joustavaan ja aktiiviseen rekrytoimiseen paikkaamaan uhkaavaa työvoimavajettamme. Olisi tehtävä pikaisesti valintoja siitä, mistä ja minkälaisia työperusteisia maahanmuuttajia 1) maamme erityisesti tarvitsee ja kuinka tarvittavat toimenpiteet käytännössä toteutetaan. Näin ei kuitenkaan ole tapahtunut. Olemme nopeaa vauhtia menettämässä etsikkoaikamme. Kun monet muut maat ovat ryhtyneet jo selkeästi sanoista tekoihin, meillä käydään vasta varovaista keskustelua mahdollisesta toimintalinjan aktivoittamistarpeesta työvoimaviranomaisten ja etujärjestöjen kesken. Maahanmuuttoa vastustavien kielteisessä suhtautumisessa ulkomaiseen työvoimaan on jäänyt taka-alalle se tosiasia, että tuotantoelämän kilpailukyky ja taloudellinen kasvu vaarantuu, jos osaavaa työvoimaa ei ole riittävästi. Seurauksena voi olla vientiyritysten enenevä hakeutuminen ulkomaille, työvoiman kysynnän heikentyminen ja työttömyyden lisääntyminen etenkin välillisesti vientiteollisuuteen kytköksissä olevilla toimialoilla. Arvio omista työvoimaresursseistamme Tilastokeskuksen väestöennusteen perusvaihtoehdon mukaan väestön kokonaismäärä saavuttaa Suomessa huippunsa 2020-luvun alussa ja nousee runsaaseen 5,3 miljoonaan henkeen. Työvoimakehityksen kannalta arviointia helpottaa se, että kaikki 1) Tässä selvityksessä maahanmuuttoa on tarkasteltu lähinnä työmarkkinoiden ja talouskasvun kannalta. 2

2020-luvun alun työikäiset ovat jo syntyneet. Epävarmuutta aiheuttaa lähinnä vain työikäisen väestön maahan- ja maastamuutto. Seuraavan kymmenen vuoden kuluessa työikäisen väestön määrä vakiintuu, vaikka työikäinen väestö vielä kasvaakin. Vuosina 2000-2015 työikäisestä väestöstä noin miljoona henkeä täyttää 65 vuotta. Seuraavien 20 vuoden aikana työmarkkinoille tuleva 20-29-vuotiaiden ikäryhmä pienenee, 30-49-vuotiaiden määrä pysyy liki ennallaan ja tätä vanhempi ikäryhmä kasvaa. Mahdollisuudet osaamisen uudistamiseen pelkästään nuorten työmarkkinoille tulon avulla jäävät vähäisiksi, vaikka työmarkkinoille tulevista nuorista yli 80 % on ammatillisesti koulutettuja ja työmarkkinoilta poistuvista ikäluokista vain noin kolmannes. Työmarkkinoiden kysynnän muutoksiin sopeutuminen tuleekin toteuttaa enenevästi työvoimassa jo oleviin voimavaroihin tukeutuen. Tarvitaan aktiivisia toimenpiteitä, kuten uudelleenkoulutusta, elinikäistä oppimista sekä työllistymistä tukevia toimenpiteitä. Työvoima 2020-väliraportissa työvoiman määrän ennakoidaan lisääntyvän kuluvan vuosikymmenen puoliväliin saakka ja v. 2010 työvoimaa on suunnilleen saman verran kuin v. 2000. Tämän jälkeen työvoiman määrä alkaa vähentyä, arviolta 120 000 henkeä vuosina 2010-2020. Työvoiman kysynnästä, talouskasvusta ja tuottavuuden noususta riippuu, missä määrin työvoimaa tarvitaan. Kuvio 1. 80 000 Työvoiman tarjontapotentiaalin muutos 1990-2010 70 000 Työmarkkinoille tulevat (mediaani 20,5 vuotta) 60 000 50 000 40 000 30 000 Työmarkkinoilta poistuvat (mediaani 58,5 vuotta) Poistumisikä kohoaa 61,5 vuoteen vuonna 2010 1990 1995 2000 2005 2010 Lähde: Työvoima 2020-väliraportti, työministeriö 2002 3

Työvoiman saatavuuden turvaamiseksi on keskeisintä, kuinka hyvin kotimaiset käyttämättömät työvoimaresurssit työttömät ja työvoiman ulkopuolella oleva työvoima saadaan käyttöön. Etenkin naisten ja vanhempien työntekijöiden työhön osallistumisessa olisi nousuvaraa. Myös nuorten aiempi tulo työelämään nostaisi työvoimaosuutta. Kotimaisen työvoimareservin arvioidaan olevan noin 150 000 henkeä v. 2010, kun se v. 2000 oli noin 380 000 henkeä. Näin suuri työvoimareservi on merkittävässä määrin vain laskennallista, ja sen kohtaanto työvoiman kysyntään nähden on heikko. Yksin sen varaan ei työvoiman saatavuuden turvaamista voida jättää. Kansainvälinen väestö- ja siirtolaisuuskehitys Kaikissa teollistuneissa maissa, joissa syntyvyys on alhainen, yhä suurempi työvoimapoliittinen mielenkiinto kohdistuu ulkomaiseen työvoimaan. Maailmanlaajuinen väestöpotentiaali on suuri ja elintasoerot valtavia. Vuodesta 1900 vuoteen 2000 maailman väkiluku kasvoi 1,6 miljardista henkilöstä 6,1 miljardiin henkilöön. Väestönlisäyksestä 85 % kohdistui Aasiaan, Afrikkaan ja Latinalaiseen Amerikkaan. Väestönkasvun hidastumisesta huolimatta maailman väkiluku kasvaa puolitoistakertaiseksi seuraavien viiden vuosikymmenen kuluessa; esimerkiksi Intiassa ja Latinalaisessa Amerikassa väestö kasvaa edelleen nopeasti. Vuoden 2000 keskiennusteessa YK arvioi maailman väkiluvun lisääntyvän vuoteen 2020 mennessä 7,6 miljardiin ja vuoteen 2050 mennessä 9,3 miljardiin (UN Population Division, World Population Prospects: The 2000 Revision, Volume I). ILO:n (International Labour Organisation) arvion mukaan maailman työvoiman määrä lisääntyy seuraavan kymmenen vuoden aikana 500 miljoonaa henkeä, joista 97 % asuu kehitysmaissa. Samalla työttömien määrä voi nousta vuoden 2000 noin 160 miljoonasta hengestä lähes 200 miljoonaan työttömään v. 2010. Nykyisistä työttömistä 110 miljoonaa asuu kehitysmaissa, joissa on lisäksi 530 miljoonaa vajaatyöllistettyä. Kehittyneissä maissa, etenkin Euroopassa ja Japanissa, väestö ikääntyy ja työvoiman määrä kääntyy viimeistään 2010-luvulla laskuun ilman suurta maahanmuuttoa. Yli 60-vuotiaiden osuus Euroopan väestöstä nousee vuoteen 2020 mennessä nykyisestä 23 prosentista 33 prosenttiin (UN Population Division, World Population Prospects: The 1998 Revision, Long-range World Population Projections). Väestön ikääntyminen on seurausta pidentyneestä eliniästä sekä alentuneesta syntyvyydestä. Lisäksi vanhusväestön kokoa kasvattavat 2010-luvulla toisen maailmansodan jälkeen syntyneet suuret ikäluokat. Siirtolaisten määrä on jo 120 miljoonaa henkeä, kun v. 1965 määrä oli vain 75 miljoonaa henkeä. Taloudellisesti aktiivisia muuttajia on eri arvioiden perusteella 80-97 miljoonaa henkeä eli 1,4-1,6 % koko työvoimasta (2,6 miljardia henkeä). 4

Väliaikainen muutto on yleistymässä (jopa 42 miljoonaa eli noin puolet kaikista aktiivisista muuttajista; luku suurempi, jos pakolaiset ja turvapaikan hakijat sekä laittomasti muuttaneet lasketaan mukaan). Esimerkiksi Kanadassa väliaikaiset työluvat nelinkertaistuivat 1990-luvulla (2,5 kertaa enemmän kuin pysyviä muuttoja). Maahanmuutto, epäluulot ja todellisuus Kansainvälisen muuttoliikkeen keskeisinä selittäjinä ovat olleet maiden väliset tuloerot sekä työllistymismahdollisuudet niin lähtö- kuin tulomaassakin. Myös syntyvyys on osoittautunut tärkeäksi muuttoliikkeen selittäjäksi etenkin pitkällä aikavälillä. Kokonaishedelmällisyysluvun pitäisi olla 2,1, jotta väestö uusiutuisi, eli että väestön määrä säilyisi ennallaan. Joissakin EU:n ehdokasmaissa syntyvyys on vain puolet uusiutumistasosta. Suomessa syntyvyys on tyydyttävän vakaa, Irlannin jälkeen toiseksi korkein EU-maista. Maahanmuuttajat voidaan jakaa työperusteisiin muuttajiin ja muihin muuttajiin (esim. paluumuuttajat, perhesyistä muuttavat sekä pakolaiset ja näihin verrattavat). Lähtökohdiltaan vanhojen siirtomaiden maahanmuuttopolitiikka on perustunut paljolti työvoiman saannin turvaamiseen lyhyellä aikavälillä. Muuttajia on haalittu ammateittain tarpeen mukaan ja muuttovirtaa on hillitty työvoiman kysynnän laimetessa. Esimerkiksi viime vuosikymmenellä muiden kuin työperusteisten muuttajien osuus oli kuitenkin varsin suuri EU-maissa. Muuttoliike on aina ollut riidanalainen asia. Monissa kehittyneissä maissa, esim. Kanadassa, tehdyissä kyselyissä on ilmennyt, että huomattava osa vastaajista epäilee muuttoliikkeen vievän työpaikat kantaväestöltä, johtavan työntekijöiden syrjäytymiseen, palkkojen alenemiseen työvoiman tarjonnan lisääntyessä, verojen nousuun sosiaalimenojen kasvaessa, kaupungistumiseen sekä kulttuurien ristiriitaan. Tosiasiat eivät kuitenkaan puolla esitettyjä kielteisiä väitteitä ainakaan työperusteisten muuttajien osalta. Useat tutkimukset (ks. esim. OECD/ECO/CPE/ WP1(2002)4: The Economic Impact of International Migration: A Framework for EDRC Country Reviews) osoittavat, että maahanmuutolla on vain vähäisiä negatiivisia vaikutuksia kantaväestön palkkoihin. Jos työmarkkinat toimivat hyvin ja taloudellinen kasvu jatkuu ripeänä, yllättäväkään väestölisäys ei ole työllisyyden kannalta haitallinen. Teollistuneissa maissa on yleisesti sitovat palkkajärjestelmät, ja toisaalta kantaväestö keskittyy toimialoille, joilla useimmiten on vähän ulkomaalaisia. Kotimainen syrjäytyminen onkin ollut vähäistä ja muuttajat maksavat monesti enemmän veroja kuin kuluttavat sosiaaliturvan kautta; tämä ei tietenkään poissulje sitä mahdollisuutta, että esim. Suomeen hakeutuisi työntekijöitä, joiden pääasiallinen tarkoitus olisi hyödyntää kattavaa työttömyys- ja sosiaaliturvajärjestelmäämme. Harvoin myöskään tiedostetaan, että suosimalla työikäisten maahanmuuttoa säästetään erityisesti koulutus- mutta usein myös lastenhoitomenoissa. 5

Siirtolaisten avulla on lisätty yrittäjyyttä, tuottavuutta ja kilpailukykyä. Monet ovatkin korostaneet, että muuttoliike parantaa kasvumahdollisuuksia, teknologista pohjaa, luovuutta, erikoistumista ja innovatiivisuutta. Muun muassa Ruotsi 1960-1970- luvuilla ja Irlanti 1990-luvulla ovat hyviä esimerkkejä siitä, kuinka osaavan ulkomaisen työvoiman ripeä lisääntyminen on vahvistanut vastaanottavan maan talouselämän toimintaedellytyksiä ja kasvua. Mitalin toinen puoli on se, että lähtömaiden tuotantopotentiaali heikentyy, kun osaava nuori väestö muuttaa pois. Muuttoliikkeen ei ole osoitettu aiheuttavan pysyvää työttömyyden kasvua, sillä rakenteellinen työttömyysaste määräytyy pitkällä aikavälillä paljolti palkansaajien palkkavaateista ja yritysten hintavaateista käsin. Ainoastaan, jos maahanmuuttajien määrä on äkillisesti huomattavan suuri kantaväestöön nähden eivätkä muuttajien ominaisuudet vastaa työmarkkinoiden vaateita, heistä voi aiheutua työttömyyttä lisäävä riski lähinnä lyhyellä aikavälillä; esim. rautaesiripun poistumisesta aiheutunut siirtolaistulva lisäsi Itävallan työttömyysjaksojen pituutta 1990-luvulla jossain määrin, mutta maan työttömyysaste pysyi silti varsin alhaisena. Maahanmuuttaneiden on todettu työllistävän itsensä hyvin jo noin viiden vuoden viiveellä. EU:n sopeutumista muuttoaaltoon helpottaa vielä väestön ikääntyminen. Suomi uusi vastaanottomaa Suomi oli pitkään lähtömuuttomaa. Yli miljoona ihmistä muutti maastamme 1800- luvun lopulta 1970-luvun loppuun mennessä ulkomaille (esim. Kanada, USA, Ruotsi). Pelkästään nettomaastamuutto Ruotsiin merkitsi vuosina 1960-1971 noin 3 prosentin väestövähenemistä. Suurin syy Ruotsiin muuttoon oli maiden välinen tuloero (yli 30 %) ja Ruotsin hyvä työllisyystilanne. Kuvio 2. 60 000 Muuttoliike Suomesta ja Suomeen, henkeä 1945-2001 Maastamuutto 40 000 20 000 Maahanmuutto 0 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Lähde: Siirtolaisuusinstituutti, TK 6

1980-luvulla muuttovirta Suomeen alkoi ylittää lähtövirran. Suurelta osin se oli Suomesta lähteneiden paluumuuttoa, suomenkielisten muuttoa tai pakolaisuutta eikä ollut riippuvaista Suomen työllisyystilanteesta. Muualta kuin Pohjoismaista ei ole aktiivisesti rekrytoitu työvoimaa, ja sieltäkin vain 1980-luvun lopun korkeasuhdanteessa. Ulkomaalainen väestömäärä kasvoi - matalan lähtötason johdosta - Suomessa vuodesta 1987 vuoteen 1994 suhteellisesti nopeimmin Euroopassa. Maahanmuuttajien kokonaismäärä on kuitenkin ollut kaiken aikaa alhaisin EU-maista. Suuri osa muuttajista on yhä Suomesta alunperin lähteneitä tai inkeriläisiä. Aktivoitunut maahanmuuttopolitiikkamme merkitsi aluksi pakolaisten ja turvapaikkaa hakevien ottamista, jolloin työllisyysnäkökohdat jäivät taka-alalle. On ymmärrettävää, että kyseisten maahanmuuttajien työmarkkinakelpoisuus ei ole yhtä hyvä kuin puhtaasti työvoimasyistä maahan hakeutuvilla. Pääkaupunkiseudulla asuu 60 % maahanmuuttajista. Muun muassa pakolaisina tulleet (usein työmarkkinoiden ulkopuolella tai työttöminä) ovat varsin lyhyessä ajassa hakeutuneet Helsingin alueelle samaan kansallisuuteen tai kulttuuriin kuuluvien lähettyville, vaikka olisivat alun perin olleet sijoitettuina muualle Suomeen. Tämä on osaltaan lisännyt pääkaupunkiseudun asunto-ongelmia, ja vaikeuttanut työperusteisten maahanmuuttajien tai kantaväestön sijoittumista alueelle. Kuvio 3. 120 000 Suomen ulkomaalaisväestö 1980-2001 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0 1980 1985 1990 1995 2000 Lähde: Siirtolaisuusinstituutti, TK 7

Maahanmuuttajien työmarkkinat Suomessa Vuoden 2000 lopussa ulkomaista työvoimaa oli Suomessa noin 39 000 henkilöä eli alle 2 % koko työvoimasta, mikä on kansainvälisesti hyvin vähän. Vuonna 1998 Suomessa oli Tilastokeskuksen mukaan työllisiä EU-maista ja kehittyneistä teollisuusmaista 12 000, kehitysmaista 4 000. Suurin osa työllisistä toimii palvelualoilla, varsinkin kehitysmaista tulleet. Sisääntulotyöpaikat (pääosin ravintola- ja siivousaloilla) ovat tärkeitä. Tuetuista työelämäkontakteista hyötyvät eniten ne, joilla on riittävät perusvalmiudet kuten kieli- ja ammattitaito. Lisäksi ulkomaalaisen on osoitettava, että hän on oikea valinta ulkomaalaisuudestaan huolimatta. Taulukko 1. Maahanmuuttajien osuus työllisestä työvoimasta vuonna 1998, % Luxemburg 40,4 Itävalta 9,5 Saksa 7,9 Belgia 7,1 Ranska 5,4 EU 4,5 Ruotsi 3,8 Kreikka 3,7 Hollanti 3,2 Tanska 2,5 Portugali 1,3 Espanja 1,0 Italia 0,9 Suomi 0,7 Lähde: OECD Maahanmuuttajien työttömyysaste 1) oli Suomessa v. 2000 keskimääräiseen työttömyysasteeseen verrattuna noin kolminkertainen ja kansainvälisestikin erittäin korkea. Joillakin kansalaisuuksilla työttömyysaste on erityisen korkea, esim. vietnamilaisilla 60 % ja somalialaisilla, iranilaisilla sekä irakilaisilla jopa tätä korkeampi. Maahanmuuttajien työllistymisen ongelmat kiteytyvät muihin kuin työperustein muuttaneisiin. Korkea työttömyys rasittaa erityisesti pakolaisina maahan tulleita.varsinkin kiintiöpakolaisissa on paljon eri tavoin vajaakuntoisia. Jopa suomalaisista akateemisista tutkinnoista huolimatta heillä voi olla vaikeuksia päästä työmarkkinoille. Pakolaisväestön keskuudessa on myös paljon omassa maassaan akateemisen tai ammatillisen loppututkinnon suorittaneita. 1) Tilastoissa korostuu vastatulleiden muuttajien tilanne, sillä Suomessa on varsin liberaali kansalaistamiskäytäntö (3-5 vuoden oleskelu riittää kansalaisuuden saamiseksi). Pitempään maassa-asuneet, kansalaisuuden saaneet eivät ole mukana ulkomaalaisia kuvaavissa tilastoissa. Heidän työmarkkina-asemansa on maastamuuttaneita selvästi parempi. 8

Maahanmuuttajien työllistymisesteiksi on mainittu ennen kaikkea kielivaikeudet, ongelmat ammatillisen pätevyyden rinnastamisessa suomalaisiin tutkintoihin sekä mahdollisesti tarvittavien kompensoivien opintojen puute. Ehkä suurimpia esteitä lienevät kuitenkin työnantajien, työntekijöiden tai asiakkaiden asenteet, sillä suomalaisilla työmarkkinoilla on vähäinen kokemus maahanmuuttajista. Etenkin nykyaikainen ryhmätyöskentely vaikeuttaa siirtolaisten työllistymistä, sillä ryhmätyössä ihmiset suosivat itsensä kaltaista seuraa. Epätoivottavaan sukupuoleen, ikään, kielelliseen tai etniseen taustaan liitetään helposti oletuksia puuttuvista ominaisuuksista. Ratkaisevaa maahanmuuttajien työllistymiselle on sosiaalinen kompetenssi (tietojen, taitojen, asenteen, persoonallisuuden ja muiden kulttuuriseen ympäristöön sidoksissa olevien ominaisuuksien yhdistelmä). Maahanmuutto Suomeen pitemmällä aikavälillä Tulevaisuudessa muuton volyymin määräytymisessä painottunee enemmän kysyntäpuoli, joten maahanmuuttajat työllistyvät aiempaa paremmin. Mikäli elintasoerot Suomen lähialueilla ja Euroopassa kaventuvat seuraavien 5-15 vuoden aikana, niin maahanmuuton tarjontapaine vähenee. Samalla kuitenkin väestön ikääntyminen Suomessa lisää kysyntää. Pysyvän oleskelun sijaan naapurimaasta toiseen työssäkäynti, pendelöinti, sekä lyhytaikainen oleskelu Suomessa yleistyvät. EU-tasolla muutto uusista jäsenmaista on tärkeä kysymys etenkin Keski-Euroopassa, mutta tämän ohella yhä keskeisempään asemaan nousee keskustelu kolmansista maista tapahtuvasta muutosta. Viimeisen 25 vuoden aikana muutto Suomeen on ollut keskimäärin 12 500 henkeä ja muutto Suomesta 10 500. Ulkomaalaisten osuus muutossa Suomeen on vähitellen lisääntynyt. Ulkomailla on Suomen kansalaisia pysyvästi noin 250 000 henkeä, joista osa on potentiaalisia paluumuuttajia. Jos ei oteta huomioon kansalaisuuden muutosta, ulkomailla syntyneiden määrä nousee vuosittaisella 5 000 hengen muuttovoitolla 1) noin 190 000 henkeen v. 2010. Suomessa työskentelevät maahanmuuttajat ovat näihin päiviin asti olleet koulutetumpia kuin paikallinen väestö keskimäärin. Nyt maahan on alkanut virrata myös heikommin koulutettuja. Maastamuutossa on samaan aikaan tapahtumassa päinvastainen kehityskulku. Muuttovirrat Suomesta painottuvat enenevästi nuoriin koulutettuihin henkilöihin, mikä vinouttaa väestö- ja koulutusrakennetta ellei vastaavaa nuorten maahanmuuttoa onnistuta aikaansaamaan. 1) Luku merkitsee vain 0,10 prosentin lisäystä väestöön. Esimerkiksi Yhdysvalloissa vuosittaisia maahanmuuttajia oli 1990-luvun lopulla ilman laittomia maahanmuuttajiakin 0,35 % väestöstä. Layard et al. (1994) päätyvät arvioon, että ainakin 3 % siirtymätalouksien väestöstä olisi halukas muuttamaan Länsi- Eurooppaan 15 vuoden kuluessa. Tämä tarkoittaisi 0,25 prosentin vuotuista vaikutusta EU:n väkimäärään suhteutettuna, mikä on varsin vähän esim. Länsi-Saksaan vuosina 1974-1988 suuntautuneeseen muuttoon (vuosittain 0,93 %) verrattuna. 9

Kuvio 4. Lähde: Siirtolaisuusinstituutti, TK Työvoiman muutto uusista EU:n jäsenmaista vapautuu vasta sovittavien siirtymäkausien jälkeen. Tehtyjen arvioiden mukaan suurimmat muuttopaineet kohdistuvat Saksaan ja Itävaltaan. Suomi ei ole ensisijainen muuttomaa juuri kenellekään kolmansista maista tulevalle. Kärjistetysti Suomi saa sellaisia henkilöitä, jotka eivät pääse EU:n suuriin teollisuusmaihin. Suomen näkökulmasta EU-laajenemista on hyödyllistä tarkastella myös pohjoisen ulottuvuuden kehittämisen kanssa. Molempien yhteydessä työmarkkina- ja työllisyysnäkökulman kehittäminen on tarpeen. 10

EU:n itälaajentumisen vaikutukset työvoiman liikkuvuuteen -raportti, työministeriö 2001 (Osa 1: Työvoiman liikkuvuus Euroopassa ja Suomi työryhmän raportti Osa 2: Kari Hietalan tutkimus EU:n itälaajentuminen ja maahanmuutto Suomeen) EU:n itälaajenemisesta aiheutuva muuttoliike on suurempaa kuin aikoinaan EU:n etelälaajentumisen yhteydessä. KIE-10-maista tulevien muuttajien määrä kasvaisi laajentumisen johdosta nykyisestä muutaman kymmenen tuhannen vuositasosta EU-alueella selvästi. Uusista jäsenmaista muuttaisi EU-maihin heti laajentumisen toteuduttua ensimmäisenä vuonna arviolta 335 000 henkeä, joista työvoimaan kuuluvia noin 35 %. Muuttajien määrä vähenisi vuosikymmenen loppuun mennessä 150 000 henkeen. Lukumääräisesti muuttopotentiaalia on eniten Puolasta, jopa 10 miljoonaa ihmistä. Todennäköisin pitkän aikavälin kehityssuunta on aivovaihto, ts. niin uusien kuin vanhojenkin jäsenmaiden koulutetun työvoiman erimuotoinen liikkuvuus. Muuttoliikkeestä Saksaan kohdistuisi arviolta 65 %, Itävaltaan 12 % ja Suomeen vain 1,5 %. Suhteellisesti suurin osa Suomeen muutosta tapahtunee Virosta, jonka väestöpotentiaali on kuitenkin pieni. KIE-10-maista Suomeen tulevien määräksi arvioidaan alkuvaiheessa 4 000-5 000 henkeä vuodessa. Virta ehtyisi vuoden 2030 tienoilla. Massiivinen muuttoliike Suomeen ei ole todennäköistä, mutta Suomeen tapahtuva nettomaahanmuutto voi nousta joksikin aikaa 1990-luvun alun tasolle (7 000-13 000 henkeä vuodessa). Hietalan (Työministeriö 2001) arvion mukaan EU:n laajeneminen lisäisi nettomaahanmuuttoa Suomeen niin, että ajanjaksolla 2001-2019 keskimääräinen nettomaahanmuutto olisi noin 8 000 henkilöä vuodessa, kun se Tilastokeskuksen väestöennusteessa on 5 000 henkilöä. Tällöin nettomaahanmuutto vuoteen 2020 mennessä olisi 150 000 henkilöä eli 55 000 enemmän kuin Tilastokeskuksen ennusteessa. Tämä merkitsisi noin prosenttiyksikön lisäystä vuoden 2020 työvoiman määrään verrattuna Tilastokeskuksen ennusteeseen. 11

Taulukko 2. Maahanmuuttoennuste Vuosi Maahanmuutto, henkilöä vuodessa Muualla syntynyt väestö Virolaiset Muut maat Yhteensä brutto Yhteensä netto Lisäys vuodessa Muut hakijamaat Lukumäärä ajanjakson lopussa Osuus väestöstä, % 1999 784 643 13 317 14 740 2 778 6 070 131 120 2,5 2000-2004 700 600 8 700 10 000 3 800 4 500 154 000 2,9 2005-2009 1 500 1 000 16 500 19 000 7 200 8 600 196 000 3,6 2010-2014 800 800 26 000 27 500 10 000 11 000 251 000 4,6 2015-2019 700 700 24 400 25 500 9 700 8 900 296 000 5,3 2020-2030 300 300 13 000 13 500 5 100 4 000 341 000 6,1 Lähde: Työministeriö (2001): EU:n itälaajentumisen vaikutukset työvoiman liikkuvuuteen, Osa 2: Kari Hietalan tutkimus EU:n itälaajentuminen ja maahanmuutto Suomeen, Työhallinnon julkaisu 291. Kehitys EU:n ehdokasmaissa on alueellisesti epätasapainoista. Kehittyneimmät ehdokasmaat muuttunevat suhteellisen pian tulomuuttomaiksi, koska niiden syntyvyydet ovat olleet erittäin alhaisia, ja koska pääomaa virtaa sinne suorien investointien muodossa. Pääoman liikkuvuus vähentää ehdokasmaiden lähtömuuttoa kuitenkin vasta pitemmällä aikavälillä, ei välittömästi. Toisaalta mitä alkutuotantovaltaisemmasta maasta on kysymys sitä pienempi on maasta lähteneiden paluumuutto. Tämä tulisi ottaa huomioon vanhojen jäsenmaiden, myös Suomen siirtolaisuuspolitiikan suunnittelussa. Laiton maahanmuutto uhkana Tiukka maahanmuuttopolitiikka ja jäykkyydet työmarkkinoilla (verotus, työaikarajoitukset) johtavat helposti laittoman maahanmuuton lisääntymiseen. Esimerkiksi USA:ssa on laittomia maahanmuuttajia 4-5 miljoonaa henkeä eli 1½ % väestöstä, Kreikassa 3 % ja Italiassa ½ %. Laittomien maahanmuuttajien (pääosin nuoria alle 40-vuotiaita) työmarkkina-asema on haavoittuva, sillä periaatteessa heidän oikeutensa työmarkkinoilla ovat lähes olemattomat. Laiton muuttotyövoiman vuokraus lisääntyy erityisesti taantumakautena, kun työnantajat leikkaavat kustannuksiaan, tai silloin kun tarvitaan nopeasti työvoimaa eikä sitä ole laillisesti saatavissa. Välitysfirmat toimivat niin lähtö- kuin tulomaissakin ja kiertävät usein veroja tai sosiaaliturvamaksuja. On myös todettu, että työn ulkoistaminen lisää laittomien muuttajien käyttöä; mm. Ranska pyrkiikin tiukentamaan esim. aliurakoitsijoiden kontrollointia. Suomessa todennäköisimpiä aloja, joilla laiton maahanmuutto aiheuttaa ongelmia, ovat matkailu- ja ravitsemusala, rakennustyöt, puhtaanapito, ylipäätään pk-yritykset. 12

Aktiiviseen maahanmuuttopolitiikkaan Työvoiman runsas ja pitkäkestoinen rekrytointi muista Pohjoismaista tai Euroopasta on pitkällä aikavälillä vaikeaa, sillä alueen oma työvoimapotentiaali on niukka ja kilpailu työvoimakuilun täyttämiseksi kovaa. Etenkin pitemmälle koulutetut ovat yhä enemmän liikkuvaisia, kärjistetysti sanoen maailman kansalaisia. YK:n raportissa vuoden 2001 maaliskuussa arvioidaan, että vuoteen 2050 mennessä EU-maat tarvitsevat yhteensä jopa lähes 80 miljoonaa maahanmuuttajaa säilyttääkseen työikäisen väestön nykytasollaan. Pysyvämpää muuttajatyövoimaa onkin lähdettävä hakemaan ns. kolmansista maista. EU pyrkii paraikaa selkeyttämään ja yhtenäistämään käsittelymenettelyään kolmansista maista tuleville työntekijöille ja yrittäjille. Jokainen EU-maa päättää toki vastaisuudessakin itsenäisesti, millaisia maahanmuuttajia ja kuinka paljon se ottaa muista maista, mutta hakemusjärjestelmät tehdään samankaltaisiksi. Tarkoitus on, että maahanmuuttoa harkitsevat voivat hakea useampaankin maahan muuttolupaa samanlaisilla lomakkeilla. Kolmansista maista muuttavien taustojen selvittäminen ja jonkinasteinen ennakkotestaaminen on mm. terroririskien lisääntymisen myötä entistä tärkeämpää, vaikka se nostaakin hallinnollisia kustannuksia. Työperusteisella maahanmuutolla on omat erityispiirteensä. Yleisesti käytössä olevia hyväksymiskriteerejä ovat mm.: hakijan ammatti, työkokemus, koulutus paikallinen kielitaito henkilökohtainen sopivuus työvoimatarve, jonka viranomaiset ja työmarkkinaosapuolet vahvistavat konkreettinen työtarjous (yleensä kokopäiväinen työsuhde) olemassa palkka- ja työolosuhteet ovat työehtosopimusten mukaiset lyhytaikaisia työsuhteita varten kausityölupa. Työlupia myönnetään yleisimmin ammattiosaajille; esim. Norjassa ammattitaitovaatimuksia on kuitenkin hiljattain alennettu. Yrittäjät ja investoijat, jotka aikaansaavat työpaikkoja, eivät tule arvioiduiksi ammatillisin perustein. Itsensä työllistävien osalta painotetaan ensisijaisesti kykyä ja kokemusta työllistymiseen. Lisäpisteitä saa mm. Kanadassa, jos sukulaisia on jo muuttanut sinne. Maahanmuuton aiheuttamaan kantaväestön potentiaaliseen syrjäytymisriskiin voidaan varautua mm. palkkojen ja työmarkkinoiden joustavuuden lisäämisellä tai tilapäisillä maahanmuuttokiintiöillä. Esimerkiksi Ruotsissa asiaa selvittänyt komitea (SOU 1997) painotti työmarkkinoiden säätelyn säilyttämistä, ja suhtautui epäillen palkkajoustavuuden lisäämiseen. 13

Työministeriön asettama kolmikantainen työryhmä pyrkii vuoden 2003 helmikuuhun mennessä selvittämään toimintamallin, jolla työperusteista maahanmuuttoa Suomeen voidaan toteuttaa nykyistä paremmin. Toimintamallin tulee luonnollisesti lähteä kansallisesta viitekehyksestämme, johon sovelletaan meitä kokeneempien vastaanottajamaiden käyttämiä perusteita ja hyviä käytäntöjä. Väestön ikääntymisen ja kansantalouden tasapainon kannalta nimenomaan osaavien nuorten ja parhaassa työiässä olevien laajempi Suomeen suuntautuva muuttoliike on toivottavaa, sillä se lisää työikäisen väestön määrää, tuotantoedellytyksiä sekä parantaa väestön elatussuhdetta. Harmaa talous ja sosiaaliturvan potentiaalinen väärinkäyttö on kuitenkin tiedostettava kustannuksia aiheuttavana potentiaalisena riskinä, kun maahanmuuttajien määrä lisääntyy. Eräät maat ovat asettaneetkin maahanmuuttajien saamille hyvinvointipalveluille aikarajoitteita. Verotuksen mitoitus ja kohtaanto on tekijä, joka tulee ottaa huomioon myös maahanmuuttajien kannalta. Esimerkiksi Borjaksen tutkimukset (1991 ja 1997) antavat viitteitä, että siirtolaisiin valikoituu paljon korkeakoulutettuja, jos lähtömaa verottaa heitä ankarammin kuin kohdemaa ja tukee vähän koulutettuja enemmän kuin kohdemaa. Vastaavasti siirtolaisiin valikoituu runsaasti vähän koulutettuja, jos kohdemaa verottaa ankarasti hyvin koulutettuja ja tukee vähän koulutettuja. Esimerkiksi Ruotsissa on oltu huolestuneita siitä, että maan tasainen tulonjako ei houkuttele korkean osaamistason siirtolaisia. Sama huoli koskee myös meidän maatamme. Toisaalta mm. Oxfordin yliopiston professori Stephen Castles pitää pelkkänä toivekuvana ajatusta siitä, että Eurooppa tarvitsisi vain korkeasti koulutettuja maahanmuuttajia. Näyttäisi pikemminkin siltä, että suuri työvoimavaje muodostuu pitemmällä aikavälillä nimenomaan matalapalkkatöihin, joita eurooppalaiset eivät halua tehdä. Joidenkin maiden laaja laiton maahanmuutto (kouluttamattomat) paljastaa kysyntää olevan. Ei ole hyvä, jos alhaisen koulutustason väkeä tulee vain pakolaisina tai laittomasti. Kun Suomi ei ole ensisijainen muuttomaa monellekaan muuttajalle, suomalaisten viranomaisten tulee tiedostaa kiristyvä kilpailu myös muista kuin huippuosaavista muuttajista. Julkisen työnvälityksen olisi lisättävä neuvontapalveluja työnantajille työvoiman rekrytoimiseksi paitsi Euroopan maista, myös muualtakin. Muun muassa kotouttamista voitaisiin aloittaa jo muuttajien lähtömaassa järjestetyillä Suomen kielen opetusohjelmilla. Se, että Suomi on liittynyt myöhään maahanmuuttajia vastaanottavien maiden joukkoon, antaa hyviä mahdollisuuksia ottaa opiksi muiden maiden kokemuksista ja virheistä. 14

Lähteet Borjas George J.: Economic Research on the Determinants of Immigration Lessons for the European Union, World Bank Technical Paper 438/1999. Boeri Tito and Brucker Herbert: The Impact of Eastern Enlargement on Employment and Labour Markets in the EU Member States, 2001. Coppel, Dumont and Visco: Trends in Immigration and Economic Consequences, Economics Department Working Papers 284/2001, OECD. DG ECFIN: The Economic Impact of Enlargement, 2001. Forssander Annika: Kenelle ovet aukeavat? Maahanmuuttajat ja työllistymisen ehdot, Työpoliittinen aikakauskirja 2/2001. Heikkilä Elli (toim.): Muuttoliikkeet vuosituhannen vaihtuessa halutaanko niitä ohjata, Siirtolaisuusinstituutti, 2001. ILO: mm. World Migration tops 120 million, press release 2.3.2000. IMF: Immigration Flows and Regional Labor Market Dynamics, prepared by Dominique M. Gross, 1998. IMF: Three Million Foreigners, three Million Unemployed? Immigration and the French Labor Market, prepared by Dominique M. Gross, 1999. Kiander Jaakko ja Vartiainen Juhana: EU:n itälaajeneminen ja suomalaiset työmarkkinat, Kansantaloudellinen aikakauskirja 2/2001. OECD/ECO/CPE/WP1(2002)4: The Economic Impact of International Migration: A Framework for EDRC Country Reviews OECD/DEELSA/ELSA/Working Party on Migration: useita muuttoliikettä tarkastelevia selvityksiä viime vuosilta. OECD Observer (21.6.2001): Illegal Immigrants and the Labour Market. Where do illegal Immigrants work? Vander Ploeg Casey: A History of Immigration Policy in Canada, a National Conference on Canadian Immigration 2000. Työministeriö, 2001: EU:n itälaajentumisen vaikutukset työvoiman liikkuvuuteenraportti. Työministeriö, 2002: Työvoima 2020-väliraportti. UN Population Division, World Population Prospects: The 2000 Revision, Volume I. UN Population Division, World Population Prospects: The 1998 Revision, Longrange World Population Projections. 15