ASIAKIRJALLISEN TIEDON ELINKAAREN HALLINTA ASIANHALLINTAJÄRJESTELMISSÄ

Transkriptio

1 ASIAKIRJALLISEN TIEDON ELINKAAREN HALLINTA ASIANHALLINTAJÄRJESTELMISSÄ Anne Poutiainen Pro gradu -tutkielma Sosiaali- ja terveydenhuollon tietohallinto Itä-Suomen yliopisto Sosiaali- ja terveysjohtamisen laitos Toukokuu 2012

2 ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO, yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Sosiaali- ja terveysjohtamisen laitos, sosiaali- ja terveydenhuollon tietohallinto POUTIAINEN, ANNE: Asiakirjallisen tiedon elinkaaren hallinta asianhallintajärjestelmissä. Pro gradu -tutkielma, 47 sivua, 2 liitettä (7 sivua) Tutkielman ohjaajat: YTM Sirpa Kuusisto-Niemi TtT Anneli Ensio Toukokuu 2012 Avainsanat: asiakirjahallinto, elinkaari, sähköinen arkistointi (YSA), asianhallintajärjestelmät, kontinuumi Tutkimuksen tarkoituksena oli selvittää, miten asianhallintajärjestelmät tukevat asiakirjallisen tiedon hallintaa ja käsittelyä koko tiedon elinkaaren ajan. Tutkimuksessa verrataan asianhallintajärjestelmiä SÄHKE2-normiin, mikä on Arkistolaitoksen määräys niistä vaatimuksista ja ominaisuuksista, jotka ovat edellytyksenä eri tietojärjestelmiin sisältyvien asiakirjallisten tietojen pysyvälle säilyttämiselle yksinomaan sähköisessä muodossa, sekä tietojärjestelmistä tuotettavan siirtokokonaisuuden muodostamisessa. Tutkimus toteutettiin arviointitutkimuksena ja se perustuu standardiperusteiseen arviointiin. Tutkimuksessa aineiston keruu on toteutettu määrällisen tutkimuksen menetelmin ja aineiston analysointi perustuu ensisijaisesti määrällisiin ja osittain laadullisiin sisällönerittelyn menetelmiin. Kohderyhmänä olivat suomalaiset kaupalliset asianhallintajärjestelmän toimittajat. Kyselylomake lähetettiin kahdeksalle (n=8) asianhallintajärjestelmien toimittajalle. Kyselyyn vastasi kuusi järjestelmätoimittajaa. Tutkimuksen mukaan kyselyssä mukana olleet asianhallintajärjestelmät täyttävät SÄH- KE2-määräyksen tietomallin mukaiset toimenpiteet asiakirjallisen tiedon käsittelylle ja hallinnalle kohtalaisen hyvin. SÄHKE2-vaatimuksista haasteellisimmiksi osoittautuivat tutkimushetkellä asiakirjallisen tiedon käsittelyprosessiin sisältyvät tilatiedon muuttumiseen liittyvät vaatimukset ja toisaalta arkistolaitokseen siirtämiseen liittyvät vaatimukset.

3 UNIVERSITY OF EASTERN FINLAND, Faculty of Social Sciences and Business Studies, Department of Health Policy and Management, Health and Human Services Informatics POUTIAINEN, ANNE: Managing the life cycle of documentary information in records management systems Master's thesis, 47 pages, 2 appendices (7 pages) Advisors: MMSc, Sirpa, Kuusisto-Niemi PhD, Anneli, Ensio May 2012 Keywords: continuum, electronic archiving, life cycle, records management, records management systems The purpose of this study was to find out how records management systems support the management of documentary knowledge and its handling throughout the whole life cycle of that data. The study compares the records management systems to the SÄHKE2 norm, the stipulation given by the National Archives Service of Finland concerning the demands and characteristics required for the permanent storing of documentary information in different data systems in the case that they are only stored in electronic form, and compiling a transferable entirety out of those data systems. The study was performed as an evaluative study, and it is founded on standard-based assessment. Gathering of the data used in the study was done by the methods of quantitative research, and the analysis of the gathered data is based primarily on quantitative and partly on qualitative methods of content analysis. The focus group was Finnish suppliers of commercial records managements systems. A questionnaire was sent to eight (n=8) different suppliers of records management systems, and was answered by six of them. According to the results of the study the records management systems involved meet the demands of the SÄHKE2 norm on the handling and managing documentary information moderately well. The most challenging of the SÄHKE2 demands during the time of the study proved out to be the demands concerning the changing of state information in documentary data, and on the other hand the demands in moving the data to the National Archives.

4 SISÄLTÖ 1 JOHDANTO TUTKIMUKSEN TAUSTA Arkistolaitoksen rooli Määräaikaisesti säilytettävien asiakirjojen säilytysajan määrittäminen Sähköisen aineiston säilyttäminen ja arkistointi Aikaisempi tutkimus KESKEISET KÄSITTEET JA TEOREETTINEN VIITEKEHYS Asiakirjallisen tiedon hallintaan liittyviä keskeisiä käsitteitä Kontinuumimalli TUTKIMUKSEN TARKOITUS JA TUTKIMUSTEHTÄVÄT TUTKIMUKSEN TOTEUTUS Tutkimusmenetelmät Kyselylomakkeen laatiminen Aineiston hankinta Aineiston analysointi TUTKIMUSTULOKSET Vastaajien taustatiedot Kyselyvastaukset Tutkimustulosten tarkastelu POHDINTA Tutkimuksen luotettavuus Eettiset kysymykset Johtopäätökset Jatkotutkimusaiheet LÄHTEET LIITTEET Liite 1. Kyselylomakkeen saate Liite 2. Kyselylomake

5 KUVIOT Kuvio 1. Asiakirjaan liittyvä käsitteistö (mukaillen Valtonen 2005, 30) Kuvio 2. SÄHKE2-metatietomallin rakenne Kuvio 3. Upwardin kontinuumimalli (Henttonen 2004, 104) TAULUKOT Taulukko 1. Kontinuumimallin ja SÄHKE2-määräyksen vaatimusten yhteys Taulukko 2. SÄHKE2-määräyksen vaatimukset, jotka jätettiin pois kyselylomakkeesta Taulukko 3. Ei-vastausten jakautuminen asiakirjallisen tiedon elinkaaren vaiheisiin Taulukko 4. Avointen vastausten lukumäärät kohdassa Tiedonohjauksen periaatteet.. 33 Taulukko 5. Avointen vastausten lukumäärät kohdassa Metatietomalli Taulukko 6. Avointen vastausten lukumäärät kohdassa Käyttöoikeudet Taulukko 7. Avointen vastausten lukumäärät kohdassa Asiakirjallisen tiedon käsittelyprosessi Taulukko 8. Avointen vastausten lukumäärät kohdassa Siirtäminen arkistolaitokseen. 35

6 3 1 JOHDANTO Nykyään puhutaan tuottavuusohjelmista, laadun parantamisesta ja tuloksellisuusmittareista, tarkasteltiinpa puolustusvoimien, vanhushuollon tai kouluterveydenhuollon toimintaa. Päätöksentekoa ja keskustelua ohjaa usko ja luottamus parhaan mahdollisen ratkaisun löytymiseen (Vakkuri 2009, 5). Ajatus tehokkaasta toiminnasta on ajan keskeinen ilmentymä. Hallitus käynnisti valtion tuottavuusohjelman vuonna Yhtenä työn tuottavuuden instrumenttina on pidetty tietotekniikan tehokkaampaa käyttöönottoa (emt, 128). Tieto- ja viestintätekniikan avulla pyritään työn ja prosessien tehostamiseen työikäisen väestön vähentyessä (Kaario ja Peltola 2008, 4). Valtiovarainministeriö asetti huhtikuussa 2009 Sähköisen asioinnin ja demokratian vauhdittamisohjelman (SADe-ohjelman). Ohjelman tavoitteena on edistää sähköistä asiointia siten, että kansalaisten ja yritysten sähköinen asiointi kattaa vuoteen 2013 mennessä kaikki keskeiset palvelut (Valtiovarainministeriö 2009, 1). Sähköisten asiakirjallisten tietojen käsittely, hallinta ja säilyttäminen edellyttävät suunnitelmallisuutta ja siten elinkaaren hallintaa ohjaavien ominaisuuksien toteuttamista tietojärjestelmissä. Ominaisuudet on kytkettävä osaksi tietojärjestelmien toiminnallisuutta, jolloin tietojärjestelmät tukevat asiakirjallisten tietojen luotettavaa ja aukotonta käsittelyä niiden koko elinkaaren ajan, varmistavat asiakirjallisten tietojen käytettävyyden, eheyden ja säilymisen sekä mahdollistavat säilytysarvon määrittelyn ja tarpeettoman asiakirjallisen tiedon hävittämisen. (Arkistolaitos 2008, 3.) SÄHKE2 on arkistolaitoksen määräys niistä vaatimuksista ja ominaisuuksista, jotka ovat edellytyksenä eri tietojärjestelmiin sisältyvien asiakirjallisten tietojen pysyvälle säilyttämiselle yksinomaan sähköisessä muodossa, sekä tietojärjestelmistä tuotettavan siirtokokonaisuuden muodostamisesta. Määräys koskee valtionhallinnon ja kunnallishallinnon organisaatioita (Arkistolaitos 2008, 1). Tutkimushetkellä, vuoden 2011 alussa, yksikään Suomessa käytössä oleva asianhallintajärjestelmä ei täyttänyt SÄH- KE2-määräyksen vaatimuksia (Oittinen 2010). Organisaation tuottavuuden ja tuloksellisuuden takaaminen vaativat tietohallinnon integroimista kiinteäksi osaksi organisaation infrastruktuuria, tiedontarpeiden ja tietovir-

7 4 tojen tunnistamista, tiedon elinkaaren kattavaa hallintaa, tietoresurssien käytön maksimointia ja mahdollisia toimintojen uudelleenorganisointeja sähköistä informaatio- ja viestintäteknologiaa hyödyntäen. (Huotari 1999, 172.) Aihe on ajankohtainen julkishallinnossa. Asianhallintajärjestelmät yleistyvät hallinnossa voimakkaasti. Viranomaisia rohkaistaan siirtymään kokonaan sähköisiin järjestelmiin. Tavoitteena on, että sähköisesti tuotettu tieto on koko elinkaarensa ajan sähköisessä muodossa (Rasimus 2009). Tämä on perusteltua siksi, että niin sanotut hybridijärjestelmät, joissa käytetään rinnakkain sähköisiä ja paperiasiakirjoja, haittaavat tehokkuutta ja aiheuttavat lisäkustannuksia. Asianhallintajärjestelmien kehittämisessä ja käyttöönotossa pitäisi pyrkiä siihen, että ne tukevat kansalaisten sähköistä asiointia viranomaisten kanssa. (Lybeck, Kuusanmäki, Leppänen ja Orrman 2006, ) Toisaalta muun muassa Sosiaali- ja terveysministeriön Kansallinen terveysarkisto (KanTa) -hanke osoittaa, että sähköisten järjestelmien käyttöönottokustannukset voivat olla yllättävän suuret ja niiden toteuttaminen voi viedä jopa kymmeniä vuosia (Sosiaali- ja terveysministeriö 2011). Kiinnostuin aiheesta tutkimuskohteena, kun työpaikallani alkoi eams-projekti, jonka tavoitteena oli asianhallintajärjestelmän hankinta ja käyttöönotto. Minut nimettiin projektiryhmään arkistotoimikunnan ulkopuolisena asiantuntijajäsenenä. Projektin tiimoilta osallistuin useisiin Arkistolaitoksen järjestämiin koulutuksiin, joissa huomasin aiheen olevan ajankohtainen sekä kunta- että valtio-organisaatioissa, mutta asian laajuuden sekä henkilöstö- että taloudellisten resurssien vuoksi asiaan ei monessakaan paikassa ole voitu paneutua. Sosiaali- ja terveydenhuollon tietohallinnon tutkimuskohteeksi aihe sopii erinomaisesti, sillä nykyaikaisessa tietohallinnossa asiakirjahallinto ja arkistotoimi ymmärretään kiinteäksi osaksi tietohallinnon kokonaisuutta. Tutkimuskontekstina on Suomen julkishallinto ja sitä kautta aihe koskee julkisia sosiaali- ja terveydenhuollon toimijoita. Tutkimuksen tavoitteena on selvittää, miten asianhallintajärjestelmät tukevat asiakirjallisen tiedon hallintaa ja käsittelyä koko tiedon elinkaaren ajan.

8 5 2 TUTKIMUKSEN TAUSTA 2.1 Arkistolaitoksen rooli Arkistotoimi on vuodesta 1981 arkistolailla (184/1981) Suomeen arkistonhoidon tilalle vakiinnutettu julkishallinnon viranomaisten tehtäväalue, jonka tarkoituksena on tukea viranomaisen substanssitehtävien hoitoa huolehtimalla toimintaprosesseissa tarvittavan ja tuotettavan asiakirjatiedon hallinnasta, säilyttämisestä ja käytöstä (Valtonen 2005, 17). Arkistolaitoksen tehtävänä on varmistaa kansalliseen kulttuuriperintöön kuuluvien asiakirjojen säilyminen ja käytettävyys (AL 831/1994, 4 ). Arkistolaitos, johon kuuluvat kansallisarkisto ja maakunta-arkistot, ohjaa ja kehittää viranomaisorganisaatioiden arkistotointa. (Rastas 1994, 21.) Arkistolaitos toimii opetusministeriön alaisuudessa ja sitä johtaa kansallisarkiston pääjohtaja. Kansallisarkisto johtaa arkistolaitoksen toimintaa, hallintoa ja kehittämistä. Se toimii valtakunnallisena keskusarkistona ja toimialansa kehittämis- ja tutkimuslaitoksena. Maakunta-arkistot ovat Kansallisarkiston alaisia piirihallintoviranomaisia, alueellisia keskusarkistoja sekä tutkimus- ja kehittämiskeskuksia. (AL 831/1994, 3 ja 5.) Arkistolaitos ohjaa ja tukee viranomaisten asiakirjahallintoa ja arkistotointa laatimalla määräyksiä, ohjeita, suosituksia ja oppaita. Arkistolaitoksen norminantovaltuudet koskevat asiakirjojen pysyvää säilyttämistä, niiden laatimista ja tallentamisessa käytettäviä materiaaleja ja menetelmiä, arkistotilojen ominaisuuksia, asiakirjojen siirtämistä arkistolaitokseen sekä asiakirjojen rekisteröintiä ja luettelointia. (Rastas 1994, 30-31; AL 831/1994.) Normit koskevat joko kaikkia julkishallinnon viranomaisia, pelkästään valtionhallinnon tai kunnallishallinnon viranomaisia tai liikelaitoksia. Normit koskevat asiakirjojen laatimisessa sitä, miten asiakirjoja teknisesti tuotetaan ja millaisia tekniskontekstuaalisia ominaisuuksia asiakirjoilla tulee olla. Normiohjausta täydentävät erilaiset oppaat. (Valtonen 2005, ) Kansallisarkisto ja maakunta-arkistot ottavat vastaan ja säilyttävät valtion viranomaisten luovuttamia, yli 40 vuotta vanhoja pysyvästi säilytettäviä asiakirjoja ja tietoaineistoja. (Rastas 1994, 31-32). Arkistolaitos on ottanut käyttöön maaliskuussa 2011 VAPAjärjestelmän. VAPA on arkistolaitoksen vastaanotto- ja palvelujärjestelmä, johon valtionhallinnon organisaatiot voivat tallentaa pysyvästi säilytettäviä, sähköisessä muodossa

9 6 olevia asiakirjojaan. Palvelun perustehtävänä on taata käyttäjilleen luotettava ja pitkäaikainen asiakirjojen säilytys. (Happonen 2010, 9; Arkistolaitos 2012b.) Tarkoitus on, että vuonna 2015 VAPAan voi siirtää myös määräajan säilytettäviä asiakirjoja (Rasimus 2009). VAPAn käyttö on ainakin alkuvaiheessa vapaaehtoista. Mahdollisuutta palvelun laajentamiseen myös kunnallishallinnon käyttöön selvitetään parhaillaan. (Arkistolaitos 2012b.) VAPA-palvelusta ei vielä kokemuksia eikä varmasti tietoakaan kaikilla toimijoilla. Happosen (2010, 9) mukaan yksityiskohtaista palvelun käyttöönottosuunnitelmaa ei voida laatia, koska suurin osa valtionhallinnon organisaatioista ei ole suunnitellut saati aikatauluttanut VAPA-palvelun käyttöönottoa lainkaan. Sosiaali- ja terveysministeriön asetus potilasasiakirjoista (A 298/2009) määrittää potilasasiakirjojen pysyvän säilytyksen. Arkistolaitos on vahvistanut arkistolain (8 ) nojalla sosiaali- ja terveysministeriön asetusluonnoksen liitetaulukkoon sisältyvien potilasasiakirjojen pysyvän säilytyksen ministeriön esityksen mukaisesti. Asetuksen liitetaulukon mukaisia säilytysaikoja tulee noudattaa kunnallisessa ja yksityisessä sekä vankeinhoidon terveydenhuollossa. Säilytysajat eivät koske valtion mielisairaaloita eivätkä Puolustusvoimien terveydenhuollon asiakirjoja vaan näistä arkistolaitos päättää erikseen. (A 298/2009.) Potilastietoja ei kuitenkaan tulla siirtämään tulevaisuudessa Arkistolaitoksen VAPA-palveluun, vaan niitä varten Suomeen ollaan rakentamassa sähköistä potilastiedon arkistoa (earkisto), joka on osa Kansallisen Terveysarkistoa (KanTa). earkiston rekisterinpitäjänä tulee toimimaan Kansaneläkelaitos ( 2.2 Määräaikaisesti säilytettävien asiakirjojen säilytysajan määrittäminen Asiakirjahallinnossa pyritään siihen, että asiakirjojen säilytystarve ja säilytysajat määritellään jo arkistonmuodostusvaiheessa (AMS). Käyttö- ja säilytystarvetta määritettäessä keskeinen merkitys on sillä, missä muodossa ja kenen hallussa alkuperäinen asiakirjatieto säilytetään ja kuinka kauan työkappaleita säilytetään. (Kansallisarkisto 2010b, 4.) Asiakirjojen säilytystarvetta on harkittava tarkkaan arkistonmuodostajan oman toiminnan ja tulevan tieteellisen tutkimuksen kannalta (Rastas 1994, 74). Säilytysaikoja määrättäessä on otettava huomioon asiakkaan, organisaation ja työntekijän oikeusturva. Tällöin on arvioitava, vaikuttaako tieto myöhemmin muun muassa asiakkaan oikeuksien tai

10 7 velvollisuuksien toteutumiseen. Oikeusturvanäkökulma on keskeinen esimerkiksi terveydenhoitoon liittyvien tietojen säilytysaikojen määrittelyssä. Niin ikään mahdollinen muutoksenhaku- tai valitusprosessi on otettava huomioon: asiakirjojen tulee olla käytettävissä mahdollisia kanteluja, potilasvahinko-, valitus- tai tuomioistuinprosesseja varten. Sähköisiä asiakirjatietoja koskevat samat periaatteet säilytysaikojen määrittelyssä kuin manuaaliaineistoja. Tietojärjestelmien tietosisällön ja järjestelmään rekisteröityjen manuaalisten asiakirjojen säilytysaikojen määrittelyssä on arvioitava, antavatko järjestelmään tehdyt metatiedot kattavan kuvan asioiden käsittelyvaiheista vai onko tarpeen kokonaiskuvan rakentamiseksi säilyttää myös manuaaliset asiakirjat. Sähköisessä toimintaympäristössä metatiedot säilytetään vähintään yhtä kauan kuin itse asiakirjat. (Kansallisarkisto 2010b, 4-8.) Säilytysaikojen pituuksia määrättäessä on otettava huomioon organisaatiota koskeva erityislainsäädäntö, jossa voi olla organisaation ylläpitämiin tietojärjestelmiin tai sen asiakirjatietoihin liittyviä säilytysaikamääräyksiä tai joka voi muutoin vaikuttaa säilytysaikojen määräytymiseen. Organisaatiota koskevan erityislainsäädännön lisäksi on otettava huomioon yleinen lainsäädäntö, jossa on säilytysaikojen määrittelyyn vaikuttavia säännöksiä. Myös ministeriöillä ja keskusvirastoilla voi olla lakiin perustuvan valtuutuksen nojalla oikeus antaa säilytysaikoja koskevia tai niihin vaikuttavia määräyksiä. (emt, 6.) Esimerkiksi sosiaali- ja terveysministeriö on käyttänyt toimivaltaansa antaessaan määräyksiä hallinnonalansa asiakirjojen käsittelystä ja säilytysajoista (L 298/2009, 23 ja 24 ). Eri hallinnonalojen ohjaavat viranomaiset ja yhteistyöorganisaatiot voivat myös antaa suosituksia omalla alallaan säilytysajoista (Kansallisarkisto 2010b, 6). Säilytysaikojen määrittelyssä on otettava huomioon myös julkisuuslaissa (L 621/1999) säädetyt velvoitteet viranomaisen velvollisuudesta tuottaa ja jakaa tietoa (20 ) ja hyvästä tiedonhallintatavasta (18 ) sekä viranomaisen toiminnan julkisuudesta ja hyvästä tiedonhallintatavasta annetun asetuksen (A 1030/1999) 5 :ssä säädetty tiedonsaantioikeuksien toteuttaminen ja edistäminen. (Kansallisarkisto 2010b, 7.)

11 8 2.3 Sähköisen aineiston säilyttäminen ja arkistointi Arkistolaitos ohjaa tietojärjestelmien kehittämistä SÄHKE-hankkeella. Hanke on aloitettu vuonna 2001 esiselvityksillä ja asianhallintajärjestelmien tilaa analysoivilla tutkimuksilla. Hankkeen tavoitteena on vaikuttaa viranomaisten asianhallintajärjestelmien rakentamiseen siten, että niistä pitkäaikaissäilytykseen siirrettävä aineisto on luotettavaa, käyttökelpoista ja riittävän yhdenmukaista. (Rasimus 2007.) Hankkeen lopputuloksena on syntynyt jo kaksi ohjelmistotuotantoon soveltuvaa ohjeistusta (SÄHKE1- ja SÄHKE2-määräykset) ja kolmas on suunnitteilla. Ohjeistuksen lähtökohtana on arkistolaitoksen lakisääteinen tehtävä säilyttää asiakirjallista kulttuuriperintöä ja sen käytettävyyttä. Vaikka arkistolaitos ei periaatteessa voi velvoittaa viranomaisia muiden kuin pysyvästi säilytettävien aineistojen teknisen laatimisen osalta, tiedonhallinnallisesti, käytön ja säilyttämisen näkökulmasta myös määräajan säilytettävät viranomaisen asiakirjat kuuluvat arkistolain piiriin (Valtonen 2005, 212). Julkishallinnon organisaation tulee hakea arkistolaitokselta lupaa, kun se haluaa säilyttää pysyvästi säilytettävää aineistoa pelkästään sähköisessä muodossa. Lupaa on haettava riippumatta siitä, siirretäänkö pysyvästi säilytettävä aineisto arkistolaitoksen sähköiseen säilyttämisen VAPA-palveluun vai ei. Luvan saamisen edellytyksenä on, että sen kohteena oleva tietojärjestelmä on toteutettu joko SÄHKE1- tai SÄHKE2-vaatimusten mukaisesti ja että sähköisen asiakirjahallinnan käytännöt ja prosessit noudattavat määräysten vaatimuksia. (Rasimus 2009.) Arkistolaitoksen ohjeistuksella pyritään vaikuttamaan jo asiakirjojen syntyvaiheeseen. Asiakirjahallintoa tulisi suunnitella siten, että asiakirjat varustetaan jo tuotantovaiheessa sellaisilla säilyttämis- ja käytettävyystiedoille, että ne toimivat vielä arkistovaiheessakin. (Valtonen 2005, 209.) Arkistolaitoksen ohjeistus ei koske vain arkistotointa, vaan se liittyy kiinteästi organisaation tietohallintoon. Tietojärjestelmäarkkitehtuurien suunnittelussa tulisi huomioida arkistolaitoksen määräykset, sillä tulevaisuudessa asianhallintajärjestelmän osana oleva eams- tai TOJ-moduuli tulee olemaan koko organisaation keskeisin tietojärjestelmä linkittämällä asianhallintajärjestelmän ja operatiiviset järjestelmät (esimerkiksi potilastietojärjestelmä) yhteen (Rasimus 2009).

12 9 SÄHKE1-määräys astui voimaan vuoden 2006 alusta. Määräyksessä esitetään ne vaatimukset ja ominaisuudet, jotka asianhallintajärjestelmissä tulee olla, jotta niiden sisältämät asiakirjalliset tiedot voidaan säilyttää pysyvästi yksinomaan sähköisessä muodossa. SÄHKE1-määräyksen mukaisesti toteutettuihin tietojärjestelmiin on haettavissa sähköisen säilyttämisen lupa vuoden 2012 loppuun saakka (Arkistolaitos, 2005). SÄHKE1- määräys ei ota kantaa muihin tietojärjestelmiin kuin asianhallintajärjestelmiin. SÄH- KE1-normi on väistyvä eli käynnistettävät tietojärjestelmäprojektit toteutetaan SÄH- KE2-määräystä noudattaen. (Arkistolaitos, 2012a.) Kansallisarkiston SÄHKE2-määräykset ovat tulleet voimaan vuoden 2009 alussa. Niillä ohjataan julkishallinnon organisaatioiden asiankäsittelyprosesseja sekä asiakirjamateriaalin pysyvää säilytystä. SÄHKE2 määrittelee myös sen missä muodossa sähköinen asiakirja-aineisto jatkossa siirretään arkistolaitoksen sähköiseen päätearkistoon (VA- PA). SÄHKE2-määräys on tietojärjestelmäriippumaton, mikä tarkoitta sitä, että myös muiden kuin asianhallintajärjestelmien tuottama asiakirjallinen tieto siirretään arkistolaitokseen säilytykseen. (Arkistolaitos 2008, 5.) Tietojärjestelmäriippumattomuudella pyritään edistämään eri tietojärjestelmien yhtenäisyyttä tietojen haussa, käytössä, siirrossa ja hävittämisessä (Rasimus 2009). Myös SÄHKE1-määräyksen mukaisissa tietojärjestelmissä noudatetaan SÄHKE2-määräystä siirtokokonaisuuden muodostamiseen liittyvissä osissa. Vuonna 2011 Arkistolaitos on ottanut käyttöön tietojärjestelmien sertifiointijärjestelmän, jossa tietojärjestelmätoimittaja voi hakea SÄHKE2-sertifikaattia tietojärjestelmälleen. Arkistolaitos akkreditoi sertifioinnin tekevät organisaatiot. (Arkistolaitos 2012a.) Sertifiointi kohdistuu sekä tietojärjestelmään että organisaation tapaan käyttää tietojärjestelmää (Rasimus 2009). SÄHKE2-sertifikaatti tarkoittaa, että kyseisen tietojärjestelmän on luotettavasti todennettu täyttävän määritellyt SÄHKE2-vaatimukset. SÄHKE2- sertifikaatti on haettavissa erikseen eams-tietojärjestelmälle, operatiiviselle tietojärjestelmälle ja säilytysjärjestelmälle. Jokaiselle järjestelmätyypille on omat sertifiointivaatimuksensa. Myönnetty sertifikaatti on voimassa kolme vuotta. Arkistolaitos tulee ylläpitämään verkkosivuillaan listaa SÄHKE2-sertifioiduista tietojärjestelmistä. (Arkistolaitos 2012a.)

13 10 Arkistolaitos on käynnistänyt SÄHKE3-määräyksen suunnittelun. SÄHKE3-määräys tulee kohdentumaan arkistolain piiriin kuuluvien organisaatioiden alkujaan digitaalisessa muodossa oleviin aineistoihin, erityisesti rekisterimuotoisiin tietokantoihin. Tavoitteena on saada SÄHKE3-määräys voimaan vuosien aikana. (Arkistolaitos, 2012a.) Normien noudattamiskäytännöt vaihtelevat ja niiden soveltaminen riippuu inhimillisistä tekijöistä sekä hallinto- ja toimintakulttuureista. Noudattamatta jäävät erityisesti sellaiset säädökset, jotka eivät velvoittavuudestaan huolimatta välittömästi vaikuta varsinaiseen toimintaan tai sen tehokkuuteen ja jotka eivät tuota sanktioita. (Valtonen 2005, 229.) Asiakirjahallinnan normien noudattamattomuutta ei ole sanktioitu (emt, 232). Arkistolaitoksessa ei myöskään systemaattisesti kontrolloida sen antamien normien noudattamista vaan ainoa tuntuma saadaan arkistontarkastuksissa, joita arkistolaitos tekee valtionhallinnon ja kunnallishallinnon viranomaisiin vuosittain (Arkistolaitos, 2012c). 2.4 Aikaisempi tutkimus Asiakirjahallinto on monitieteinen tutkimuskenttä. Sen teoreettiset perusteet pohjaavat arkisto- hallinto-, informaatio- ja tietojärjestelmätieteisiin. Tutkimustoiminta on käynnistynyt 1990-luvulla ja niissä on etsitty alueen teorioita, täsmennyksiä käsitteisiin, erityisesti sähköisen asiakirjan käsitteeseen sekä arvonmäärityksen ja seulonnan kriteereitä (Valtonen 2005, 68-69). Suomessa asiakirjahallinnon organisaatiokohtaisia käytänteitä julkaistaan FAILI-lehdessä. Kansainvälisiä tutkimuksia julkaistaan The Information Management Journal, International Journal of Information Management ja Records Management Journal. (emt, 63.) Sähköisen asiakirjahallinnan ja säilyttämisen haasteet ovat suunnanneet tutkimusta asiakirjatietoja tuottaviin toimintaprosesseihin ja niitä palveleviin tietojärjestelmiin (emt, 21). Lakien ja normien noudattamisesta on vähän tutkimusta (emt, 228). Suomessa asiakirjahallinnan uraa uurtava tutkimus on Marjo Rita Valtosen vuonna 2005 julkaistu väitöstutkimus. Tutkimuksessaan Valtonen analysoi poliisin esitutkinnan dokumentointia. Tutkimus tuottaa tietoa asiakirjahallinnan kentästä sekä toimintapro-

14 11 sessien, asiakirjahallinnan ja tietojärjestelmien suhteista. Tutkimuksen teoreettisena viitekehyksenä toimii kontinuumimalli, joka tarjoaa kokonaisvaltaisen näkemyksen toimintasidonnaisen asiakirjatiedon hallinnan tarkasteluun. Yhtymäkohtia tähän tutkimukseen ovat teoreettisen viitekehyksen lisäksi asiakirjahallinnan ja tietojärjestelmien suhteiden tarkastelu sekä normivaatimusten noudattamiseen liittyvä osuus. Tutkimusta sivuavia akateemisia opinnäytetöitä ja pro gradu-tutkimuksia on tehty jonkin verran lähinnä informaatiotutkimuksen koulutuksessa. Tutkimuksille on tyypillistä nykykäytäntöjä kuvaavat organisaatiokontekstiin sijoittuvat tapaustutkimukset, joissa kuvataan kohdeorganisaation tapaa käyttää asianhallintajärjestelmää tai siirtymistä sähköiseen asiakirjahallintoon. Monessa asiakirjahallinnan tutkimuksessa viitekehyksenä käytetään Upwardin kontinuumimallia, jossa painotetaan asiakirjatiedon hallintaa jatkuvana prosessina ja asiakirjatietoa tarkastellaan organisaation toiminnan näkökulmasta. Katri Seitsonen (2009) on käsitellyt pro gradu-tutkielmassaan tehtäväluokituksen merkitystä asiakirjahallinnassa. Tutkimuksessa selvitettiin Tampereen teknillisen yliopiston Tweb-asianhallintajärjestelmän käyttöä organisaatiotasolla. Yhtymäkohtia tähän tutkimukseen ovat asianhallintajärjestelmän toiminnallisuuden selvittäminen sekä kontinuumimallin käyttö teoreettisena viitekehyksenä. Johanna Eerolan (2008) pro gradututkielmassa tarkastellaan Pirkkalan kunnan arkistonmuodostussuunnitelmaa. Eerolan tapaustutkimuksen yhtymäkohdat tähän tutkimukseen ovat kontinuumimallin käyttö teoreettisena viitekehyksenä sekä lainsäädännönvaatimusten huomioiminen.

15 12 3 KESKEISET KÄSITTEET JA TEOREETTINEN VIITEKEHYS 3.1 Asiakirjallisen tiedon hallintaan liittyviä keskeisiä käsitteitä Asiakirjan käsite on asiakirjahallinnan keskeisistä käsitteistä ylivoimaisesti tärkein (Valtonen 2005, 31-32). Tämän vuoksi tutkimuksen käsitteistöä kuvaava käsitekartta (kuvio 1) muotoutuu asiakirja käsitteen ympärille. Sähköiset asiakirjat ovat tuoneet suuria muutoksia asiakirjahallinnan kenttään, joka ennen niiden ilmaantumisen myötä pysyi vuosituhannen samanlaisena (emt. 32). Esimerkiksi asiakirjan todistusvoimaisuus, evidenssi, pitää sähköisessä asiakirjassa määrittää metatiedon avulla ja paperisesta arkistonmuodostussuunnitelmasta on tulossa operatiivisia tietojärjestelmiä ohjaava toiminnanohjausjärjestelmä (eams, TOJ). Kuvio 1. Asiakirjaan liittyvä käsitteistö (mukaillen Valtonen 2005, 30).

16 13 Asiakirjalla tarkoitetaan kirjallista tai kuvallista esitystä taikka sellaista sähköisesti tai muulla vastaavalla tavalla aikaansaatua esitystä, joka on luettavissa, kuunneltavissa tai muutoin ymmärrettävissä teknisin apuvälinein (AL 831/1994, 6 ). Standardin (SFS-ISO , 12) mukaan asiakirjat ovat todisteita toiminnasta. Asiakirjat syntyvät organisaation toiminnan seurauksena: asiakirjoja laaditaan, vastaanotetaan ja käytetään osana organisaation tehtäviä. Asiakirjan tärkeimmät ominaispiirteet ovat sisältö, konteksti ja rakenne. Asiakirja muodostuu sen tietosisällöstä ja siihen sisältyvästä tai yhdistetystä metatiedosta. (Henttonen 2004, 101 ja SFS-ISO , 13.) Kontekstilla tarkoitetaan sen yhteyksiä tehtäviin sekä laatimis- ja syntyolosuhteisiin (Valtonen 1999, 179). Metatiedot ovat asiakirjojen ja asiakirjallisen tiedon kontekstia, sisältöä ja rakennetta sekä niiden hallintaa ja käsittelyä koko elinkaaren ajan kuvaavaa tietoa (SFS-ISO , 9). Ne helpottavat aineiston hakua, paikallistamista, tunnistamista ja säilyttämistä sähköisessä muodossa. Niillä on tärkeä merkitys myös tiedon todistusvoimaisuuden varmistamisessa erityisesti sähköisessä ympäristössä. (Lybeck et al. 2006, 262.) SÄHKE2-määräys sisältää metatietomallin (kuvio 2), joka sisältää asiakirjallisen tiedon käsittelyn ja hallinnan metatiedot. Metatietomallissa käsittelyprosessiin liittyvän asiakirjan metatiedot muodostuvat yhteisistä ja asiakirjakohtaisista metatiedoista. Yhteisillä metatiedoilla tarkoitetaan metatietoja, joita käytetään asiakirjallisen tiedon käsittelyn, toimenpiteen ja asiakirjan tasoilla. (Arkistolaitos 2008 liite 2, 5.) Kuvio 2. SÄHKE2-metatietomallin rakenne.

17 14 Kuviossa 2 yhteiset metatiedot on kuvattu Säilytettävä kohde -nimisenä kokonaisuutena. Käsittelyprosessille tallennetaan yhteisten metatietojen lisäksi asiakirjallisen tiedon käsittelyn metatiedot. Käsittelyprosessin käsittelyvaiheista tallennetaan toimenpiteen metatiedot. Organisaatiokohtaiset tiedot -kokonaisuus kuvaa tietoja, joilla laajennetaan SÄHKE2-metatietomallia organisaation tarpeiden mukaisesti. (emt liite 2, 5.) SÄHKE2-metatietomallissa määritellään pakolliset ja valinnaiset metatiedot. Pakollisten metatietojen määrä riippuu käsiteltävän asian julkisuusluokkamäärityksestä. Salassa pidettäville asioille on pakollisia metatietoja huomattavasti enemmän kuin julkisille. Pakollisia metatietoja ovat muun muassa tehtävä, toimenpiteen tyyppi, asiakirjan tyyppi, asiakirjan tila, julkisuusluokka, henkilötietoluonne, säilytysaika, säilytysajan peruste ja säilytysajan laskentaperuste. Pakollisten tietojen lisäksi organisaatio voi määritellä valinnaisia metatietoja tarpeensa mukaan. (emt liite 2, 6-18.) Asiakirjallinen tieto on prosessilähtöistä informaatiota, jota luodaan, strukturoidaan ja tallennetaan toimintaprosesseissa siten, että myös asiakirjatiedon haku on mahdollista tuon toimintakontekstin kautta. Asiakirjallinen tieto on organisaation tietoresurssi. Sen strateginen hallinta tulisi sisältyä tietohallintoon ja tietojärjestelmäarkkitehtuurien suunnitteluun. Asiakirjallisen tiedon erottaa muusta informaatiosta ja dokumenteista sen syntytapa, kontekstuaaalisuus, juridinen merkitys, kollektiivisuus ja historiallisuus. (Mäkinen 1999, ; Henttonen 2004, 101.) Asiakirjalliselle tiedolle on ominaista myös lakisääteisyys. Asiakirjallisen tiedon elinkaaren hallintaan vaikuttavat monet lait, asetukset ja ohjeet, joista tärkeimpiä ovat arkistolaki, laki viranomaistoiminnan julkisuudesta, henkilötietolaki ja laki sähköisestä asioinnista. (Lybeck et al. 2006, ) Sähköisessä ympäristössä asiakirjojen syntyminen ei ole itsestään selvyys. Tämä johtuu kahdesta syystä. Ensiksi sähköinen informaatio on perusluonteeltaan labiilia eli sillä ei ole pysyvyyttä, joka on asiakirjallisuuden edellytys. Toiseksi pelkästään informaation tallentaminen jollekin välineelle ja sen muuttumattomuuden varjeleminen eivät riitä tekemään siitä asiakirjaa. (Henttonen 2004, 101.) Asiakirjahallinto (records management) on hallinnon osa-alue ja organisaation toiminto, jonka tehtävänä on ohjata ja valvoa asiakirjojen hallintaprosesseja. Asiakirjahallinto keskittyy asiakirjallisten tietojen saatavuuteen ja käytettävyyteen niiden aktiivisen käyt-

18 15 tövaiheen aikana. (Lybeck et al. 2006, 19.) Suomessa asiakirjahallinto liittyy vahvasti julkishallintoon, jossa sillä on lainsäädäntöön perustuva asema (SFS-ISO , 1). Asiakirjahallinto on tiedonhallinnan alue, joka on vastuussa asiakirjojen tuottamisen, vastaanottamisen, ylläpitämisen, käytön ja hävittämisen systemaattisesta kontrollista (Lybeck et al. 2006, 20). Organisaatioissa, joissa ymmärretään sisäisen tiedon arvo ja strateginen merkitys, asiakirjahallinto tunnistetaan osaksi tietohallintoa (Valtonen 2005, 44-45). Arkistonmuodostussuunnitelman (AMS) mukaan asiakirjat ja muut asiakirjalliset tietoaineistot liitetään arkistoon, rekisteröidään ja seulotaan (Rastas 1994, 164; Lybeck et al. 2006, 258). AMS ohjaa organisaation asiakirjallisten tietojen elinkaaren suunnittelua ja hallintaa (Rasimus 2007). Ajantasainen, toimiva ja käytännössä noudatettava arkistonmuodostussuunnitelma järkiperäistää organisaation tietojen ja asiakirjojen käsittelyä. Sen avulla voidaan arvioida, kuinka hyvä tiedonhallintatapa viranomaisessa toteutuu. Tietojen ja asiakirjojen elinkaaren hallinta merkitsee myös sitä, että arkiston jälkikäteiseltä järjestämiseltä ja hävitettävän aineiston turhalta säilyttämiseltä vältytään. (Kansallisarkisto 2004, 3; Kansallisarkisto 2010a). Sähköinen arkistonmuodostussuunnitelma (eams) on organisaation tehtäväluokitukseen perustuva toiminnanohjausjärjestelmä (TOJ), jossa kuvataan tehtävien käsittelyvaiheet, asiakirjalliset tiedot, asiakirjatyypit ja niiden oletusmetatiedot. eams toimii keskitettynä asiakirjallisten tietojen hallintavälineenä, jonka avulla turvataan sähköisen tietopääoman hallinta ja käytettävyys sekä säilyminen. Myös tarpeettoman tiedon hävittäminen tapahtuu sen avulla luotettavasti. eams-tietosisältö on pysyvästi säilytettävä asiakirja, joka täytyy tallentaa organisaation asianhallintajärjestelmään tai muuhun tietojärjestelmään sisällöllisten muutosten yhteydessä. SÄHKE2-määräyksessä tiedonohjaus toteutetaan eams:n avulla eli ohjaustietojen automaattisella täydentymisellä. (Järnfors 2010, Oittinen 2010, Kansallisarkisto 2010a.) Asianhallintajärjestelmä on tietojärjestelmä, jonka avulla organisaation käsittelemät asiat ja niihin liittyvät asiakirjat hallitaan ennalta määriteltyjen käsittelysääntöjen mukaisesti. Se on organisaation toimintaan kuuluvien asioiden, asiakirjojen ja töiden hallinnan, valmistelun, päätöksenteon ja arkistoinnin tietojärjestelmä. Asianhallintajärjestelmässä on olennaista, että järjestelmään tallennetut tai liitetyt asiakirjat liittyvät aina

19 16 toimenpiteen tai käsittelyvaiheen kautta asiaan. Asiakirjojen kontekstin turvaamisen kautta pystytään takaamaan asiakirjalliseen tietoon kohdistuvat laatuvaatimukset kuten alkuperäisyys, eheys, luotettavuus ja käytettävyys. (Lybeck et al. 2006, 259.) 3.2 Kontinuumimalli Tietosisällöllä on aina sille ominainen elinkaari, joka voi olla hyvin erilainen riippuen sisältötyypistä. Sisältötyyppien elinkaaria tutkittaessa ja niiden välisiä eroja vertailtaessa havaitaan elinkaarien välillä myös selviä yhteneväisyyksiä. Tiedon elinkaaren hallinnan tulee olla katkeamatonta ja siinä ei saa olla hallitsemattomia epäjatkuvuuskohtia. Tiedon eheys ja jäljitettävyys on keskeisiä ominaisuuksia hyvälle tiedonhallinnalle. (Kaario ja Peltola 2008, 9.) Asiakirjojen elinkaaren hallintaan on kansainvälisesti kaksi lähestymistapaa: yhdysvaltalainen life-cycle ja kanadalainen continuum-malli. Life-cycle mallissa asiakirjahallinto ja arkistotoimi ovat täysin erillisiä vaiheita. Kontinuumimallissa asiakirjahallinnon prosessit nähdään jatkumona, jolloin varmistetaan asiakirjojen käytettävyys niiden aktiivivaiheista pitkäaikaissäilytykseen saakka. (Henttonen 2004, ) Kontinuumimalli sopii Suomeen, sillä meillä katsotaan, että asiakirjahallinto ja arkistotoimi liittyvät läheisesti yhteen eikä niitä voida erottaa kahdeksi erilliseksi toiminnoksi. Asiakirja kuuluu arkistotoimen piiriin siitä lähtien, kun se on laadittu tai saapunut ja se liitetään arkistoon välittömästi sen jälkeen, kun asia on käsitelty. (Rastas 1994, 52.) Kontinuumimalli toimii johtavana mallina asiakirjahallinnon lisäksi laajemminkin tieto- ja järjestelmähallinnassa (Upward 2000, 128). Tieto- ja viestintätekniikan kehittyminen ja asiakirjahallinnon sähköistyminen ovatkin tarjonneet erinomaiset puitteet kontinuumimallin kehittämiselle (McKemmish 2001, 334). Frank Upward (2000, 123) on kehittänyt alkuperäistä kontinuumimallia siten, että asiakirjojen elinkaarta tarkastellaan kaikkien niiden tekijöiden kautta, jotka tekevät tiedosta asiakirjallisen. Upwardin kontinuumimallissa on neljä keskeistä elementtiä. Ensiksikin asiakirjallisen tiedon ei nähdä olevan sidoksissa säilytysaikaan tai aineiston pysyvään arvoon. Toiseksi asiakirja ymmärretään enemmän loogiseksi kuin fyysiseksi kokonaisuudeksi, silloinkin kun se on paperilla. Kolmanneksi arkistotoimen ja asiakirjahallin-

20 17 non integroimista tiiviisti toimintaprosesseihin pidetään tärkeänä. Neljänneksi asiakirjojen elinkaarta ei jaeta selvärajaisiin vaiheisiin. (Upward 1996; Henttonen 2004, 99; Valtonen 2005, ) Upwardin kontinuumimalliin (kuvio 1) sisältyy monipuolinen ja monitasoinen lähestymistapa. Malli koostuu kahdesta akselista, neljästä eri ulottuvuudesta ja 16 koordinaatista (Upward 2000, ). Kuvio 3. Upwardin kontinuumimalli (Henttonen 2004, 104). Kuvion vaaka- ja pystyakselit (toimija-toiminta, tallenne-todistusvoimaisuus) ovat arkistotieteen keskeisiä teemoja. Tallenne-akseli liittyy toiminnasta tallennettuun informaatioon. Todistusvoimaisuus-akseli kertoo millaista evidenssiä asiakirjat voivat tarjota ja mikä on niiden rooli yhteiskunnassa. Toimija-akseli kertoo sen, kuka toimii ja toiminta-akselilla asiakirjoja katsotaan suhteessa ne synnyttäneeseen toimintaan. Jokaisella akselilla on neljä koordinaattia, joiden väliin jää neljä ulottuvuutta (synty, taltiointi, systematisointi, käytettävissä pitäminen). Mallin sisin ulottuvuus, synty, kuvaa asiakirjojen tuottamista. Toinen ulottuvuus, taltiointi, käsittää muun muassa metatietojen lisäämisen

21 18 asiakirjoihin ja asiakirjojen rekisteröinnin tietojärjestelmään. Kolmannella ulottuvuudella, systematisoinnilla, tarkoitetaan asiakirjoihin kohdistuvia hallintotoimenpiteitä ja asiakirjahallinnan suunnittelua organisaatiotasolla. Uloin ulottuvuus, käytettävissä pitäminen, sisältää asiakirjahallinnan suunnittelua ja asiakirjallisen tiedon säilyttämistä koko yhteiskunnan tasolla. (Upward 2000, ; Henttonen 2004, ) Asianhallintajärjestelmän näkökulmasta kontinuumimallissa mielenkiintoisimmat ovat taltiointi- systematisointi- ja käytettävissä pitäminen -ulottuvuudet sekä toiminta-akseli koordinaatteineen. Toiminta-akseli kuvaa organisaation tehtäviä ja asiakirjoja suhteessa toimintaan, jossa ne ovat syntyneet. Toiminta-akselin koordinaatit toimenpide, asia ja tehtävä liittyvät suoraan SÄHKE2-määräyksen asiakirjallisen tiedon käsittelyprosessin vaatimuksiin ja kuvastavat toiminnanohjaussuunnitelman (eams) perustana olevan tehtäväluokituksen hierarkkista rakennetta (Arkistolaitos 2008, 11-13). Taltiointiulottuvuudella kuvataan asiakirjallisen tiedon talteen ottamista, mikä käsittää muun muassa metatietojen lisäämisen asiakirjoihin. SÄHKE2-määräyksessä juuri metatiedot ja niiden ohjaava luonne tietojärjestelmässä on keskeisessä asemassa (Arkistolaitos 2008, 9-10). Moreq-standardissa (European Commission 2002, 64-66) taltiointi määritellään siten, että siihen kuuluu muun muassa yksilöivän tunnuksen antaminen asiakirjalle, metadatan liittäminen asiakirjaan sekä asiakirjan tallentaminen asianhallintajärjestelmään. Henttosen (2004, 101) mukaan taltiointi (capture) -ulottuvuus tekee datasta tai dokumentista asiakirjan. Systematisointi (organize) -ulottuvuudella asiakirja ei enää ole yksittäisen tekijän omistuksessa vaan on siirtynyt organisaation omistukseen ja siitä on tullut osa hoidettavan asian dokumentointia, joka palvelee toiminnan todennettavuutta (Henttonen 2004, 100). Asianhallintajärjestelmän näkökulmasta tällöin tulee olennaiseksi käyttöoikeuksien, tilasiirtymien ja tehtäväluokituksen muutosmääritykset käsittelyprosessin edetessä. SÄHKE2-määräyksen vaatimukset, jotka liittyvät asiakirjallisen tiedon siirtämiseen arkistolaitokseen, puolestaan liittyvät kontinuumimallin neljänteen ulottuvuuteen, käytettävissä pitämiseen tai säilyttämiseen (pluralise). Tällöin näkökulma ei enää ole vain yksittäisessä asiakirjassa tai asian hoitamisessa, vaan painopisteenä on toiminnan jatkuvuuden turvaaminen (Henttonen 2004, 100). Taulukossa 1 on kuvattu kontinuumimallin

22 19 ja SÄHKE2-määräyksen vaatimusten yhteys. Taulukossa SÄHKE2-vaatimuksista käytetään kyselylomakkeen vaatimustunnusta (ID). Liitteessä 2 kerrotaan ID:tä vastaavat vaatimukset selväkielisesti. Taulukko 1. Kontinuumimallin ja SÄHKE2-määräyksen vaatimusten yhteys. Kontinuumimallin ulottuvuus / akseli SÄHKE2-määräyksen otsikkotaso SÄHKE2-määräyksen vaatimukset Taltiointi Metatietomalli B1, B2, B3 Asiakirjallisen tiedon käsittelyprosessi D1_1, D1_2, D1_3 / Käsittelyprosessi Asiakirjallisen tiedon käsittelyprosessi D2_1, D2_2, D2_4 / Asian käsittely Systematisointi Tiedonohjauksen periaatteet A6, A7 Käyttöoikeudet C1, C2 Asiakirjallisen tiedon käsittelyprosessi D3_1 / Tilasiirtymen määrittely Asiakirjallisen tiedon käsittelyprosessi D4_1, D4_2 / Tehtäväluokituksen muuttu- minen Asiakirjallisen tiedon käsittelyprosessi D5_2, D5_5 / Määräajan säilytettävien asia- kirjallisten tietojen hävittäminen Käytettävissä pitäminen Siirtäminen arkistolaitokseen / Siirrettävä aineisto E1_1, E1_4, E1_5, E1_6, E1_7, E1_8, Siirtäminen arkistolaitokseen / Siirtokokonaisuuden muodostaminen ja aineiston siirto Siirtäminen arkistolaitokseen / Laadunvarmistus E1_9, E1_10 E2_1, E2_3, E2_4, E2_6 E3_1, E3_2 Toiminta-akseli Tiedonohjauksen periaatteet A1, A2, A3, A4, A5 Asiakirjallisen tiedon käsittelyprosessi D2_5, D2_6 / Asian käsittely

23 20 4 TUTKIMUKSEN TARKOITUS JA TUTKIMUSTEHTÄVÄT Tutkimuksen tavoitteena on selvittää, miten asianhallintajärjestelmät tukevat asiakirjallisen tiedon hallintaa ja käsittelyä koko tiedon elinkaaren ajan. Tutkimustehtävät ovat - Miten Suomen markkinoilla olevat kaupalliset asianhallintajärjestelmät täyttävät SÄHKE2-määräyksen tietomallin mukaiset toimenpiteet asiakirjallisen tiedon käsittelylle ja hallinnalle? - Mitkä SÄHKE2-määräyksen vaatimuksista ovat niin haasteellisia, että järjestelmätoimittajat eivät ole niitä voineet toteuttaa? - Millä aikataululla toimittajat uskovat vaatimuksien täyttyvän, että asioiden sähköinen käsittely voi oikeasti toteutua koko asiakirjallisen tiedon elinkaaren ajan? Alkuperäisenä tutkimustehtävänä oli selvittää, täyttävätkö markkinoilla olevat kaupalliset asianhallintajärjestelmät eams ja SÄHKE2-vaatimukset? Koska alkuperäisen kysymyksen asettelun jälkeen selvisi (Oittinen 2010, Oittinen 2011), että tutkimusta aloitettaessa ei ollut olemassa yhtään järjestelmää, joka täyttää SÄHKE2-määräyksen vaatimukset, muutettiin tutkimustehtävää enemmän tulevaisuuteen suuntautuvaksi.

24 21 5 TUTKIMUKSEN TOTEUTUS 5.1 Tutkimusmenetelmät Tutkimus on toteutettu arviointitutkimuksena ja se on luonteeltaan kartoittavaa, jolloin pyritään selvittämään tutkimuskohteena olevaa ilmiötä. Toisaalta tutkimuksessa on myös selittävän tutkimuksen piirteitä, koska tutkimuksessa pyritään etsimään myös syitä vaatimusten toteutumattomuudelle. (Hirsjärvi, Remes ja Sajavaara 1997, 128.) Arviointimetodologiassa puhutaan harvoin määrällisistä ja laadullisista menetelmistä, vaan näiden sijaan käytetään käsitteitä naturalistinen tiedonhankinta ja kokeellinen asetelma. Naturalistinen tiedonhankinta tarkoittaa tavallisesti arvioitavien ilmiöiden tarkastelua luonnollisessa reaalimaailmassa eikä niitä manipuloida tai kontrolloida. Kokeellisessa arviointiasetelmassa puolestaan korostuu arvioinnin tekijän riippumattomuus arvioitavasta kohteesta, arviointitehtävän koeasetelmallinen luonne ja kattava kontrolli. (Guba ja Lincoln 1989, ) Virtanen (2007, ) näkee, että laadullisten ja määrällisten tutkimusmenetelmien erittely on arviointitutkimuksen kannalta hyvin yksinkertaistavaa. Tässä tutkimuksessa aineiston keruu on toteutettu määrällisen tutkimuksen menetelmin ja aineiston analysointi perustuu ensisijaisesti määrällisiin ja osittain laadullisiin sisällönerittelyn menetelmiin. Metsämuuronen (2003, ) suosittelee kahden tutkimusotteen yhdistämistä juuri siten, että valitaan esimerkiksi määrällinen tutkimusote peruslähestymistavaksi ja lihavoitetaan analyysia laadullisella menetelmällä. Kyse on eräänlaisesta jatkumosta eikä niinkään joko - tai - vastakkainasettelusta. Tutkimuksessa on tärkeintä miettiä, mitä halutaan saada selville ja päättää sen perusteella, miten sen parhaiten saavuttaa (emt. 207). Arvioinnista ei ole mahdollista esittää yksiselitteistä ja yleisesti hyväksyttävää määritelmää. Arvioinnit ovat luonteeltaan hyvin käytännönläheisiä, mistä johtuu niiden suuri vaihtelevuus ja moninaisuus. Lisäksi arvioinnin sisältö ja muodot riippuvat vahvasti toimintaympäristöstä, jossa arviointitiedot hankitaan sekä niistä konkreettisista käytännön toimintatilanteista, joissa arviointitietoja käytetään. (Sinkkonen ja Kinnunen 1994, 21.) Arvioinnilla tarkoitetaan arvottamista, asioiden arvon määrittämistä (Robson 2001, 25; Mäntysaari 1999, 54). Arvon määrittäminen tarkoittaa hyvien (toivottavien, tavoiteltavien) ja pahojen (ei-toivottavien, vältettävien) asioiden ja ilmiöiden järjestelmällistä

25 22 vertailua, punnitsemista sekä erilaisten toimintavaihtoehtojen perusteltavuuden analysointia ja oikeuttamista arvoperusteisilla kriteereillä (Sinkkonen ja Kinnunen 1994, 74.) Arvioinnin kohteiden ja kriteerien valinnat sekä jäsentämistavat ovat aina arvosidonnaisia (emt, 23). Arvioinnin määritelmissä korostuu myös konteksti, jossa arviointi suoritetaan. Tietojärjestelmien arvioinnissa tulee huomioida ihmiset, teknologia ja toimintaympäristö. (Ammenwerth ja de Keizer 2004, 1289.) Arvioinnin tarpeeseen, tavoitteisiin, sisältöön ja toteutustapoihin sekä arviointitiedon käyttöön vaikuttavat sekä ympäröivän yhteiskunnan että välittömän toteutumisympäristön ominaisuudet (Sinkkonen ja Kinnunen 1994, 22). Eräsaari (1999, 148) näkee arvioinnin kehämäisenä. Tällä hän tarkoittaa sitä, että arviointi muuttaa toimijoiden ajattelua, minkä avulla toimijat sitten muuttavat järjestelmiä ja organisaatioita. Arvioinnilla siis aktivoidaan ihmisiä ja asioita, jotta nämä sopisivat paremmin muuttuneisiin olosuhteisiin ja vaatimuksiin (emt, 148). Käsitteitä arviointi ja arviointitutkimus käytetään toistensa synonyymeina. (Sinkkonen ja Kinnunen 1994, 30). Arvioinnista tulee arviointitutkimusta, kun tietoa kerätään ja aineistoa analysoidaan systemaattisesti ja johtopäätökset suhteutetaan olemassa olevaan tietoon (Sulavuori 2007, 19). Robsonin (2001, 25) mukaan laadukas arviointi vaatii aina harkittua tutkimusasetelmaa, havaintoaineiston keräämistä, analyysia ja tulkintaa. Arviointi voidaan luokitella usealla eri tavalla. Näkökulman valintaan on Lindqvistin (1999, 113) mukaan selkeä ratkaisu: arvioinnilla on oltava käyttöä. Eräs tapa ryhmitellä arviointeja on sen tarkoitus. Arvioinnilla voidaan pyrkiä tilivelvollisuuden täyttämiseen, kehittämistyön edistämiseen tai uuden tiedon tuottamiseen. Jaottelu ei ole tyhjentävä eivätkä jaot toisiaan poissulkevia, mutta se selittää hyvin arviointikentän jännitteitä. Tilivelvollisuusarviointi (evaluation for accountability) tarkoittaa organisaatiossa tehtävää tuloksellisuusarviointia: tehokkuuden, taloudellisuuden tai vaikuttavuuden mittausta. Kehittämisarvioinnilla (evaluation for development) voidaan tukea organisaation työ- ja palveluprosessien kehittämistä. Tiedontuotantoarviointi (evaluation for knowledge) tuottaa uusia näkökulmia, ratkaisuja tai kritiikkiä huomiota vaativiin kysymyksiin. (Chelimsky 1997, ) Tässä tutkimuksessa arvioinnin taustalla on tiedontuotantonäkökulma, jonka päätavoite on ymmärtää paremmin tutkittavaa ilmiötä ja mahdollisten ongelmien taustalla olevia tekijöitä (emt, 13). Arviointi ei siis ole vain keino

26 23 hankkia seurantatietoa, vaan sen on mahdollista toimia myös muutoksen välineenä (Kinnunen ja Sinkkonen 1994, 72). Tämä tutkimus perustuu standardi- ja normiperusteiseen arviointiin, joka on vanhin arvioinnin muoto. Standardiperusteisessa arvioinnissa selvitetään mahdolliset poikkeamat ennalta hyväksytyistä, sovituista standardeista tai normeista. Arvioinnissa verrataan toimintaa tai voimavaroja esimerkiksi henkilöstöä tai laitteita ja välineitä ennalta asetettuihin normeihin tai standardeihin, jotka toimivat kriteereinä. Sovelletut kriteerit voivat olla hyvin moninaisia. Niitä ovat erilaiset standardit, normit, säännöt, päätökset, budjetit tai yleiset periaatteet kuten säästäväisyys, suunnitelmallisuus, vastuullisuus tai oikeudenmukaisuus. (Sinkkonen ja Kinnunen 1994, ) Kriteerit johdetaan aina arvoista ja ne ovat arvopohjaisia silloinkin, kun kriteereinä käytetään etukäteen asetettuja standardeja. Arvot ovat vaikuttaneet tällöin jo kriteerien laadinnan ja asettamisen vaiheissa. Arvoperusteiset kriteerit ilmaisevat; hyväksyttävää ja paheksuttavaa tai toivottavaa ja ei-toivottavaa. (emt, 37.) Tässä tutkimuksessa verrataan asianhallintajärjestelmiä SÄHKE2-normiin, mikä on Arkistolaitoksen määräys niistä vaatimuksista ja ominaisuuksista, jotka ovat edellytyksenä eri tietojärjestelmiin sisältyvien asiakirjallisten tietojen pysyvälle säilyttämiselle yksinomaan sähköisessä muodossa, sekä tietojärjestelmistä tuotettavan siirtokokonaisuuden muodostamisessa (Arkistolaitos 2008, 1). 5.2 Kyselylomakkeen laatiminen Kyselylomakkeen lähtökohtana toimi SÄHKE2-määräys. SÄHKE2-määräys koostuu 62 vaatimuksesta, jotka on koottu viiden eri osion alle. Nämä viisi osiota kuvaavat asiakirjallisen tiedon elinkaaren hallintaa: tietojärjestelmän periaatteet (eams), metatietomalli, käyttöoikeudet, asiakirjallisen tiedon käsittelyprosessi (jakautui viiteen alakohtaan) ja siirtäminen arkistolaitokseen (jakautui kolmeen alakohtaan). Kyselylomake on kokonaisuudessaan liitteessä 2.

27 24 SÄHKE2:n vaatimuksista poistettiin sellaiset vaatimukset, jotka eivät olleet tietojärjestelmän ominaisuuksia kuvaavia vaan liittyivät organisaation toimintakulttuuriin (taululukko 2). Poistettuja vaatimuksia oli yhteensä 15. Taulukko 2. SÄHKE2-määräyksen vaatimukset, jotka jätettiin pois kyselylomakkeesta. SÄHKE2-määräyksen otsikkotaso Tiedonohjauksen periaatteet Käyttöoikeudet Asiakirjallisen tiedon käsittelyprosessi / Käsittelyprosessi Asiakirjallisen tiedon käsittelyprosessi / Tilasiirtymien määrittely Asiakirjallisen tiedon käsittelyprosessi / Määräajan säilytettävien asiakirjallisten tietojen hävittäminen Siirtäminen arkistolaitokseen / Siirrettävä aineisto Siirtäminen arkistolaitokseen / Laadunvarmistus SÄHKE2-määräyksen vaatimukset eams:n on noudatettava organisaation tehtäväluokitusta ja siihen on kuvattava tehtävien käsittelyvaiheet. Käyttöoikeudet on annettava käyttäjäryhmille ja niiden on vastattava työtehtäviä. Käyttöoikeudet on pidettävä ajan tasalla. Käyttäjäryhmät määritellään eams:an tehtäväluokittain tai tehtäväkohtaisesti. Käsittelyprosessit kuvataan JHS 152 suositukseen sisältyvällä työnkulkukuvaustasolla. Kuvauksessa huomioidaan myös prosessiin liittyvät tiedot ja käyttöoikeudet. Käsittelyprosessi määräytyy tehtäväluokan perusteella. Kohteiden tilasiirtymät on määriteltävä tehtävittäin. Organisaatioon saapuneille ja talteen otetuille asiakirjoille tallennetaan tilatiedoksi valmis tai vastaava organisaatiossa määritelty tila, joka merkitsee lukittua tietosisältöä. Asiakirjallisten tietojen käsittelyn metatietojen säilytysaika määräytyy asiakirjojen säilytysajan perusteella. Säilytysaika on sama kuin käsittelyyn liittyvän pisimpään säilytettävän asiakirjan säilytysaika. Skannattujen asiakirjojen paperiset versiot hävitetään organisaation määrittelemän ajan kuluttua. Pysyvä säilytys yksinomaan sähköisessä muodossa edellyttää arkistolaitoksen lupaa. Asiakirjalliset tiedot siirretään arkistolaitokseen luvassa määritellyssä tai erikseen sovitussa aikataulussa. Siirtävän organisaation on huolehdittava siitä, että siirrettävän aineiston salaamiseen ja allekirjoittamiseen käytetyt menetelmät ovat arkistolaitoksen ohjeiden mukaisia ja että niiden käytöstä on erikseen sovittu. Siirtävä organisaatio vastaa siitä, että siirrettävä asiakirjallinen tieto on ehyt kokonaisuus ja että asiakirjallinen tieto ja siihen liittyvät metatiedot ovat autenttisia. Siirtävän organisaation on huolehdittava siitä, että siirrettävän aineiston vapaamuotoiset lisämetatiedot ovat hyvin muodostettua XML-rakennetta ja ne perustuvat sovittuihin metatietomalleihin. Sähköiseen muotoon tallennetut asiakirjat on tarkastettava käytettävyyden näkökulmasta ennen kuin ne voidaan liittää siirtokokonaisuuteen. Tarkastaminen tehdään pistokokein, kunnes saavutetaan riittävä varmuus siirrettävän aineiston laadusta.