Kaavoituskonfliktien syyt ja seuraukset

Transkriptio

1 Kaavoituskonfliktien syyt ja seuraukset Tieteen päivät Erikoistutkija Lasse Peltonen Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskus (YTK) Teknillinen korkeakoulu

2 Maankäytön konfliktien tutkimusta YTK:ssa Lasse Peltonen YTK/ TKK 2

3 PERILUC -tutkimushanke PERILUC Procedural enivronmental rights in land use conflicts Suomeksi: Menettelylliset ympäristölliset oikeudet maankäytön konflikteissa Kesto: Rahoitus: Suomen Akatemia ja Ympäristöministeriö Yhteistyökumppanit: TKK / YTK & Joensuun yliopiston oikeustieteiden laitos Lasse Peltonen YTK/ TKK 3

4 Taustaa: MRL:n uudistus 1999 Kaavojen alistusmenettely (= valtion kontrolli) poistui lisää valtaa kunnille maankäytön suunnittelussa Valitukset siirtyivät hallinto-oikeuksiin Osallistumisen merkitystä korostettiin: laissa uusi osallisen käsite, velvoite osallistumis- ja arviointisuunnitelman laatimisesta Lasse Peltonen YTK/ TKK 4

5 Tontti- ja asuntotuotannon taloudellinen ja poliittinen merkitys Konfliktit ja kaavoituksen kesto kansantalouden jarruina? Hallitusohjelma 2003: selvitetään mahdollisuudet lainmuutoksin ja muin keinoin vähentää tarvetta valituksiin ja nopeuttaa valitusten käsittelyä. Rajoituksia muutoksenhakuun (lain muutos alkaen) Lasse Peltonen YTK/ TKK 5

6 Miten suunnitteluprosessit päättyvät? yli 90% alle 10% Konfliktin historiallinen tausta ja konteksti Suunnittelu Politiikka Näkyvä konflikti: kärjistyminen vai ratkaisu? Oikeus Konfliktin seuraukset Hyväksyttävä suunnitteluratkaisu Poliittinen (enemmistön) päätös Oikeusistuimen (HaO & KHO) ratkaisu Lasse Peltonen YTK/ TKK 6

7 Mistä maankäytön konfliktit johtuvat? Lasse Peltonen YTK/ TKK 7

8 Konflikti on umpisolmu Suunnittelujärjestelmän normaalina tehtävänä on sovittaa yhteen ristiriitaisia intressejä ja arvoja Konflikteissa tilanteet lukkiutuvat ja ajautuvat umpisolmuihin Tuhoisissa konflikteissa osapuolten väliset suhteet kärjistyvät ( ne vastaan me ) Konflikteissa osapuolet keskeyttävät, häiritsevät tai estävät toistensa toimintaa osapuolten keskinäinen riippuvuus olennaista sekä konfliktien synnyssä että ratkaisussa It takes two to tango vuorovaikutuksen laatu olennaista ristiriitaisissa tilanteissa Lasse Peltonen YTK/ TKK 8

9 Konflikteilla on monia syitä Intressit: taloudelliset panokset, sijoitukset (esim. kilpailu niukoista resursseista) Faktat: eriävät tiedot, väärinkäsitykset (esim. selvitykset, vaikutusten arviointi) Arvot: ideologiat, perusarvot, uskonto Henkilösuhteet: yksilölliset henkilökemiat Toimivaltarajat: organisaatioiden valtataistelu Historia: prosessien noidankehä, kauna Kulttuuri: kielenkäyttö, käyttäytymisnormit, kehykset vaikutukset konfliktien ratkaisumahdollisuuksiin ja -malleihin Lasse Peltonen YTK/ TKK 9

10 Minkälaisista eroista osapuolten välillä konfliktit johtuvat? usein joskus ei juuri koskaan 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % erilaisista maailmankatsomuksista ja arvoista erilaisista taloudellisista, poliittisista tai muista intresseistä osapuolten asiaa koskevan tiedon tasosta ja laadusta osapuolten välisestä epäluottamuksesta henkilökohtaisista ominaisuuksista ja henkilöristiriidoista Lasse Peltonen YTK/ TKK 10

11 Konfliktin prosessiluonne ja epälineaarisuus 3. Konfliktin seuraukset 1. Konfliktin syyt 2. Konfliktikäyttäytyminen Lasse Peltonen YTK/ TKK 11

12 Esimerkki konfliktitilanteesta: Kaupunki haluaa täydennysrakentaa sijoittamalla uuden tehokkaammin rakennetun alueen vanhan alueen taakse niin, että uudelle alueelle kuljetaan vanhan kautta. Kaupunki suunnittelee vanhanaikaisesti käyttämättä osallistamisen ja vuorovaikutuksen ammattilaisia lukkiutuneen keskustelun virittämiseksi. Asukkaat ovat ainoastaan uhmakkaita. Kompromissia ei osata etsiä. [ympäristöhallinnon edustajan avovastaus Maankäytön konfliktit ja niiden ratkaisumahdollisuudet hankkeen kyselyssä] Lasse Peltonen YTK/ TKK 12

13 Mistä tunnistaa konfliktikaavan? 1. SUUNNITELTAVA ALUE MIHIN suunnitellaan? vakiintuneita käyttötapoja uhkaavat muutokset maanomistusolot alueen yhteisöllisyys, väestörakenne alueella suojeluarvoja (esimerkiksi luontoarvot) 2. SUUNNITTELUKOHDE MITÄ suunnitellaan? mitä suuremmat suunnitelmat sen suuremmat konfliktin mahdollisuudet häiritsevät hankkeet (melu, saasteet, hajut) muut häiritsevät suunnittelukohteet: (esim. erityisryhmien asuminen) 3. KAAVAPROSESSI MITEN suunnitellaan? epäreiluiksi koetut kaavaprosessit puutteelliset perusselvitykset historian painolasti : aiemmat konfliktikokemukset epäluottamus Lasse Peltonen YTK/ TKK 13

14 Kaavojen sisältöön liittyviä valituksia Yksityishenkilöiden asemakaavavalitukset rakennussuojelun ratkaiseminen kaatopaikan tai 3 % lämpövoimalan sijoittaminen 5 % työpaikkarakentamin en 5 % asemakaavan ajantasaistaminen lomarakentaminen 3 % 1 % katu- ja liikennealueiden järjestäminen 28 % kaupan suuryksikön sijoittaminen 7 % täydennysrakentaminen 22 % asuntotuotannon mahdollistaminen 26 % Lähde: Wähä, Susanna (2004): Maankäyttö- ja rakennuslain soveltaminen hallintotuomioistuimissa Suomen ympäristö 693. Ympäristöministeriö. Alueidenkäytön osasto, Helsinki Lasse Peltonen YTK/ TKK 14

15 Maankäytön suunnittelun koetut haitat Vaikutukset toiminnalliset vaikutukset taloudelliset vaikutukset ympäristövaikutukset sosiaaliset vaikutukset esteettiset vaikutukset Koetut haitat toimintojen uudelleen sijoittuminen, esimerkiksi liikennemäärien kasvu tai pääsyn vaikeutuminen asuinalueelle kiinteistöjen ja maaomaisuuden arvon muutos suunnittelun ja rakentamisen vaikutuksesta pysyvät tai väliaikaiset vaikutukset terveyteen ja ympäristöön (maa, vesi, ilma, ekosysteemit) muutokset alueen väestörakenteessa, esimerkiksi vähemmistö- tai marginaaliryhmien muuttaminen alueelle; uhattu turvallisuus alueen uhattu viihtyisyys ja siisteys Lasse Peltonen YTK/ TKK 15

16 Prosessiin liittyvät valitusperusteet riittämättömät selvitykset Source: Wähä, Susanna (2004): Maankäyttö- ja rakennuslain soveltaminen hallintotuomioistuimissa Suomen ympäristö 693. Ympäristöministeriö. Alueidenkäytön osasto, Helsinki Lasse Peltonen YTK/ TKK 16

17 Prosessi: osallistuminen ja konfliktit Osallistumisen lisääminen ei riitä ratkaisemaan konflikteja: vuorovaikutus väärässä paikassa väärään aikaan voi kärjistää konflikteja Osallistumisen laatu olennaista: prosessin suunnittelun, osapuolten suhteiden ja asiakysymysten käsittelyn taito Konfliktitilanteissa suunnittelun ja päätöksenteon erottaminen toisistaan on vaikeaa: osallistumisen vaikuttavuus puntarissa Menettelytapojen oikeudenmukaisuuden subjektiivinen (kokemuksellinen) arviointi! Lasse Peltonen YTK/ TKK 17

18 Prosessin hyväksyttävyys: osallistumisen ja vaikuttavuuden suhde? suppea osallisuus laaja osallisuus suppeat vaikutusmahdollisuudet yksinvaltaisuus päätöksenteko on suljettu vaikutusmahdollisuuksilta osalliset kokevat olevansa ulkopuolisia ja vallattomia näennäisosallistuminen osallistumisella ei yhteyttä päätöksentekoon: päälle liimatut osallistumis-järjestelyt osallisten turhautuminen, seurauksena kasvava epäluottamus osallistajaa kohtaan laajat vaikutusmahdollisuudet kabinettipolitiikka pienellä joukolla suora pääsy päätöksenteon ytimeen osalliset kokevat asetelman epäreiluksi. Eriarvoisuus herättää epäilyksiä ja epäluottamusta. reilu osallisuus Laajalla osallistumisella selvä yhteys päätöksentekoon osallistuminen koetaan mielekkääksi. Luottamus päätöksentekoon lisääntyy Lasse Peltonen YTK/ TKK 18

19 Suunnittelijoiden näkemyksiä konfliktiväittämistä (n = 110) "Kaavan konfliktialttius on helppo aavistaa" täysin samaa mieltä "Konfliktien syntyä tulee välttää kaikin keinoin" jokseenkin samaa mieltä vaikea sanoa jokseenkin eri mieltä "Osallistumismahdollisuudet vähentävät konflikteja" täysin eri mieltä 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Lasse Peltonen YTK/ TKK 19

20 Kohti yhteistoiminnallista konfliktinratkaisua Perinteinen Yhteistoiminnallinen Lopputulos Vuorovaikutuksen tyyli Menettelytavat Kustannukset Edustuksellisuus Erottelee voittajat ja häviäjät, luottamus menetetään Epäsuora (esim. lakimiehet) formaalit lausunnot Samat pelisäännöt kaikissa tapauksissa Aluksi alhaiset, pitkällä aikavälillä hyvinkin korkeat Samat edustuksellisesti valitut tai nimetyt edustajat Kaikki voittavat, parantunut luottamus Suora; tapaamiset kasvokkain Räätälöidyt pelisäännöt tapauksen mukaan Aluksi korkeammat, pitkällä aikavälillä alhaiset Ad hoc; erityisesti tätä prosessia varten valitut Susskind, Lawrence & Cruikshank, Jeffrey (1987). Breaking the Impasse: Consensual Approaches to Resolving Public Disputes. Basic Books, New York Lasse Peltonen YTK/ TKK 20

21 Liikkumavaran merkitys Aidot vaihtoehdot suunnittelussa Kiistakysymysten purkaminen pienempiin osiin Mahdollisuuden antaminen näkemysten muuttumiselle ( kasvojen pelastaminen vs. nurkkaan ajaminen) Lasse Peltonen YTK/ TKK 21

22 Odotusten käsittely ( expectation management ) Mitä ollaan tekemässä: onko kyse neuvottelusta, väittelystä, mielipiteiden kokoamisesta, päätöksenteosta, tiedotustilaisuudesta? Mitkä ovat osapuolten roolit ja toimivalta prosessissa? Realistinen käsitys valtasuhteista Mitkä asiat voidaan ratkaista tässä ja nyt mitkä ratkaistaan (tai on jo ratkaistu) muualla? Lasse Peltonen YTK/ TKK 22

23 Lasse Peltonen Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskus PL TKK Lasse Peltonen YTK/ TKK 23