ALUEELLINEN YMPÄRISTÖN SEURANTA

Transkriptio

1 ALUEELLINEN YMPÄRISTÖN SEURANTA Ympäristön seurannan ja raportoinnin tuottavuushanke Selvitysmiehen raportti Jukka Malm Suomen ympäristökeskus

2 SISÄLLYSLUETTELO 1. Johdanto Selvityksen toteutus Mitä on alueellinen seuranta? Alueellisen seurannan laajuus ja voimavarat Työaikakirjanpitoon perustuva arviointi Näytemääriin perustuva arviointi Laboratoriomäärityksiin perustuva arviointi Analytiikan arvo Yhteenveto ja näköpiirissä olevat muutokset Toimintatavat ja hyvät käytännöt Seurannan organisointi Suunnittelu ja johtaminen Näytteenotto ja muu kenttätyö Laboratorioanalyysit Tietojärjestelmät Tulosten hyödyntäminen ja alueellisen seurannan vaikuttavuus Yhteistyö ympäristöhallinnossa Yhteistyö muiden toimijoiden kanssa Muut näkökohdat Yhteeveto LIITE 1: Selvitystyön aikana käydyt keskustelut

3 1. Johdanto Ympäristön seurannan ja raportoinnin kehittäminen on yksi ympäristöhallinnon tuottavuuden kehittämishankkeista. Valtiovarainministeriö on valtiontalouden kehysten valmistelussa vuosille esittänyt, että ympäristön seurantaa ja raportointia rationalisoidaan vuoteen 2011 mennessä mm. keskittymällä tärkeimpiin kohteisiin ja poistamalla päällekkäinen toiminta. Vähenemän tulisi olla vähintään 15 htv. Toisaalta EU:n lainsäädäntö edellyttää uusien seurantojen ja raportointien, erityisesti vesibiologisten ja haitallisten aineiden seurantojen, sekä biodiversiteettiseurantojen aloittamista. Ympäristöministeriö on keväällä 2007 käynnistänyt hankkeen ympäristön seurannan ja raportoinnin kehittämisestä tuottavuuden näkökulmasta. Hankkeen tavoitteena on tuottaa ehdotuksia strategisista linjauksista ja toimenpiteistä asetetun tuottavuustavoitteen saavuttamiseksi. Hanke koostuu kolmesta projektista, ja hyödyntää muissa hankkeissa valmisteilla olevia ja valmiita selvityksiä ja materiaalia seuraavasti: Selvitetään alueellisen seurannan laajuutta, käytettyjä resursseja ja vaikuttavuutta, sekä laaditaan ehdotus seurannan tehostamis ja vähentämismahdollisuuksista (projekti 1), Selvitetään ympäristöhallinnon kansainvälisen raportoinnin laajuutta ja raportointiin vuosittain käytettävää työmäärää sekä laaditaan ehdotus raportoinnin tehostamiseksi (projekti 2), Selvitetään kansallisen raportoinnin laajuutta, käytettyjä resursseja ja vaikuttavuutta sekä laaditaan ehdotus raportoinnin tehostamiseksi (projekti 3), Sovitetaan yhteen tämän hankkeen ja luonnonsuojeluhallinnon tuottavuushankkeen seurannan, tutkimuksen ja tietojenhallinnan projektin seurantaa koskevat ehdotukset, Tarkastellaan valtakunnallisen seurannan tehostamis ja vähentämismahdollisuuksia ympäristöhallinnon valtakunnallisen seurantaohjelman ja valtakunnallisten seurantojen arvioinnin pohjalta, sekä Laaditaan ehdotus strategisista linjauksista ja toimenpiteistä asetetun tuottavuustavoitteen saavuttamiseksi. Alueellisen seurannan selvittämistä varten ympäristöministeriö asetti palvelujohtaja Jukka Malmin Suomen ympäristökeskuksesta selvitysmieheksi, jonka tehtävänä on selvittää ympäristöhallinnon alueellisen seurannan laajuutta, käytettyjä resursseja ja vaikuttavuutta sekä laatia ehdotus seurannan tehostamis ja vähentämismahdollisuuksista. Koko hankkeen ohjausta varten ympäristöministeriö asetti ohjausryhmän valvomaan ympäristön seurannan ja raportoinnin tuottavuusselvityksiä sekä laatimaan ehdotuksia strategisista linjauksista ja toimenpiteistä asetetun tuottavuustavoitteen saavuttamiseksi. Ryhmän puheenjohtajana toimii ylijohtaja Pekka Jalkanen ympäristöministeriöstä. Ohjausryhmän toimikausi päättyy Selvityksen toteutus Selvitys toteutettiin kolmessa vaiheessa ohjausryhmän hyväksymän työsuunnitelman mukaisesti. 3

4 a) Esiselvitys: Seurannan laajuus ja käytetyt resurssit Selvitettiin käytössä olevien eri tietolähteiden avulla alueelliseen seurantaan käytettyjä voimavaroja. Laadittiin alustava yhteenveto toiminnan laajuudesta ja voimavarojen käytöstä tältä pohjalta. Esiselvitys valmistui b) Alueellisen seurannan kuvaus Esiselvityksen pohjalta sekä haastattelujen ja kirjallisen aineiston perusteella laadittiin tarkempi kuvaus alueelliseen seurantaan kuuluvasta toiminnasta, toimintatavoista, toiminnan ohjauksesta, johtamisesta ja raportoinnista. Tässä yhteydessä selvitettiin myös toiminnan vaikuttavuutta, tulosten raportointia ja hyödyntämistä sekä tietojärjestelmien käyttöä. Samalla laadittiin luettelo mahdollisesti kyseeseen tulevista tehostamis ja vähentämismahdollisuuksista. Tämä vaihe toteutettiin käymällä tarkentavat keskustelut alueellisten ympäristökeskusten seurannasta vastaavien henkilöiden kanssa. Myös SYKEn seurantaverkkoa ja ympäristöhallinnon laboratorioverkon ohjausryhmää konsultoitiin. Keskustelut käytiin välisenä aikana. Tarkemmat tiedot järjestetyistä tilaisuuksista on esitetty liitteessä (LIITE 1). c) Yhteenvedon ja toimenpide ehdotusten laatiminen Yhteenvetoraportti ja toimenpidesuositukset laadittiin edellä kuvatun selvitystyön pohjalta. Alustavaa yhteenvetoa käsiteltiin ympäristökeskusten johtajien tapaamisessa Uudenmaan ympäristökeskuksessa Loppuraporttiluonnos valmistui ja sitä käsiteltiin hankkeen ohjausryhmän kokouksessa , minkä jälkeen vielä pyydettiin kirjalliset kommentit kaikilta ympäristökeskuksilta ja selvitykseen osallistuneilta asiantuntijoilta. 3. Mitä on alueellinen seuranta? Ympäristön seurannalla tarkoitetaan tässä yhteydessä pitkäaikaista ja määräajoin toistuvaa mittaamiseen tai muuhun kokeelliseen havainnointiin perustuvaa ympäristön tilan ja siinä tapahtuvien muutosten seuraamista. Alueellisella seurannalla tarkoitetaan sitä ympäristön seurantaa, jota alueelliset ympäristökeskukset ylläpitävät ympäristöhallinnon valtakunnallisen seurantaohjelman toimeenpanon lisäksi. Ympäristön seurannan "elinkaareen" katsotaan kuuluvaksi toiminnan suunnittelu, näytteenotto, mittaaminen, havainnointi, laboratoriotyö (ml. ulkopuolisten hankintojen tilaajatyö) sekä tulosten käsittely ja tallentaminen tietokantoihin. Sen sijaan tietojärjestelmien kehittäminen, erillisten julkaisujen tai raporttien laatiminen ja tiedon hyödyntäminen eivät tässä yhteydessä kuulu seurantaan. Valtakunnallinen seuranta on SYKEn koordinoimaa seurantaa, joka toteutetaan ympäristökeskusten ja SYKEn yhteistyönä. Valtakunnallinen seuranta kuvataan kolmivuotisessa seurantaohjelmassa, johon sisältyvät ympäristöhallinnon seurantahankkeet päivitetään vuosittain. Seurantaohjelma on kuvattu julkaisussa Ympäristön seuranta Suomessa (Suomen ympäristö 24/2006). Julkaisuun on koottu myös kuvaukset ympäristöhallinnon ulkopuolisten laitosten seurantaohjelmista. Ympäristöhallinnon 4

5 oman seurannan tarkemmat hankekuvaukset ovat pääsääntöisesti saatavilla hallinnon intranet sivuilla. Valtakunnalliseen seurantaohjelmaan on perinteisesti sisältynyt kansainvälisiin sopimuksiin ja lainsäädäntöön (ml. EU) perustuva ympäristön seuranta. Toinen valtakunnallista seurantaa rajaava näkökulma on ollut pyrkimys koko Suomen tilannetta kuvaavaan havainnointiin. Tämä jako valtakunnalliseen ja alueelliseen seurantaan on viime vuosina hämärtynyt erityisesti sen vuoksi, että kaikki EU:n vesipuitedirektiivin edellyttämä vesienhoitoalueiden seuranta ei sisälly valtakunnalliseen seurantaan, vaan ympäristökeskukset hoitavat osan tästä ns. VHA seurannasta valtakunnallisen ohjelman ulkopuolella. Ympäristöhallinnon itse toimeenpaneman seurannan lisäksi ympäristökeskukset saavat tietoa oman alueensa ympäristön tilan muutoksista ympäristölupiin perustuvasta toiminnanharjoittajien vastuulla olevasta ympäristön tarkkailusta ("velvoitetarkkailu"). Tarkkailun merkitys tiedonlähteenä vaihtelee huomattavasti ympäristökeskusten välillä ja on luonnollisesti suurinta siellä, missä luvanvaraista kuormitusta on eniten. Tutkimus Alueellinen Seuranta Valtakunnallinen Hankkeet Velvoitetarkkailu Valvonta Luonto ja laji inventoinnit Poikkeustilanteiden selvittäminen Kuva 1. Ympäristön tilan tiedon lähteet Muita, suoraan seurantaan verrattavia tiedonlähteitä ovat: Tutkimus; rajanveto pitkäaikaisen tutkimuksen ja seurannan välillä ei ole aina selkeä. Valvonta; ympäristökeskukset ottavat valvontanäytteitä sekä ympäristöä kuormittavista laitoksista että kohteista, joissa epäillään ympäristön pilaantumista. Poikkeustilanteiden selvittäminen; esim. kalakuolemien, leväkukintojen ja onnettomuustilanteiden selvittämisen yhteydessä hankittava tieto. 5

6 Hankkeet; erityisesti vesistökunnostuksiin liittyy yleensä veden laadun määritykset ennen ja jälkeen hankkeen. Vaikutusten seurannan kesto vaihtelee hankkeittain. Kattaa lisäksi kehittämishankkeita (esim. Interreg, LIFE). Luonto ja laji inventoinnit; biodiversiteettiseurantojen kannalta tärkeä toimintamuoto ovat uhanalaisten luontotyyppien ja lajien inventoinnit. Ne ovat kertaluontoisia selvityksiä, mutta voivat johtaa jatkossa pitkäkestoisempaan seurantaan. 4. Alueellisen seurannan laajuus ja voimavarat 4.1 Lähtökohdat Yksikään ympäristöhallinnossa valmiiksi käytössä olevista voimavarojen käytön seurantajärjestelmistä ei anna suoraa vastausta alueellisen seurannan laajuuden arvioimiseksi. Tämä johtuu siitä, että ympäristön seurannan kokonaisuus kattaa monia eri vaiheita ja erityyppistä toimintaa. Näihin lukeutuvat ympäristöhallinnon oman työajan käyttö sekä palvelujen ja laitteiden tai tarvikkeiden hankinta joko toiselta ympäristöhallinnon yksiköltä tai ulkopuolisilta. Jotta alueellisen seurannan laajuudesta saataisiin monipuolinen kuva, sitä on selvitetty neljälle eri tavalla: 1) ympäristökeskusten työaikakirjanpidon avulla; 2) ympäristökeskusten toimintakertomuksissa ilmoitettujen vuosittaisten seurantanäytetilastojen avulla; 3) ympäristöhallinnon laboratorioissa tehtyjen määritysten lukumäärää koskevan selvityksen avulla; ja 4) seuranta analytiikan arvon avulla. 4.1 Työaikakirjanpitoon perustuva arviointi Ympäristökeskusten työaikakirjanpidossa seurantaan liittyvä toiminta kirjataan seuraaville tehtävätileille: Taulukko 1. Ympäristön seurantaan liittyvät ympäristökeskusten työajan seurannan tehtävätilit 42 Seuranta (jakamaton) 421 Alueidenk, rakenn. ymp. seuranta 422 Maaympäristön seuranta 423 Hydrologinen seuranta 424 Vesien tilan seuranta 429 Seuranta muu Seuranta yht. 43 Näytteenottotyö 44 Laboratoriotyö Alueellisen seurannan selvittämisen kannalta ongelmallista on se, että työaikakirjanpidossa ei eritellä alueellista ja valtakunnallista seurantaa sekä se, että näytteenottotyöhön ja laboratoriotyöhön kirjataan paitsi seuranta myös tutkimustoimintaa. Työajan jakautumista alueelliseen ja valtakunnalliseen seurantaan on selvitetty ympäristökeskusten kanssa käydyissä keskusteluissa. Arviot perustuvat joko projektikirjan 6

7 pitoon tai seurannasta vastaavien henkilöiden asiantuntija arvioon. Arviona työajan jakautumisesta seurannan ja muun toiminnan välillä näytteenotossa ja laboratoriotyössä käytetään oletusta, jonka mukaan 65 % näihin tehtäviin käytetystä työajasta liittyy seurantaan. Tässä työssä käytetyn seurannan määritelmän mukaan alueidenkäytön ja rakennetun ympäristön seuranta ei ole tämän selvityksen piiriin kuuluva tehtävä (koska se ei perustu kokeelliseen havainnointiin). Tämän vuoksi ko. tehtävätilille kirjattu työaika on jätetty taulukoista pois. Alueidenkäytön ja rakennetun ympäristön seuranta arvioidaan osana kansallisen raportoinnin hanketta. Edellä kuvatun perusteella laskettu, seurantaan ympäristökeskuksissa käytetty työaikaarvio esitetään taulukossa 2. Yhteensä ympäristökeskukset käyttivät vuonna 2006 tämän arviointitavan perusteella ympäristön seurantaan yhteensä noin 100 htv, josta hieman alle puolet (46 htv) käytettiin alueelliseen seurantaan. Yksittäisten ympäristökeskusten kohdalla alueellisen seurannan osuus koko seurantatyöstä vaihtelee välillä %. Työajan käyttö seurantaan on pysynyt viime vuosina melko vakaana, mutta vuosina 1995 ja 2000 se oli noin 10 htv nykytasoa korkeampi. Muutos selittyy hallinnon oman laboratoriotyön vähenemisellä. PIR:n näytteenottotyöstä (yhteensä 4,7 htv v. 2006) seurannan osuus oli 2,2 htv, joka jakautui tasan sen oman ja HAM:lle tehtävän näytteenottotyön välillä. Seurantaan ympäristökeskuksissa kokonaisuudessaan käytetty työaika jakautuu tämän arvioinnin perusteella seuraavasti: näytteenottotyö: 25 htv laboratoriotyö: 27 htv muu asiantuntijatyö: 48 htv Seurantaan käytetystä työajasta noin 80 % on vesiympäristön seurantaa (hydrologinen seuranta ja vesien tilan seuranta). Alueellinen seuranta on lähes yksinomaan vesiseurantaa; muu kuin vesiympäristön seuranta toteutuu siis käytännössä valtakunnallisen seurantaohjelman avulla. Arvioinnin luotettavuutta vähentää huomattavasti se, että työaikakirjausten käytännöt ja tulkinnat vaihtelevat huomattavasti sekä ympäristökeskusten että yksittäisten henkilöiden välillä. Monien tehtävien kohdalla joudutaan melko keinotekoisesti valitsemaan se, mille tehtävätilille työaika kirjataan. Lisäksi henkilöstö ei yleensä saa mitään palautetta tehdyistä kirjauksista, joten systemaattiset kirjauskäytännön erot tai virheet eivät tule korjatuiksi. Ympäristöhallinnossa piakkoin käyttöön otettava uusi projektinhallinnan TAIKAjärjestelmä antaa mahdollisuuksia työajan seurannan kehittämiselle. Järjestelmän käytön ohjeistamisessa tulisi kiinnittää huomiota myös seurannan voimavarojen seurantakäytäntöihin ja niiden yhtenäiseen soveltamiseen koko hallinnossa. 7

8 Taulukko 2. Työaikakirjauksiin perustuva työajan käyttö (htv) ympäristön seurantaan ympäristökeskuksissa vuosina 1995, 2000 ja UUS LOS HAM PIR KAS ESA PSA PKA LSU KSU PPO KAI LAP YHT VUOSI Seuranta (jakamaton) 0,6 0 0,4 0, ,1 0,2 0,1 0 0,3 0,6 0 2,9 422 Maaympäristön seuranta 0,2 0 0,3 0,4 0 0, ,5 0 1,0 0,4 0,2 3,2 423 Hydrologinen seuranta 1,3 0,9 0,4 0,6 1,5 1,5 1,7 1,9 1,1 1 1,5 0,4 3,5 17,1 424 Vesien tilan seuranta 0,6 1,8 0,2 0,3 0,7 0,9 1 0,7 2,5 1 1,2 0,7 0,9 12,4 429 Seuranta, muu 0,1 0,2 0,3 0, ,2 0,0 0 0,0 0 1,1 2,5 Seuranta yht. 2,7 2,9 1,5 2,6 2,3 2,5 2,8 3 4,3 2,1 4,0 2 5,8 38,3 Näytteenottotyö 3,1 1,9 0,6 1,0 3,2 2,3 1,3 2 2,3 3,3 2,2 1 2, Laboratoriotoiminta 10,8 5,4 3,3 5,7 5,1 3,7 7,6 7,6 12,3 11,3 9,5 5 6,6 93,9 YHT KOKO SEURANTA 11,5 7,6 3,8 6,5 7,7 6,3 8,6 9,2 13,3 11,6 10,6 5,5 11,7 114,0 VUOSI Seuranta (jakamaton) 0,2 0,1 0,9 0,0 0,1 0,1 0,7 0,1 0,6 0,1 0,3 0,2 0,1 3,4 422 Maaympäristön seuranta 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,1 1,0 0,0 2,6 423 Hydrologinen seuranta 2,7 1,8 0,8 0,4 1,7 1,2 1,5 1,3 1,5 0,4 0,2 0,6 2,8 17,0 424 Vesien tilan seuranta 1,6 2,7 0,4 2,0 3,0 0,9 1,1 0,7 3,6 0,8 0,6 0,3 0,9 18,5 429 Seuranta, muu 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,5 0,1 0,0 0,7 0,1 1,0 2,4 Seuranta yht. 4,7 4,7 2,2 2,5 5,1 2,1 3,7 2,5 5,8 1,3 3,0 2,2 4,9 44,5 Näytteenottotyö 2,3 3,2 0,0 3,2 3,5 2,6 2,0 3,3 2,1 2,8 2,4 2,1 3,6 33,1 44 Laboratoriotoiminta 0,1 5,9 0,1 13,0 0,3 3,6 5,8 6,8 10,8 9,6 9,0 4,4 6,7 76,3 YHT KOKO SEURANTA 6,2 10,6 2,2 13,0 7,4 6,1 8,3 9,1 14,2 9,4 10,4 6,4 11,6 114,9 8

9 UUS LOS HAM PIR KAS ESA PSA PKA LSU KSU PPO KAI LAP YHT VUOSI Seuranta (jakamaton) 0,2 0,0 0,9 0,9 0,1 0,7 0,1 0,2 1,0 0,1 0,1 0,0 4,4 422 Maaympäristön seuranta 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1 0,6 0,0 0,8 423 Hydrologinen seuranta 2,7 1,0 1,2 0,4 1,5 1,5 2,0 1,3 2,1 0,7 0,0 0,7 2,8 17,9 424 Vesien tilan seuranta 2,7 1,3 0,1 2,2 2,6 1,2 1,5 1,3 2,5 0,3 1,0 0,7 0,9 18,6 429 Seuranta, muu 0,1 0,0 0,3 0,0 0,5 0,1 0,0 0,0 1,1 2,1 Seuranta yht. 6,2 2,4 2,2 2,6 5,4 2,9 4,4 3,2 5,0 2,1 1,8 2,1 4,8 45,3 Näytteenottotyö 3,3 3,3 0,0 3,9 4,4 2,6 2,1 4,0 2,7 2,6 2,9 2,0 3,1 36,8 44 Laboratoriotoiminta 0,0 1,7 0,0 9,5 0,3 0,3 0,5 6,8 6,4 1,2 6,7 4,4 6,1 43,5 YHT KOKO SEURANTA 7,8 5,6 2,2 11,3 8,3 4,7 5,9 10,2 10,9 4,5 7,4 6,3 10,8 96,0 VUOSI Seuranta (jakamaton) 0,3 1,1 0,0 0,2 0,0 1,2 0,2 0,3 0,9 0,1 0,1 0,0 4,5 422 Maaympäristön seuranta 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,8 0,9 423 Hydrologinen seuranta 2,7 1,0 0,9 0,2 1,4 1,2 1,8 2,0 2,1 0,7 0,7 2,9 17,7 424 Vesien tilan seuranta 3,0 0,8 0,1 1,7 3,0 1,4 1,0 1,2 2,1 0,5 1,4 0,4 1,6 18,2 429 Seuranta muu 0,3 0,1 0,0 0,1 0,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4 1,3 Seuranta yht. 6,8 2,0 2,1 2,0 4,8 2,7 4,2 3,8 4,6 2,2 2,1 2,0 4,9 44,2 Näytteenottotyö 3,0 2,8 0,0 5,0 4,5 2,8 2,0 4,0 2,7 2,2 2,9 2,1 3,1 37,2 Laboratoriotyö 0,0 1,5 0,0 11,1 0,3 0,0 0,2 5,9 6,2 1,0 5,6 4,1 6,5 42,3 YHT KOKO SEURANTA 8,2 4,8 2,1 12,4 7,8 4,5 5,4 10,2 10,3 4,3 7,1 6,0 11,2 94,4 9

10 VUOSI 2006 UUS LOS HAM PIR KAS ESA PSA PKA LSU KSU PPO KAI LAP YHT 42 Seuranta (jakamaton) 0,4 0,4 0,7 0,0 0,2 0,0 2,1 0,1 1,2 0,5 0,1 0,3 0,1 6,1 422 Maaympäristön seuranta 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1 0,0 0,7 1,0 423 Hydrologinen seuranta 2,7 1,0 1,3 0,5 1,6 1,5 1,4 1,3 1,7 0,9 0,5 3,3 17,6 424 Vesien tilan seuranta 2,4 1,4 0,1 1,7 2,6 1,6 1,1 1,3 3,2 1,1 2,0 0,4 2,1 21,1 429 Seuranta muu 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,7 Seuranta yht. 6,2 3,0 2,2 2,3 4,6 3,1 4,8 2,9 6,2 2,5 2,8 1,9 5,5 48,0 43 Näytteenottotyö 3,5 3,0 0,1 4,7 4,4 2,4 1,9 4,1 3,2 2,6 2,9 2,1 3,6 38,4 44 Laboratoriotyö 0,0 2,0 0,0 10,5 0,3 0,0 0,0 5,8 6,4 1,1 6,8 3,8 6,1 42,7 ALUESEURANTA % YHT ALUESEURANTA 4,4 3,4 1,2 4,3 4,2 2,8 2,4 4,7 3,7 1,9 4,2 3,4 5,9 46,4 YHT KOKO SEURANTA 7,9 6,2 2,2 12,2 7,6 4,7 5,9 9,3 12,4 4,9 8,4 5,7 11,8 99,2 Selityksiä: Alueseuranta %: Yht alueseuranta: Yht koko seuranta: alueellisen seurannan % osuus koko seurantatyöstä; perustuu joko projektikirjanpitoon (luku kursivoitu) tai kunkin ympäristökeskuksen antamaan asiantuntija arvioon; arvioitu vain vuodelle alueellisen ympäristönseurannan htv määrä; laskettu kohtien "yht seuranta" ja "alueseuranta %" avulla; laskettu vain vuodelle seurantaan yhteensä käytetty työaika, ml. 65 % näytteenotto ja laboratoriotyöstä. Huomioita: laboratoriotyöhön käytetty työaika ei kohdennu tilaajan vaan tuottajan mukaan; SYKEn laboratoriosta tilattu alueellisen seurannan analytiikka ei sisälly työaikoihin työaikakirjauksiin mahdollisesti sisältyviä systemaattisia virheitä ei ole korjattu; esim. PPO:ssa hydrologisen seurannan 1,5 htv/v on kirjattu MMM:n tehtävätilille; KAS:ssa tilille 424 (vesien tilan seuranta) on kirjattu muutakin kuin seurantatyötä (2,6 htv tulisi olla 1,8 htv) osa AYK:sta, joilla ei ole omaa laboratoriota, kirjaa analytiikan hankinnan kohtaan laboratoriotyö, osa ei 10

11 4.2 Näytemääriin perustuva arviointi Ympäristökeskukset raportoivat vuosittain toimintakertomuksissaan alueeltaan otettujen seurantanäytteiden lukumäärän. Valtakunnalliset ja alueelliset seurantanäytteet ilmoitetaan tilastoinnissa erikseen. Tulossuunnittelussa näille tunnusluvuille on myös asetettu tavoitearvot. Yhteenveto vuosien näytelukumäärien toteumasta tai tavoitteista on taulukossa 3. Taulukko 3. Ympäristönäytteiden vuotuinen lukumäärä ympäristökeskusten alueella Muut ympäristöteht UUS LOS HAM PIR KAS ESA PSA PKA LSU KSU PPO KAI LAP YHT KA Seuranta Ympäristökeskuksen alueelta otetut valtakunnalliset seurantanäytteet, kpl toteuma toteuma tavoite toteuma tavoite Ympäristökeskuksen alueelta otetut alueelliset seurantanäytteet, kpl toteuma toteuma tavoite toteuma tavoite Ympäristökeskusten kanssa käydyissä keskusteluissa on käynyt ilmi, että valtakunnallisten seurantanäytteiden lukumäärät taulukossa ovat luotettavia, mutta alueellisiin seurantanäytteisiin kirjataan lähes kaikissa ympäristökeskuksissa (KSU poikkeus) kaikki otetut ympäristönäytteet. Eli lukuihin sisältyvät varsinaisen alueellisen seurannan lisäksi mm. valvontanäytteet sekä kunnostus, tutkimus ja yhteistyöhankkeiden näytteenotto. Lisäksi luvut eivät kuvaa hydrologista havainnointia, joka perustuu joko automaattisiin mittalaitteisiin tai manuaalisesti luettaviin mitta asteikkoihin. Lukuja ei siten sellaisenaan voida käyttää alueellisen seurannan laajuuden arvioimiseen. LSU:n muista poikkeavat, huomattavan korkeat näytelukumäärät sisältävät lähinnä valtion vesirakenteisiin liittyviin lupiin perustuvaa velvoitetarkkailua, jota LSU on toistaiseksi itse toteuttanut. Varsinaisen alueellisen seurannan todelliset vuotuiset näytemäärät ovat tasolla näytettä. Näin alhainen taso johtuu paljon siitä, että em. tarkkailuohjelmista saatava tieto kattaa suurimman osan LSU:n alueellisen seurantatiedon tarpeesta. 4.3 Laboratoriomäärityksiin perustuva arviointi Ympäristöhallinnon laboratorioiden LIMS tietojärjestelmän avulla koottiin kesällä 2007 tiedot eri ympäristökeskusten tekemistä tai teettämistä laboratoriomäärityksistä. Tarkastelu on tilaajalähtöinen eli kuvaa kunkin AYK:n tilaamaa analytiikkaa. Määritysten lukumäärien jakauman perusteella voidaan arvioida mm. alueellisen ja valta 11

12 kunnallisen seurannan voimavarojen jakaumaa. Hankeluokituksessa käytettiin taulukon 4 mukaista määrittelyä. Taulukko 4. Laboratoriomääritysten luokittelu Luokka HALSIS LIIKET SALUE SHALUE SSYKE TALUE TSYKE VALUE YHALUE Kuvaus Hallinnon sisäiset alihankinnat (toiselta ympäristökeskukselta tulleet tilaukset) Liiketaloudelliset toimeksiannot, ei budjettirahoitteiset Seuranta alueellinen, budjettirahoitteiset Sisäiset hankkeet alueellinen, muu kuin seuranta, (asiakkaana on oman keskuksen toinen tulosalue). Sekä budjettirahoitteinen että muu toiminta. Seuranta valtakunnallinen, budjettirahoitteiset Tutkimus alueellinen Tutkimus valtakunnallinen, budjettirahoitteiset Valvonta alueellinen, budjettirahoitteiset Yhteishankkeet alueellinen, muu kuin seuranta, (maksajana esim. projekti ja yleensä mukana jokin ulkopuolinen yhteistyökumppani. Sekä budjettirahoitteinen että muu toiminta. Yhteenveto tuloksista esitetään taulukoissa 5a ja 5b. Selvityksen mukaan ympäristöhallinnolle vuonna 2006 tuotetusta yhteensä yli määrityksestä alueelliseen seurantaan on luokiteltu kuuluvan keskimäärin 29 % määrityksistä ja valtakunnalliseen seurantaan 35 %. Valtakunnallisen seurannan suurempi määritysten lukumäärä ei kuvaa alueellisen ja valtakunnallisen seurannan voimavarojen käytön suhdetta kokonaisuutena, koska valtakunnallisista seurantanäytteistä tehdään yleensä huomattavasti laajempi analyysivalikoima kuin alueellisista. Ympäristökeskusten asiantuntijat pitävät tätä tarkastelutapaa varsin luotettavana. Luvut sisältävät kuitenkin vain kemiallisen analytiikan eivätkä siten kuvaa hydrologisen havainnoin voimavaroja eivätkä biologisia määrityksiä (paitsi klorofylli a), joiden merkitys voimavarojen käytön kannalta kasvaa lähivuosina voimakkaasti. PIR:n ja HAM:n luvut esitetään taulukossa samoilla riveillä, koska PIR hoitaa molempien ympäristökeskusten näytteenoton ja analyysipalvelut. Niiden yhteenlasketusta valtakunnallisen seurannan analyysien lukumäärästä ( kpl) vuonna 2006 PIR:n analyysien lukumäärä oli kpl ja HAM:n osuus kpl. Alueellisen seurannan analyysien lukumäärästä ( kpl) PIR:n osuus oli kpl ja HAM:n osuus kpl. 12

13 Taulukko 5a. Tilaajakohtaiset määritysten lukumäärät hankeluokan ja pääryhmien mukaan lajiteltuna (v. 2006) AYK Seuranta valtakunnallinen Tutkimus valtakunnallinen Seuranta alueellinen Valvonta alueellinen Sisäiset hankkeet alueellinen Yhteishankkeet alueellinen Tutkimus alueellinen Liiketaloudelliset toimeksiannot ESA KAI KAS KSU LAP LSU LOS PIR+HAM PKA PPO PSA SYKE UUS Yhteensä Muut Hallinnon sisäiset alihankinnat Yhteensä Taulukko 5b. Tilaajakohtaiset määritysten prosenttiosuudet hankeluokan ja pääryhmien mukaan lajiteltuna (v. 2006) AYK Seuranta valtakunnallinen Tutkimus valtakunnallinen Seuranta alueellinen Valvonta alueellinen Sisäiset hankkeet alueellinen Yhteishankkeet alueellinen Tutkimus alueellinen Liiketaloudelliset toimeksiannot ESA 24,9 % 0,1 % 65,5 % 0,2 % 9,4 % 0,0 % 0,0 % 0,0 % 0,0 % 0,0 % 100,0 % KAI 36,0 % 0,0 % 33,8 % 21,0 % 4,2 % 3,0 % 0,0 % 0,0 % 0,6 % 1,3 % 100,0 % KAS 53,1 % 0,7 % 30,4 % 1,0 % 4,5 % 7,4 % 0,0 % 2,9 % 0,0 % 0,0 % 100,0 % KSU 38,1 % 2,0 % 43,2 % 0,0 % 15,1 % 0,0 % 1,6 % 0,0 % 0,0 % 0,0 % 100,0 % LAP 36,9 % 0,3 % 29,3 % 3,7 % 13,2 % 10,2 % 3,0 % 0,0 % 3,4 % 0,0 % 100,0 % LSU 40,9 % 1,4 % 3,4 % 1,9 % 39,2 % 3,0 % 0,1 % 0,0 % 10,2 % 0,0 % 100,0 % LOS 43,9 % 0,1 % 39,2 % 0,0 % 16,9 % 0,0 % 0,0 % 0,0 % 0,0 % 0,0 % 100,0 % PIR+HAM 22,4 % 7,8 % 20,6 % 7,1 % 12,7 % 1,9 % 9,0 % 0,0 % 18,5 % 0,0 % 100,0 % PKA 33,5 % 0,0 % 42,7 % 8,9 % 1,5 % 4,2 % 4,5 % 0,0 % 4,0 % 0,6 % 100,0 % PPO 33,4 % 0,0 % 25,3 % 0,0 % 6,8 % 20,1 % 9,8 % 1,9 % 2,7 % 0,0 % 100,0 % PSA 48,4 % 0,0 % 35,8 % 10,1 % 4,0 % 0,0 % 0,0 % 0,0 % 1,6 % 0,0 % 100,0 % SYKE 30,6 % 5,8 % 0,0 % 0,0 % 16,4 % 0,0 % 0,0 % 2,6 % 39,9 % 4,6 % 100,0 % UUS 38,8 % 0,4 % 36,5 % 9,7 % 9,8 % 4,2 % 0,6 % 0,0 % 0,0 % 0,0 % 100,0 % Yhteensä 36 % 2 % 30 % 5 % 12 % 5 % 3 % 0 % 6 % 0,3 % 100,0 % Muut Hallinnon sisäiset alihankinnat Yhteensä 13

14 4.4 Analytiikan arvo Tässä yhteydessä esitetään helposti saatavilla ollutta kustannustietoa (taulukko 6). Lähteenä ovat toisaalta laboratorioverkon ohjausryhmän ja talousjaoston raportit ja toisaalta ympäristökeskusten antamat tiedot. Analytiikan arvoa tarkastelemalla voitaisiin arvioida toiminnan kustannustehokkuutta ja vertailla eri toimintatapojen taloudellisuutta (esim. ostot ympäristöhallinnon laboratorioverkolta vs. kilpailutetut hankinnat kaupallisilta laboratorioilta). Myös tämän tarkastelutavan ongelmana on se, että valmiita, täysin vertailukelpoisia tilastoja ei ole saatavissa. Laboratorioverkon tuottama analytiikka raportoidaan ns. sisäisinä hintoina. Sisäinen hinta on ympäristöministeriön hyväksymä in house hinta ympäristöhallinnon konsernissa, johon on vyörytetty kaikki toiminnasta syntyvät välittömät kulut lukuun ottamatta hallintokustannuksia. Siten niiden vertailtavuus kaupallisten laboratorioiden hintoihin ei ole aivan yksiselitteistä. Ympäristöhallinnon laboratorioverkko on kuitenkin jo kehittänyt taloudellisuuslaskelmia ja niiden menetelmiä ja kehitystyötä jatketaan yhä. Samalla edellytykset oman hallinnon analyysituotannon kilpailukyvyn vertailemiseksi ulkoisiin palveluntuottajiin paranevat. Taulukko 6. Tilaajakohtainen laboratorioanalytiikan arvo (1000 EUR) vuonna Laboratorioverkon tuottaman analytiikan osalta sisäiset hinnat. Analytiikan arvo vuonna 2006, 1000 EUR AYK Kaikki Alueellinen Valtakunnallinen Huomautukset yhteensä* seuranta seuranta UUS Osto SYKEltä. LOS Osto osin SYKEltä, osin ulkoa. Seuranta ei sis. biol.määrityksiä, jotka noin 20 % kok.kustannuksista. HAM 90 Suurin osa ostetaan PIR:stä, osa SYKEstä ja noin 25 % yksityisesta laboratoriosta. PIR KAS Osto ulkoa ESA Osto ulkoa, jatkossa PKA:lta. Biologisten määritysten osuus 9 %. PSA 60 Osto PKA:lta ja ulkoa (KSU:n järjestely). PKA Omasta lab:sta LSU KSU Vain pintavedet. Osto ulkoa. PPO KAI LAP * Seurannan lisäksi valvontaan, tutkimukseen ja hankkeisiin liittyvät näytteet Koko seurantatoiminnan kustannuslaskennan kannalta ongelmallista on, että tiedot kuvaavat lähinnä kemiallisen analytiikan arvoa, biologisia määrityksiä sisältyy joihinkin lukuihin ja hydrologinen havainnointi on kokonaan näiden arvioiden ulkopuolella. Lisäksi osa seuranta analytiikasta katetaan AYK:n omista toimintamenoista ja osa (ns. pysyvät näytteet ja haitallisten aineiden analytiikka) SYKEn toimintamenoista. Laboratoriokohtaisten sisäisten hintojen avulla laskettu laboratorioverkon tuotannon arvo oli vuonna 2006 noin 2,8 miljoonaan euroa. Laboratorioverkon ohjausryhmän on parhaillaan yhtenäistämässä OKA pohjaisen hinnoittelun laskentatapaa. Alustavan arvion mukaan OKA kerroin olisi noin 1,2 1,3. Tämän perusteella vuosituotannon OKA arvo olisi noin 3,5 miljoonaa euroa. Luku sisältää siis koko laboratoriotuotannon arvon eli seurannan lisäksi muut analytiikkahinnat. Ympäristöhallinnon tilaamasta 14

15 analytiikasta laboratorioverkon osuus on noin 75 % ja noin 25 % hankintaan ostoina ulkopuolisilta laboratorioilta. Tämä tarkastelu antaa alueellisen ja valtakunnallisen seurannan voimavarojen suhteesta osin erilaisen kuvan kuin työajan käyttöön tai analytiikkamäärityksiin perustuvat tilastot. Ilman tarkempia taustatietoja ja huomattavasti yksityiskohtaisempaa aineistoa eri toimintatapojen taloudellisuuden eroja ei kuitenkaan voida arvioida. 4.5 Yhteenveto ja näköpiirissä olevat muutokset Alueellisen seurannan laajuudesta ei saada edellä oleva perusteella täysin yksiselitteistä kuvaa. Kuitenkin voidaan arvioida että alueellisen seurannan voimavarojen käyttö on noin puolet ympäristökeskusten koko seurantatyöstä. Pintavesien laadun osalta alueellisen seurannan osuus on jonkin verran keskimääräistä suurempi, kun taas hydrologisessa havainnoinnissa se vaikuttaa olevan noin % tasolla koko toiminnasta. Karkeana johtopäätöksenä voimavarojen käytöstä voidaan esittää seuraava tarkastelu. Talukko 7. Karkea arvio seurannan voimavaroista eri laskentatavoilla. Tarkastelutapa Valtakunnallinen seuranta Alueellinen seuranta Työajan käyttö 53 htv (+ SYKE n. 35 htv) 46 htv Laboratoriomääritykset kpl kpl Analytiikkakustannukset (OKA) 1,3 milj. EUR 1,1 milj. EUR Alueellisen seurannan laajuus määräytyy monen tekijän perusteella. Näitä ovat mm. ympäristökeskuksen luonnonolot ympäristökeskuksen alueen kuormitus ja muut ympäristöpaineet valtakunnallisen seurannan kattavuus omalla alueella ympäristötiedon muut lähteet, erityisesti tarkkailuohjelmat asiantuntemuksen ja voimavarakehityksen "henkilöhistoria" Ympäristökeskukset ovat kehittäneet alueellisen seurannan voimavaroja ja toimintatapoja eri tavoin. Monet AYK:t ovat kompensoineet valtakunnallisesta ohjelmasta karsittuja havaintopisteitä lisäämällä niitä alueelliseen seurantaan. Samalla on melko yleisesti lisätty näytteenoton rotaatiota. Alueellista seurantaa ovat määrätietoisesti vähentäneet ainakin PSA ja KSU (molemmissa pintavesinäytteiden määrä puolittunut). Myös LSU on lähes kokonaan lopettanut varsinaisen alueellisen seurannan. Sen kohdalla kuitenkin suuri osa alueen vedenlaatutiedosta saadaan valtion vesirakenteisiin liittyvistä tarkkailuohjelmista. Jatkossa alueellisen (ja valtakunnallisen) seurannan tarpeeseen vaikuttavat ainakin VHA seurantojen edelleen kehittäminen. Sen paremmin fysikaalis kemialliset kuin biologiset määrityksetkään eivät vielä ole "lopullisella" tasollaan. Myös hajakuormituksen seurannan järjestäminen on voimavarojen kannalta tärkeä asia. Suuria kysymysmerkkejä ovat biodiversiteettiseurannan toimeenpano ja mahdolliset uudet velvoitteet, kuten maaperädirektiivi. Ilmastomuutos korostaa hydrologisen seurannan tarvetta ja toisaalta ilmastomuutoksen seuranta tulisi sisällyttää läpäisyperiaatteella moniin seurannan osa alueisiin. 15

16 Oman seurannan lisäämiseen aiheuttaa jonkin verran painetta siirtoviemärien lisääntyminen ja yhteistarkkailun yleistyminen, jotka molemmat vähentävät tarkkailuohjelmista saatavan tiedon määrää. 5. Toimintatavat ja hyvät käytännöt Tässä luvussa esitetään seurantaprosessin eri vaiheita tarkastellen niitä yhtäläisyyksiä ja eroja, joita eri ympäristökeskusten toiminnassa on tullut esille. Lisäksi esitetään sellaisia hyviä käytäntöjä, jotka voisivat toimia mallina seurantatoiminnan tuottavuuden parantamisessa. Tarkastelu ja ehdotukset perustuvat alueelliseen seurannan arviointiin, mutta ovat samalla hyvin pitkälle yhteisiä koko seurantatoiminnan kannalta, koska toimintatapojen ja niiden tehostamisen kannalta jako alueelliseen ja valtakunnalliseen seurantaan on keinotekoinen. 5.1 Seurannan organisointi Ympäristön tilan seuranta on eri ympäristökeskuksissa organisoitu eri tavalla. Osassa AYK:sta seurantatoiminta on keskitetty kokonaan yhteen yksikköön, osassa taas hydrologinen seuranta, pintavesien laadun seuranta, pohjavedet ja biodiversiteettiseurannat taas ovat hajautettuina kaikki eri yksiköille. Lisäksi on näiden kahden ääripään erilaisia yhdistelmiä, joissa esimerkiksi hydrologinen seuranta hoidetaan vesivarojen käytöstä ja hoidosta vastaavassa yksikössä, ja muu seuranta on keskitetty. Usein myös biodiversiteettiseurantaan liittyvät asiat hoidetaan luonnonsuojeluyksikössä. Keskitetty organisointi helpottaa seurannan kokonaisuuden hahmottamista ja erityisesti näytteenoton suunnittelua. Jotkut ympäristökeskukset ovat liittäneet ympäristön tilan (erityisesti pintavedet) samaan yksikköön muiden substanssitehtävien, kuten valvonnan ja/tai lupamenettelyjen kanssa. Tämä korostaa tiedon tuottamisen ja hyödyntämisen välistä yhteyttä. Mikään organisointimalli ei yksin takaa toiminnan tehokkuutta, koska seurannan suunnittelussa, ohjaamisessa, toteuttamisessa ja seurantatiedon hyödyntämisessä on niin monta eri ulottuvuutta. Pääulottuvuudet, jotka molemmat on varmistettava, ovat toisaalta käytännön toiminnan suunnittelu ja toisaalta seurannan ja sen tuottaman tiedon hyödyntäminen (seurannan tarvelähtöisyys). Ehdotus 1. Ympäristökeskukset varmistavat joko organisaatiorakenteilla tai eri yksiköiden järjestelmällisellä vuoropuhelulla sen, että seurantatoiminnan organisoinnissa, suunnittelussa ja toteutuksessa voidaan käyttää joustavia ja kustannustehokkaita toimintatapoja esimerkiksi kenttähenkilöstön työn osalta yhteys ympäristön tilaa koskevan tiedon tuottamisen ja hyödyntämisen välillä varmistetaan. Tämä tarve korostuu erityisesti kun voimavarojen väheneminen aiheuttaa entistä voimakkaammin tarvetta seurannan karsimiseen ja rationalisointiin. 16

17 5.2 Suunnittelu ja johtaminen Ympäristökeskusten käytännöt vaihtelevat seurannan suunnittelussa. Osa AYK:sta tekee kirjallisen seurantaohjelman, joka kattaa sekä valtakunnallisen että alueellisen seurannan. Joillain ohjelma tehdään vuosittain, osa laatii sen esim. kolmen vuoden välein. Kaikilla keskuksilla on kuitenkin tarkka näytteenottosuunnitelma. Tämä on välttämättömyys, koska varsinkin ruuhkakausina näytteenotto on usein seurannan pullonkaula. Monilla ympäristökeskuksilla olisi kuitenkin kehitettävää seurannan voimavarasuunnittelussa. Sellainen vuositason ohjelma, joka osoittaa seurantavoimavarojen jakautumisen eri sektoreille ja seurannan eri vaiheisiin tukee seurannan pitkäjänteistä kehittämistä ja toimii johdolle työvälineenä kun seurantaa joudutaan entistä voimakkaammin priorisoimaan. Ympäristöministeriön ja AYK:n välisissä tulossopimuksissa ei käsitellä seurannan kehittämistä. Sopimuksiin kyllä sisältyy taulukon 3 mukaiset tavoite ja toteuma arvot näytteenotolle, mutta ne eivät kuitenkaan ohjaa seurantaa sen paremmin sisällöllisesti kuin voimavarojen käytön kannaltakaan. Myöskään AYK:n sisäisissä tuloskeskusteluissa johdon ja osastojen välillä ei yleensä seurannan kehittämistä käsitellä. Ohjaus tapahtuu pääasiassa voimavarakehyksen avulla. Voimavarojen käyttöä on ohjattu eri tavoin, esimerkiksi kohdentamalla tuottavuusohjelman mukaista, eläköitymisen kautta vapautuvien vakanssien karsintaa seurannan toimialueelle (ei kovin yleistä) tai säätelemällä analytiikan ostoon käytettävissä olevaa rahamäärää. Käytännössä toimintaa on ohjannut monien ympäristökeskusten kohdalla luopuminen omasta laboratoriosta ja siirtyminen analytiikan hankintaan joko ympäristöhallinnon laboratorioverkolta tai kaupallisilta laboratorioilta. Yleistäen voidaan kuitenkin todeta, että seurannan sisällöllinen kehittäminen on hyvin paljon seurannasta vastaavien yksiköiden ja asiantuntijoiden käsissä. Voimavaratilanteen yhä tiukentuessa johdon tulisikin entistä voimakkaammin osallistua seurannan priorisoinnin ja karsinnan periaatekysymysten ratkaisemiseen. Myös ympäristöministeriön tulee olla johdonmukainen antaessaan hallinnolle toisaalta seurannan laajentamispaineisiin johtavia uusia tehtäviä ja toisaalta edellyttäessään seurannan rationalisointia ja karsimista. Nykyisen käytännön mukainen jako valtakunnalliseen ja alueelliseen seurantaan ei ole tarkoituksenmukainen seurannan kehittämisen ja voimavaraohjauksen kannalta. Erityisesti vesienhoitoalueiden seurantaohjelman laatiminen on johtanut tilanteeseen, jossa raja valtakunnallisen ja alueellisen seurannan välillä on täysin keinotekoinen. VPD:n edellyttämää perusseurantaa sisältyy sekä valtakunnalliseen että alueelliseen ohjelmaan, ja monissa tapauksissa AYK:t ovat siirtäneet SYKEn valtakunnallisesta ohjelmasta karsimia havaintopisteitä alueelliseen seurantaan. Myös hydrologisessa seurannassa AYK:t ylläpitävät pitkäaikaisia seurantapisteitä, joiden tiedot syötetään SYKEn ylläpitämään vesistömallitietojärjestelmään yhtä lailla kuin valtakunnallisen ohjelman kohteistakin. Nykytilanne ei tue kokonaiskuvan syntymistä seurantaan käytettävistä voimavaroista eikä mahdollista yhtenäisten periaatteiden soveltamista ympäristökeskusten välillä alueellisen seurannan toteuttamisessa. Parempi toimintatapa olisi siirtyä yhteen yhteiseen ympäristöhallinnon seurantaohjelmaan, johon sisältyisi mm. kaikki lainsäädännössä ja kansainvälisissä sopimuksissa edellytetty seuranta, kuten VPD:n perusseuranta. Seurantaohjelman laatimisessa otettaisiin huomioon paitsi em. sopimusten ja sää 17

18 dösten vaatimukset, myös alueelliset erot ympäristökeskusten välillä mm. ympäristöolosuhteissa ja ympäristöön kohdistuvissa paineissa. Niinikään muista tietolähteistä (erityisesti tarkkailuohjelmista) saatavan tiedon osuus voitaisiin ottaa huomioon aluekohtaisesti. Yhteinen ohjelma tukisi myös rationalisointia edistävien toimintatapojen (rotaatio, automatisointi, mallintamisen käyttö) yhtenäistä käyttöä koko maassa. Ympäristöhallinnon seurantaohjelman lisäksi AYK:lla tulee olla mahdollisuus ylläpitää omaa harkinnan ja tarpeenvaraista seurantaa. Yhtenäinen seurantaohjelma kuitenkin minimoisi tarpeen pitkäaikaiseen seurantaan ja harkinnanvarainen mittaus ja havainnointitoiminta keskittyisi selkeästi valvonta ja kunnostus ja projektityöhön. Vaikka ohjelmaan ehdotetaan sisällytettäväksi vain VPD:n mukainen perusseuranta, on voimavarojen jakoa koskevassa suunnittelussa otettava huomioon myös toiminnallinen ja tutkimuksellinen seuranta. Koska nykyinen valtakunnallinen seurantaohjelma on tehty vuosille , on uudenmallisen ohjelman laatiminen aloitettava heti vuoden 2008 alussa, jotta sen pohjalta tehtävä näytteenoton suunnittelu voidaan tehdä loppuvuodesta Kolmivuotinen, vuosittain täsmentyvä ohjelma vaikuttaa edelleen hyvältä käytännöltä. Ohjelmakaudet olisi kuitenkin hyvä synkronoida VHA seurantaohjelmakausiin. Tämä merkitsisi sitä, että vuosi 2009 olisi uudenmuotoisen seurantaohjelman siirtymävuosi, minkä jälkeen vuosien sekä ohjelmat olisivat yhteneväiset VHA seurannan 6 vuotiskauden kanssa. Ohjelman kokoaminen tulee hoitaa yhteistyössä SYKEn ja AYK:n välillä. Ympäristöministeriö voi tulosohjauksen avulla ohjata ohjelman voimavarakehikkoa ja sisällöllisiä painopisteitä. Tuottavuustavoitteiden yhdenmukaisen toteutumisen kannalta olisi tarpeen, että ainakin ensimmäinen ohjelman laatimista ja hyväksymistä varten YM asettaisi ohjausryhmän. Oleellista ohjelman laatimisen kannalta on hyvä projektisuunnittelu ja hallinta sekä vuorovaikutteiset työskentelytavat siten että ympäristökeskusten tietämys oman alueensa tilanteesta tulee otettua huomioon. Koordinointivastuu ohjelman laatimisesta sopii parhaiten SYKElle. Ohjelmaa laadittaessa tulisi ottaa huomioon mm. seuraavat näkökohdat: ohjelmalle asetettava voimavarakehys lainsäädäntöön ja sitoviin kansainvälisiin sopimuksiin perustuvien seurantavelvoitteiden yhdenmukainen toimeenpano koko maassa alueelliset eroavaisuudet ympäristöoloissa sekä ympäristön kuormituksessa ja luonnonvarojen käytössä ympäristön tilaa koskevien eri tietolähteiden tehokas ja yhdenmukainen hyödyntäminen ympäristön tilaa koskevan "selvilläolovelvollisuuden" yhdenmukainen soveltaminen koko maassa 18

19 Ehdotus 2: Seurannan johtamis ja suunnittelujärjestelmää kehitetään palvelemaan paremmin voimavarojen käytön ja seurannan sisällöllistä kohdentamista. Samalla luodaan yhtenäiset tarvelähtöiset perusteet, jotka tukevat seurantaan käytettävien voimavarojen tarkoituksenmukaista jakautumista ympäristökeskusten välillä. Tämän toteuttamiseksi: Laaditaan yksi yhteinen ympäristöhallinnon seurantaohjelma, johon sisältyy mm. lainsäädäntöön ja kv. sopimuksiin perustuva seuranta, ml. vesienhoitoalueiden perusseuranta sekä yhtenäinen hydrologisen seurannan havaintoverkko. Määritellään, mikä osuus nykyisestä alueellisesta seurannasta on perusteltua siirtää ympäristöhallinnon seurantaohjelmaan ja luodaan yhtenäiset perusteet rotaation ja muiden tuottavuutta lisäävien toimintatapojen käytölle. Varmistetaan, että seurannan kehittämisen strategiset kysymykset käsitellään tulosohjauksessa sekä YM:n että AYK:n välillä että kunkin ympäristökeskuksen sisällä. 5.3 Näytteenotto ja muu kenttätyö Seurantaan liittyvä näytteenotto ja muu kenttätyö hoidetaan nykyään lähes kokonaan ympäristöhallinnon oman henkilöstön turvin. PPO:n alueella osa kenttätyöstä tilataan yliopistolta. Näytteenottotyön laajalle ulkoistamiselle ei ole ympäristökeskuksissa tukea. AYK:t katsovat, että oma koulutettu näytteenottohenkilöstö takaa näytteenoton laadun ja lisäksi näytteenottajat tuovat asiantuntijoille kentältä paljon arvokasta tietoa. Tämän ei kuitenkaan tulisi sulkea pois mahdollisuutta ulkopuolisiin ostopalveluihin esim. näytteenoton ruuhkahuippujen tasaamiseen. Näytteenotto on monissa ympäristökeskuksissa tärkein seurannan volyymiä rajoittava tekijä. Toisin sanoen seurannan laajentaminen nykyisestä laajuudesta törmäisi yleensä ensimmäisenä näytteenottokapasiteettiin. Koska mm. vesinäytteenotossa on useissa tilanteissa työturvallisuussyistä liikuttava pareittain, omaan henkilöstöön perustuva näytteenottokapasiteetti ei ole kovin joustava muutoksille. Joustavuutta voidaan kuitenkin lisätä toimintatapoja kehittämällä. HAM:n alueen näytteenotosta vastaavat pääosin PIR ja vähäisemmässä määrin KAS ja UUS. Tällainen toimintatapa on hyvä, jos ympäristökeskuksen toiminta alue ei ole kovin suuri. Liian pitkät ajomatkat vähentävät näytteenoton tuottavuutta, kun tehokasta työaikaa kentällä jää kovin vähän. Jotkut keskukset ovat sopineet yhteisistä järjestelyistä näytteenotosta. Yksi PPO:n näytteenottaja on sijoitettu Kokkolaan hoitamaan yhdessä LSU:n näytteenottajan kanssa raja alueen näytteenottoa. PKA hoitaa kuluvana vuonna ostopalveluna yhden oman toimialueensa lähellä olevan KAS:n pisteen näytteenoton, koska näytteenottomatka yhdelle kaukaiselle pisteelle ei ole KAS:n näytteenottajien ajankäytön kannalta rationaalista. Joissain keskuksissa kenttähenkilöt hoitavat kaikentyyppisiä kenttätöitä (pinta ja pohjavesinäytteet sekä hydrologisen seurannan laitetarkistukset ja huollot). Yhdistämällä 19

20 erilaisia kenttätöitä yhdelle näytteenottoparille voidaan tehostaa toimintaa varsinkin kaukana olevilla kohteilla. Muutamissa ympäristökeskuksissa hydrologisen havaintolaitteiston kirjavuutta pidetään ongelmana, koska jokaisen laitetyypin käyttöön ja huoltoon on perehdyttävä erikseen. Ehdotus 3: Lisätään tuottavuutta parantavia joustavia toimintatapoja näytteenotto ja kenttätyössä. Näytteenottokapasiteetin joustavaksi mukauttamiseksi sen voimavaratarvetta ja työtapoja tarkastellaan AYK rajojen ja vesienhoitoaluerajojen yli ja AYK:n sisällä eri tyyppisten kenttätoimintojen kesken. 5.4 Laboratorioanalyysit Kuten edellä luvussa 4 on todettu, noin 75 % ympäristöhallinnon laboratoriotuotannon arvosta tuotetaan hallinnon omassa laboratorioverkossa. Ympäristöhallinnon laboratoriotoimintaa on kehitetty voimakkaasti viime vuosina mm. luopumalla osasta laboratorioita ja kehittämällä tuotannollisen laboratoriotoiminnan toimintatapoja ja taloudellisuutta. Osa laboratoriomäärityksistä ostetaan ulkopuolisilta palveluntarjoajilta kilpailutuksen perusteella. Yleinen havainto keskusteluista on se, että analyysien hankkiminen ostopalveluna (joko ympäristöhallinnon verkosta tai ulkopuolisilta) on lisännyt kustannustietoisuutta. Lisäksi analyyseihin käytettävä rahamäärä on tehokas tapa ohjata seurannan volyymiä. Kysymykseen, tulisiko entistä enemmän siirtyä ulkoa hankittuihin kilpailutettuihin hankintoihin, ei ole yksiselitteistä vastausta. Niillä ympäristökeskuksilla, jotka ovat kilpailuttaneet hankintansa, on syntynyt kustannussäästöjä. Säästöt eivät välttämättä aina johdu itse kilpailutuksesta vaan aiheutuvat osin muista tapauskohtaisista järjestelyistä. KSU on vastikään saanut analytiikkahankintoihinsa aikaan suuria (n. 20 %) säästöjä, vaikka palveluntarjoaja ei vaihtunut. Toisaalta ESA, joka aikaisemmin on ostanut palvelut oman alueensa ulkopuoliselta palveluntarjoajalta on kustannusten säästämiseksi (arviolta EUR/v) siirtymässä PKA:n laboratorion asiakkaaksi. Myös in house menettelyllä voidaan alentaa kustannuksia siirtymällä suurempiin analyysisarjoihin ja ajanmukaisten laitteiden käyttöön. Ympäristöhallinnon laboratoriotoiminnan taloudellisuutta on tarkasteltavana laajempana kysymyksenä kuin pelkästään seurannan näkökulmasta. Laboratorioverkolla on rooli tutkimuspalveluiden tuottajana, vertailulaboratoriotoiminnassa ja tuotannollisessa laboratoriotyössä. Mm. erityisanalytiikan (esim. haitalliset aineet ja kiinteät näytteet) kehittämistä on vaikea hoitaa ulkoistamalla. SYKEn vertailulaboratoriotehtävä edellyttää, että tuotannollisen analytiikan asiantuntemusta ylläpidetään rutiinipalvelujen avulla. Lisäksi ympäristöhallinnolla on oltava välittömässä käytössään laboratoriopalvelut valvonnan ja mahdollisten poikkeustilanteiden varalta. 20

21 Näin ollen kysymys on siitä, onko perusteltua pyrkiä tietoisesti muuttamaan nykyistä seurantaan perustuvaa oman laboratorioverkon tuotantoa. Periaatteessa kyseeseen voisivat tulla seuraavat mallit: 1) verkko ennallaan, lisätään automatisointia ja siten palveluvolyymiä kallis vaihtoehto, edellyttää suuria kertainvestointeja 2) verkkoa karsitaan edelleen, oma volyymi pienenee pohjana referenssilaboratoriotoiminta, ylläpidetään vain sitä tukeva rutiinianalytiikka osa rutiinista hoidetaan itse, loput alihankintana (esim. säilyvät näytteet) edellyttää tilaajaosaamiseen panostamista 3) oman rutiinin minimointi ei toteuttamiskelpoinen, jos vertailulaboratoriotoiminta halutaan säilyttää voimakas tilaajaosaamisen kasvattaminen 4) hallinnonalat ylittävä keskittäminen/yhdistäminen useita toteuttamismalleja jos YHA:n oma toiminta vähenee, panostettava tilaajaosaamiseen Näitä vaihtoehtoja ei tässä analysoida tämän tarkemmin, koska kysymystä ei voida ratkaista pelkästään seurannan näkökulmasta. YHA:n laboratorioverkon toiminnan kehittämisessä on kuitenkin tarpeen edelleen ottaa huomioon myös seurannan tarpeet ja niiden kehittyminen, koska seuranta on määritysten suurin tilaajatoiminto. Yksi erityiskysymys on haitallisten aineiden analytiikan hankinnat. Toisin kuin seurannan perusanalytiikka, SYKE vastaa keskitetysti haitallisten aineiden analytiikan tuotannosta tai kilpailutukseen perustuvista hankinnoista. Tämä on perusteltu menettelytapa jatkossakin koska alue vaatii erityisosaamista ja hankintojen pilkkominen pieniin, AYK kohtaisiin osiin heikentäisi sekä laatua että tuottavuutta. Onkin varmistettava että SYKEllä on käytettävissä riittävä määräraha erityisesti vesipuitedirektiivin edellyttämän prioriteettiaineiden seurannan kustantamiseen. Sama periaate soveltuu laboratorioverkon muuhunkin erityisanalytiikkaan. Laboratorioverkko voisi joka tapauksessa kehittää toimintaansa tarjoamalla nykyistä enemmän tilaajaosaamisen palveluita ja kouluttamalla myös ulkopuolisia laboratorioita ympäristöhallinnon tarpeet huomioon ottaen. Ehdotus 4: Seurannan analytiikkatuotannossa ei aseteta tavoitteeksi sen ulkoistamista kokonaan. Ympäristöhallinnon oman analytiikkatuotannon tarkoituksenmukainen volyymi arvioidaan toisaalta laboratorioverkon kilpailukyvyn ja toisaalta laboratoriotoiminnan kokonaisuuden kannalta. Ympäristöministeriö määrittelee ympäristöhallinnon laboratoriotoiminnan strategian ottaen erityisesti huomioon seurannan ja sen tuottavuuden parantamisen tarpeet ja mahdollisuudet. Laboratorioverkko tuottaa ympäristöhallinnolle tilaajaosaamisen palveluita. Kuten aiemmin on todettu, on siirtyminen analytiikan tilaamiseen joko laboratorioverkon laboratoriolta tai ulkoiselta palveluntuottajalta lisännyt seurannan kustannustietoisuutta. Pääasiallinen toimintatapa onkin se, että seuranta analytiikan tilaaja maksaa 21

22 analytiikasta tuottajalle. Joissain tapauksissa näin ei kuitenkaan toimita. Joissain analytiikan palvelusopimuksissa on sovellettu kiinteää kokonaishintaa ja osa analytiikasta tuotetaan virkatyönä. Jälkimmäinen tilanne koskee pääasiassa valtakunnalliseen seurantaohjelmaan sisältyvää erityisanalytiikkaa, joita tuotetaan osin virkatyönä (esim. metallit) ja osin SYKEn sisäisinä tilauksina (prioriteettiaineet). Vaikuttaa perustellulta siirtyä kokonaan sellaiseen malliin, jossa kunkin ympäristökeskuksen hallinnon omalta laboratorioverkolta tilaama seurantaohjelman analytiikkatuotanto laskutetaan sisäisillä hinnoilla eli luovutaan virkatyönä tehtävästä seuranta analytiikasta. Pidemmällä tähtäimellä tätä tavoitetta tukisi myös laboratorioverkon eriyttäminen toiminnalliseksi kokonaisuudeksi, joka toimisi hallinnon muista yksiköistä erillisenä maksullisten analyysipalveluiden tuottajana. Erityisanalytiikan tuottaminen tai tilaaminen kannattaa kuitenkin hoitaa keskitetysti SYKEn laboratoriosta joko omana tuotantona tai koko hallinnon puolesta kilpailutettuna ulkoisena hankintana, koska sen pilkkominen pieniin erillishankintoihin ei ole taloudellisesti järkevää. Myös tässä tapauksessa kustannusten tulisi kohdentua tilaajalle eli sille ympäristökeskukselle, jonka alueen seurantanäytteestä on kysymys. Ehdotus 5: Seurannan analytiikkahankinnoissa siirrytään myös hallinnon oman laboratorioverkon osalta kokonaan suoriteperusteiseen palveluun sisäisillä hinnoilla. Luovutaan kiinteähintaisista palvelusopimuksista ja erityisanalytiikan tuottamisesta virkatyönä. Ehdotuksen toteuttaminen edellyttää tarkempaa selvitystä laskutusperusteista ja käytännöistä sekä kustannusvaikutuksista. Vesipuitedirektiivin edellyttämän biologisen seurannan valmiuksien kehittäminen ei ole edennyt riittävän tehokkaasti. Osa ympäristökeskuksista on investoinut omaan osaamiseen alueella (LSU j a KAS pohjaeläimet, PPO piilevät ja pohjaeläimet, PSA makrofyytit ja pohjaeläimet, ESA makrofyytit), mutta koska ympäristöhallinnolle ei ole kehitetty yhteisiä toimintalinjoja, ovat AYK:t hyvin epätietoisia siitä, miten asiassa kannattaa edetä. Erityisesti pohjaeläinnäytteiden määritys on viivästynyt. On suuri vaara siitä, että AYK:t etenevät asiassa tavalla, joka ei ole tuottavuutta edistävä. Sen vuoksi tulee pikaisesti määrittää, miten biologisten määritysten (ml. esikäsittelyt) palvelutarjontaa halutaan ympäristöhallinnossa kehittää ja miltä osin turvaudutaan ulkopuolisiin toimijoihin. Hallinnossa jo olevaa osaamista ja kapasiteettia on kuitenkin järkevää hyödyntää ja työnjakoon ja erikoistumiseen perustuvalla mallilla saataneen ainakin alkuvaiheessa suuri osa määritysten tarpeista hoidettua. Omaa asiantuntemusta tarvitaan myös siinä tapauksessa, että päädyttäisiin ulkoisiin palveluntarjoajiin. Tällöin tilaajaosaamisen asiantuntemus kannattaa hoitaa erikoistumisen ja keskittämisen avulla. Toisaalta biologisten muuttujien seuranta on edelleen tulevina vuosina voimakkaasti kehittyvä alue, eikä kaikkia tarpeita ja painopisteitä vielä tunneta. Ehdotus 6: Vesienhoitoalueiden seurantaohjelmien edellyttämien biologisten määritysten hankinnan ja kehittämisen toimintaperiaatteet tulee pikaisesti selvittää. Työssä on perusteltua hyödyntää jo liikkeelle lähtenyttä AYK erikoistumista. 22