Harkittua omistajuutta toimitiloihin Harko-toimitilaprojekti

Transkriptio

1 Harkittua omistajuutta toimitiloihin Harko-toimitilaprojekti Jussi Niemi / Harko -projektikokonaisuus ü Kuntaliitto on käynnistänyt HARKO -projektikokonaisuuden, jossa on tarkoitus kehittää keinoja ja työkaluja kuntakonsernin teknisen toimen tehtäviin liittyvän omistajaohjauksen terävöittämiseen. ü Projekti toteutetaan vuosina ja se koostuu neljästä eri osaprojektista ja osaprojekteja yhdistävästä tausta- ja nykytilaselvityksestä: 1. Kuntatekniikka kuntastrategioissa - nykytila ja tarpeet 2. HARKO vesihuolto: Vesihuollon kehittäminen ja ohjaaminen 3. HARKO jätehuolto: Yhteinen jätehuoltomme - vastuut ja konserniyhteistyö 4. HARKO toimitilat: Harkittua omistajuutta toimitiloihin 5. HARKO infra: Kuntainfran palveluiden tuotantoon liittyvä (osio suunnitteluvaiheessa) ü Tämä esitys käsittelee HARKO projektikokonaisuuden osa 4 eli Harkittua omistajuutta toimitiloihin. 2

2 Harkittua omistajuutta toimitiloihin ü Tämän projektin pontimena on ollut tarve kehittää toimitilaomaisuuden hallintaa ja omistajaohjausta kunnissa. Tarkoituksena on antaa ohjeita sekä kuntapäättäjille että teknisen sektorin asiantuntijoille siitä, kuinka palveluita ja toimitiloja tulee tarkastella yhdessä kokonaisuutena ja kuinka niihin liittyvää kehitystyötä viedään hallitusti eteenpäin ü Harkittua omistajuutta toimitiloihin Harko toimitilat projekti toteutettiin Suomen Kuntaliitto ry:n koordinoiman. Projektisihteerinä toimi FCG Konsultointi Oy. ü Työ toteutettiin verkostohankkeena, jossa olivat edustettuina sosiaali- ja terveysministeriö sekä yhdeksän kaupunkia ja yksi kunta; Espoo, Turku, Lahti, Lappeenranta, Oulu, Rauma, Rovaniemi, Vaasa ja Imatra sekä Tuusulan kunta. ü Työn tuloksena valmistuu ohjekirjanen verkkojulkaisuna sekä tiivistetty päättäjäopas. 3 Nykytilan analysointia / Taloustilanne Kuntatalouden kehitysnäkymiä ü Koko julkisen talouden vaikea taloustilanne näkyy selkeästi myös kuntakonsernien yhä tiukkenevana talouskehityksenä. ü Heikon talouskehityksen seurauksena kuntien investoinneista yhä suurempi osa rahoitetaan pelkästään velkarahalla. ü Erilaiset sopeutustoimet ovat välttämättömyys. 4

3 Nykytilan analysointia / Kyselyn tuloksia Rakennuskannan tila / korjausvelka. Nykytilanteeseen joht. syitä: talouden kiristyminen kuntarakenteen muuttuminen peruskorjausten laiminlyönti ylläpitotoiminnan heikentyminen rakennusten suunnittelussa, toteutuksessa ja ylläpidossa tapahtuneet virheet Syitä oli vastauksissa arvioitu mm. seuraavasti: Rakennuskannan heikkeneminen johtui riittämättömistä määrärahavarauksista vuotuisiin budjetteihin. Veroprosenttia kyllä on nostettu, mutta sen vaikutusta ei ohjattu rakennusten ylläpitoon. Kiinteistön ylläpidon ja peruskorjausten alasajo alkoi 1990-luvun lamasta, jolloin kiinteistönpidon kustannuksia leikattiin merkittävästi luvun heikko taloudellinen kehitys on lisännyt kunnossapidon karsimista. 5 Nykytilan analysointia / Kyselyn tuloksia Investointeihin liittyvät epäkohdat Varsinaisia investointien toteutuksen esteitä nykyisin olivat mm. seuraavat: kunnan talous ylimitoitetut käyttäjien tilatarpeet palveluverkon kehittämisen puutteet investointiohjelman puuttuminen Tilannetta oli vastauksissa arvioitu mm. seuraavasti: Kunnan taloustilanne estää investointien toteutuksen, joudutaan priorisoimaan. Toisaalta pitkän tähtäimen investointisuunnitelman laatiminen on hieman kesken ja on menty jo vuosia "mutu -menetelmällä". Puuttuu sitova päätös palveluverkosta. Palveluverkkosuunnitelman avulla olisi mahdollista kohdentaa investoinnit tarkoituksenmukaisella tavalla. 6

4 Nykytilan analysointia / Kyselyn tuloksia Tulevaisuuden ennusteita pyydettiin vastaajilta: palveluverkkojen kehittämisen avulla vähennetään rakennuskantaa ja kohdistetaan resursseja oikein parannetaan ja tehostetaan investointien suunnittelua ja toteutusta tilojen käyttöä tehostetaan ja myös sitä kautta rakennuskantaa vähennetään Vastauksissa todettiin mm. seuraavaa: Palveluverkon myötä pystymme supistamaan rakennuskantaa ja siirtymään uusinvestoinneista peruskorjaukseen, mikä tulee parantamaan koko rakennuskantaa. Kun saamme painopisteen siirrettyä uusinvestoinneista peruskorjaukseen, niin kiinteistökantamme paranee. Rakennuskannan kehittäminen tarkoittaa kaupungissa tarpeettomista tiloista luopumista rakennuksia purkaen ja realisoiden sekä tilojen käyttötarkoituksia muunnellen... 7 Nykytilan analysointia / Kyselyn tuloksia Lopuksi kysyttiin vielä, mitä toimenpiteitä kunnissa on tehty tulevaisuutta ajatellen. Vastauksista selvisi mm. seuraavaa: ü on tehty palveluverkkosuunnittelua, tilakannan salkutusta ja toimitilaohjelmia ü on uusittu sisäisen vuokran määräytymisperusteita ü on parannettu investointien suunnittelua ja toteutusta à Lähtötietoanalyysin ja kyselyiden perusteella ryhdyttiin työskentelemään (verkostomainen työskentely) ja hahmottelemaan toimitilahallinnan kehittämistarpeiden ohjeistusta ja toimintamalleja. 8

5 Harkittua omistajuutta toimitiloihin Ohjeistusta tarkasteltiin kahdella päätasolla: ü Ohjeistuksen osassa I on tarkasteltu strategista kehittämisprosessia, ü osassa II on toimitiloihin liittyvää kohdennetumpaa tietoa kuntakonsernien tilahallinnon operatiivisen toiminnan tueksi Lisäksi: ü erityiskysymyksiä aihepiiriin liittyen kerättiin osioon III. Investointiohjelman ja yksittäisten investointien kohdalla kyse on usein sekä strategisesta että operatiivisesta 9 Palveluiden ja toimitilojen yhteensovittamisen ketju à Omistajaohjauksen ketju 1.) Kunnan strategia Palveluohjelma Ylätason näkökulman muodostaa tilaomaisuuden strateginen kehittäminen sekä palveluiden ja tilaomaisuuden hallittu yhteensovittaminen. Palveluverkot 2.) Salkutettu omaisuus Toimitilaohjelma Investointi -ohjelma Ennakoiva ylläpito Toinen taso muodostuu tilahallinnon operatiivisesta kehittämisestä eli toimitilaohjelman toteuttamisesta. 10

6 Palveluiden ja toimitilojen yhteensovittamisen ketju à Omistajaohjauksen ketju Yleisimmät puutteet: Kunnan strategia Strategiassa ei ole huomioitu riittävällä tasolla toimitilojen merkittävyyttä kunnan talouteen. Palveluohjelma Toimitilojen merkitys palveluiden tukipalveluna oli väärässä mittasuhteessa tai merkityksessä. Palveluverkot Kokonaisia strategisia tasoja puuttui välistä tai niistä ei ollut sitovia eli toimintaa ohjaavia päätöksiä Toimitilaohjelma Puutteiden johdosta toimintaa ohjaavia elementtejä puuttui, joka heijastuu voimakkaasti ketjussa alaspäin. Salkutettu omaisuus Investointi -ohjelma Ennakoiva ylläpito Ylläpitoon, investointien suunnitteluun ja toteutukseen syntyy häiriöitä, jotka näkyvät esim. sisäilmaongelmina ja muina vakavina toiminnallisina ongelmina. 11 Palveluiden ja toimitilojen yhteensovittamisen ketju à Omistajaohjauksen ketju Johdonmukainen toimintamalli: Kunnan strategia o Katkeamaton päätöksenteon ja omistajaohjauksen ketju, joka ohjaa toimintaa. Palveluohjelma o Jokaisesta tasosta on tehty yhteisesti sitova päätös. Palveluverkot o Ylemmän tason päätökset ja linjaukset määrittelevät reunaehdot seuraavalle päätöksenteon tasolle. Toimitilaohjelma o Päätöksenteko muodostaa johdonmukaisen ja loogisen ketjun. Salkutettu omaisuus Investointi -ohjelma Ennakoiva ylläpito o Palveluverkosta tehdyillä päätöksillä on merkittävä ohjaava vaikutus tilahallinnan toteuttamiseen. o Oikoteitä ei ole olemassa. 12

7 Harkittua omistajuutta toimitiloihin Havaintoja: ü Kyselyistä ja muista lähtötiedoista havaittiin, että erinäisiä omistajaohjauksen hallintakeinoja on käytössä. à mutta täydellistä hallintaa ei ole saavutettu. à Tilanteet vaihtelevat voimakkaasti eri kuntien välillä. à Kokonaiskuva ei ole hahmottunut ihan kaikille. ü Hanke osoittaa kuinka kokonaisvaltaisesta omistaja-ohjauksesta ja kiinteistöomaisuuden johtamisesta lähtevät prosessit on saatettava kuntoon päätöksenteon ylimmiltä tasoilta aina toteuttavalle tasolle asti. ü Oikoteitä ei ole olemassa. à Palveluverkot ja sen osat (rakennukset) on järjestettävä siten, että ne tukevat parhaalla mahdollisella tavalla palveluiden tuotantoa ja ovat mitoitettu oikein kunnan taloudellisen kantokyvyn mukaisesti. 13 Harkittua omistajuutta toimitiloihin Havaintoja: ü Tilojen käytettävyyden ongelmat, ylläpidossa havaitut ongelmat ja sisäilmaan liittyvät ongelmat ovat periaatteessa kaikki seurausta puutteista omistajaohjauksen ketjussa. ü Lisäksi esiintyy viitteitä, että tietyt uudet omistamisen tavat ja rakennusten toteuttamis-, rahoitustavat ovat vieneet huomiota pois kokonaisuuden hallinnan ongelmista. à mm. elinkaarimallit ja leasing rahoitusmallit yms. ovat varsin toimivia ratkaisuja - siinä missä muutkin mallit. à Mutta mm. elinkaarimalleilla tai leasing rahoitusmalleilla ei voida kuitenkaan korjata omistajaohjauksen ketjussa olevia (esim. palveluverkossa) epäkohtia tai rakennusten ylläpidossa pitkään vaikuttanutta aliresursointia koko kunnan osalta. à kaikki omistamisen ja rakennusten toteuttamisen mallit tarvitsevat pohjalle kuitenkin hallitun omistajaohjauksen päätöksenteon prosessin. 14

8 Harkittua omistajuutta toimitiloihin I TILAOMAISUUDEN STRATEGINEN KEHITTÄMINEN Kunnan strategia Palveluohjelma Palveluverkot Toimitilaohjelma Salkutettu omaisuus Investointi -ohjelma Ennakoiva ylläpito 15 Kuntalaki 37 / Kuntastrategia Kunnassa on oltava kuntastrategia, jossa valtuusto päättää kunnan toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista. Kuntastrategiassa tulee ottaa huomioon: 1) kunnan asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen; 2) palvelujen järjestäminen ja tuottaminen; 3) kunnan tehtäviä koskevissa laeissa säädetyt palvelutavoitteet; 4) omistajapolitiikka; 5) henkilöstöpolitiikka; 6) kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet; 7) elinympäristön ja alueen elinvoiman kehittäminen. Kuntastrategian tulee perustua arvioon kunnan nykytilanteesta sekä tulevista toimintaympäristön muutoksista ja niiden vaikutuksista kunnan tehtävien toteuttamiseen. Kuntastrategiassa tulee määritellä myös sen toteutumisen arviointi ja seuranta. 16

9 Omistajapolitiikka kuntastrategian johdannaisena ü Kuntastrategiassa määritellään kunnan toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet ja omistajapolitiikalla konkretisoidaan, missä yhteyksissä kunta on mukana omistajana ja sijoittajana. ü Omistajapolitiikka sisältää periaatteet, joilla johdetaan, ohjataan ja valvotaan konsernia osana kunnan strategista johtamista. ü Omistajapolitiikassa määritellään omistukselle asetettavat tuotto- ja muut tavoitteet, pääoman käytön ja palvelutuotannon tuotantovälineiden hankinnan periaatteet sekä se, mikä taho omaisuuden käytöstä vastaa ja miten omaisuuden hallinnan johtaminen ja raportointi on järjestetty. ü Kuntastrategiaan pitää sisällyttää toimitilojen hallintaan liittyviä omistajapoliittisia tavoitteita. ü Toimitilojen merkitys kuntatalouden elementtinä pitää nostaa esille kuntastrategiassa. ü Esim. omistajaohjauksen ketju on syytä kuvata kuntastrategiaan. 17 Palveluohjelma ü Kuntaliitto on suositellut, että kunnat laatisivat palvelujensa järjestämistavoista noin kymmeneksi vuodeksi eteenpäin ulottuvat linjaukset eli palveluohjelman. ü Ellei kunnassa ole laadittu ohjelmaa, kunnan on syytä omistajapoliittisia linjauksia varten suosituksen periaatteita noudattaen selvittää kunnan omalle palvelutuotannolle vuoden aikajänteellä vaihtoehtoiset toimintamallit ja niiden kustannukset ja muut resurssitarpeet. ü Uusien toimintatapojen käyttöönotto saattaa olla yksi tapa tehostaa pääoman käyttöä. Tällaisia vaihtoehtoisia toimintamalleja ovat muun muassa yhteistyö kuntien tai kuntien ja yksityisen sektorin kanssa, erilaiset elinkaarimallit, ulkopuoliselle yritykselle annettava toimilupa, ostopalvelut, palvelusetelit, käyttöomaisuuden vuokraus, yksityistäminen, kunnan tukema vapaaehtoistai omaistyö ja harrastus- ja vapaaehtoispohjaisten toimijoiden tukeminen avustuksin. ü Palveluohjelmaa on syytä aika ajoin esim. valtuustokausittain tarkastella ja tehdä tarvittavia muutoksia 18

10 Palveluverkko ü Palveluverkot pohjautuvat kunnan palveluohjelmaan. ü Palveluiden kehittäminen ja toimitilat liittyvät toisiinsa palveluverkkojen suunnittelussa, jolloin molempia on tarkasteltava yhdessä. Toimipisteet ovat aikanaan saattaneet sijoittua vähitellen kunnan kehittymisen myötä siten, että ne eivät enää vastaa optimaalisesti tämän päivän vaatimuksia ja saavutettavuutta. ü Kuntapalveluiden jatkuva läpikäyminen ja kehittäminen ovat välttämättömiä mm. palveluiden muuttuneiden tarpeiden ja kuntien talouden kestävyyden kannalta. ü Palveluiden kehittämisen tulee lähteä aina kunnan omista lähtökohdista. Toimintatavat ja tavoitteet kasvavan kunnan tarpeisiin eivät välttämättä sovi asukkaita menettävän kunnan tilanteeseen. ü Palveluverkkosuunnittelun yhteydessä on myös syytä aina tarkistaa sen yhteys kunnan palveluohjelmaan ja mahdollisuudet kuntarajat ylittävään yhteistyöhön naapurikuntien kanssa. 19 Palveluverkko ü Erityisesti päiväkotien ja koulujen palveluverkkojen kehittämissuunnittelua on monissa kunnissa viime vuosina tehty ansiokkaasti ja niiden avulla on voitu saavuttaa selkeitä kustannussäästöjä ja tehostaa palveluja. Onnistuneen palveluverkkosuunnittelun peruselementit ovat: yhteisen näkemyksen, tavoitteen ja aikataulun luominen palvelun kehittämistarpeista (= tunnistaminen) kaikkien asianosaisten (myös päättäjien) mukaan ottaminen projektiin alusta alkaen (= osallistaminen, sitouttaminen) selkeän projektikokonaisuuden määritteleminen ja projektiorganisaation luominen suunnittelulle (= mahdollistaminen) riittävä, rehellinen, avoin ja oikea-aikainen tiedottaminen projektin eri vaiheista (= viestintä) riittävän ajan ja tekijöiden varaaminen projektille (= resursointi) 20

11 Palveluverkko ü Kunnan palvelustrategiaa myötäilevä palveluverkkosuunnitelma on tärkeä kiinteistönpitoa ohjaava taso ja ehdoton edellytys tarkoituksenmukaisen ja taloudellisesti kestävälle kiinteistönpidon onnistumiselle. ü Toimitilahallinnolle hyväksytty palveluverkkosuunnitelma on eräänlainen toimitiloihin kohdistuva tarveselvitys. ü Palveluiden ja toimitilojen yhteensovittamisessa keskeisenä tavoitteena tulee olla kunnan taloudellisen kantokyvyn mukainen palveluverkkosuunnitelma. ü Parhaiten optimoituja tilanteita on mahdollista tavoitella, kun palveluverkkoa suunnitellaan yli kuntarajojen esim. yhteistyössä naapurikuntien kanssa. Kuntarajat ylittävät palveluverkkojen kehittämistoimet tarjoavatkin jo kansantaloudellisesti merkittävää vaikuttavuutta ja tehostamisen potentiaalia. 21 Toimitilaohjelma ü Kuntastrategiasta johdettavilla palveluohjelmalla ja omistajapoliittisilla linjauksilla pohjustetaan palveluverkkosuunnittelua ja toimitilaohjelman laatimista. ü Toimitilaohjelman keskeisenä tavoitteena on aikaansaada palvelutuotannon tarpeisiin soveltuvat ja toimintaa tukevat turvalliset, terveelliset ja viihtyisät tilat, joiden ylläpito on järjestetty suunnitelmallisesti, kannattavasti ja ongelmia ennaltaehkäisevästi. ü Ohjelman tulisi antaa kunnan tilahallinnolle selkänoja toimia sen pohjalta suunnitelmallisesti ja pitkäjänteisesti. ü Käytännössä toimitilaohjelmaan tulisi sisällyttää pelisäännöt, kuinka esim. ylimääräisistä tiloista voidaan luopua ja kuinka menetellään palveluiden tarvetta vastaavien ja kunnan hallinnassa pidettävien tilojen suhteen. Omaisuus voidaan ohjelman mukaisesti luokitella (salkuttaa) eri hallintamuotojen koreihin ja toiminta ja ylläpito suunnitella pitkäjänteisesti niiden pohjalta. Voidaan käsitellä myös sisäisen vuokrauksen periaatteet yms 22

12 Harkittua omistajuutta toimitiloihin II TILAOMAISUUDEN OPERATIIVINEN KEHITTÄMINEN Kunnan strategia Palveluohjelma Palveluverkot Toimitilaohjelma Salkutettu omaisuus Investointi -ohjelma Ennakoiva ylläpito 23 Operatiivisen tason kehittämistarpeita ü Toimitilakannan haltuunotto. Kunnissa tulee selvittää tilakannan määrä, arvo, kunto ja käyttötarve sekä kuinka näiden kehittämisen suhteen tulee toimia. Toimitilaomaisuuden tallennuspaikat (Menna H. 2013). 24

13 Operatiivisen tason kehittämistarpeita ü Toimitilaohjelman tai palveluverkkosuunnittelun avulla ja tuloksena kunnan rakennuskanta voidaan salkuttaa. Salkutuksessa toimitilaomaisuus luokitellaan yleensä 3-6 salkkuun tai koriin niiden tulevien käyttötarpeiden mukaisesti. Toimitilaomaisuuden salkutus (Menna H. 2013). 25 Operatiivisen tason kehittämistarpeita Salkutusesimerkki. Kauhavan kaupungin kiinteistöstrategia

14 Operatiivisen tason kehittämistarpeita ü Palveluverkkoselvitysten, toimitilaohjelman, rakennusten teknisten luokitusten ja salkutuksen pohjalta muodostetaan kunnan pitkän tähtäimen investointiohjelma vähintään kymmeneksi vuodeksi eteenpäin. ü Investointiohjelma tarkistetaan vuosittain talousarvioprosessin yhteydessä. Suositeltava tapa on taulukoida rakennukset, niiden yllä-pitokustannukset (sisäiset vuokrat) ja investoinnit kustannusarvioineen samaan taulukkoon. ü Investointien ajankohdat voidaan määritellä alustavasti kuntoluokkalaskennan, kuntoarvioiden ja kuntotutkimusten perusteella huomioiden lisäksi erikseen palveluita varten tarvittavien investointien ajankohta. ü Investointien vaikutukset ylläpitokustannuksiin ja sisäisiin vuokriin voidaan laskea myös alustavasti taulukkoon, jolloin nähdään näiden vaikutus käyttötalousmenoihin ja voidaan arvioida investoinnin järkevyyttä palveluiden kokonaiskustannuksiin. 27 Operatiivisen tason kehittämistarpeita ü Kuvassa on esimerkki pitkän tähtäimen investointiohjelman yhteenvedosta, jonka taustalla on ko. kunnan rakennuskohtainen korjausvelkalaskenta, korjausten ajankohtien ja kustannusten sekä sisäisten vuokrien laskenta. Kuvassa keltaisella on esitetty vuotuiset sisäisten vuokrien kustannukset (= käyttötalouskust.) ja vihreällä vuotuiset investoinnit. 28

15 Operatiivisen tason kehittämistarpeita sekä erityiskysymykisiä Harko toimitilat projektissa ja pian julkaistavassa ohjeistuksessa käsitellään edellä esitellyn lisäksi: ü Strategisia mittareita ü Korjausvelkakäsitettä ü Sisäisen vuokralaskennan periaatetta ü Rakennusten teknistä luokitusta ja pisteytystä ü Ennaltaehkäisevää kiinteistöjen ylläpitoa ü Hankehallintoa ja hankkeen ohjausta Kiinteistöleasing Elinkaarimalli Allianssi 29 Harkittua omistajuutta toimitiloihin Yhteenveto: ü Katkeamaton omistajaohjauksen ketju. ü Toimintaa ohjaavat elementit on sovittu ja päätöksillä vahvistettu. ü Toiminta on oikein mitoitettu ja tarkoituksenmukaisesti resursoitu. ü Toiminta on säädetty kunnan taloudellisen kantokyvyn mukaiseksi. ü Päätöksiä ja toimintaa on syytä tarkistaa ajoittain ja suorittaa tarvittaessa korjaavia ohjausliikkeitä. ü Edellä esitetyt omistajaohjauksen strategiset ja operatiiviset elementit ja vaiheet on saatettava kuntoon. Oikoteitä ei ole olemassa. Tämä todennäköisesti edellyttää ulkopuolisten resurssien käyttämistä. Tosiasia on kuitenkin, että lähtötiedot ja reunaehdot ja lopputuloksen laatu on kunnan omissa käsissä. Edellyttää vahvaa omaa sitoutumista ja panostusta. 30

16 Kuntien rakennetun omaisuuden strategisella ja operatiivisella kehittämisellä on mahdollista saavuttaa toimintojen tehostamista ja merkittävää vaikuttavuutta. 31