Työyhteisöviestintä Tampereen kaupungin toimintamallin uudistuksessa

Transkriptio

1 Viestinnän keskus CRC Helsingin yliopisto Työyhteisöviestintä Tampereen kaupungin toimintamallin uudistuksessa Heidi Lavento

2 Julkaisija: Viestinnän keskus CRC Helsingin yliopisto, viestinnän laitos Julkaisun laji: Viestinnän laitoksen raportteja 8/2008 ISBN (PDF) Tekijä: Heidi Lavento Hankkeen kesto Kokonaissivumäärä: 74 Kieli: Suomi Julkaisun nimi: Työyhteisöviestintä Tampereen kaupungin toimintamallin uudistuksessa Tiivistelmä: Tampereen kaupungin toimintamallin uudistusta on toteutettu vaiheittain vuodesta 2002 lähtien. Kaupungin viestintä- ja johtamiskulttuurin kehittämiseksi toteutettiin arviointi toimintamallin uudistukseen liittyneestä muutosviestinnästä. Arviointi tehtiin osana kuntien viestinnän seurantaja arviointihanke KISAn työyhteisöviestinnän ta. Tutkimus koostui sähköisestä kyselystä, viestintämateriaalien analysoinnista ja neljästä fokusryhmäkeskustelusta. Tutkimuksen tuloksia vertailtiin Työterveyslaitoksen Kunta10- tutkimuksen Tampereen osa-aineistoon vuosina 2001, 2004 ja Toimintamallin uudistuksen viestintä noudatti vesiputousmallia. Toimintamallin uudistuksen eri vaiheissa viestintä liikkui organisaatiotasolta toiselle, mutta pääasiallisesti vain yhteen suuntaan, ylhäältä alaspäin. Viestinnän painopiste oli informoinnissa, ei osallistumisen edistämisessä tai keskustelun herättämisessä. Viestintä koettiin ylhäältä alaspäin suuntautuneeksi, asiatasolla abstraktiksi ja muutoksiin ja tarpeisiin reagoivaksi, jälkikäteiseksi. Tärkeimmät viestintäkanavat henkilöstön näkökulmasta olivat esimiesten viestintä, intranet, osastokokoukset ja palaverit, toimialan tai oman toimintayksikön tiedotteet ja henkilöstölehti Vilkku. Vähiten tärkeäksi koettiin paikalliset tiedotusvälineet, sähköpostit kaupungin työntekijöiden kesken, intranetin keskustelupalsta tai viralliset viestintämateriaalit liittyen toimintamallin uudistukseen. Eniten kiitettäviä arvosanoja saivat lähiesimiehet, toiseksi positiivisimmin arvioitiin toimialajohtoa ja kolmanneksi positiivisimmin kaupungin ylintä johtoa. Viestinnän ammattilaisten muutosviestintä ja -johtaminen koettiin vaikeimmaksi arvioida. Viestinnän ammattilaisten muutosviestintä sai vähemmän kiitettäviä arvosanoja kuin edellä mainitut organisaatiotasot. Eniten kiitettäviä arvosanoja viestintäammattilaiset saivat asiakeskeisyydestä, jatkuvuudesta ja konkreettisuudesta. Asiasanat: Toimintamallin uudistus, työyhteisöviestintä, johtaminen, viestintäkulttuuri, henkilöstödemokratia

3 RAPORTTI 3(74) SISÄLLYS TUTKIMUKSEN JA TOIMINTAMALLIN UUDISTUKSEN KUVAUS 1 JOHDANTO TUTKIMUKSEN TAVOITTEET JA TUTKIMUSTEEMAT TUTKIMUSAINEISTON KUVAUS TOIMINTAMALLIN UUDISTUKSEN KUVAUS Tampereen kaupungin lähtökohdat, tavoitteet ja sisällöt Pormestarimalli Tilaaja tuottaja-malli VIESTINNÄN TAVOITTEET JA TOIMINTAMALLIN UUDISTUKSEN VAIKUTUKSET 5 VIESTINNÄN ROOLI, TAVOITTEET JA SUUNNITELMALLISUUS UUDISTUKSEN VAIKUTUKSET TYÖYHTEISÖ- JA YKSILÖTASOLLA Muutos työyhteisön rakenteille Muutos työyhteisön ja yksilön toiminnalle TOIMINTAMALLIN UUDISTUKSEN KOLME VAIHETTA 7 ESITTELY- JA TUNNUSTELUVAIHE VALMISTELUVAIHE Tiedonhaussa käytetyt viestintäkanavat Isojen asioiden jakaminen ja keskustelu Kokemukset piloteista Viestintäarvostukset UUDEN TOIMINTAMALLIN KÄYTTÖÖNOTTO Lähiajan tavoitteiden asettaminen Tehtävien ja tavoitteiden sisäistäminen Viestintäarvostukset Arviot viestintäkulttuurista TIEDONTARPEET, ERI VIESTINTÄMUOTOJEN TÄRKEYS JA TYÖYHTEISÖN TUNNELMA 10 TYÖNTEKIJÖIDEN TIEDONTARPEET VIESTINTÄMUOTOJEN TÄRKEYS JA ARVIOINTI ERI ORGANISAATIOTASOJEN VIESTINNÄSTÄ Arviot eri viestintävälineiden ja -muotojen tärkeydestä Eri organisaatiotasojen muutosviestintä ja -johtaminen Viestintäammattilaisten muutosviestintä ja -johtaminen TYÖYHTEISÖN TUNNELMA Turvattomuus, epävarmuus ja epäluottamus Ristiriitatilanteet yksilö- ja työyhteisötasolla Asenneilmapiiri VIESTINNÄN JA JOHTAMISEN KEHITTÄMINEN SEKÄ HENKILÖSTÖDEMOKRATIA 13 TILAAJAN JA TUOTTAJAN VIESTINNÄN KEHITTÄMINEN HENKILÖSTÖN OSALLISTUMIS- JA VAIKUTTAMISMAHDOLLISUUDET HENKILÖSTÖKOULUTUS HYVÄT KÄYTÄNNÖT JA KIITOKSEN KOHTEET...60

4 RAPORTTI 4(74) LOPUKSI 17 VIESTINTÄ- JA JOHTAMISKULTTUURIN KEHITTÄMISKOHTEET TERVEISET POLIITTISELLE JA HALLINNOLLISELLE JOHDOLLE YHTEENVETO...64 Lähteet...66 LIITE 1. Sähköisen kyselyn kysymykset...67 LIITE 2. Fokusryhmäkeskustelujen kysymykset...72 LIITE 3. Organisaatiorakenne

5 RAPORTTI 5(74) 1 JOHDANTO Tampereen kaupungin toimintamallin uudistusta on toteutettu vaiheittain vuodesta 2002 lähtien. Kaupungin viestintä- ja johtamiskulttuurin kehittämiseksi kesällä 2007 toteutettiin arviointi toimintamallin uudistukseen liittyneestä muutosviestinnästä. Arviointi tehtiin osana kuntien viestinnän seuranta- ja arviointihanke KISAn työyhteisöviestinnän ta. KISA-hankkeen tavoitteena on luoda viestinnän seurantaan ja arviointiin konkreettisia työvälineitä, joilla voidaan kehittää viestintää ja vuoropuhelua, tukea kunnissa tapahtuvaa muutosta ja ohjata palvelujen kysyntää ja käyttöä sekä varmistaa johtamisen ja edunvalvonnan kehitystä. Hankkeen pohjana on Viestinnän keskus CRC:n aiemmin toteuttama valtionhallinnon viestinnän seuranta- ja arviointijärjestelmä. KISA-hankkeessa mukana ovat Suomen Kuntaliitto, Viestinnän keskus CRC, Tampereen kaupunki, Jyväskylän kaupunki, Hämeenlinnan kaupunki, Salon kaupunki ja Punkalaitumen kunta. Tampereen kaupungin työyhteisöviestinnän tutkimuksen tarkoitus oli kaksijakoinen: toisaalta tutkia Tampereen kaupungin toimintamallin uudistukseen liittyvää työyhteisöviestintää, ja toisaalta löytää ne olennaiset kysymyksenasettelut, joita soveltamalla voidaan tutkia kaikkien Suomen kuntien muutosvaiheen työyhteisöviestintää. Tutkimuksen empiirinen aineisto koostui viestintämateriaaleista, strategisten toimijoiden haastatteluista, neljästä fokusryhmäkeskustelusta ja fokusryhmäkeskustelujen jäsenille toteutetusta sähköisestä kyselystä. Työyhteisöviestintää lähestyttiin työyhteisön, esimiesten, johdon ja viestintäfunktion näkökulmista. Tutkimustulosten luotettavuuden arviointia tehtiin suhteessa muihin Tampereen kaupungin johtamista ja henkilöstöä käsitteleviin tutkimuksiin. Tampereen kaupungin työyhteisöviestintätutkimuksen suunnittelusta, toteuttamisesta, analyysista ja raportoinnista vastasi VTM Heidi Lavento. Tutkimuksen avustajana toimi valtiot. yo. Emilia Koivunen. Fokusryhmäkeskustelujen rekrytoinnista vastasivat Tampereen kaupungin tiedotuspäällikkö Aila Rajamäki ja - ja arviointipäällikkö Riitta Juusenaho. Lisäksi tutkimuksen suunnittelu- ja toteutusvaiheeseen osallistui VTT Elisa Juholin Helsingin yliopiston viestinnän laitokselta. Tutkimusraportin luvuissa 2 4 käsitellään tutkimuksen tavoitteita ja teemoja sekä Tampereen kaupungin toimintamallin uudistusta hallinnonuudistuksena. Luvun tarkoituksena on perehdyttää lukija hallinnonuudistusten keskeisiin sisältöihin ja saada käsitys Tampereen kaupungin toimintamallin uudistuksen tavoitteista ja sisällöstä. Luvuissa 5 ja 6 käsitellään viestinnän strategista roolia ja uudistuksen vaikutuksia työyhteisö- ja yksilötasoille. Luvut 7 9 käsittelevät toimintamallin uudistusta uudistuksen kronologista vaiheistusta, käyden lävitse uudistuksen esittely- ja tunnusteluvaiheen, valmisteluvaiheen ja uudistuksen käyttöönottovaiheen koko organisaation tasolla. Luvuissa käsitellään työntekijöiden tiedontarpeita ja kokemuksia eri viestintämuotojen tärkeydestä, jotka tulisi asettaa työyhteisöviestinnän pohjaksi. Luvussa 12 perehdytään työyhteisön tunnelmaan muutosprosessin psykologisen vaiheistuksen näkökulmasta. Luvussa 13 käsitellään tilaaja- ja tuottajaorganisaatioiden viestinnän kehittämistä ja luvussa 14 henkilöstön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Luku 15 keskittyy henkilöstökoulutuksen määrään, ajoittamiseen ja sisältöihin. Luvuissa käsitellään hyviä käytäntöjä, kiitoksen kohteita ja viestintä- ja johtamiskulttuurin kehittämistä. Luvussa 19 on esitetty tutkimuksen yhteenveto.

6 RAPORTTI 6(74) 2 TUTKIMUKSEN TAVOITTEET JA TUTKIMUSTEEMAT Tutkimuksen ensisijaisena tavoitteena oli mallintaa toimintamallin uudistukseen liittynyttä viestintää ja johtamista, selvittää työyhteisön jäsenten tiedontarpeita, käytettyjä viestintäkanavia ja niiden toimivuutta, muutosprosessiin liittyneitä kokemuksia sekä kehittämiskohteita. Näitä teemoja lähestyttiin sähköisen kyselytutkimuksen kautta sekä hyödyntämällä olemassa olevaa dokumenttiaineistoa toimintamallin uudistuksen suunnittelu- ja toteuttamisvaiheesta. Toisena tavoitteena oli kartoittaa toimintamallin uudistuksen vaikutuksia sivistyspalvelujen, terveyspalvelujen, yhdyskuntapalvelujen ja konsernihallinnon perustehtäviin ja sen toteuttamistapoihin. Aihealueen arviointi toteutettiin henkilöstöhallinnon selvitysten ja ten pohjalta. Kolmantena tavoitteena oli selvittää työyhteisön viestintäarvostuksia tutkimukseen osallistuneilla neljällä palvelualalla sekä selvittää, edellyttääkö toimintamallin uudistus ja muuttuneet palvelurakenteet erilaista viestintää kuin ennen toimintamallin uudistusta. Toimintamallin uudistusta ja työyhteisöviestintää käsittelevän tutkimuksen lähtökohdaksi valittiin Elisa Juholinin (2007) tietoperustaisen työyhteisön viestinnän määritelmä ja uusi agenda -malli. Viestintä tapahtuu foorumeilla, joista tärkein on fyysinen tai virtuaalinen työtila tai -ympäristö, missä työyhteisön jäsenet toimivat itseohjautuvasti ja kollegiaalisesti. Viestinnän tarkoitus on työskentelyn edellytysten luominen, työyhteisön ylläpito, vahvistaminen ja kehittäminen sekä sen jäsenten yksilöllinen ja yhteinen oppiminen, mikä tapahtuu dialogisen ja vastuullisen vuorovaikutuksen kautta. Työyhteisön jäsenet muokkaavat työllään ja viestinnällään organisaationsa mainetta tietoisesti ja tiedostamattaan ja heijastavat sitä takaisin työyhteisöön. uusi agenda -mallin (Juholin 2007) keskeiset osatekijät ovat 1. Isojen asioiden jakaminen ja keskustelu 2. Ajantasatiedon saatavuus ja osallisuus sen vaihdannassa 3. Tunnelma 4. Osallistuminen ja vaikuttaminen työyhteisössä 5. Yhdessä tekeminen ja oppiminen 6. Viestintäfoorumien uudelleen määrittely ja hyödyntäminen

7 RAPORTTI 7(74) Toimintamallin uudistuksen tutkimuksessa perehdyttiin erityisesti kohtiin 1 4 ja 6. Tutkimusteemat olivat työntekijöiden tiedontarpeet ja niiden täyttäminen toimintamallin uudistuksen eri vaiheissa viestintäarvostukset muutosprosessin eri vaiheissa työyhteisön tunnelmat toimintamallin uudistuksen eri vaiheissa työntekijöiden käyttämät viestintäkanavat ja toimintaympäristöt työntekijöiden käsitykset eri viestintäkanavien ja toimintaympäristöjen tärkeydestä työntekijöiden arviot eri organisaatiotasojen muutosviestinnästä ja -johtamisesta toimintamallin uudistukseen liittyneen viestinnän mallinnus ja arviot viestintäkulttuurista ja verkostosta työntekijöiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet työyhteisöissä esille nousseet ristiriidat tilaaja- ja tuottajaorganisaation välinen viestintä hyvät käytännöt Tarkemmat sähköisen kyselyn ja fokusryhmäkeskustelujan kysymykset on esitetty liitteissä 1 2.

8 RAPORTTI 8(74) 3 TUTKIMUSAINEISTON KUVAUS Tutkimusaineisto koostui neljästä fokusryhmäkeskustelusta, sähköisestä kyselytutkimuksesta sekä dokumenttiaineistosta, joka sisälsi toimintamallin uudistukseen liittyneitä asiakirjoja, koulutusohjelmia, keskusteluaineistoja ja viestintämateriaaleja. Fokusryhmäkeskustelut järjestettiin Puolitoista tuntia kestäneet fokusryhmäkeskustelut tallennettiin ja litteroitiin. Fokusryhmäkeskustelut ja dokumenttiaineistot analysoitiin laadullisin menetelmin. Dokumenttiaineistoissa menetelmät olivat laadullinen lähiluku, aineiston teemoittelu ja argumentaatioanalyysi. Dokumenttiaineistojen fokus oli sisällöissä. Fokusryhmäkeskustelujen analyysissä kiinnitettiin sisältöjen lisäksi huomiota myös prosesseihin. Sähköinen kysely analysoitiin tilastotieteellisin menetelmin. Tutkimuskysymysten tavoitteiden ja otoksen koon takia pitäydyttiin frekvensseissä ja ristiintaulukoinneissa eikä tutkittu esimerkiksi muuttujien välistä korrelaatiota, tehty khii toiseen -riippumattomuustestejä tai muodostettu uusia summamuuttujia. tutkimukseen osallistuneet henkilöt valittiin laadullisin kriteerein. Tavoitteena oli rekrytoida tutkimukseen hyviä tietolähteitä, jotka muodostavat riittävän monipuolisen otoksen Tampereen kaupungin henkilöstöstä mitä tule tulee sukupuoleen, ikään, virkavuosiin ja organisaatiotasoon. Rekrytointia tehtiin palvelualoittain, pitäen mielessä, että monipuolisesta taustasta huolimatta fokusryhmäkeskusteluryhmien jäsenten tulisi olla riittävän samanlaisia keskustelujen toteuttamiseksi. Tutkimuksessa muodostetut ryhmät olivat Yhdyskuntapalvelut [R1] Terveyspalvelut [R2] Sivistyspalvelut [R3] Konsernihallinto, tilaajaryhmä, palvelukeskukset [R4] Myöhemmin raportissa esitetyt lainaukset toteutetusta fokusryhmäkeskusteluista on merkitty edellä mainitun ryhmäjaon mukaisesti. Merkintä [R1/K:1C] tarkoittaa, että kommentti on ryhmän 1 keskusteluista ja vastauksesta kysymykseen 1C. Tekstilainaukset, joissa ei ole mainitunlaista merkintää, ovat henkilöstön antamia kommentteja sähköisen kyselyn avovastauksiin. Kaikki tutkimukseen valitut 27 työntekijää antoivat taustatietonsa (TAULUKKO 1). Tutkimukseen osallistuneista työntekijöistä 26 täytti sähköisen kyselyn, lisäksi 24 työntekijää osallistui fokusryhmäkeskusteluihin.

9 RAPORTTI 9(74) Tutkimuksessa työntekijöiden sukupuolinen erilaisuus toteutui tyydyttävällä tasolla, sillä tutkimukseen osallistuneista 63 % oli naisia ja 37 % miehiä. Myös koulutusasteissa oli hajontaa, sillä yliopistotutkinnon oli suorittanut 59 %, ammattikorkeakoulututkinnon 11 % ja opistoasteen tutkinnon 26 %. 4 % oli suorittanut keskiasteen koulutuksen. Yksikään vastanneista ei ilmoittanut olevansa vailla ammatillista koulutusta. Esimies- tai johtotehtävissä toimi 41 % tutkimukseen osallistuneista. Vertailukelpoisuuden ja yleistettävyyden lisäämiseksi on taustatietojen raportoinnissa sovellettu Kuntatyö murroksessa miten jaksaa työntekijä? -tutkimuksen työntekijäaineistoja koskevia taustatietoja. Kuntatyö murroksessa - on osa Kuntatyö projektia, joka on Kuntien eläkevakuutuksen, Kunnallisen työmarkkinalaitoksen ja Suomen Kuntaliiton yhteisprojekti, jonka tarkoituksena on seurata kuntasektorin työhyvinvointia kolmen vuoden välein toistuvin kyselyin (2003, 2006 ja 2009). TAULUKKO 1. Tampereen kaupungin työyhteisöviestinnän tutkimuksen työntekijäaineiston rakenne keskeisten taustamuuttujien osalta (n=27). % n Sukupuoli nainen mies Ikä Alle 35 vuotta vuotta vuotta 18 5 yli 55 vuotta 30 8 Keski-ikä 45 vuotta Toimiala sivistyspalvelut 22 6 terveyspalvelut 19 5 yhdyskuntapalvelut 22 6 tilaajaryhmä/konsernihallinto 30 8 palvelukeskus 7 2 Koulutus ei ammatillista koulutusta 0 0 keskiasteen tutkinto 4 1 opistoasteen tutkinto 26 7 ammattikorkeakoulututkinto 11 3 yliopistotutkinto muu 0 0 Tutkimukseen valittu työntekijäjoukko kuvaa hyvin myös kunta-alan henkilöstön erityispiirteitä: naisvaltaisuutta, korkeaa keski-ikää ja koulutustasoa sekä sosiaali- ja terveysalojen suurta painoarvoa (Forma et al. 2006). Tutkimukseen osallistuneiden työvuosien keskiarvo oli noin 22 vuotta (KUVIO 1). Keskiarvoon vaikuttaa kuntatyöntekijöiden pitkä työhistoria ja keski-ikä, sillä 31 % tutkimukseen osallistuneista ilmoitti työkokemuksekseen yli 30 vuotta.

10 RAPORTTI 10(74) Työkokemus yhteensä alle 5 vuotta 6 10 vuotta vuotta vuotta yli 30 vuotta % KUVIO 1. Työkokemus yhteensä vuosina (ka. 21,5) Työvuosien keskiarvo nykyisessä tehtävässä oli alle 9 vuotta (KUVIO 2). Toimintamallin uudistuksen vaikutuksia kuvaa se, että tutkimukseen osallistuneista melkein puolet oli kuitenkin ollut nykyisessä tehtävässään alle vuoden tai 2 3 vuotta. Työkokemus nykyisessä tehtävässä vuosi tai alle 2 3 vuotta 4 8 vuotta 9 12 vuotta yli 13 vuotta % KUVIO 2. Työkokemus nykyisessä tehtävässä (ka. 8,9)

11 RAPORTTI 11(74) Tutkimuksessa esille noussutta tietoa verrattiin Työterveyslaitoksen Kunta10-tutkimuksen Tampereen osa-aineistoon. Kunta10- on kuntatyöhön, johtamiseen ja työhyvinvointiin keskittyvä, jossa ovat mukana Espoo, Naantali, Nokia, Oulu, Raisio, Tampere, Turku, Valkeakoski, Vantaa ja Virrat. Kunta10- on toteutettu Tampereen kaupungissa vuosina 2001, 2004 ja Toteuttamistapa on ollut paperinen kysely. Sähköinen kysely toteutettiin ensimmäistä kertaa vuonna 2006, jolloin se suunnattiin sille osalle henkilöstöä, joka pystyy konetta työssään käyttämään. Tampereen kaupungin vastausprosentit ovat mainittuina vuosina olleet noin 70 %. Tutkimustulokset on esitetty toimialoittain. Vuonna 2001 kyselyyn vastasi 7721 työntekijää, vuonna työntekijää ja vuonna työntekijää. Vuoden 2001 on TTL:llä raportoitu vuoden 2000 julkaisuna, sillä toteutettiin muissa Kunta10-kunnissa vuoden 2000 aikana. Tämän takia TTL:n tuloksia lainattaessa on käytetty TTL:n raportointimuotoa ja viitattu vuoteen Työterveyslaitoksen Kunta10-tutkimuksen Tampereen osa-aineistoa voidaan pitää edustavan otoksensa perusteella erittäin hyvänä vertailukohteena mitä tulee toimintamallin uudistuksen työyhteisöviestinnän tutkimuksen tulosten luotettavuuden analysointiin.

12 RAPORTTI 12(74) 4 TOIMINTAMALLIN UUDISTUKSEN KUVAUS Luvussa neljä käsitellään Tampereen kaupungin toimintamallin uudistusta hallinnonuudistuksena, tutustutaan NPM-uudistusten perusperiaatteisiin ja kriittisiin kohtiin sekä tarkastellaan Tampereen kaupungin tamperelaista pormestarimallia ja tilaaja tuottaja-mallia. Tutkimuksessa havaittiin, että Tampereen kaupungin toimintamallin uudistus noudattaa Pollitin & Bouckaertin (2004) hallinnonuudistusten toteuttamisen mallia (KUVIO 3). Toimintamallin uudistuksen työyhteisöviestintää käsittelevä keskittyy pääasiallisesti Pollitin & Bouckaertin mallin osaan K eli hallinnolliseen järjestelmään. Hallinnollisen ja poliittisen eliitin päätöksentekoprosesseja (J) tarkastellaan henkilöstön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien, toimintamallin uudistuksen esittely- ja tunnisteluvaiheen näkökulmista. Muilta osin tutkimuksessa keskitytään siihen hallinnollisen järjestelmän (K) viestintään ja johtamiseen, mikä liittyy toimintamallin uudistuksen esittely- ja tunnusteluvaiheeseen, valmisteluvaiheeseen ja käyttöönottovaiheeseen. KUVIO 3. Julkishallinnon hallinnonuudistusten malli (Pollit & Bouckaert 2004) Tampereen kaupungin toimintamallin uudistus on myös vaikuttanut kaupungin poliittisen ja hallinnollisen johtamisen suhteisiin, hallinnollisen järjestelmän johtoon on asetettu pormestari ja neljä apulaispormestaria, jotka nauttivat poliittista luottamusta (kts. luku 4.2).

13 RAPORTTI 13(74) Tampereen kaupungin toimintamallin uudistusta voidaan pitää hallintoideologisesti NPM:n (New Public Management) mukaisena hallinnonuudistuksena. NPM:lle keskeiset doktriinit, tarkoitukset ja perustelut on esitetty taulukossa 2. TAULUKKO 2. NPM-doktriinit (Lähdesmäki 2003; mukailtu Hood 1991, 1996) Doktriinit Tarkoitus Perustelu Julkisten organisaatioiden johtaminen edellyttää ammattimaista otetta. Toiminnan arviointia varten tulee olla tarkat kriteerit. On kiinnitettävä enemmän huomiota suoritteisiin ja aikaansaannoksiin. Julkista hallintoa on hajautettava ja organisaatiorakenteita madallettava. Kilpailua on lisättävä julkisella sektorilla. Julkisella sektorilla tulee omaksua yksityisen sektorin johtamiskäytäntöjä. Julkisia resursseja on käytettävä säästäväisellä ja kurinalaisella tavalla. Johdon tehtävänä on aktiivisesti ohjata alaisensa organisaation toimintaa. Sitä varten heille on annettava toimintavapautta. Toiminnan päämäärät ja tavoitteet määritellään sekä asetetaan tehokasta toimintaa kuvaavat mittarit. Resurssien allokointi sekä palkitseminen on suhteutettava suoriutumiseen. Suositaan vaihtoehtoisia palvelujen tuottamismalleja. Hyödynnetään sopimusmenettelyä ja kilpailutetaan hankintoja. Siirrytään tiukasti säännellystä, byrokraattisesta ja hierarkkisesta toiminnasta kohti joustavampia käytäntöjä henkilöstön rekrytoimisssa ja palkitsemisessa. Menoja leikataan ja ohjeistusta resurssien käytössä lisätään. Vastuu edellyttää velvollisuuksien selkeää määrittelyä, eikä vallan epämääräistä hajauttamista. Vastuullisuus edellyttää selkeästi asetettuja päämääriä. Tehokas toiminta tarvitsee tavoitteiden toteutumisen seurantaa. Tulokset ovat tärkeämpiä kuin menettelytavat. Tehokkuus lisääntyy. Kilpailulla alennetaan kustannuksia ja parannetaan toimintaa. Julkisia organisaatioita voidaan johtaa paremmin. Julkisten organisaatioiden resurssien käyttöä voidaan arvioida uudelleen sekä pyrkiä saamaan enemmän aikaan pienemmillä panoksilla. New Public Management asettaa lukuisia haasteita julkisorganisaatioiden johtamiselle, julkisorganisaatioiden toimintaperiaatteille, kuntalaisten roolille, politiikan ja hallinnon suhteelle sekä tilivelvollisuudelle. Kriittisinä kohtina Lähdesmäki (2003, 60) on määritellyt muun muassa seuraavat A. Kuntalaisen roolit (valintoja tekevä kuluttaja, veroja maksava rahoittaja) Kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien parantaminen

14 RAPORTTI 14(74) B. 3E:tä (economy, efficiency, effectiveness), value for money -periaate: korostaa hallinnon suorituskyvyn parantamista ja vastuuta kuntalaisille hyvästä taloudenpidosta Toiminnan parantaminen vai resurssien leikkaaminen Yhteensopivuus ns. perinteisten julkisten arvojen kanssa C. Tilivelvollisuus: tulosvastuu, valvonnan lisääminen, pyrkimys parantaa julkisen toiminnan uskottavuutta kuntalaisten silmissä Tuloksellisuuden osoittaminen, mittausongelmat Tulosmittaritehtailu Tilivelvollisuus toimintavapautta rajoittavana tekijänä Edellä on esitelty hallinnonuudistusten teoreettinen malli ja NPM-hallintoideologian keskeiset periaatteet, joiden tuntemus on tärkeää Tampereen kaupungin toimintamallin uudistuksen ymmärtämisen näkökulmasta. Seuraavassa luvussa käsitellään toimintamallin uudistusta esitellen Tampereen kaupungin lähtökohtia, tavoitteita ja uudistuksen sisältöjä. 4.1 Tampereen kaupungin lähtökohdat, tavoitteet ja sisällöt Tampereen kaupungin toimintamallin uudistuksen lähtökohdat, tavoitteet ja sisällöt sekä toimintamallin uudistuksen ajallinen eteneminen on kuvattu raportissa Tuore Tampere luovasti uuteen. Tampereen kaupungin toimintamallin uudistus Raportti on julkaistu Tampereen kaupungin tietotuotannon ja laadunarviointiyksikön julkaisusarjassa A1/2007. Raportin on kirjoittanut Tampereen kaupungin strategiapäällikkö Kari Hakari, joka on myös toiminut toimintamallin uudistuksen projektipäällikkönä. Luvuissa 4.1 ja 4.2 esitellään toimintamallin uudistuksen lähtökohtat, tavoitteet ja sisältö, siinä muodossa kuin strategiapäällikkö Kari Hakari on esittänyt toimintamallin uudistuksesta raportissaan. Tarkoituksena on avata Tampereen kaupungin strategisia päämääriä ja uudistuksen taustasyitä. Sanatarkan siteeraamisen avulla päästään myös tutustumaan toimintamallin uudistuksen johtamiseen ja viestinnässä käytettyyn argumentaatioon. Hakari (2007, 2) määrittelee toimintamallin uudistuksen juuret vuonna 2001 hyväksyttyyn Tampereen kaupungin kaupunkistrategiaan: Kaikem paree Tampere -kaupunkistrategian perusajatuksena oli yhteinen näkemys siitä, että Tampere on tunnettu kyvystään päättää nopeasti suurista ja vaikeistakin asioista. Tällaisia ovat olleet mm. nopeat reagoinnit muuttuvaan taloudelliseen kehitykseen, erilaiset ennakkoluulottomat kehittämishankkeet sekä suuret investointipäätökset. Strategian laatimisen keskeisenä tavoitteena oli varmistaa, että tämä päätöksentekokyky säilyy tulevaisuudessakin. Sekä palvelujärjestelmien uudistaminen että toimivan päätöksenteon tamperelaisen mallin kehittäminen määriteltiin strategiassa kaupungin kehittymisen kannalta kriittisiksi menestystekijöiksi.

15 RAPORTTI 15(74) Kaikem paree Tampere -kaupunkistrategiassa asetettuja tavoitteita lähdettiin toteuttamaan uudistushankkeella, jonka tarkoituksena oli uudistaa Tampereen kaupungin toimintamallia ja johtamisjärjestelmää. Uudistushanke lähti liikkeelle kaupunkistrategien hyväksymisen jälkeen tammikuussa (Hakari 2007, 2). Uudistuksen tavoitteena oli vastata niihin tulevaisuuden haasteisiin, jotka asettivat kaupungin olemassa olevan johtamisjärjestelmän koetukselle. Tällaisiksi haasteiksi todettiin muun muassa väestön ikääntyminen ja siitä seuraava palvelutarpeen kasvu sekä tämän kanssa samanaikainen kaupungin henkilöstön eläkkeelle siirtyminen. Arvioiden mukaan kaupungin työntekijästä noin puolet jää eläkkeelle eri syistä lähimmän kymmenen vuoden aikana. Lisäksi yhtenä haasteena oli vahvistaa kuntalaisten luottamusta poliittiseen päätöksentekojärjestelmään sekä lisätä kuntalaisten halua osallistua päätöksentekoon eri tavoin. Hakari (2007, 2) kuvaa uudistuksen keskeisenä lähtökohtana olleen kaupungin oman palvelutuotannon kehittäminen ja sen tuottavuuden lisääminen sekä uusien vaihtoehtojen etsiminen markkinoita hyödyntämällä ja luomalla. Tuolloin toimintamallin uudistukselle asetetut tavoitteet Hakari (2007, 2) ryhmittelee seuraavasti: Poliittisen päätöksenteon vahvistaminen Tässä pyrittiin erityisesti kasvattamaan valtuuston strategista ohjausvaltaa ja vahvistamaan luottamushenkilöpäätöksentekoa. Tavoitteena oli myös poliittisen johtamisen ja virkamiesjohtamisen työnjaon selkeyttäminen sekä tilaajan ja tuottajan tehtävien eriyttäminen poliittisessa päätöksenteossa. Palvelutuotannon tehostaminen Tässä lähtökohtana oli asiakaslähtöisyys ja prosessiajattelun toteuttaminen. Vaihtoehtoisten tuotantotapojen etsiminen on yksi tuotannon tehostamisen väline, kuten myös palvelutuottajien keskittyminen ydintehtäviin ja tästä seuraava tukipalveluiden keskittäminen. Tilaajan ja tuottajan tehtävien eriyttäminen nähtiin välttämättömänä välineenä, jota ilman tuotannon uudistaminen ei ole mahdollista. Strategisen johtamisen vahvistaminen Strategisen johtamisen vahvistaminen sisälsi muun muassa konsernin johtamisen ja konsernihallinnon uudistamisen, omistajaohjauksen roolin vahvistamisen sekä kaupunginhallituksen strategisen ohjausvallan lisäämisen tavoitteet. Aikaa myöten tämä tavoite on laajentunut koskemaan kaupungin kaikkien yksiköiden strategisen johtamisen kehittämistarvetta.

16 RAPORTTI 16(74) 4.2 Pormestarimalli Lähtökohtana Tampereen pormestarimalliin siirtymiselle oli Hakarin (2007, 11) mukaan tarve valtuuston poliittisen vallan vahvistamiseen ja poliittisen ohjauksen selkeyttämiseen. Tampere halusi järjestää johtamisjärjestelmän sellaiseksi, että kaupungin keskeisin johtotehtävä on aikaisempaa selkeämmin poliittisessa kontrollissa ja sille vastuullinen. Samalla haluttiin tuoda julki, että kaupungilla on normatiivisin valtuuksin ja vastuin varustettu poliittinen johtaja, jonka kautta toteutuu edustuksellisen demokratian edellyttämä vastuunjako läpi koko organisaation. Tamperelainen pormestarimalli koostuu pormestarista ja neljästä apulaispormestarista, jotka valtuusto valitsee keskuudestaan valtuustokausittain. Pormestari toimii kaupunginhallituksen puheenjohtajana ja samalla myös kaupungin johtajana. Pormestarin rinnalla ei toimi yhtä virkamiesjohtajaa, vaan pormestarin lisäksi muina esittelijöinä toimivat konsernihallinnon johtajat. Tampereen mallissa pormestari johtaa sekä tilaaja- että tuottajaorganisaatioita. (Hakari 2007, 11.) Apulaispormestareilla lautakuntien puheenjohtajina on vastuu palveluiden tilaamisesta. Yhdellä apulaispormestarilla on johtosäännössä määritellyn työnjaon mukaisesti yhdestä kahteen lautakuntaa johdettavanaan. Heillä ei ole varsinaista organisaatioita alaisenaan, vaan lautakuntia palveleva tilaajaryhmä on osa konsernihallintoa. Tilaajalautakuntien esittelijöinä toimivat tilaajatoiminnasta vastaavat tilaajapäälliköt. Apulaispormestareiden asemaa verrattuna entisiin lautakuntien puheenjohtajiin vahvistaa erityisesti se, että he määräävät asioiden valmistelun suuntaviivoista sekä johtavat palvelutuottajien kanssa käytäviä sopimusneuvotteluja. He siis osallistuvat aktiivisesti lautakunnan asioiden valmisteluun. Lisäksi apulaispormestarit kuuluvat konsernin johtoryhmään. He eivät ole kaupunginhallituksen jäseniä, mutta heillä on puhe- ja läsnäolo-oikeus kaupunginhallituksen kokouksissa. (Hakari 2007, 12.) 4.3 Tilaaja tuottaja-malli Hakarin (2007, 14) mukaan Tampereen perusteluna tilaaja tuottaja-mallin valinnassa toimintamallin uudistuksen perustaksi oli näkemys siitä, että kunnallisten palveluiden tuotannossa tarvitaan nyt suuri muutos. Lähtökohtana oli, että muutos merkitsee niin oman palvelutuotannon merkittävää uudistamista kuin myös yksityisten palvelutuotannon kasvavaa osuutta kunnallisissa palveluissa. Tästä lähtökohdasta tilaaja tuottaja-malli nähdään Tampereella ensi sijassa välineenä tehdä uudistuksia, jonka avulla voidaan: uudistaa poliittinen ohjausjärjestelmä tuoda tuote eli asiakkaan saama palvelu, sen laatu ja hinta näkyvämmäksi kehittää omia tuotanto-organisaatioita ottaa käyttöön palveluiden vaihtoehtoisia tuotantotapoja uudistaa johtaminen. Tilaaja tuottaja-mallin käyttöönottoa Tampereen kaupunki perusteli myös sillä, että tilaaja tuottaja-mallin nähdään myös mahdollistavan seuraavat asiat: 1. Asukkaiden tarpeista lähtevä priorisointi: Tilaajan toiminnan lähtökohtana ovat kuntalaisten tarpeiden ymmärtäminen ja resurssien ohjaaminen niiden mukaan. Tämä auttaa kuntaa myös siirtymään tuotantolähtöisestä toimintatavasta kysyntälähtöisempään ja karsimaan palveluja, joille ei ole kysyntää.

17 RAPORTTI 17(74) 2. Kilpailu: Tilaaja voi ostaa palvelut joko kunnan omilta tai sen ulkopuolisilta tuottajilta. Keskenään kilpailevien tuottajien on hyödynnettävä uutta ajattelua ja entistä parempaa osaamista ollakseen kilpailukykyisiä. Tämä luo uusia innovaatioita, jotka kehittävät koko alaa, sen tehokkuutta ja tuottavuutta. 3. Vertailukelpoisten vaatimusten asettaminen kunnan omille tuotantoyksiköille: Myös omille yksiköille voidaan asettaa samankaltaisia tehokkuus- ja laatuvaatimuksia kuin kilpailevilla tuottajilla on. Tavoitteen asettaminen kannustaa myös kunnan omaa tuotantoa entistä kilpailukykyisemmäksi ja tehokkaammaksi. Tilaaja tuottaja-malli ei Hakarin mukaan automaattisesti tarkoita palvelujen kilpailuttamista: Tampereella lähtökohtana on oman kaupungin oman palvelutuotannon kehittäminen uudessa toimintamallissa. Tämän rinnalle tuodaan suunnitelmallisesti lisää vaihtoehtoisia palveluntuottajia. Johtosääntöjen mukaan Tampereella kilpailuttamisen periaatteet määrittelee kaupunginvaltuusto. (Hakari 2007, 14.)

18 RAPORTTI 18(74) 5 VIESTINNÄN ROOLI, TAVOITTEET JA SUUNNITELMALLISUUS Luvussa 5 perehdytään Tampereen kaupungin viestinnän suunnitteluun, viestinnälle asetettuihin tavoitteisiin ja viestinnän rooliin toimintamallin uudistuksessa. Muutosviestinnällä tarkoitetaan tässä tutkimuksessa muutosta aikaansaavaa tai muutosta kuvaavaa viestintää. Tampereen kaupungin viestintäosasto tai toimintamallin uudistuksen suunnittelu- ja valmisteluorganisaatio ei tehnyt erillistä viestintäsuunnitelmaa tai viestinnän linjauksia toimintamallin uudistusta varten. Sisäiselle viestinnälle on kuitenkin olemassa yleiset sisäisen viestinnän linjaukset, jotka tiedotuspäällikkö Aila Rajamäki on laatinut vuonna Toimintamallin uudistuksen toteuttamisen jälkeen keväällä 2007 julkistetussa raportissa Hakari (2007, 28) kuvaa muutosviestinnän roolia toimintamallin uudistuksessa kuitenkin erittäin merkittäväksi. Hakari (2007, 28) mallintaa toimintamallin uudistuksen suunnittelussa ja toteuttamisessa käytettyjä viestintämuotojen tavoitteita: Sisäisen viestinnän avulla voidaan saada ihmisiä mukaan osallistumaan toimintamallin uudistuksen suunnitteluun sekä hälventää uudistuksesta syntyviä epäluuloja ja epävarmuutta. Ulkoisen viestinnän avulla viestitetään muutoksesta kuntalaisille ja palveluiden käyttäjille. Hakarin (2007, 28) mukaan toimintamallin uudistuksen viestinnässä pyrittiin monikanavaisuuteen. Henkilöstölle suunnatun viestinnän tavoitteita ja pääasiallisia toimia on Tampereen kaupungin tiedotuspäällikkö Aila Rajamäki mallintanut seuraavasti VUOSI 2002 Viestinnän tavoite Tampereen kaupunginvaltuuston päättämän kaupunkistrategian sekä kaupunginhallituksen päättämien täytäntöönpanohankkeiden tavoitteiden esille tuonti ja ymmärretyksi tekeminen. Toimet Uuteen toimintamalliin siirtymisestä kerrottiin johtoryhmissä. Asiasta tiedotettiin myös henkilöstötiedotteissa. VUOSI 2003 Viestinnän tavoite Kaupunginvaltuuston päättämien toimintamallin uudistuksien pääperiaatteiden esille tuominen, muutostarpeen perustelu ja läpinäkyväksi tekeminen. Toimet Intranetissä on julkaistu muutokseen liittyvää tietoa ja materiaalia. Aiheesta on tiedotettu myös internetissä. Henkilöstölehti Vilkussa ja toimialojen sisäisissä tiedotteissa kerrottiin uuteen toimintamalliin siirtymisestä.

19 RAPORTTI 19(74) VUOSI 2004 Viestinnän tavoite Toimet Tukea toimintamallin uudistuksen pilottihankkeiden käynnistymistä ja jakaa pilottihankkeiden kokemuksia laajemmin organisaatiossa. Intranetiin perustettiin omat toimintamalli uudistuu -sivut Uudistamisesta kertova esite jaettiin koko henkilöstölle henkilöstölehti Vilkun välissä. Sisäisissä tiedotteissa kerrottiin muutoksesta. Pilottikohteissa viestintää tehostettiin ja järjestettiin mm. henkilöstötilaisuuksia. VUOSI 2005 Viestinnän tavoite Toimet Konkretisoida tilaaja- ja tuottajaorganisaatioiden roolia ja toimintamallin uudistuksella saavutettavia hyötyjä. Infotilaisuuksia henkilöstölle Toimintamalli uudistuu -esite koko henkilöstölle Henkilöstölehti Vilkussa ja sisäisissä tiedotteissa tietoa toimintamallista Intranetin toimintamalli-sivuilla ajankohtaista tietoa aiheesta. Aiheesta tiedotteita myös intran ajankohtaista-palstalla. Pirkkahallissa henkilöstöpäivä joulukuussa 2005 Tiedotustilaisuuksia ja tiedotteita medialle Henkilöstölle järjestettiin slogan-kilpailu. Tuore Tampere - luovasti uuteen - logoa käytettiin toimintamalliin liittyvässä viestinnässä VUOSI 2006 Viestinnän tavoite Toimet Edistää koko Tampereen kaupungin siirtymistä uuteen toimintamalliin alkaen. Studia Generalia -luentosarja valtuustosalissa koko henkilöstölle Infotilaisuuksia henkilöstölle Vilkussa juttuja toimintamalliin liittyvistä aiheista ja pilottien kokemuksista Toimialojen omissa tiedotteissa ajankohtaista tietoa aiheesta Intranetin toimintamalli-sivuilla ajankohtaista tietoa aiheesta. Intranetiin perustettin aiheesta keskustelupalsta. Toimintamallin uudistuksesta esite, joka jaettiin Vilkun välissä koko henkilöstölle Muutoksen maihinnousu -tilaisuudet aloitetaan hyvinvointipalveluissa Tilaajan ja tuottajan välinen koulutustilaisuus Intrassa toimintamallin esittelymateriaalia Särkänniemessä henkilöstöpäivä elokuussa 2006 (5900 osallistujaa) Tiedotustilaisuuksia ja tiedotteita medialle

20 RAPORTTI 20(74) VUOSI 2007 Viestinnän tavoite Toimet Tukea uuden toimintamallin käyttöönottoa. Infotilaisuuksia henkilöstölle Toimialojen omissa tiedotteissa tietoa aiheesta Vilkussa juttuja pormestarimalliin ja tilaaja-tuottaja-malliin liittyvistä aiheista Intranetin toimintamalli-sivuilla ajankohtaista tietoa muutoksesta Intranetissä toimintamalli-keskustelupalsta henkilöstön käytettävissä Intranetissä toimintamallin esittelymateriaalia Muutoksen maihinnousu -tilaisuudet jatkuvat hyvinvointipalveluissa Särkänniemessä henkilöstöpäivä elokuussa 2007 (7300 osallistujaa) Tiedotustilaisuuksia ja tiedotteita medialle Edellä esitellyt viestinnän tavoitteet ja pääasialliset toimet toimintamallin uudistuksen eri vaiheissa kertovat siitä, miten Tampereen kaupunki on tukenut toimintamallin uudistuksen viestintää, strategian tulkintaa ja omaksumista sekä yhteistä toimintaa. Näiden tekijöiden on osoitettu olevan keskeisellä sijalla johdon ja henkilöstön välisessä viestinnässä (Mantere et al. 2006, 11). Viestinnän roolina onkin strategiaprosessissa luoda ymmärrystä johdon strategisten suunnitelmien ja henkilöstön käytännön työn välille. Strategian toteutumisesta vastaavat viime kädessä strategian toteuttajat. Mantere et al. (2006, 10) ovat kuvailleet strategian toteuttamisen vaikeuden johtuvan siitä, että strategian laatijat ja toteuttajat toimivat eri asioiden parissa, ajattelevat eri tavoin ja puhuvat eri kieltä. Strategia on strategian laatijan ei toteuttajan työtä. Strategian laatijasta tuntuu, ettei toteuttaja kuuntele tai ainakaan ymmärrä kuulemaansa. Strategian toteuttaja ymmärtää kuulemansa, muttei koe kuulleensa mitään tärkeää. Silti melkein kaikki organisaation jäsenet haluaisivat ainakin kuulla, minne organisaatio on menossa. Mantere et al. (2006, 10 11) kuvaavat henkilöstön ja johdon välistä suhdetta kuilun ja sillanrakentamisen metaforilla: Strategian laatijoiden ja toteuttajien väliin avautuu kuilu. Kuilun toisella puolella huhuilevat strategian laatijat. He yrittävät saada vastapuolen rakentamaan toiminnallaan sillan kuilun yli. Kuilun toisella puolella toteuttajat tarvitsisivat sillanrakennusohjeen. Ennen kaikkea tarvitaan syitä, miksi silta yleensä kannattaa rakentaa. Joka tapauksessa sitlaa ei rakenneta, elleivät organisaation jäsenet kuilun molemmilla puolilla ymmärrä toisiaan tulkitse strategiaa yhtenevällä tavalla ja omaksu tulkitsemaansa. Ymmärrystä ei synny ilman viestintää. Aivan varmaa on myös se, ettei siltaa rakenneta ilman organisaation jäsenten yhteistä toimintaa. Tarkasteltaessa Tampereen kaupungin viestinnän tavoitteita ja pääasiallisia toimia toimintamallin uudistuksen eri vaiheissa, on nähtävissä, että viestintä on tukenut kaupunginhallituksen ja kaupunginvaltuuston asettamia strategisia tavoitteita tuomalla julki tehtyjen päätöksien sisältöjä erilaisissa kaupungin viestintäympäristöissä. Viestintä on painottunut päätöksistä ja linjauksista informointiin. Toimintamallin uudistuksen valmisteluvaiheen päätöksentekoprosesseista johtuen, ei viestintä ole ollut työntekijöiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia edesauttavaa tai yhteistä keskustelua herättävää.