Esko Korhonen & Jussi Niemi. Harkittua omistajuutta toimitiloihin. Ohjeita kuntakonsernien tilaomaisuuden hallintaan

Transkriptio

1 Esko Korhonen & Jussi Niemi Harkittua omistajuutta toimitiloihin Ohjeita kuntakonsernien tilaomaisuuden hallintaan

2 KIRJOITTAJAT Esko Korhonen Jussi Niemi Piirroskuvat Markku Mäkelä ISBN (pdf) Suomen Kuntaliitto Helsinki 2016 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14, Helsinki PL 200, Helsinki Puh

3 Sisältö 1 Esipuhe Kuntatalous ja toimitilat Kuntatalouden kehitysnäkymiä Kuntakonsernien tilakanta Käytännön kokemuksia ja näkemyksiä...7 I TILAOMAISUUDEN STRATEGINEN KEHITTÄMINEN Palveluiden ja tilaomaisuuden hallittu yhteensovittaminen Kokonaisuus hallintaan Kuntastrategia Omistajapolitiikka kuntastrategian johdannaisena Palveluohjelma Palveluverkot Toimitilaohjelma ja omistajaohjaus Omistajaohjauksen hallinta ja toiminnan roolijako...20 II TILAHALLINNON OPERATIIVINEN KEHITTÄMINEN = TOIMITILA- OHJELMAN TOTEUTTAMINEN Tunnusluvut, mittarit ja talousarvioiden tavoiteasetanta Tilaomaisuuden perustiedot ajan tasalle Toimitilakannan haltuunotto ja sen tilanne kunnissa Toimitilaomaisuuden määrän, arvon, kunnon ja käyttötarpeen selvittäminen Rakennusten luokitus Tietojärjestelmien hyödyntäminen Salkutus Pitkän tähtäimen investointiohjelma (PTS) Ennaltaehkäisevä kiinteistöjen ylläpito III YKSITTÄISEN HANKKEEN ERITYISKYSYMYKSIÄ Hankehallinto ja -ohjaus Toimitilojen omistus- ja hallintamuodot sekä investointien toteutusratkaisut Hankeohje Lopuksi Lähdeluettelo Työryhmä

4 Harkittua omistajuutta toimitiloihin 1 Esipuhe Kuntaliitto on käynnistänyt HARKO-projektikokonaisuuden, jossa on tarkoitus kehittää keinoja ja työkaluja kuntakonsernin teknisen toimen tehtäviin liittyvän omistajaohjauksen terävöittämiseen. Projekti toteutetaan vuosina ja se koostuu neljästä eri osaprojektista ja osaprojekteja yhdistävästä tausta- ja nykytilaselvityksestä: 1. Kuntatekniikka kuntastrategioissa nykytila ja tarpeet 2. HARKO vesihuolto: Vesihuollon kehittäminen ja ohjaaminen 3. HARKO jätehuolto: Yhteinen jätehuoltomme vastuut ja konserniyhteistyö 4. HARKO toimitilat: Harkittua omistajuutta toimitiloihin 5. HARKO infra: Kuntainfran palveluiden tuotantoon liittyvä (osio suunnitteluvaiheessa) Tämä ohjekirja on HARKO-projektikokonaisuuden osa 4 eli Harkittua omistajuutta toimitiloihin. Palveluiden järjestämien ja tuottaminen ovat keskeinen osa kuntien toimintaa ja taloutta. Palvelut ja palveluverkot kytkeytyvät kiinteästi maankäytön, asumisen ja liikenteen kehitykseen. Palveluiden kehittäminen ja toimitilat liittyvät toisiinsa selkeimmin palveluverkkojen suunnittelussa, mikä puolestaan on luonteva osa toimitilakannan strategista kehittämistä. Kiinteistöomaisuuden strategiatyön päätavoitteena on selvittää ja linjata mitä kunta haluaa tai sen pitää omistaa, miten ja millä resursseilla sen tulee omistustaan hoitaa ja kuinka ja mihin tarkoituksiin sen tulee omistuksiaan käyttää. Omistajapolitiikan ja -ohjauksen näkökulma on työssä keskeinen ja kuntakonsernia tulee tarkastella kokonaisuutena. Kuntatalouden kiristymisen seurauksena on keskeiseksi tavoitteeksi noussut, kuinka strategisten ratkaisujen avulla kyetään tukemaan kuntatalouden vakauttamista ja investointien toteutuksen ja kiinteistöjen ylläpidon saamista kestävälle pohjalle. Tämän ohjekirjan kirjoittamisen pontimena on ollut tarve kehittää toimitilaomaisuuden hallintaa ja omistajaohjausta kunnissa. Kirjan tarkoituksena on antaa ohjeita sekä kuntapäättäjille että teknisen sektorin asiantuntijoille siitä, kuinka palveluita ja toimitiloja tulee tarkastella yhdessä kokonaisuutena ja kuinka niihin liittyvää kehitystyötä viedään hallitusti eteenpäin. Kirjan osassa I on tarkasteltu strategista kehittämisprosessia, osassa II on toimitiloihin liittyvää kohdennetumpaa tietoa kuntakonsernien tilahallinnon operatiivisen toiminnan tueksi ja osassa III muutamia erityiskysymyksiä aihepiiriin liittyen. Investointiohjelman ja yksittäisten investointien kohdalla kyse on usein sekä strategisesta että operatiivisesta päätöksenteosta. Ohjekirja on syntynyt Suomen Kuntaliitto ry:n koordinoiman Harkittua omistajuutta toimitiloihin Harko toimitilat -projektin tuloksena. Projekti toteutettiin vuosien 2014 ja 2015 aikana. Koordinoinnista vastasi Kuntaliitossa yhdyskuntatekniikan päällikkö Kirsi Rontu, joka toimi myös ohjausryhmän puheenjohtajana sekä tilapalvelupäällikkö Jussi Niemi. Projektisihteerinä toimi FCG Konsultointi Oy:n johtava konsultti Esko Korhonen, joka vastasi samalla käsillä olevan ohjeen kirjoittamisesta. Työ toteutettiin verkostohankkeena, jossa olivat edustettuina sosiaali- ja terveysministeriö sekä yhdeksän kaupunkia ja yksi kunta; Espoo, Turku, Lahti, Lappeenranta, Oulu, Rauma, Rovaniemi, Vaasa ja Imatra sekä Tuusulan kunta. 4

5 2 Kuntatalous ja toimitilat 2.1 Kuntatalouden kehitysnäkymiä Koko julkisen talouden vaikea taloustilanne näkyy selkeästi myös kuntakonsernien yhä tiukkenevana talouskehityksenä. Jo sovitut kuntien valtionosuusleikkaukset ja tulossa olevat säästö- ja sopeutustoimet syövät ennestäänkin vähäistä liikkumavaraa kuntien budjeteissa ja lisäävät velkaantumispaineita eikä lähivuosina ole juurikaan näköpiirissä käännettä selkeästi parempaan suuntaan (kuva 1). Ilman selkeitä toimia kuntien vuosikatteet eivät tulevina vuosina riitä kattamaan edes poistojen osuutta puhumattakaan, että niillä voitaisiin kattaa myös investointien rahoitus. 4,0 3,5 3,0 Kuntien ja kuntayhtymien vuosikate, poistot sekä investoinnit 1) , mrd. (käyvin hinnoin) (arviot painelaskelman mukaan) Vuosikate Investoinnit, netto 1) Poistot 4,0 3,5 3,0 2,5 2,5 2,0 2,0 1,5 1,5 1,0 1,0 0,5 0,5 0, Lähde: Vuodet Tilastokeskus. Vuosien arviot VM ) Investoinnit, netto = Käyttöomaisuusinvestoinnit rahoitusosuudet käyttöomaisuuden myyntitulot. Vuoden 2014 nettoinvestointien tasoon vaikuttaa kunnallisten liikelaitosten yhtiöittäminen. 0,0 Kuva 1. Kuntatalouden kehitys vuoteen 2019 (Lähde: Kuntaliitto). Heikon talouskehityksen seurauksena kuntien investoinneista yhä suurempi osa rahoitetaan pelkästään velkarahalla (kuva 2). Lainamäärien kasvaessa investointeja on pakko tarkastella yhä kriittisemmin. Tämä on johtanut siihen, että investointien toteutusta helposti siirretään myöhemmäksi, mikä on puolestaan johtamassa jo ennestäänkin suuren korjausvelan edelleen kasvuun. Tämä koskee sekä rakennuskantaa että muuta infraa. 5

6 Harkittua omistajuutta toimitiloihin Kuntien ja kuntayhtymien lainakanta sekä rahavarat , mrd. (ml. liikelaitokset, mutta ei yhtiöitä) Lainakanta Rahavarat Lähde: Tilastokeskus Kuva 2. Kuntasektorin velkaantuminen vuoteen 2019 (Lähde Kuntaliitto). 2.2 Kuntakonsernien tilakanta Tilastokeskuksen vuoden 2013 tilastojen mukaan kunnilla, kuntayhtymillä ja kuntien liikelaitoksilla oli omistuksessaan yhteensä rakennusta, joiden yhteinen tilamäärä oli krsm². Ne jakaantuivat karkeasti kuvan 3 mukaisesti. Kuntakonsernien rakennusten tasearvo oli vuoden 2013 tilinpäätöstietojen mukaan yhteensä milj.. Kuntien, kuntayhtymien ja kuntien liikelaitosten omistama rakennuskanta on lisääntynyt vuodesta 2005 noin 1 milj. krsm² vuoteen 2014 mennessä. Samaan aikaan on kuitenkin kuntien palvelutuotannossa tapahtunut sellaisia muutoksia, jotka vaikuttavat tilatarpeeseen vähentävästi. Mm. tieto- ja viestintätekniikan kehittyminen ja sen myötä uudet työntekemisen tavat, palveluiden keskittäminen ja siirtyminen suurempiin yksikkökokoihin (esim. koulut ja päiväkodit), sosiaali- ja terveyspalveluiden toimintatapojen muutokset (mm. siirtyminen tehostettuun palveluasumiseen), teollisuuden rakennemuutokset, asutuksen keskittyminen yhä enemmän kuntakeskuksiin ja kuntaliitokset ovat johtaneet tilanteeseen, jossa yksinkertaisesti ei tarvita enää niin paljon tilaa kuin ennen. Edellä esitetyt seikat ovat yhdessä johtaneet tilanteeseen, jossa kunnat joutuvat tarkastelemaan omaisuuttaan aivan uudella tavalla ja pohtimaan, minkälaisia ja kuinka paljon tiloja palvelutuotannolle tarvitaan sekä kuinka niiden tarvitsemat investoinnit ja ylläpito hoidetaan niin, että ne tukevat myös kuntatalouden kestävää kehitystä. 6

7 Toimistorakennukset % Kokoontumisrak., kultt., urh % Teoll., tekn., var., yms % Muut rak % Hoitoalan rakennukset % Päiväkodit, koulut % Hoitoalan rakennukset Päiväkodit, koulut Asuminen, asuntolat Ammatill.opp.,tutkimusl., muut opp. Kokoontumisrak., kultt., urh. Toimistorakennukset Ammatill.opp.,tutki musl., muut opp % Asuminen, asuntolat % Teoll., tekn., var., yms. Muut rak. Kuva 3. Kuntien, kuntayhtymien ja kuntien liikelaitosten omistama tilamäärä (krsm²) Käytännön kokemuksia ja näkemyksiä Projektissa mukana olleille kunnille suunnattiin kysely, jolla oli tarkoitus selvittää nykytilannetta, nykytilanteeseen johtaneita syitä ja kehitysnäkymiä. Vastauksia antoi kahdeksan kuntaa kymmenestä. Koska nämä kunnat edustavat pääsääntöisesti suurehkoja kasvukeskuksia, on tässä yhteydessä poimittu kyselystä mukaan vain kaikkein oleellisimpia tuloksia. On huomattava, että vastaukset eivät edusta koko kuntakentän tilannetta. Nykytilanteessa vastaajakunnissa oli mahdollisuus kohtuullisesti (jakauma noin 50 % melko hyvin noin 50 % melko huonosti) toteuttaa uudis- ja korjausinvestointeja ja hoitaa kunnossapitoa, mutta kuntatalouden tiukkeneminen näkyi silti selvästi. Varsinaisia investointien toteutuksen esteitä nykyisin olivat mm. seuraavat: kunnan talous ylimitoitetut käyttäjien tilatarpeet palveluverkon kehittämisen puutteet investointiohjelman puuttuminen. Tilannetta oli vastauksissa arvioitu mm. seuraavasti: Kunnan taloustilanne estää investointien toteutuksen, joudutaan priorisoimaan. Toisaalta pitkän tähtäimen investointisuunnitelman laatiminen on hieman kesken ja on menty jo vuosia mutu-menetelmällä. Puuttuu sitova päätös palveluverkosta. Palveluverkkosuunnitelman avulla olisi mahdollista kohdentaa investoinnit tarkoituksenmukaisella tavalla. 7

8 Harkittua omistajuutta toimitiloihin Nykytilanteeseen johtaneista syistä kysyttiin vastaajilta arvioita noin viimeisen vuoden ajalta. Keskeisiä syitä tuotiin esille seuraavasti: talouden kiristyminen kuntarakenteen muuttuminen peruskorjausten laiminlyönti ylläpitotoiminnan heikentyminen rakennusten suunnittelussa, toteutuksessa ja ylläpidossa tapahtuneet virheet. Syitä oli vastauksissa arvioitu mm. seuraavasti: Rakennuskannan heikkeneminen johtui riittämättömistä määrärahavarauksista vuotuisiin budjetteihin. Veroprosenttia kyllä on nostettu, mutta sen vaikutusta ei ohjattu rakennusten ylläpitoon. Asiaan havahduttiin vasta kun sisäilmasto-ongelmat johtivat tilojen sulkemiseen ja väistötilojen vuokraamiseen. Rakenteilla on tietty kestoikä eikä tiedostettu riittävän varhaisessa vaiheessa korjaustarvetta. On tehty ilmasto-olosuhteisiimme huonosti soveltuvia rakennus- ja rakenneratkaisuja. Myös urakoitsijoiden työsuorituksia on valvottu liian suurella myötävaikutuksella eikä ole uskallettu tai osattu puuttua riittävän tomerasti tehtyihin rakennusvirheisiin niin työsuorituksissa kuin suunnittelussakin. Kiinteistön ylläpidon ja peruskorjausten alasajo alkoi 1990-luvun lamasta, jolloin kiinteistönpidon kustannuksia leikattiin merkittävästi luvun heikko taloudellinen kehitys on lisännyt kunnossapidon karsimista. Tulevaisuuden ennusteita pyydettiin vastaajilta seuraavien 5 10 vuoden aikajänteelle. Tulevan kehityksen trendeinä nähtiin mm. seuraavaa: palveluverkkojen kehittämisen avulla vähennetään rakennuskantaa ja kohdistetaan resursseja oikein parannetaan ja tehostetaan investointien suunnittelua ja toteutusta tilojen käyttöä tehostetaan ja myös sitä kautta rakennuskantaa vähennetään. Vastauksissa todettiin mm. seuraavaa: Palveluverkon myötä pystymme supistamaan rakennuskantaa ja siirtymään uusinvestoinneista peruskorjaukseen, mikä tulee parantamaan koko rakennuskantaa. Kun saamme painopisteen siirrettyä uusinvestoinneista peruskorjaukseen, niin kiinteistökantamme paranee. Rakennuskannan kehittäminen tarkoittaa kaupungissa tarpeettomista tiloista luopumista rakennuksia purkaen ja realisoiden sekä tilojen käyttötarkoituksia muunnellen. Uudisrakentamista suositaan, mikäli se on toiminnallisista syistä ja korkeiden korjausasteiden vuoksi taloudellisesti tarkoituksenmukaista. Palveluverkoissa pyritään johdonmukaisesti keskittämisiin entistä isompiin kiinteistöyksiköihin, mahdollisuuksien mukaan monipalveluperiaatteella. Heikko talouden kehitys ajaa kiinteistöjen kunnossapitoa edelleen heikompaan tilaan. Tilannetta voisi auttaa, jos palveluverkkoon olisi mahdollista tehdä muutoksia ja toimintoja ohjata isompiin yksiköihin. Kiinteistöjen lukumäärän pienentyessä olisi mahdollista keskittää vähät resurssit pienempään määrään rakennuksia, jolloin toimenpiteiden vaikuttavuus parantuisi. Lopuksi kysyttiin vielä, mitä toimenpiteitä kunnissa on tehty tulevaisuutta ajatellen. Vastauksista selvisi mm. seuraavaa: on tehty palveluverkkosuunnittelua, tilakannan salkutusta ja toimitilaohjelmia on uusittu sisäisen vuokran määräytymisperusteita on parannettu investointien suunnittelua ja toteutusta. 8

9 Hyvänä esimerkkinä on eräässä vastauksessa todettu: Pääsuunnittelijan vastuuta korostetaan koko hankkeen suunnittelussa. Suunnitelmat vaaditaan käyttäen tietomallinnusta kaikilla suunnittelun osa-alueilla. Raakamaan hankinnassa ja kaavoituksessa huomioidaan rakennettavuusolosuhteet. Suunnittelua ohjataan terveen ja turvallisen rakennuksen kriteerejä noudattaen. Suunnittelun ohjauksessa käytetään erityisasiantuntijoita. Otettu käyttöön sisäilmaluokitus ja P1 puhtaustason määrittely urakointivaiheessa koulutuksineen koko rakennustyöhön osallistuvalle henkilöstölle. Luovutaan peruskorjauksesta, jos sen kustannus on yli 70 % uudisrakennusarvosta. Tilakeskuksella on kiinteistöohjelma, jossa määritellään tilahallinnan keskeiset periaatteet tilahallinnan johtamisesta, isännöinnistä, ylläpidosta, vuokrauksesta, rakennuksen myynneistä, purkamisesta ja rakennuspaikkojen jalostamisesta uuteen käyttötarkoitukseen. Yhteenvetona kyselyn tulosten perusteella voidaan todeta, että tiukentunut talous näkyy korostetusti vastauksissa. Tilanteeseen on havahduttu ja tilahallinnoissa nähdään hyvin, minkälaisia toimenpiteitä tulisi tulevaisuudessa tehdä tämän korjaamiseksi. Iso laiva kääntyy hitaasti pätenee kuitenkin kuntakenttään hyvin ja nopeita korjausliikkeitä on hankala saada aikaiseksi. 9

10 Harkittua omistajuutta toimitiloihin I TILAOMAISUUDEN STRATEGINEN KEHITTÄMINEN Kunnan strategia Palveluohjelma Palveluverkot Toimitilaohjelma Salkutettu omaisuus Investointiohjelma Ennakoiva ylläpito Kuva 4. Tilaomaisuuden strateginen kehittäminen, osa I. 10

11 3 Palveluiden ja tilaomaisuuden hallittu yhteensovittaminen 3.1 Kokonaisuus hallintaan Kuntakonsernien tehtävänä on tuottaa kuntalaisille palveluja, jotka rahoitetaan pääosin verovaroin. Kuntalaisten tarvitsemista palveluista päättävät kuntalaisten valitsemat luottamushenkilöt. Palveluiden tuottamista varten tarvitaan erilaisia resursseja kuten henkilökuntaa, koneita ja laitteita, toimitiloja sekä muita palveluita ja materiaaleja. Toimitilat palveluineen ovat keskeinen resurssi kaikkien kuntakonsernien palvelutuotannossa. Toimitilojen osuus kunnan palveluiden käyttötalousmenoista on noin % toimialoittain vaihdellen ja sen suhteellinen osuus on kasvamassa. Rakennuskannan väistämätön uudistamistarve johtaa vuokramenojen tuntuvaan kasvuun ja vaikutukset ovat pitkäaikaisia. Investointimenoista toimitilojen osuus on noin puolet. Erityinen haaste sisältyy palveluiden ja tilojen ajalliseen kestoon ja käyttötarpeeseen. Palveluiden ja tilojen elinkaaret ja niiden kapasiteetin vastaavuus pitäisi pystyä sovittamaan yhteen kustannuksia minimoiden. Rakennukset suunnitellaan yleensä kestämään vähintäänkin kymmeniä vuosia. Palvelut taas muuttuvat hyvin nopeasti, usein muutamassa vuodessa, valtakunnallisten ratkaisujen seurauksena vieläkin nopeammin. Kokonaisuutta hahmotettiin prosessimaisen omistajaohjausketjun avulla. Ketjua tarkastellaan kahdella tasolla: strategisella ja operatiivisella tasolla. Kunnan strategia Palveluohjelma 1. Ylätason näkökulman muodostaa tilaomaisuuden strateginen kehittäminen sekä palveluiden ja tilaomaisuuden hallittu yhteensovittaminen. Palveluverkot Salkutettu omaisuus Toimitilaohjelma Investointiohjelma Ennakoiva ylläpito 2. Toinen taso muodostuu tilahallinnon operatiivisesta kehittämisestä eli toimitilaohjelman toteuttamisesta. Kuva 5. Palveluiden ja toimitilojen yhteensovittaminen = omistajaohjauksen ketju. 11

12 Harkittua omistajuutta toimitiloihin Palveluiden ja toimitilojen omistajaohjauksen yhteensovittamisessa yhteisenä tavoitteena tulee olla kunnan taloudellisen kantokyvyn mukainen omistajaohjauksen ketjun hallinta, jota tarkennetaan ja arvioidaan tarvittaessa vuotuisen talousarvioprosessiin yhteydessä. Seuraavassa on tarkasteltu kutakin prosessin vaihetta erikseen. 3.2 Kuntastrategia Kuntakonsernia johdetaan kuntastrategialla ja sitä toteuttavilla ohjelmilla, ohjeilla sekä suunnitelmilla. Kuntalain 37 :n mukaan kunnassa on oltava kuntastrategia, jossa valtuusto päättää kunnan toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista. Kuntastrategiassa tulee ottaa huomioon: 1) kunnan asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen; 2) palvelujen järjestäminen ja tuottaminen; 3) kunnan tehtäviä koskevissa laeissa säädetyt palvelutavoitteet; 4) omistajapolitiikka; 5) henkilöstöpolitiikka; 6) kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet; 7) elinympäristön ja alueen elinvoiman kehittäminen. Kuntastrategian tulee perustua arvioon kunnan nykytilanteesta sekä tulevista toimintaympäristön muutoksista ja niiden vaikutuksista kunnan tehtävien toteuttamiseen. Kuntastrategiassa tulee määritellä myös sen toteutumisen arviointi ja seuranta. Kuntastrategian ottamisesta huomioon kunnan talousarvion ja -suunnitelman laatimisessa säädetään kuntalain 110 :ssä. Kuntastrategia tarkistetaan vähintään kerran valtuuston toimikaudessa. Kuntakonsernin strateginen johtaminen konkretisoituu kuntastrategiassa, sen toteuttamisohjelmissa sekä talousarviossa ja -suunnitelmassa määriteltyihin selkeisiin päämääriin, toiminnan ja talouden tavoitteisiin, toteutettaviin toimenpiteisiin sekä niiden seurantaan ja tuloksellisuuden arviointiin (kuntalaki 110 ). Strategiset päämäärät ovat sellaisia, jotka voidaan viestiä ymmärrettävästi ja määritellä seurattaviksi ja mitattaviksi hyvinvoinnin ja elinvoiman kehittymistä kuvastaviksi tavoitteiksi. Tavoitteiden asettaminen perustuu kunnan sekä sen eri yksiköiden toimintaympäristön ja kuntalaisten palvelutarpeiden sekä alueen elinvoiman kehityksen analysointiin sekä ennakointiin. (Kunnan toiminnan johtaminen ja hallinta sekä omistaja- ja konserniohjaus, Kuntaliiton suositusten perustelut, 2015) Suomen Kuntaliitto teetti osana Harko-projektien kokonaisuutta Kuntatekniikka kuntastrategoissa -nimisen selvityksen. Selvityksessä tarkastellaan teknisen toimen roolia ja omistajaohjauksen näkyvyyttä kuntastrategioissa ja omistajaohjeissa. Selvityksestä käy ilmi, että kuntatekniikan näkyvyys kuntien strategioissa ja omistajaohjeissa on kokonaisuudessaan melko pieni. Lisäksi tekniikan eri osa-alueiden näkyvyys on varsin vaihteleva; vahvimmin strategioissa ovat esillä asuminen, toimitilat ja liikenne, kun taas jäte- ja vesihuollon rooli asiakirjoissa on hyvin vähäinen. Selvityksen perusteella voidaan suositella, että kuntatekniikan näkyvyyden parantamiseksi kuntien tulisi pyrkiä vain yhden strategian laatimiseen. Kuntastrategiasta johdettaisiin loogisesi ja läpinäkyvästi tavoitteita kohti eri toimialojen ja konserniyhteisöjen laatimia strategian toteuttamisohjelmia. Näin voitaisiin edistää johdonmukaisesti kunnan kokonaisetua, ja välttää mahdollista osaoptimointia toimialojen ja yhteisöjen sisällä. (Reimi P Kuntatekniikka kuntastrategioissa.) 12

13 Pitkäjänteiset strategiset ja omistajapoliittiset linjaukset eivät kuitenkaan ole muuttumattomia, ja sekä kuntastrategiaa että omistajaohjeita on syytä tarkistaa toimintaympäristön muuttuessa. Tämän vuoksi kuntastrategia suositellaan tarkastettavan esimerkiksi kerran valtuustokaudessa, mikä ei kuitenkaan välttämättä tarkoita uuden strategian laatimista. Kuntastrategialla sekä sitä tarkentavilla toimenpideohjelmilla tulee ohjata kaikkien toimialojen ja koko konsernin toimintaa kohti yhteisiä tavoitteita. Kuntastrategioiden kannalta on usein ongelmallista, että asiakirjassa linjatut tavoitteet laaditaan tai käsitetään joskus vain konserniemoa ja sen virastoja koskeviksi. Asiakirjojen tulisi muodostaa yhtenäinen ja johdonmukainen kokonaisuus, jota käsitellään sekä peruskunnan sisällä että tytäryhteisöjen ja mahdollisten osakkuusyhteisöjen kanssa. Strategisten tavoitteiden tulisi myös olla loogisesti johdettu ketju keskushallinnon laatimista strategioista kohti eri toimialojen laatimia strategian toteuttamisohjelmia. Tavoitteena on siis purkaa kunnan strategia auki eri toimialoilla, jotka toimivat aktiivisesti koko kuntakonsernin tavoitteiden edistämiseksi ja nostavat tärkeinä pitämiään asioita myös alhaalta päin keskushallinnon strategiselle tasolle. (Reimi P Kuntatekniikka kuntastrategioissa.) Kuntastrategian päivittäminen tai uusiminen kokonaisuudessaan tulee olemaan lähivuosina tarpeen kaikissa Suomen kunnissa. Strategian tulee antaa riittävät suuntaviivat palveluohjelman laatimiselle ja omistajapoliittisen ohjelman ja siihen sisältyvien omistajapoliittisten linjausten kautta myös toimitilaohjelmalle. Kuvassa 6 on esitetty mistä toimiva strateginen johtamisjärjestelmä kuntakonsernissa koostuu. Kuntastrategia: visio strategiset päämäärät osatavoitteet mittarit Strategian toteuttamisohjelmat poikkihallinnollisissa teemoissa, kuten: palvelujen järjestäminen, kuntalaisten hyvinvointi, omistajapolitiikka, talouden tasapainottaminen ja tuottavuus, henkilöstön kehittäminen, elinkeinojen kehittäminen, maapolitiikka ja elinympäristön kehittäminen Kuntakonsernin talousarviotavoitteet Toimiala- ja yksikkökohtaiset kehitysohjelmat ja käyttösuunnitelmat Yhtiöiden, liikelaitosten ja kuntayhtymien kehitysohjelmat ja toimintasuunnitelmat Hallinnolliset, pysyväluonteiset säännöt ja ohjeet: hallinto- ja johtosäännöt, konserniohjeet, hyvän hallintotavan ohjeet Kuva 6. Toimiva strateginen johtamisjärjestelmä (Kuntaliitto, Pauni M. 2012). 13

14 Harkittua omistajuutta toimitiloihin 3.3 Omistajapolitiikka kuntastrategian johdannaisena Omistajapoliittisen kokonaisedun määrittelyä selkeyttää se, että valtuusto kuntastrategiaa ja siihen liittyvää omistajapolitiikkaa koskevassa päätöksenteossaan selkeästi määrittää ne pitkän aikavälin tavoitteet, joita kunnalla on omistuksiinsa liittyen. Omistajapoliittiset linjaukset konkretisoituvat myös kunnan omistajaohjauksen toteuttamisesta vastaavalle konsernijohdolle ja konserniyhteisöille asetettuina tehtävinä ja esimerkiksi rahoitus- ja investointipäätöksinä. Pitkäjänteisiin ja suunnitelmallisiin omistajapoliittisiin linjauksiin perustuva päätöksenteko edistää koko kuntakonsernin kokonaisedun toteutumista. (Kunnan toiminnan johtaminen ja hallinta sekä omistaja- ja konserniohjaus, Kuntaliiton suositusten perustelut, 2015) Kuntastrategiassa määritellään kunnan toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet ja omistajapolitiikalla konkretisoidaan, missä yhteyksissä kunta on mukana omistajana ja sijoittajana. Omistajapolitiikka sisältää periaatteet, joilla johdetaan, ohjataan ja valvotaan konsernia osana kunnan strategista johtamista. Omistajapolitiikassa määritellään omistukselle asetettavat tuotto- ja muut tavoitteet, pääoman käytön ja palvelutuotannon tuotantovälineiden hankinnan periaatteet sekä se, mikä taho omaisuuden käytöstä vastaa ja miten omaisuuden hallinnan johtaminen ja raportointi on järjestetty (Pauni M. 2012). 3.4 Palveluohjelma Palveluohjelmassa tai palvelujen järjestämisohjelmassa konkretisoidaan kuntastrategiassa linjattuja palvelujen järjestämis- ja kehittämistavoitteita. Sen tärkeänä funktiona on viestittää konserniemon toimialoille ja liikelaitoksille, yksityisoikeudellisille konserniyhteisöille, kuntalaisille, työntekijöille, yrittäjille, järjestöille ja muille sidosryhmille, miten kunta aikoo palvelunsa järjestää tulevaisuudessa. Ohjelmassa on otettava huomioon sen toteuttamisen edellytyksenä olevat elinkeinojen ja palvelumarkkinoiden kehittyminen, kunnan talous ja tuottavuus sekä henkilöstön osaaminen ja saatavuus (Pauni M. 2012). Kunnan tehtävät voidaan jaotella lakisääteisiin ja kunnan itselleen ottamiin tehtäviin. Lakisääteisillä tehtävillä tarkoitetaan tehtäviä, jotka on säädetty kunnan velvollisuudeksi erityislainsäädännössä. Pääosa kunnan tehtävistä perustuu lakiin. Tammikuussa 2013 julkaistiin VM:n raportti Kuntien tehtävien kartoitus (VM 2/2013). Sen mukaan tehtäviä oli tuolloin 535. Raportin julkaisemisen jälkeen kunnille on tullut vielä noin 30 tehtävää lisää. Lisäksi kunnilla on peräti 974 näistä tehtävistä johtuvaa velvoitetta. Vuoden 2015 hallitusohjelmassa kuntia velvoittavia normeja on ehdotettu vähennettäväksi. Laissa säädetään myös siitä, milloin tehtäviä on järjestettävä yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa (lakisääteinen yhteistoiminta). Kunta voi sopimuksen nojalla ottaa hoitaakseen muitakin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia tehtäviä. Lakisääteisessä yhteistoiminnassa järjestämisvastuu on kunnan puolesta toisella kunnalla tai kuntayhtymällä. Kunta vastaa tehtäviensä rahoituksesta, vaikka järjestämisvastuu on siirretty toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Palvelujen tuottamisesta on säädetty kuntalain 9 :ssä siten, että kunta tai kuntayhtymä voi tuottaa järjestämisvastuulleen kuuluvat palvelut itse tai hankkia ne sopimukseen perustuen muulta palvelujen tuottajalta. Palvelusetelin käytöstä säädetään erikseen. Koska palvelujen järjestäminen ja tuottaminen ovat keskeisessä asemassa osana kuntien toimintaa ja taloutta, ovat monet kunnat tehneet ansiokasta työtä kartoittamalla palvelutoi- 14

15 mintansa ja lähteneet sitä kautta kehittämään palveluitaan. Lähtökohtana on, kuten muussakin kehitystyössä, selvittää nykytila, jotta tavoitteet tulevaisuutta varten voidaan asettaa. Työssä tulee selvittää ja tarkastella nykyiset palvelut, niiden sijainti, tuotantotavat, volyymit ja kapasiteetit (= palveluverkot). Koska palvelut ja palveluverkot kytkeytyvät kiinteästi maankäytön, asumisen ja liikenteen kehitykseen, on nämä myös selvitettävä jo kartoitusvaiheessa. Tähän työhön on yhdeksi apuvälineeksi kehitetty esim. Kymppi-Moni, joka on Jyväskylän kaupungin ja Tampereen teknillisen yliopiston menetelmä, jolla voidaan helpottaa kuntien ja seutujen maankäytön, asumisen, liikenteen ja palveluiden yhteensovittamiseen liittyvää suunnittelutarvetta (kuva 7). Kuva 7. Kymppi-prosessien ohjaus (Isopoussu A. 2013). Palvelut voidaan tuottaa omana tuotantona tai ulkoistettuna. Samalla tämä vaikuttaa myös palveluiden hallinnolliseen organisoitumiseen ja palveluiden johtamiskäytäntöihin ja sillä on merkittävä kytkentä omistajaohjauksen toteuttamiseen. Tätä selventää kuva 8. 15

16 Harkittua omistajuutta toimitiloihin Oma tuotanto Ulkoistettu tuotanto Yhtiöittäminen Kuntien organisoitu yhteistyö Teettäminen ulkopuolisella Bruttoyksikkö Nettoyksikkö Liikelaitos Osakeyhtiö Kuntayhtymä Yhteinen virka Ostopalvelut, toimiluvat, käyttöoikeussopimukset Johtaminen auktoriteetilla Johtaminen auktoriteetilla/ omistajuudella Johtaminen omistajuudella Johtaminen jaetulla auktoriteetilla Johtaminen sopimuksilla Kuva 8. Palvelujen tuotantovaihtoehdot ja johtaminen (Valkama P. ym. 2002). Kuntaliitto on suositellut, että kunnat laatisivat palvelujensa järjestämistavoista noin kymmeneksi vuodeksi eteenpäin ulottuvat linjaukset eli palveluohjelman. Ellei kunnassa ole laadittu ohjelmaa, kunnan on syytä omistajapoliittisia linjauksia varten suosituksen periaatteita noudattaen selvittää kunnan omalle palvelutuotannolle vuoden aikajänteellä vaihtoehtoiset toimintamallit ja niiden kustannukset ja muut resurssitarpeet. Uusien toimintatapojen käyttöönotto saattaa olla yksi tapa tehostaa pääoman käyttöä. Tällaisia vaihtoehtoisia toimintamalleja ovat muun muassa yhteistyö kuntien tai kuntien ja yksityisen sektorin kanssa, erilaiset elinkaarimallit, ulkopuoliselle yritykselle annettava toimilupa, ostopalvelut, palvelusetelit, käyttöomaisuuden vuokraus, yksityistäminen, kunnan tukema vapaaehtois- tai omaistyö ja harrastus- ja vapaaehtoispohjaisten toimijoiden tukeminen avustuksin (Kuntaliitto 2005). Palveluohjelmaa on syytä aika ajoin esim. valtuustokausittain tarkastella ja tehdä tarvittavia muutoksia. Mahdollisesti lähivuosina toteutuva sote-uudistus on tuomassa koko kuntarakenteeseen valtavan muutoksen, jolloin viimeistään myös kuntien palveluohjelmat on tarpeen uudistaa. 3.5 Palveluverkot Palveluverkot pohjautuvat kunnan palveluohjelmaan laatutavoitteineen. Palveluiden kehittäminen ja toimitilat liittyvät toisiinsa palveluverkkojen suunnittelussa, jossa molempia tarkastellaan yhdessä. Palveluverkot ovat perinteisesti muodostuneet saman palvelutoiminnan piirissä olevien toimipisteiden kokonaisuudesta. Toimipisteet ovat aikanaan saattaneet sijoittua vähitellen kunnan kehittymisen myötä siten, että ne eivät enää vastaa optimaalisesti tämän päivän vaatimuksia ja saavutettavuutta. Kaikkien palveluiden ja palveluverkkojen läpikäynti on suuressa kunnassa varsin haasteellinen tehtävä. Kokonaisuutta kuvaa hyvin esim. kuva 9, jossa on samaan kuvaan pystytty sijoittamaan palvelut ja niiden luokitukset. Kuvasta huomaamme myös, että lähes jokaisen 16

17 palvelun toteuttamiseksi tarvitaan joku fyysinen kohde tai pisteiden verkko, mutta ne ovat muuttuneet vuosien saatossa oleellisesti. Kuva 9. Kunnan palvelujen sijoittuminen eri kehävyöhykkeille (Nenonen K. 2014). Palveluverkkojen kehittämisen yhteydessä on usein tarpeen tarkastella useita vaihtoehtoisia toteutusmalleja ja niiden toiminnallisia, laadullisia ja määrällisiä tekijöitä sekä investointi- ja käyttökustannuksia pitkällä tähtäimellä. Vaihtoehdoista tulee selvittää kustannusten ohella erityisesti toimintojen kehittämisellä ja useiden toimintojen yhdistämisillä saavutettavat hyödyt. Erityisesti päiväkotien ja koulujen palveluverkkojen kehittämissuunnittelua on monissa kunnissa viime vuosina tehty ansiokkaasti ja niiden avulla on voitu saavuttaa selkeitä kustannussäästöjä ja tehostaa palveluja. Onnistuneen palveluverkkosuunnittelun peruselementit ovat: yhteisen näkemyksen, tavoitteen ja aikataulun luominen palvelun kehittämistarpeista (= tunnistaminen) kaikkien asianosaisten (myös päättäjien) mukaan ottaminen projektiin alusta alkaen (= osallistaminen ja sitouttaminen) 17

18 Harkittua omistajuutta toimitiloihin selkeän projektikokonaisuuden määritteleminen ja projektiorganisaation luominen suunnittelulle (= mahdollistaminen) riittävä, rehellinen, avoin ja oikea-aikainen tiedottaminen projektin eri vaiheista (= viestintä) riittävän ajan ja tekijöiden varaaminen projektille (= resursointi). Kuntapalveluiden jatkuva läpikäyminen ja kehittäminen ovat välttämättömiä mm. palveluiden muuttumistarpeiden ja kuntien talouden kestävyyden kannalta. Tätä hyvin monimuotoista kehitysprosessia voisi kokonaisuutena kuvata kuvalla 10. Kaupungin palvelujen läpikäynti Osassa palveluja todetaan, että jatketaan ennallaan Palveluja tarkastellaan jatkuvasti Palvelujen tarkastelu normaalia työtä (hinnat tiedetään, laatu tiedetään jne.) Kun muutostarve käy ilmi Osassa palveluja todetaan, että on tarvetta muutokselle Palvelutuotantoon tarvitaan joustoa (muuttuva asiakastarve) Palvelutason muutos tulee ajankohtaiseksi Pystytään tuottamaan asiakaslähtöisemmät tai edullisemmat palvelut muulla kuin nykyisellä tavalla Muutos tulee ajankohtaiseksi tilojen vuoksi (liian ahtaat, huonokuntoiset tms.) Omaa tai seudullista osaamista ei ole enää käytettävissä (eläköityminen, rekrytoinnit eivät onnistu, palveluun ei tarvita enää esim. täysipäiväistä työntekijää niin on joustavampaa hankkia ulkopuolelta, muu syy) Uusia toimintamalleja tulee laajemmin käyttöönotettaviksi (esim. sähköiset toimintamallit kehittyvät, yritysten uudet palvelukonseptit, seudulliset uudet toimintamallit) Kustannuksia on säästettävä ja palvelutuotantoa priorisoitava Lainsäädännön muutokset Kaupunkiorganisaatioon liittyvät muutokset Muista toimijoista johtuvat muutokset (esim. seututoimijat) Muut toimintaympäristön muutokset Muutos koskee järjestämistapaa Muutos koskee toimintatapoja (oma tuotanto, ostopalvelu, (toiminnan keskittäminen, kuntayhteistyö jne.) sähköistäminen, järkeistäminen jne.) Hinnat ja hyödyt tiedetään muutos tehdään Hintoja ja hyötyjä ei tiedetä selvitys (selvitystavat muutoksen luonteen mukaisesti, esim. tuotteistus, kustannuslaskenta, markkinaselvitys, yhteistyökumppaneiden etsintä) johtopäätös selvityksen mukaisesti Jatkuva seuranta ja arviointi. Tarvittavat toimenpiteet arvioinnin tulosten mukaisesti Page Page 5 Kuva 10. Kuntapalvelujen kehittämisen huoneentaulu (Ketola T., Korhonen E., Oksanen R./Kuntamarkkinat 2014). Monesti palveluverkkojen kehittäminen on päättäjien kannalta haasteellista, kun samalla kertaa joudutaan ratkomaan mm. talouden vakauttamiseen, palveluiden kehittämiseen, työja opiskeluolosuhteisiin ja jopa aluepolitiikkaan sisältyviä kysymyksiä. Pahimmillaan tehdyt päätökset tai päättämättömyys ovat johtaneet vuosia jatkuvaan kierteeseen, jossa hukataan aikaa ja resursseja aidolta kehittämiseltä. Lisäksi palveluiden kehittämisen jumiutuminen vain jonkin yksittäisen toiminnon tai toimipisteen kehittämiseen voi hämärtää kunnan kokonaisuuden hallintaa ja johtaa epätoivottaviin kehityskulkuihin. Nykyinen suuntaus on yhä enemmän alueellisiin toimintoihin ja monipalveluverkkoihin, joissa saman rakennuksen tai kampuksen yhteydessä tuotetaan useita toisiaan tukevia palveluita. Myös ylikunnallisia ratkaisuja on käytössä. 18

19 On syytä huomioida, että kunnat ovat hyvin erilaisia kooltaan, palvelurakenteeltaan, taloustilanteeltaan ja muilta ominaisuuksiltaan. Palveluiden kehittämisen tulee lähteä aina kunnan omista lähtökohdista. Toimintatavat ja tavoitteet kasvavan kunnan tarpeisiin eivät välttämättä sovi asukkaita menettävän kunnan tilanteeseen. Toinen huomion arvoinen seikka on se, että palveluverkkosuunnittelun yhteydessä tulee aina huomioida kunnan kokonaisuus ja seudullisetkin tarpeet ja selvittää mahdollisuudet palveluiden toimintojen yhdistämiseen samoihin toimipisteisiin, jolloin on mahdollista saavuttaa synergiaetuja. Palveluverkkosuunnittelun yhteydessä on myös syytä aina tarkistaa sen yhteys kunnan palveluohjelmaan ja mahdollisuudet kuntarajat ylittävään yhteistyöhön naapurikuntien kanssa. Kaikista paras tulos on saavutettavissa sillä, että ennen palveluverkkosuunnittelua tai viimeistään sen yhteydessä tarkastellaan itse palvelua ja sen kehittämismahdollisuuksia, sillä tilat ovat lopulta vain palvelun toteuttamisen välttämätön tuki. Toimitilahallinnolle hyväksytty palveluverkkosuunnitelma on toimitiloihin kohdistuva tarveselvitys. 3.6 Toimitilaohjelma ja omistajaohjaus Kuntastrategiasta johdettavilla palveluohjelmalla ja omistajapoliittisilla linjauksilla pohjataan palveluverkkosuunnittelua ja toimitilaohjelman laatimista. Kuva 11 esittää strategiatyön etenemistä. Palvelupolitiikka tarkoittaa samaa kuin aiemmin kohdassa 3.3 esitetty palveluohjelma ja sitä tukevat maapoliittiset ja elinkeinopoliittiset ohjelmat. Näiden avulla luodaan kunnan kiinteistöohjelma, jonka toimitiloja koskevana osana määritellään palveluiden tarvetta vastaava toimitilaohjelma. Kuva 11. Strategiatyön tiekartta toimitilahallinnossa (Kuntaliitto 2013). 19

20 Harkittua omistajuutta toimitiloihin Strategiatyön päätavoitteena on selvittää ja linjata mitä kunta haluaa tai sen pitää omistaa, miten ja millä resursseilla sen tulee omistustaan hoitaa ja kuinka ja mihin tarkoituksiin sen tulee omistuksiaan käyttää. Siten omistajapolitiikan ja -ohjauksen näkökulma on työssä keskeinen ja kuntakonsernia tulee tarkastella kokonaisuutena. Yleisen taloustilanteen ja kuntatalouden kiristymisen seurauksena on kiinteistöohjelman toiseksi keskeiseksi tavoitteeksi noussut, kuinka strategisten ratkaisujen avulla kyetään tukemaan kuntatalouden vakauttamista ja investointien saamista kestävälle pohjalle. Varsinaisen toimitilaohjelman keskeisenä tavoitteena on aikaansaada palvelutuotannon tarpeisiin soveltuvat ja toimintaa tukevat turvalliset, terveelliset ja viihtyisät tilat, joiden ylläpito on järjestetty suunnitelmallisesti, kannattavasti ja ongelmia ennaltaehkäisevästi. Käytännössä riippuu kunnan koosta ja tarpeista mille tasolle toimitilaohjelman tarkkuus ja taso viedään. Joka tapauksessa ohjelman tulisi antaa kunnan tilahallinnolle selkänoja toimia sen pohjalta suunnitelmallisesti ja pitkäjänteisesti. Käytännössä toimitilaohjelmaan tulisi sisällyttää pelisäännöt, kuinka esim. ylimääräisistä tiloista voidaan luopua ja kuinka menetellään palveluiden tarvetta vastaavien ja kunnan hallinnassa pidettävien tilojen suhteen. Omaisuus voidaan ohjelman mukaisesti luokitella (salkuttaa) eri hallintamuotojen koreihin ja toiminta ja ylläpito suunnitella pitkäjänteisesti niiden pohjalta. Omistajapoliittisten linjausten laatimisessa lähtökohtana ovat kunnan kehittämistavoitteet, palveluohjelma ja niiden vaatimat voimavarat, kunnan nykyiset toimintatavat ja tuotantovälineiden omistus, pitkän aikavälin tavoitteet sekä arviot toimintaympäristön muutoksista. Omistajapolitiikka määrittelee millaista omaisuutta kunta hankkii ja missä tehtävissä ja hankkeissa kunta on mukana omistajana ja sijoittajana. Samalla määritellään omistukselle asetettavat tuotto- ja muut tavoitteet, pääoman käytön ja palvelutuotannon tuotantovälineiden hankinnan periaatteet sekä kuka omaisuuden käytöstä vastaa ja miten seuranta ja raportointi on järjestetty. Valtuusto päättää kunnan omistajapoliittisista linjauksista. Linjaukset on tarkoitettu ohjeeksi kunnan luottamushenkilöille ja henkilöstölle ja tytär- ja osakkuusyhteisöille tulevien yksittäisten päätösten pohjaksi. Kunnassa omistajaohjaus kuuluu ylimmän johdon tehtäviin, josta päävastuun yleensä kantaa kunnanjohtaja. Toimitilaohjelmassa on luontevaa kuvata myös sisäisen vuokrauksen ja vuokran määrittelyn prosessi ja periaatteet. Sisäisen vuokrauksen määrittelystä on laadittu Suomen Kuntaliiton (2009) julkaisema Sisäinen vuokra kunnassa ja kuntayhtymässä niminen julkaisu. 3.7 Omistajaohjauksen hallinta ja toiminnan roolijako Valtuusto linjaa kuntastrategiassaan omistajapolitiikan, joka määrittelee millaista omaisuutta kunta hankkii ja missä tehtävissä ja hankkeissa kunta on mukana omistajana ja sijoittajana. Omistajapolitiikka määrittelee myös omistuksen merkityksen, tarkoituksen ja tavoitteet. Kunnanhallitus vastaa kuntalain 39 :n mukaan kunnan toiminnan omistajaohjauksesta. Omistajaohjauksella tarkoitetaan kuntastrategiaan, omistajapolitiikkaan ja kunnan tavoitteisiin perustuvaa tytär- ja osakkuusyhteisöjen sekä yhteistoimintaorganisaatioiden hallintoon ja toimintaan myötävaikuttamista (46 ). Kuntalain (410/2015) säännökset terävöittävät kunnan toiminnan strategista johtamista, omistajaohjausta sekä riskienhallinnan ja arvioinnin merkitystä. Kuntalain uudet säännökset omistajaohjauksesta, kunnan tytäryhteisöjen toiminnasta ja konserniohjeista sekä konsernijohdosta tulevat voimaan (Kuntaliitto 2015). Kuvassa 12 on esitetty kunnan 20

21 johtamiseen ja hallintaan liittyvät tahot ja ohjausmekanismi. Omistajaohjauksessa merkittävässä asemassa ovat konserniohjeet. Kuntaliitto suositteleekin, että kunnissa aloitettaisiin konserniohjeen valmistelu mahdollisimman pian ottaen huomioon kuntalain säännökset ja Kuntaliiton suositukset. (Kunnan toiminnan johtaminen ja hallinta sekä omistaja- ja konserniohjaus, Kuntaliiton suositusten perustelut, 2015) Kunnan oma organisaatio (konserniemo) Budjettirahoitteiset tehtävät Kohderahoitteiset tehtävät (liikelaitokset ja muut taseyksiköt) Johtaminen ja hallinta kuntaorganisaatiossa Kunnan toiminta Yksityisoikeudelliset Kuntien yhteisöt yhteistoimintayksiköt, ml. sote-alueet Tytäryhteisöt Osakkuusyhteisöt Kuntayhtymämallit Sopimuskuntamallit (vastuukunnan ja muun sopimuskunnan yt-yksiköt) Markkinat ja kolmas sektori Yritykset / järjestöt Ei kunnan omistajuutta, kilpailuttaminen ja sopimukset ja sopimuksen aikainen yhteistyö ja kumppanuus ohjauskeinoina Juridinen kuntakonserni Ohjaus: Kuntastrategia ja sen mahdolliset toteuttamisohjelmat Kunnan talousarvio ja -suunnitelma Hallintosääntö Konserniohjeet Perus- ja yhteistoimintasopimukset, järjestämispäätös Kilpailuttaminen ja konsernin sopimussalkku Kuva 12. Johtaminen ja hallinta kuntaorganisaatiossa (Kuntaliitto 2015). Käytännön tasolla omistajaohjauksen toteutuminen kuntakonsernin omaisuudenhoidossa, kiinteistönpidossa ja palveluverkkorakenteen toimivuuden ylläpidossa edellyttää onnistunutta yhteistyötä toimijoiden kesken. Omistajaohjauksesta vastaavalla luottamushenkilötoimielimellä on tärkeä vastuunsa kuntastrategian mukaisen toiminnan ja sen valmistelun ohjauksessa ja valvonnassa. Sen tehtäviin ei miltään osin kuulu toiminnan operatiivinen johtaminen. Riittävä vuoropuhelu valmistelun ja päätöksenteon eri vaiheissa ja säännöllinen raportointi ovat avainasemassa yhteistyön onnistumisen kannalta ja molemminpuolisen luottamuksen vaalimiseksi. Toimitilaohjelmassa hyväksyttävät toiminta- ja vastuunjakoperiaatteet toimivat pitkäjänteisen yhteistyön kivijalkana. 21

22 Harkittua omistajuutta toimitiloihin II TILAHALLINNON OPERATIIVINEN KEHITTÄMINEN = TOIMITILA- OHJELMAN TOTEUTTAMINEN Kunnan strategia Palveluohjelma Palveluverkot Toimitilaohjelma Salkutettu omaisuus Investointiohjelma Ennakoiva ylläpito Kuva 13. Tilahallinnon operatiivinen kehittäminen, osa II. 22

23 4 Tunnusluvut, mittarit ja talousarvioiden tavoiteasetanta Erilaisten toimitiloja ja tilahallintoa koskevien tunnuslukujen ja mittareiden käyttötarve on viime vuosina kasvanut voimakkaasti. Tunnusluvut voidaan jakaa karkeasti strategisiin ja operatiivisiin tunnuslukuihin ja erityisesti kaivataan strategisia tunnuslukuja, joita voidaan käyttää koko kunnan kehityksen indikaattoreina ja tavoiteasetannassa sekä vertailussa muihin kuntiin. Tunnuslukujen ja mittareiden rinnalle on alettu ottaa käyttöön myös laadullisia mittareita, joilla mitataan esim. käyttäjä- tai asiakastyytyväisyyttä. Operatiivisista tunnusluvuista eniten käytettyjä ovat rakennuskohtaisten ylläpitokustannusten ja energiankulutusten (lämpö, sähkö, vesi ja jätevesi) tunnusluvut, joista voidaan johtaa myös strategisia tavoitteita koko rakennuskannalle. Green Building Council Finlandin Rakennusten elinkaarimittarit kuvaavat rakennusten todellista suorituskykyä tunnuslukujen avulla ja niitä voidaan käyttää strategisen sekä operatiivisen toiminnan johtamiseen ja viestinnän tukena. GBC Finlandin mittarit on laadittu niin, että ne ovat yhteismitallisia muiden jo käytössä olevien sekä lakisääteisten että vapaaehtoisten työkalujen kanssa (taulukko 1). Mittarit on lisäksi laadittu niin, että niitä voi käyttää sekä suunnittelussa että käytön aikaisessa seurannassa. Taulukko 1. Elinkaarimittarit (Green Building Council Finland 2013). HANKEVAIHEEN MITTARIT MITTARI YKSIKKÖ E-luKu ElINKAAREN HIIlIJAlANJÄlKI kg CO 2 e ElINKAARIKuSTANNuS SISÄIlMAluOKKA S1, S2, tai S3 MITTARIN TARVE JA TAVOITTEET Laskennallinen energiamuotojen kertoimilla painotettu ostoenergian tarve. Mahdollistaa vähähiilisten ratkaisujen suunnittelun, arvioinnin ja vertailun, jotta elinkaaren hiilipäästöjä voidaan hallita. Mahdollistaa elinkaarikustannusten optimoinnin suunnittelussa, jotta pääoma ja käyttökulut ovat tasapainossa. Asettaa tavoitteita ominaisuuksille, joilla varmistetaan käyttäjien hyvinvointi rakennuksessa. Rakmk D MITÄ JA MITEN MITATAAN Kasvihuonekaasupäästöjä. Elinkaari rakennustuotteista käytön kautta purkamiseen, EN standardi. Rakentamis- ja käyttökustannuksia nettonykyarvona. Sisältää energian hinnan kehityksen. EN standardi. Mm. lämpöolosuhteet, ilmanlaatu, lämpötila, valaistus. Sisäilmastoluokitus 2008 mukaisesti. KÄYTTÖVAIHEEN MITTARIT MITTARI YKSIKKÖ MITTARIN TARVE JA TAVOITTEET MITÄ JA MITEN MITATAAN ENERGIANKuluTuS kwh Mittaa kiinteistön ja sen käytön todellista energiankulutusta, kaikki energiamuodot. Kiinteistössä käytettyä energiaa. Tulos voidaan sääkorjata. Rakmk D KÄYTÖN HIIlIJAlANJÄlKI kg CO 2 e Mittaa kiinteistön tai salkun päästötasoa vuositasolla ja toimenpiteiden vaikutusta. Kiinteistöjen hiilipäästöjä. Tulos voidaan sääkorjata. GHG Protocolin mukainen. POHJATEHO kw Auttaa tunnistamaan ja poistamaan tarpeetonta kulutusta kiinteistössä. Mittaa järjestelmien sähkön kulutusta alimman käytön tai tyhjäkäytön aikana. SISÄYMPÄRISTÖÖN TYYTYVÄISET % Auttaa tunnistamaan orastavia ongelmia käyttäjien tai rakennuksen terveydelle. Mittaa sisäympäristön eri osa-alueisiin tyytyväisten käyttäjien osuutta. 23

24 Harkittua omistajuutta toimitiloihin HARKO Toimitilat -projektiin osallistuneille kunnille tehdyn kyselyn mukaan toimitilahallinnon sitovia tavoitteita valtuustoon nähden oli kuntien talousarvioissa asetettu vaihtelevasti. Tavoitteet vaihtelivat muutamasta toiminnallisesta tavoitteesta hyvinkin täsmällisiin ja lukuisiin määrällisiin ja laadullisiin tavoitteisiin. Tulos kuvastaa osaltaan sitä, että kuntien omistajaohjauksessa ei ole vielä täysin sisäistetty toimitilojen merkitystä kunnan toiminnan ja talouden suunnittelussa. Positiivisena esimerkkinä voidaan ottaa Lahden Tilakeskuksen talousarviotavoitteet vuodelle 2014 (taulukko 2). Merkille pantavaa on, että Lahden tavoitteissa on sekä määrällisiä että laadullisia tavoitteita koko rakennuskannalle, mutta myös Tilakeskuksen omalle toiminnalle on asetettu tavoitteita. Taulukko 2. Lahden Tilakeskuksen sitovat tavoitteet valtuustoon nähden v Toiminnalliset tavoitteet Ratkaiseva menestystekijä: Toiminnan tuottavuutta parannetaan koko organisaatiossa (C1) Tavoite: Arviointikriteeri/mittari: Tavoitetaso: Lahden Tilakeskuksen toiminnan vaikuttavuutta parannetaan Sisäisille vuokralaisille tehdyllä kyselyllä mitattu tyytyväisyys (%) Lahden Tilakeskuksen toimintaan Tyytyväisiä vähintään 75 % (2013: 74 %) Ratkaiseva menestystekijä: Konserni toimii ympäristölähtöisesti. Ilmasto- ja ympäristövaikutuksien pienentäminen, ilmastomuutokseen sopeutuminen sekä resurssitehokkuus huomioidaan kaikessa toiminnassa, hankinnoissa ja investoinneissa (C4) Tavoite: Arviointikriteeri/mittari Tavoitetaso Kaupungin julkisten rakennusten kokonaisenergiankulutus pienenee vähintään 15 % vuodesta 2005 vuoteen 2016 Lämmön ominaiskulutus (kwh/m 3 ) (2005: 47,2 kwh/m 3 ) Sähkön ominaiskulutus (kwh/m 3 ) (2005: 16,8 kwh/m 3 ) 40 kwh/m 3 (2013: 41,1 kwh/m 3 ) 17 kwh/m 3 (2013: 18,2 kwh/m 3 ) Matalaenergiarakentaminen Korjausvelan määrä omassa rakennuskannassa Osuus uudisrakentamisesta Euroa/h-ala m 2 Kaikki pysyvään käyttöön tuleva uudisrakentaminen on matalaenergiatasoa Määrä alenee (TP2013: 129 /m 2 ) 24

25 Lahden Tilakeskuksen tavoitteet on myös aikataulutettu ns. vuosikelloksi ja raportoidaan kuvan 14 mukaisesti. Q1 KÄYTTÖSUUNNITELMA TILINPÄÄTÖS / TA:N TOTEUTUMINEN KÄYTTÄJÄTYYTYVÄISYYS OHJELMOIDUN KUNNOSSAPIDON RAP. INVESTOINTIHANKKEIDEN JÄLKIARVIOINTI ENERGIATEHOKKUUSSEURANTA TALOUSRAPORTOINTI KUUKAUSITTAIN HANKINTAPÄÄTÖKSET NELJÄNNESVUOSITTAIN Q2 KORJAUSVELKAVERTAILU KIINTEISTÖNPIDON TUNNUSLUVUT VIKAKORJAUSTAPAHTUMAT SISÄILMASEURANTA TALOUSARVIO RAKENNUSKANNAN SALKUTUS VIKAKORJAUSTAPAHTUMAT SISÄILMASEURANTA TALOUSRAPORTOINTI KUUKAUSITTAIN HANKINTAPÄÄTÖKSET NELJÄNNESVUOSITTAIN HANKESEURANTA (PUOLIVUOTISRAPORTTI) KÄYTTÖTALOUS (PUOLIVUOTISRAPORTTI) SÄHKÖSALKUN HALLINTA HENKILÖSTÖASIAT (TYHY, KOULUTUS) RAKENNUSTEN KUNTOLUOKITUS Q4 Q3 TALOUSRAPORTOINTI KUUKAUSITTAIN HANKINTAPÄÄTÖKSET NELJÄNNESVUOSITTAIN TALOUSRAPORTOINTI KUUKAUSITTAIN HANKINTAPÄÄTÖKSET NELJÄNNESVUOSITTAIN Kuva 14. Lahden Tilakeskuksen raportoinnin vuosikello. 25

26 Harkittua omistajuutta toimitiloihin 5 Tilaomaisuuden perustiedot ajan tasalle 5.1 Toimitilakannan haltuunotto ja sen tilanne kunnissa Toimitilakannan haltuunotolla tarkoitetaan tässä yhteydessä sitä, kuinka kunnissa tulee selvittää tilakannan määrä, arvo, kunto ja käyttötarve sekä kuinka näiden kehittämisen suhteen tulee toimia. Menettelyllä luodaan pohja kunnan kiinteistönpidon suunnittelulle ja toteuttamiselle. Kuntien toimitilahallinnon nykytilannetta on selvitetty laajalla kyselytutkimuksella v (Menna H. 2013). Kyselyn mukaan toimitilaomaisuuden määrä ja sijainti oli hyvin tiedossa eli 93 %:lla vastanneista kunnista vastasi näin olevan. 7 vastaajaa (7 %) kertoi, että toimitilojen kokonaismäärä ei ollut tiedossa. Sen sijaan omaisuustiedon hallintapaikkakysymys antoi tähän jonkin verran poikkeavaa tietoa. Tallennuspaikkoja oli käytetty vaihtelevasti ja osassa kuntia tallennuspaikkoina oli enemmän kuin yksi valittavista tallennuspaikoista. Kuvassa 15 on kuntakokojen mukaisesti esitetty kappaleittain paikat, joihin toimitilaomaisuuden tietoa oli tallennettu. Kuva 15. Toimitilaomaisuuden tallennuspaikat (Menna H. 2013). Toimitilaomaisuuden euromääräinen arvo oli tiedossa 67,8 %:lla kysymykseen vastanneista kunnista, joita oli yhteensä 103 kpl. Osalla kunnista oli tiedossa vain yksi omaisuusarvo, toisilla monta eri omaisuuden tilaa kuvaavaa arvoa. Tasearvo oli yleisimmin tiedossa (40,8 %), nykykäyttöarvo tai tekninen nykyarvo seuraavaksi yleisimmin (26,2 %). Muina tiedossa olevina arvoina ilmoitettiin jälleenhankintahinta kolmessa vastauksessa (2,9 %). Toimitilaomaisuuden kunto oli arvioitu kokonaan 14,4 % vastanneista kunnista, osittain 26

27 76,9 % kunnista ja ei lainkaan 6,7 % vastanneista kunnista. 1,9 % vastanneista ei osannut sanoa, onko toimitilaomaisuuden kuntoa arvioitu. Korjausvelkaa selvitettiin kysymällä onko kunnassa tehty toimitilojen korjausvelkalaskelmat ja onko olemassa suunnitelma korjausvelan hoitamiseksi. Korjausvelkalaskelmien tekemistä koskevaan kysymykseen vastasi 102 kuntaa. 31,4 % vastaajista ilmoitti, että korjausvelkalaskelma oli tehty ja 64,7 % vastaajista ilmoitti, että laskelmaa ei ole tehty. 3,9 % vastaajista ei osannut sanoa, onko laskelma tehty. Toimitilojen salkutusta koskevaan kysymykseen saatiin vastauksia 103 kunnasta. Näistä kunnista 18,4 % oli salkuttanut toimitilansa, ja 73,8 % ei ollut salkuttanut toimitilojaan. 7,8 % vastaajista ei osannut sanoa, onko toimitiloja salkutettu. Kuvassa 16 on esitetty salkutuksen jakautuminen kuntakoon mukaan. Kuva 16. Toimitilojen salkutus (Menna H. 2013). 5.2 Toimitilaomaisuuden määrän, arvon, kunnon ja käyttötarpeen selvittäminen Toimitilaomaisuuden kehittämisen perustaksi tulee tuntea omaisuuden määrä, arvo, kunto ja käyttötarve ts. palveluverkon tarpeiden ja tilakannan tarjonnan vastaavuus. Rakennusten määrä- ja muut tekniset tiedot. Väestörekisterikeskuksen väestötietojärjestelmässä on tiedot yli kolmesta miljoonasta rakennuksesta ja lähes kolmesta miljoonasta asunnosta. Rakennustietoja ylläpidetään ja tarkistetaan tiiviissä yhteistyössä kuntien rakennusvalvontaviranomaisten ja maistraattien kanssa. Väestötietojärjestelmän rakennus- ja huoneistotietoja kutsutaan usein kansainvälisen käytännön mukaisesti rakennus- ja huoneistorekisteriksi (RHR). Tiedot rakennushankkeista saadaan kuntien rakennusvalvontaviranomaisilta. Ilmoitusvelvollisuus perustuu lainsäädäntöön. Maistraatit ylläpitävät henki- 27