Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY
Sisällys 1 Raportin rakenne...3 2 Palvelutori-hankkeen tarkoitus ja tavoitteet...3 3 Hankkeen organisoituminen...5 4 Palvelutorin toiminta vuonna 2007 ja hankkeen eteneminen...7 4.1 Sopimukset ALU-koordinaattoreiden kanssa...7 4.2 Hankkeen eteneminen ja tuotokset...7 5 Hankkeessa rakennettua tietopohjaa...9 5.1 Monipuolistuva palvelutuotanto ja markkinoiden roolin vahvistuminen...9 5.2 Tilaaja tuottaja-toimintatavasta...11 5.3 Palvelujen kilpailuttamisesta ja kilpailutuskokemuksista...13 5.4 Tuotteistamisesta...17 6 Hankkeessa kerättyjä kokemuksia...19 6.1 Tarve vuoropuhelun tiivistämiselle...19 6.2 Tarve uudelle osaamiselle ja asiantuntijuudelle...20 6.3 Toimialalla tapahtunut muutos...20 6.4 Haasteita ja kehittämistarpeita...21 Lähteet...23 Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 2
1 Raportin rakenne Tämä väliraportti kohdentuu Valtakunnallisen työpajayhdistyksen Palvelutori-hankkeen (2007 2009) ensimmäiselle toimintavuodelle, ajanjaksolle 14.5. 31.12.2007. Raportissa esitellään aluksi hankkeen tarkoitusta ja tavoitteita sekä sen organisoitumista. Tämän jälkeen kuvataan Palvelutorin vuoden 2007 toimintaa sekä arvioidaan hankkeen etenemistä ja tavoitteiden toteutumista. Seuraavaksi tuodaan esille hankkeessa rakennettua tietopohjaa Palvelutorin keskeisiä teemoja käsittelevän kirjallisuuden avulla. Lopuksi esitellään hankkeessa kerättyjä kokemuksia ja näkemyksiä neljän tärkeimmäksi nousseen osa-alueen kautta. Rakennettu tietopohja ja kerätyt kokemukset ovat osa Palvelutorin vuoden 2007 tuotoksia ja ne toimivat jatkossa perustana hankkeessa toteutettavalle tiedonkeruulle ja kehittämistoiminnalle. Tietopohja myös liittää Palvelutorin sen yhteiskunnallisiin puitteisiin ja luo sille laajempaa kontekstia. 2 Palvelutori-hankkeen tarkoitus ja tavoitteet Palvelutori-hankkeella pyritään vastaamaan palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa sekä palveluhankintojen kilpailuttamislainsäädännössä tapahtuneiden muutosten tuomiin uusiin haasteisiin. Hyvinvointipalveluiden ja sosiaalisen työllistämisen toimialan on tulkittu olevan murroksessa. Palvelujärjestelmän katsotaan tulleen aiempaa monimutkaisemmaksi ja pirstaleisemmaksi. Palveluja hankitaan yhä enemmän ostopalveluina, vaihtoehtoiset palveluntuotantotavat, kuten erilaiset tilaaja tuottaja-mallit, lisääntyvät ja kilpailuttaminen yleistyy. Toisaalta monien työpajojen toiminta on hallinnollisesti yhä vakiintumatonta, hankerahoituksen osuus pajojen rahoitusrakenteessa on edelleen suuri ja useita avaintehtäviä hoidetaan määräaikaisissa työsuhteissa. Uudet toimintatavat ja toimintaympäristössä tapahtuneet muutokset ovat tuoneet monia haasteita työpajakentälle: tarvitaan uudenlaista osaamista ja asiantuntemusta sekä orientoitumista uuteen tilanteeseen. Muutokset edellyttävät myös uudenlaista toimintakulttuuria, verkostoitumista ja kumppanuusajattelua. Palvelutori-hankkeen tarkoituksena on kehittää sosiaalisen työllistämisen toimialalla sovellettavaa tilaaja tuottaja-toimintatapaa. Hankkeessa kerätään kokemuksia ja näkemyksiä toimintatavasta sekä tuotetaan tietoa siitä, mitä tilaaja tuottaja-mallit työpajakentällä merkitsevät. Keskeisenä tavoitteena on tilaaja tuottaja-toimintatavan mallintava jäsentäminen. Tarkoituksena on nostaa esille toimintatapaan liitettyjä hyötyjä ja haittoja, kiteyttää jo löydettyjä hyviä käytäntöjä sekä kiinnittää huomiota kohdattuihin haasteisiin ja kompastuskiviin. Nämä tullaan kokoamaan hankkeen viimeisenä toimintavuonna julkaisuksi. Lisäksi tehdään kannanottoja ja suosituksia tilaaja tuottajatoimintatavan soveltamisesta. Palvelutori-hanke ei toimi tilaaja tuottaja-toimintatavan puolestapuhujana, vaan tarkastelee toimintatapaa analyyttisellä otteella ja pyrkii kehittämään sen käytännön toteutusta. Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 3
Palvelutori-hanke pyrkii vastaamaan myös kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tuomiin haasteisiin kehittämällä alueellista ja seutukunnallista vuorovaikutukselle perustuvaa tilaaja tuottajaosaamista. Hankkeessa kiinnitetään erityistä huomiota tilaajien ja tuottajien väliseen dialogiin, sopimuksellisuuteen, tuotteistamiseen sekä asiakastarpeiden ja laadun merkitykseen palveluhankinnoissa. Kuvio 1. Palvelutori-hankkeen kohdentuminen suhteessa perinteiseen tilaaja tuottaja-kolmioon. Palvelutori-hankkeen toisena keskeisenä tavoitteena on lisätä työpajatoimijoiden tilaaja tuottajatoimintatapaan liittyvää tietoutta ja osaamista. Palvelutori toimii yhteistyössä sosiaalisen työllistämisen kentän toimijoiden kanssa. Hanketta toteutetaan Valtakunnallisen työpajayhdistyksen ALU-toiminnan kautta ja siinä hyödynnetään alueellisten verkostojen paikallistuntemusta ja asiantuntijuutta. Palvelutori järjestää ALU-verkostoille työkokouksia ja -koulutuksia palveluprosessien kuvaamiseen ja tuotteistamiseen, laadun arviointiin (Sosiaalisen Työllistämisen Laadunarviointimalli, STL ) sekä tilaaja tuottaja-toimintatapaan, palveluiden hankintaprosessiin ja kilpailuttamiseen liittyen. Hanke tuottaa myös erilaisia koulutusmateriaaleja ja julkaisun. Palvelutori-hankkeen kolmantena keskeisenä tavoitteena on rakentaa tilaajien ja tuottajien yhteistä ymmärrystä. Palvelutori järjestää työpajatoimijoiden, tilaajien / lähettävien tahojen ja muiden sidosryhmien yhteisiä vuoropuhelulle perustuvia kehittämistilaisuuksia ja -seminaareja. Tässä hyödynnetään Teknillisen korkeakoulun Kimppa-hankkeen myötä kehitettyä Kumppanuusfoorumimallia ja kehitetään sitä eteenpäin nimenomaan sosiaalisen työllistämisen toimialalle. Kehittämistilaisuuksissa on tarkoitus analysoida yhdessä seudullisia asiakastarpeita ja niihin vastaavia palveluita sekä palvelujen tuottamisen mahdollisuuksia ja ehtoja, tilaajien ja tuottajien yhteistyötä sekä tilaaja tuottaja-toimintatavan käytännön toteuttamista ja palvelujen hankintaa. Tämä on tilaajien ja tuottajien väliseen problematiikkaan pureutumista. Tavoitteena on kiteyttää tämänhetkisiä haasteita ja toiminnan kipupisteitä sekä löytää niihin ratkaisuehdotuksia ja konkreettisia kehittämistoimenpiteitä. Palvelutori-hankkeessa sosiaalisen työllistämisen toimialan palveluntuottajiksi katsotaan yhdistysja säätiömuotoiset työpajat, erilaiset monipalvelukeskukset sekä kunnan hallinnoimat työpajat. Työpajapalveluiden keskeisinä tilaajina nähdään kunnat (erityisesti sosiaalitoimi), työhallinto, työvoiman palvelukeskukset, Kela ja vakuutusyhtiöt (etenkin Vakuutuskuntoutus VKK). Viime vuosina myös työpajojen ja koulujen välinen yhteistyö on vahvistunut. Työpajojen tuottamia palveluja Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 4
(palvelutuotteita) ovat esimerkiksi työvalmennus, yksilö- ja ryhmävalmennus, kuntouttava työtoiminta, työhönvalmennus, mielenterveyskuntoutujien työhönvalmennus sekä työtoiminta. Palvelutori-hankkeessa uskotaan, että eri sektoreiden toimijat tekevät tulevaisuutta yhdessä, ja tulevaisuuteen voidaan vaikuttaa. Hankkeen lähtökohtana on, että mihin suuntaan sosiaalisen työllistämisen toimialalla ollaankin menossa ja millaista hyvinvointipolitiikkaa näin ollen toteutetaan, keskeistä on toimia tietoisesti ja asiantuntemukselle perustuvan tiedon varassa ei tule vain vedota pakottaviin olosuhteisiin ja ajautumiseen (vrt. Helne & Laatu 2007, 34). Muutokset luovat sekä uhkia että mahdollisuuksia. Niihin on tartuttava ja aktiivisesti kehitettävä niitä haluttuun suuntaan. Palvelutori-hanke haluaa olla mukana määrittelemässä tämän muutoksen luonnetta. Tilaaja tuottajatoimintatavan kehittäminen Tilaaja tuottajatoimintatavan mallintava jäsentäminen Työpajatoimijoiden toimintatapaan liittyvän tiedon lisääminen Tilaajien ja tuottajien yhteisen ymmärryksen rakentaminen Tiedonkeruu: haastattelut, kysely, kirjallisuus Tuotteistaminen Laadun arviointi (STL) Pysyvän yhteistyörakenteen luominen Tiedonlevitys: julkaisu, suositukset, kannanotot Tilaaja tuottajatoimintatapa ja hankintaprosessi ALUtyökokoukset ja -koulutukset Koulutusmateriaalien tuottaminen Sidosryhmätapaamiset, seminaarit, kehittämisfoorumit Kuvio 2. Palvelutorin tavoitteet, prosessit ja tehtävät sovellettuna prosessikaaviona. 3 Hankkeen organisoituminen Kolmivuotinen Palvelutori-hanke on käynnistynyt toukokuussa 2007, ja sen vastuullinen toimeenpanija on Valtakunnallinen työpajayhdistys yhdessä palveluja tuottavien jäsenorganisaatioidensa kanssa. Hanke käynnistyi 2,5 kuukautta aiottua myöhemmin. Hankkeen projektipäällikkönä toimii Reetta Pietikäinen. Hanketyöskentelyä tukemaan on perustettu ohjausryhmä, jonka jäsenten tehtävänä on tuoda hankkeelle asiantuntemusta ja tietotaitoa oman erityisosaamisensa ja taustayhteisönsä näkökulmasta. Hankkeen johtaminen ja operatiivisen toiminnan ohjaaminen on TPY:n tehtävänä. ALU-verkostot ja -koordinaattorit tarjoavat hankkeelle paikallistietämystä ja moniammatillisen osaamista. Projektipäällikkö vastaa hankkeen kokonaisuuden toiminnasta, suunnittelee ja toteuttaa hankkeen vuosittaiset toimintasuunnitelmat, vastaa hankkeen talousarvion seurannasta ja toteutumisesta, koordinoi alueellisia yhteistyöverkostoja, organisoi alueellisia koulutus- ja kehittämistilaisuuksia yhdessä paikallisten kumppaneiden (ALU-verkostot) kanssa, vastaa hankkeeseen liittyvän tiedotusaineiston ja julkaisujen tuottamisesta sekä raportoi hankkeen etenemisestä ja tuloksista Työpajayhdistyksen johdolle ja hallitukselle sekä hankkeen ohjausryhmälle ja Raha-automaattiyhdistykselle. Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 5
Palvelutorin ohjausryhmä koostuu sosiaalisen työllistämisen ja tilaaja tuottaja-toimintatavan asiantuntijoista sekä tilaaja- että tuottajapuolelta. Tuottajina työpaja-ammattilaiset edustavat niin kunnallisia työpajoja kuin säätiö- ja yhdistysmuotoisia työpajoja. Ohjausryhmä kokoontui ensimmäisen kerran syyskuussa 2007 ja sopi toisen tapaamisen tammikuulle 2008. Ohjausryhmän jäsenten voi katsoa vastaavan aiemmin hanke- ja toimintasuunnitelmissa esitettyä kokoonpanoa. Ohjausryhmään kuuluvat asiantuntija Antti Kuopila Kuntaliitosta (pj), toiminnanjohtaja Saila Aho-Mantila Valtakunnallisesta työpajayhdistyksestä, vs. toimitusjohtaja Markku Hassinen Työvalmennussäätiö Tekevästä, toimitusjohtaja Jukka Hakola Rovaniemen Monitoimikeskus-säätiöstä, kehittämispäällikkö Tuomas Leinonen Kumppaniksi ry:stä, työpajaesimies Tarja Taskinen Helsingin kaupungin opetusvirastosta, työ- ja yksilövalmennuspäällikkö Hannele Liesmäki Espoon Diakoniasäätiöstä, koordinaattori Sirkku Reponen Espoon työvoiman palvelukeskuksesta, koulutussuunnittelija Anna- Liisa Tavi Uudenmaan TE-keskuksesta ja projektipäällikkö Reetta Pietikäinen Valtakunnallisesta työpajayhdistyksestä (siht.). Jatkossa Palvelutorin organisoimien tilaaja tuottaja-foorumien kautta hanke myös luo ja liittyy paikallisiin sosiaalisen työllistämisen työryhmiin ja kehittämisverkostoihin. Palvelutori-hanke kytkeytyy vahvasti TPY:n aiempiin hankkeisiin: siinä hyödynnetään VALU- ja Laatu 2006 -hankkeiden tuloksia ja materiaaleja, kehitetään niitä eteenpäin ja levitetään työpajakentälle. Palvelutori-hankkeen eteneminen Operatiivinen toiminta loppuraportti julkaisu, suositukset ja kannantotot projekti - päällikk ö ALU - sopimusten solmiminen ää n kentt esittelymateriaalit tutustuminen ohjausryhm ä esite 2007 resurssit raportointi verkostoituminen tiedotus tietopohja koulutusmateriaalit alueellinen työskentely tilaaja tuottaja- tapaamiset ja kehittämisfoorumit kysely ja haastattelut seminaarit 2009 pysyvien yhteisty ö rakenteiden luominen tiedon tuottaminen ja levittäminen tilaaja tuottaja-toimintatavan mallintava jäsentäminen tilaajien ja tuottajien tilaajien ja tuottajien yhteisen ymm ä rryksen rakentaminen haastattelut ALU- verkostojen 2008 työkokoukset ja koulutukset työpajatoimijoiden osaamisp ääoman kasvattaminen Strateginen toiminta Kuvio 3. Suunnitelma hankkeen strategisen ja operatiivisen toiminnan etenemisestä. Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 6
4 Palvelutorin toiminta vuonna 2007 ja hankkeen eteneminen Palvelutori-hankkeen ensimmäinen toimintavuosi alkoi sosiaalisen työllistämisen kenttään, työpajatoimijoihin ja heidän sidosryhmiinsä tutustumisella ja verkostoitumisella. Vuosi 2007 oli myös hankeprosessien suunnittelun ja täsmentämisen, tilaaja tuottaja-toimintatapaan liittyvän tietopohjan rakentamisen sekä alustavan aineiston keräämisen (keskustelut ja vapaamuotoiset haastattelut) aikaa. 4.1 Sopimukset ALU-koordinaattoreiden kanssa Vuonna 2007 Palvelutori-hanke solmi sopimukset kolmen TPY:n jäsenorganisaation kanssa. Hankkeeseen lähtivät ensimmäisinä mukaan Rovaniemen Monitoimikeskus-säätiön (Rovaniemi), Silta-Valmennusyhdistyksen (Tampere) ja Tuoterenkaan (Lahti) koordinoimat ALU-verkostot. Nämä jäsenorganisaatiot edustavat sekä yhdistys- ja säätiömuotoisia että kunnallisia työpajatoimijoita. Palvelutori tilaa asiantuntijapalveluina ALU-koordinaattoreilta hankkeen alueellisen koordinoinnin ja alueellisten verkostojen organisoinnin sekä (yhteistyössä projektipäällikön kanssa) hankkeen teemojen mukaisten työpajatoimijoiden työkokousten, koulutustilaisuuksien, sidosryhmätapaamisten ja tilaaja tuottaja-seminaarien järjestämisen. Tarvittaessa ALU-koordinaattorit toteuttavat alueellaan hankkeen teemoihin liittyvää prosessiohjausta ja työpajakohtaista koulutusta. Vuoden 2007 puolella Palvelutori-hanke neuvotteli myös kahden muun ALU-verkoston kanssa hankkeeseen sitoutumista, ja vuoden 2008 alussa hanke solmi sopimukset Parik-säätiön (Kuusankoski Kouvola) ALU-verkoston ja ruotsinkielisten työpajojen ULA-verkoston (Sveps, Helsinki) kanssa. ALU-sopimusten solmimisen voi tietyin muutoksin katsoa edenneen hankehakemuksessa esitettyjen tavoitteiden mukaisesti. Hankkeen käynnistyessä päätettiin yhdessä TPY:n johdon kanssa, että työskentelyn tehostamiseksi solmitaan kerrallaan vain muutamia sopimuksia, jotka tehdään ainoastaan vuoden mittaisiksi. Hankesuunnitelmassa esitettiin, että sopimukset solmitaan heti kaikkien (hankkeen käynnistyessä yhdeksän) ALU-verkoston kanssa, ja että ne kestäisivät koko hankkeen ajan. Muuttamalla yhtä aikaa mukana olevien verkostojen määrää ja sopimusten kestoa haettiin yhteistyölle intensiivisyyttä ja mahdollisuutta työskentelyresurssien keskittämiseen. Tämä muutos esitettiin tarkennetussa toimintasuunnitelmassa. Hankkeen käynnistymisen siirtymisestä (2,5 kk) ja tehdystä työskentelytapamuutoksesta johtuen hankkeen tilinpäätöksessä ostopalvelut (avustukset yhteistyökumppaneille/ ALU-koordinaattoreille) jäivät vuonna 2007 alle talousarvioissa esitetyn summan. Kyseessä oleva osuus siirtyi vuodelle 2008. Tähän liittyen on myös huomioitava, että hankkeen käynnistyessä hanketta ja sen teemoja esiteltiin ALU-verkostoissa aluksi myös omana työnä, ilman tarvetta ulkopuoliseen koulutuspanostukseen ja varsinaiseen ALU-koordinaattorin palkkionmaksuun (tämä etenkin Lahdessa, jossa kunnallinen työpaja). Näiden muutosten johdosta on todennäköistä, että Palvelutori-hanke jatkuu vuoden 2010 puolella. 4.2 Hankkeen eteneminen ja tuotokset Palvelutori-hankkeessa on vuonna 2007 järjestetty ALU-ryhmien jäsenille Tampereella ja Lahdessa useita tilaaja tuottaja-toimintatapaan, kilpailuttamiseen ja tuotteistamiseen liittyviä työkokouksia ja pienimuotoisia koulutuksia. Kyse on ollut tiedon jakamisesta sekä esimerkiksi tuotteistamisen koh- Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 7
dalla TPY:n tarjoamien tuotteistustyökalujen esittelystä ja opastamisesta tuotteistamisprosessin itsenäiseen aloittamiseen. Varsinainen työpajakohtainen prosessiohjaus ja koulutus on ALUkoordinaattoreiden tehtävänä, ja sitä toteutetaan laajemmassa mitassa vuoden 2008 puolella. Työskentelyaikaa on käytetty myös tilaaja tuottaja-tapaamisten ja yhteisten kehittämisfoorumien suunnitteluun (järjestäminen vuonna 2008). Lapin läänin alueella Palvelutori-hanke on alkuvaiheessa keskittynyt Kemijärvellä, Ivalossa ja Sodankylässä viranomaisyhteistyötapaamisten (kutsuinfotilaisuuksia) järjestämiseen, tilaajien ja tuottajien välisen vuoropuhelun vahvistamiseen sekä siten tilaaja tuottaja-toiminnan tehostamiseen. ALU-koordinaattori on analysoinut seudullisia asiakas-, kustannus- ja toimintarakenteita sekä tehnyt työpajakohtaisena konsultaationa palvelutuntuottajien liiketoiminta-analyysiä. Erityisen merkittävänä tuloksena voidaan nostaa esille, että Kemijärvellä tilaaja tuottaja-toiminnan tehostamisen kautta tilaajan vuositasoinen panostus hankintamäärärahoihin kasvoi olennaisesti. Projektipäällikkö on käynyt keskusteluja sosiaalisen työllistämisen kentän keskeisten toimijoiden kanssa ja tehnyt vapaamuotoisia haastatteluja sekä tilaajille että tuottajille Helsingissä, Lahdessa ja Tampereella. Tämä on ollut laadullisen aineiston keräämistä tilaaja tuottaja-toimintatapaan liitetyistä näkemyksistä ja kokemuksista. Vuonna 2007 tämä verkostoituminen ja näkemysten kerääminen on mukana olevien ALU-ryhmien lisäksi käsittänyt seuraavat tahot: Kuntaliitto (erityisasiantuntija), Helsingin kaupungin sosiaalivirasto (hankintapäällikkö), Helsingin työvoiman palvelukeskus (toimistopäällikkö ja erityissuunnittelija), Espoon työvoiman palvelukeskus (koordinaattori, apulaistoimistonjohtaja ja työvoimaohjaaja), Helsingin työvoimatoimisto (työvoimaohjaaja), Espoon työvoimatoimisto (työvoimaohjaaja), Uudenmaan TE-keskus (koulutussuunnittelija), Tampereen kaupunki (suunnittelupäällikkö, Kotitori-hankkeen projektipäällikkö ja projektikoordinaattori), Tampereen kaupunkiseudun työvoiman palvelukeskus (toimialajohtaja), Espoon Diakoniasäätiö (työ- ja yksilövalmennuspäällikkö), MOVE-projekti (VATES, projektipäällikkö ja projektisuunnittelija, heidän kanssaan myös säännöllistä laajempaa vuoropuhelua sosiaalisen työllistämisen toimialan nykytilanteesta ja kehityssuunnista sekä hankeprosessin toteuttamisesta), YTY ry (projektikoordinaattori), Vakuutuskuntoutus VKK (toimitusjohtaja ja johtava kuntoutussuunnittelija), Linkki-hanke (Lahti/ Palmenia, projektikoordinaattori ja 2 suunnittelija). Kaiken kaikkiaan keskustelujen voi tulkita osoittaneen, että hankkeelle, ja erityisesti sidosryhmädialogin tiivistämiselle on tarvetta ja tilausta. Keskustelujen ja haastattelujen tuloksista tehty jäsennys esitetään tämän raportin viimeisessä (6.) kappaleessa. Palvelutori-hanke on tuottanut vuonna 2007 tuotteistamiseen, laadun arviointiin (STL-malli), tilaaja tuottaja-toimintatapaan ja kilpailuttamiseen liittyvää PowerPoint-esittely/koulutusmateriaalia. Hankkeessa työstettiin työkirjaa työ- ja yksilövalmennuspalveluiden tuotteistamiseen (julkaistiin vuoden 2008 alussa). Palvelutori-hankkeesta on tehty esite, hankkeen tiivistetty kuvaus TPY:n www-sivuille sekä PowerPoint-kalvopohja ja -esittelysarja (hankkeen juliste saatiin painosta vuoden 2008 puolella). Hankkeessa vuonna 2007 toteutetun toiminnan voi tietyin muutoksin katsoa vastaavan hankehakemuksessa esitettyjä tavoitteita. Järjestetyt ALU-työkokoukset ja -koulutukset, tuotetut esittely- ja koulutusmateriaalit sekä palvelurakenne- ja liiketoiminta-analyysit ovat yksi keskeinen tapa tukea jäsenjärjestöjen edellytyksiä kehittää tilaaja tuottaja-toimintamallin mukaista palvelukäytäntöä. Voidaan myös todeta, että työpajatoimijoiden ammatillisen ja strategisen osaamisen kehittäminen on aloitettu. Sidosryhmäyhteistyötä on kehitetty tilaajatahojen kanssa käytyjen keskustelujen ja sidosryhmätapaamisten kautta sekä organisoimalla viranomaisten kutsuinfotilaisuuksia. Tilaajia on myös pyritty sitouttamaan vuoden 2008 yhteisiin kehittämisfoorumeihin. Niiden on tarkoitus lisätä Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 8
työpajatoiminnan tunnettuutta ja toimia perustana perustettaville moniammatillisille yhteistyöverkostoille. Muutoksena hankesuunnitelmassa esitettyyn toiminnan etenemiseen on tilaaja tuottajaseminaarien siirtäminen vuodelle 2008. Alkuperäistä hankesuunnitelmaa ei voi pitää täysin realistisena. Hanketoiminnan käynnistäminen ja suunnitteleminen sekä toimijoiden sitouttaminen vie aina oman aikansa. Sekä Tampereella että Lahdessa tulimme ALU-koordinaattoreiden kanssa siihen tulokseen, että olennaista on aloittaa hanke ALU-verkostoille suunnatuilla työkokouksilla ja koulutuksilla, ja siirtyä vasta tämän jälkeen tilaajien kanssa yhteisiin kehittämistilaisuuksiin. Tietopohjan rakentaminen (kirjallisuuskatsaus) ja haastatteluaineiston kerääminen pohjustavat tilaaja tuottaja-toimintatavan kehittämistä. TPY:n aiempia hankkeita on hyödynnetty hankehakemuksen mukaisesti tuottamalla VALU- ja Laatu 2006 -hankkeiden materiaalien pohjalta uusia materiaaleja ja esittelemällä niitä ALU-kokouksissa. Palvelutori on myös ollut mukana käynnistämässä uusia ALU-verkostoja, ja Jyväskylän seudulla tultaneen järjestämään vuoden 2008 puolella hankkeen puitteissa tilaaja tuottaja-kehittämisseminaari. Varsinaisesti ALU-toiminnan laajentaminen kuuluu kuitenkin TPY:n jäsenpalveluihin ja järjestöpäällikön vastuulle. 5 Hankkeessa rakennettua tietopohjaa 5.1 Monipuolistuva palvelutuotanto ja markkinoiden roolin vahvistuminen Nykyisin usein katsotaan, että toimintaympäristöön liittyvien uusien haasteiden vuoksi joudutaan etsimään vaihtoehtoisia, aiempaa kustannustehokkaampia toimintamalleja, jotta asiakkaiden tarpeisiin voitaisiin jatkossa vastata. Tämä on johtanut yksityisen sektorin liiketoimintaan rakennettujen mallien soveltamiseen julkiselle sektorille. On sanottu, että tuotantolähtöisestä toimintatavasta ollaan siirtymässä kohti kysyntä- ja asiakaslähtöistä toimintatapaa. Erilaiset tilaaja tuottaja-mallit ovat esimerkkejä näistä markkinamekanismeja painottavista, uuden julkisjohtamisen (New Public Management, NPM) piiriin kuuluvista toimintatavoista. Tilaaja tuottaja-toimintatavan soveltamista suositellaan myös uuden kunta- ja palvelurakenteen puitelaissa. Kaiken kaikkiaan sosiaalisen työllistämisen palveluiden tulevaisuusvisioon voidaan nähdä kuuluvan monipuolistuva palvelutuotanto ja markkinoiden roolin vahvistuminen sekä uudenlaisen verkostoitumisen ja kumppanuuden vaatimus. Näihin muutoksiin kytkeytyy myös suuntaus, jossa sekä tilaajat että tuottajat yhdistyvät ja yksiköiden koko kasvaa. Erityisesti kilpailuttamisen katsotaan muuttavan merkittävästi koko hyvinvointipalvelujen kenttää. Kuntien hallinto- ja palvelurakenteiden muutosten myötä palveluiden turvaamisen ja tuottavuuden kysymykset ovat nousseet kunnissa entistä ajankohtaisemmiksi. Vuonna 2005 käynnistyneen Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen (Paras) tavoitteena on selvittää, miten kuntapalveluiden saatavuus, laatu ja tuottavuus voidaan parhaiten jatkossa turvata. Tarkoituksena on myös kuntarakenteen kehittäminen ja kuntien yhteistyön syventäminen. Kuntien rakenteita muutettaessa muutetaan myös palveluiden tuottamistapoja, ja vaihtoehtoisia toimintamalleja ollaan ottamassa käyttöön yhä laajemmin. Palvelujen kilpailuttaminen ja ulkoistaminen yleistyy EU:n kilpailupoliittisten periaatteiden, hankintalain, kustannussäästöjen hakemisen ja odotetun työvoimapulan kautta. Palveluiden järjestämisen haasteisiin on lähdetty vastaamaan uudistamalla toimintatapoja ennen kaikkea markkinaehtoisin ratkaisun. Suomalaisissa kunnissa tätä on toteutettu yleisimmin ottamalla käyttöön jokin tilaaja tuottaja-toimintatavan sovellus. Vaihtoehtoisia toimintatapoja palveluiden järjestämi- Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 9
sessä ja tuottamisessa ovat mm. kunnan oma tuotanto, kuntayhtymä, isäntäkuntamalli, osakeyhtiö, liikelaitos tai ostopalvelut, ja kaikissa niissä voidaan soveltaa tilaaja tuottaja-toimintatapaa. (Kuopila ym. 2007, 5 8.) Näiden muutosten kautta kuntien rooli on muuttumassa palveluiden tuottajasta yhä enemmän palveluiden järjestäjäksi. Kuntien katsotaan tulevaisuudessa hankkivan yhä suuremman osan palveluistaan oman organisaationsa ulkopuolelta. Muutoksen myötä toimivasta yhteistyöstä ja verkostoitumisesta kunnan ja palveluntuottajien välillä on tullut kunnallisen toiminnan olennainen menestystekijä. (Soback 2007, 54.) Kuntien omien toimien liikelaitostaminen, yhtiöittäminen ja palvelujen hankinta ulkopuolisilta tulevat jatkossa todennäköisesti lisääntymään (Melin & Linnakko 2003). Kunnat hankkivat ja tuottavat tulevaisuudessa palveluja entistä enemmän myös seutukunnallisesti. Sosiaalisen työllistämisen toimialalla seudullista yhteistyötä on tehty jo pitkään, ja monin paikoin työpajatoiminta on organisoitu seutukunnittain. Suuntauksen uskotaan vahvistuvan, ja esimerkiksi arvioitaessa nuorten työpajatoiminnan tulevaisuuden organisoitumista seudullisuuden katsotaan olevan vahvimmin yleistyvä toimintatapa (Ks. Sjöholm 2003 81 82.) Yhtenä keskeisenä hyvinvointisektoriin kytkeytyvänä muutostendenssinä pidetään myös yksityisen palvelutuotannon roolin voimistumista. Julkisen ja yksityisen palvelutuotannon rajat ovat hämärtyneet, kun tuottavuuden kasvattamisen nimissä julkisia palveluntuottajia johdetaan yhä yritysmäisemmin. (Aaltonen ym. 2007.) Sosiaalisen työllistämisen kentällä tämän kehityksen voi nähdä liittyvän ennen kaikkea säätiöiden aseman vahvistumiseen. Eräsaari (2007b, 218) tulkitsee, että 1990-luku oli valtionhallinnossa uudelleenmuotoilun (liikelaitostamisen, yhtiöittämisen ja yksityistämisen) aikaa, ja katsoo, että kunnallisella puolella tämä kehitys on paraikaa käynnissä. Julkusen (2006) mukaan julkisten toimijoiden vastuuta ollaan jakamassa muille tahoille ja siten keventämässä julkisen sektorin taakkaa (Julkunen 2006, 105 108). Myllymäki (2003) tulkitsee, että hyvinvointivaltion tulevaisuutta koskevassa yhteiskunnallisessa keskustelussa keskeistä on ollut pohdinta, missä määrin hyvinvointivaltion palveluja voidaan siirtää kansalaisyhteiskunnan harteille. Myllymäen mukaan tällä hetkellä painottuu sosiaalipoliittisten toimijoiden työn- ja vastuunjaon yhdistyminen, kun julkinen sektori, kansalaisyhteiskunta ja kaupalliset toimijat tuottavat palveluita limittäin. Sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisen monipuolistamiseksi eduskunta on 1990-luvulta lähtien tehnyt merkittäviä lainsäädännöllisiä ratkaisuja. Käytännössä kunnat ovat nyt avainasemassa siinä, lisääntyvätkö vaihtoehtoiset hyvinvointipalvelut: on kuntien päätettävissä, avaavatko ne palveluiden tuotannon kilpailulle. Kilpailuttamisesta huolimatta kuntien vastuulla säilyy kuitenkin edelleen kuitenkin päätösvalta, rahoituksen järjestämisvastuu ja valvonta. (Myllymäki 2003, 12, 24, 48, 53, 57.) Kuntapalveluiden nykytilaa ja tulevaisuutta analysoineen Parasta palvelua -tutkimuksen (2003) mukaan kunnilla on oman palvelutuotantonsa rinnalla jo tällä hetkellä käytössään laaja palvelujen järjestämisen kirjo, mutta vaihtoehtoisessa palvelutuotannossa nähdään vielä kehittämisen varaa. Radikaaleja muutoksia kunnallisten palveluiden järjestämistavoissa kuntatoimijat eivät usko tapahtuvan, mutta vaihtoehtoisten järjestämistapojen nähdään kuitenkin tulleen jäädäkseen. Kilpailuttamisen esteiden katsotaan olevan laajemmat kuin mahdollisten tuottajien puuttuminen: kunnat haluavat säilyttää oman tuotantonsa, ja siksi palvelujen vaihtoehtoiset järjestämistavat eivät ole yleistyneet nykyistä laajemmin. Tutkimuksen mukaan kuntien tulisi nähdä palvelujen vaihtoehtoiset tuottamistavat mahdollisuutena tarjota kuntalaisille laadukkaat palvelut parhaalla mahdollisella toteuttamistavalla sekä kuntalaisen että kunnan näkökulmasta. (Turkkila & Kirvelä 2003, 92 95.) Kirvelä (2003) hahmottaa Parasta palvelua -tutkimuksesta kaksi mahdollista yksinkertaistettua linjaa. Hitaan muutoksen linjan mukaan palvelujen tuottamisen tavat pysyvät suurin piirtein ennallaan seutuistumiskehityksen ollessa muutosta ylläpitävä voima. Toisen linjan mukaisesti asioiden näh- Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 10
dään muuttuvan varsin nopeasti ja vaihtoehtoisten palvelujen tuottamistapojen leviävän ripeästi. Kirvelä uskoo, että todellisuus tulee jäsentymään johonkin näiden linjojen väliin, erityisesti peruspalvelujen osalta. (Kirvelä 2003, 99.) Ostopalvelujen katsotaan tarjoavan kunnalle joustavuutta, tehokkuutta ja täydennystä palveluvalikoimaan. Palveluntarjoajien välisen kilpailun uskotaan lisäävän innovaatioita, parantavan laatua ja asettavan hinta laatu-suhteen kohdalleen sekä sitä kautta kohentavan myös asiakastyytyväisyyttä. Kuntien ja yritysten innovatiivisia toimintamalleja tarkastelleen Kimppa-tutkimuksen (2005) mukaan kaupunki odottaa palveluntarjoajilta laadukasta palvelua, monipuolista osaamista, luotettavuutta, joustavuutta ja hyvää saatavuutta. Palveluntarjoajat puolestaan odottavat kaupungilta tasavertaista kumppanuutta, pitkäjänteistä ostopolitiikkaa, oikeudenmukaista mahdollisuutta hintojen nostoon sopimuskautena sekä yhteisiä tapaamisia ja koulutuksia. (Iivonen 2005, 11 13.) Kimppa-tutkimuksen mukaan kuntien ja yritysten onnistuneen yhteistyön keskeisenä edellytyksenä pidetään sujuvaa tiedonkulkua: informointia muutoksista, avoimuutta ja jatkuvaa yhteydenpitoa. Tärkeäksi nähdään myös yhteinen kieli, visio ja näkemys laadukkaasta palvelusta. Yhteistyön edistämisessä olennaiseksi katsotaan yhteinen kehittämistyö sekä jatkuva keskustelu palvelutarpeista ja niihin vastaamisesta. Yhteistyön esteinä pidetään tietämättömyyttä, tietosuojaongelmia ja dialogin puuttumista. Inhimillisten tekijöiden lisäksi yhteistyön esteenä voi yksinkertaisesti olla myös rahan puute. Tutkimuksen mukaan haasteeksi määrittyy vastavuoroisuuden ja vuoropuhelun tärkeyden oivaltaminen koko kaupungin tasolla. Verkostoitumisen ja kumppanuusyhteistyön katsotaan tarjoavan palveluntuottajille mahdollisuuden erikoistua ja sitä kautta tehostaa toimintaa, parantaa palvelun laatua, lisätä joustavuutta ja kasvattaa liiketoimintaa. Asiakkaan kannalta verkostojen tärkeimpänä tehtävänä pidetään monipuolisen ja luotettavan palvelutarjonnan turvaamista. Verkostoitumisen riskeinä nähdään kuitenkin palvelujärjestelmän pirstaloituminen ja palveluohjauksen vähyys. (Iivonen 2005, 13 15.) Hahon ja Vänttisen (2007) mukaan Kimppa-tutkimushankkeen kaikilla eri paikkakunnilla tutkituissa prosesseissa ja verkostojen yhteistoiminnassa korostui jatkuvan vuorovaikutuksen ja kokonaisuuksien hahmottamisen merkitys. Laadukkaiden palveluprosessien, tehokkaan strategiatyön ja verkostojen johtamisen nähdään perustuvan jatkuvalle yhteiselle keskustelulle, jossa eri osapuolet yhdessä jäsentävät ympäröivää toimintaympäristöä, yksilöllisiä ja yhteisiä päämääriään sekä keinoja niiden saavuttamiseksi. Haho ja Vänttinen toteavat, että kuntien ja palveluntuottajien välinen säännöllinen rikastava dialogi tukee yhteisen ymmärryksen syntymistä, auttaa luomaan hyvää henkeä osapuolten välille ja toimii yhteisen kehittymisen kasvualustana. (Haho & Vänttinen 2007, 14.) Kimppa-tutkimushankkeen Turun osahanke nosti esille, että Turun kaupungin edustajat ja palveluntuottajat kaipasivat keskinäistä säännöllistä vuoropuhelua. Hankkeen myötä kehitettiin kumppanuusfoorumi-malli, jonka tavoitteena on edistää tiedon ja näkemysten jakamista, toimijoiden välisen yhteisen ymmärryksen ja luottamuksen syntymistä sekä hedelmällisen maaperän kehittymistä uusia innovaatioita varten. (Soback 2007, 56 57.) Tätä kumppanuusfoorumi-mallia tullaan hyödyntämään myös Palvelutori-hankkeessa, sillä hankkeessa uskotaan, että tilaaja tuottajatoimintatavan toimivuudelle olennaista on osapuolten välinen avoin dialogi ja yhteinen kehittäminen. 5.2 Tilaaja tuottaja-toimintatavasta Tilaaja tuottaja-toimintatavalla tarkoitetaan julkisten palveluiden organisoimista siten, että palvelun tilaajan ja tuottajan roolit erotetaan toisistaan ja niiden välistä toimintaa ohjataan sopimuksilla. Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 11
Tilaajan ja tuottajan välille luodaan näennäismarkkinat, markkinoita muistuttava ostaja myyjäsuhde. Toimintatavasta ei ole olemassa yhtä ideaalimallia, vaan erilaisia toisistaan poikkeavia sovelluksia. Tilaaja tuottaja-toimintatavasta puhutaan viitattaessa sovellusten kattokäsitteeseen, ja tilaaja tuottaja-malleista tarkoitettaessa toimintatavan käytännön sovelluksia. Tilaajana toimii julkinen taho, ja tuottajana julkisen, yksityisen tai kolmannen sektorin toimija. Tilaajan ydintehtäviin kuuluu palveluiden järjestäminen ja järjestelmän rahoittaminen sekä palvelutarpeen arviointi ja palveluiden hankinta poliittisten tavoitteiden pohjalta. Tuottaja päättää, miten tilaajan kanssa sovitut palvelut tuotetaan sekä vastaa palvelun laadusta tilaajalle ja asiakkaalle. Tilaaja tuottajatoimintamallit voidaan jaotella sisäisiin ja ulkoisiin toimintatapoihin. Sisäisessä tilaaja tuottajatoimintatavassa tilaaja ja tuottaja toimivat samassa julkisessa organisaatiossa, ja toimijoiden välinen suhde perustuu kumppanuuteen. Tuotannon ohjausjärjestelmä muuttuu hierarkkisesta nettobudjetointiin perustuvasta toimintamallista sopimusperustaiseen toimintamalliin. Ulkoisessa tilaaja tuottaja-toimintatavassa tuottajana on esim. kunnan ulkoiseen konserniin kuuluva toimintayksikkö, toinen kunta, yritys, yhdistys tai säätiö, ja mukana on kilpailuttamiselementti. (Kuopila ym. 2007, 10 17, 27, 36 38, 66.) Tilaaja tuottaja-mallit eivät välttämättä merkitse kilpailuttamista ja ulkoistamista, mutta toimintatapa synnyttää rakenteen, joka mahdollistaa ulkopuolisten palveluntuottajien käyttämisen. Kuopilan ym. mukaan (2007) mukaan tilaaja tuottaja-toimintatavan käyttöönotto on monin paikoin johtanut kilpailuttamisen lisääntymiseen, mutta vain vähäisessä määrin ulkoistamiseen. (Kuopila ym. 2007, 36 38, 66.) Joka tapauksessa toimintatavan nähdään olevan keino tuoda kilpailu mukaan julkiseen palvelutuotantoon. Tilaaja tuottaja-toimintatavan laajamittainen käyttöönotto on vielä suhteellisen harvinaista, mutta kasvavan kiinnostuksen myötä toimintatapaa on kunta-alallakin sovellettu yhä enemmän. (Kolehmainen 2007, 20, 28; Valkama ym. 2004.) Tilaaja tuottajatoimintatapaa on Suomessa esitetty ratkaisuksi julkisen palvelutuotannon ongelmiin jo noin 15 vuoden ajan (Julkunen 2006, 136). Kallion ym. (2007) mukaan kaupunkien erilaisille tilaaja tuottaja-ratkaisuille yhteistä on pyrkimys poliittisen johtamisen ja hallinnon työnjaon selkiyttämiseen, hinta- ja kustannustietoisuuden parantamiseen sekä palvelutuotannon tehokkuuden lisäämiseen. Uudistusprosessien taustalla on pidetty toimintaympäristön muutosta ja sen ennakoitua kehitystä: väestön ikääntymistä, palvelutarpeen kasvua, työntekijöiden eläköitymistä ja työntekijäpulaa sekä menojen kasvamista suhteessa tuloihin. (Kallio ym. 2007, 105, 317, 324.) Kuopilan ym. (2007) mukaan tilaaja tuottaja-mallit ovat vaativia toimintatapoja, jotka edellyttävät asiakaslähtöistä toimintaa, palveluprosessien ja laadun määrittelyä, tuotteistamista, verkostoitumista, kumppanuusajattelua, hankinta-, kilpailuttamis- ja sopimusosaamista sekä hinnoittelua ja kehittynyttä laskentajärjestelmää. Tilaaja tuottaja-malliin siirryttäessä keskeinen rooli on myös henkilöstöllä ja avoimella viestinnällä. Toimintatapa vaatii tilaajalta vahvaa asiantuntemusta tilattavien palveluiden tarpeesta. Kuopilan mukaan tilaajaosaamisen puutteet saattavatkin muodostua toimintatavan kompastuskiveksi: usein tilaajalta puuttuu joko palvelutuotannon substanssialueen tuntemusta tai tilaamisen teknistä osaamista. Tuottajalta toimintatapa edellyttää ennen kaikkea liiketoimintaosaamista. Pärjätäkseen kilpailussa tuottajien on vahvistettava osaamistaan ja synnytettävä uusia innovaatioita. Kuopilan mukaan tuottajan ongelmaksi voi muodostua tilausmäärien toteutumattomuus. Sopimusneuvotteluissa tulisikin ratkaista menettelytavat näissä tilanteissa. Kuopila esittää, että kunta voisi esimerkiksi sitoutua maksamaan tuottajan kustannukset tilanteessa, jossa asiakasmäärät jäävät alle sovitun. (Kuopila ym. 2007, 18, 27 29, 36, 44 46, 57 58.) Tilaaja tuottaja-mallien vaikutuksista saatuja näyttöjä pidetään kirjavana. Samoja tuloksia ja kehityskulkuja on vieläpä tulkittu vastakkaisin tavoin. (Kokko 2007, 30.) Valkama ym. (2004) eivät näe toimintatavan tuovan ratkaisuja kunnallishallinnon moniportaisuudesta juontuviin viestinnällisiin Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 12
ongelmiin. Olennaista on poliittisten päättäjien tahto ja kyky sitoutua kilpailuttamiseen. Valkaman ym. mukaan keskeinen kysymys poliittisten ja hallinnollisten prosessien toimivuuden kannalta on, miten kuntalaisten toiveet välittyvät palvelujen tuotantoprosesseihin saakka. (Valkama ym. 2004, 49, 55.) Tilaaja tuottaja-toimintatavan haasteiden katsotaan koskettavan erityisesti pieniä kolmannen sektorin toimijoita. Ruthin ym. (2006) mukaan on vaarana, että kilpailutuksen ja julkisen rahoituksen niuketessa nämä palvelut poistuvat kuntalaisten käytöstä kokonaan. Ruth ym. painottavat, että tarvitaan eri toimijaosapuolien yhteistyötä, ettei palvelutuotantopohja kapene. Tilaaja tuottajamallien ongelmakohtia tulisi kartoittaa ja pohtia, kuinka mahdollisia uhkakuvia voidaan ehkäistä yhteisillä pelisäännöillä. (Ruth ym. 2006.) Juuri tämä on Palvelutori-hankkeen keskeinen tehtävä. Kuopila ym. (2007) painottavat, ettei tilaaja tuottaja-toimintatapa ole ratkaisu kaikkiin kunnan mahdollisiin ongelmiin. Toimintatapa edellyttää pitkäjänteistä kehitystyötä ja koulutusta, ja sen vaikutukset näkyvät usein vasta ajan myötä. Tilaaja tuottaja-toimintatapa ei myöskään saa olla itsetarkoitus: se ei sinällään ole mikään innovaatio, vaan yksi keino toteuttaa strategiaa ja perustehtävää. Keskeistä sekä tilaaja- että tuottajapuolella on huomioida palveluiden käyttäjien tarpeet, jotta palvelut voidaan mitoittaa ja kohdentaa oikein. Tilaaja tuottaja-toimintatavan myötä kunnassa joudutaan määrittelemään uudelleen luottamushenkilöiden, viranhaltijoiden ja palveluita tuottavan henkilöstön rooleja. Luottamushenkilöiden roolit muuttuvat strategisten päätöksentekijöiden rooleiksi. On myös selvästi määriteltävä tilaajan ja tuottajan vastuut. Kuopilan ym. mukaan toiminnan kokonaisvastuun katoaminen on koettu toimintatavan erääksi keskeiseksi ongelmaksi. Tällöin uhkana voi olla organisoidun vastuuttomuuden syntyminen, kun palveluprosesseja pilkotaan ja palveluketjuun tulee yhä uusia solmukohtia tai katkoksia. Kuopilan mukaan vaarana on myös, että tilaajat unohtavat palveluiden tuottamisen perimmäisen tarkoituksen, eli kuntalaisten hyvinvoinnista huolehtimisen, ja yrittävät toteuttaa palvelut vähimmäishinnalla ja -laadulla. Tulee lisäksi huomioida, että toimintatapa aiheuttaa uusia kustannuksia (ns. transaktiokustannukset) esimerkiksi tuotteistamisesta, kilpailuttamisesta ja hinnoittelusta. (Kuopila ym. 2007, 7, 16 22, 29, 64.) Eräsaari (2007a) tulkitsee New Public Management -ajattelun tuovan uusliberalistiset käytännöt julkiseen hallintoon, ja uskoo ajattelutavan jatkossa vain vahvistuvan. Eräsaaren mukaan NPM on konkreettisten organisaatiomuutosten ohella kokonaan uudenlainen tapa ajatella ja järjestää julkista hallintoa. Julkisella sektorilla tapahtuneita uudistuksia on perusteltu välttämättömänä osana globalisaatiota ja toimintaympäristön muutosta. Eräsaaren mukaan NPM:n keskeinen oikeutus liittyy ajatukseen vaativasta ja itsenäisiä valintoja tekevästä kuluttajasta. Tulisi kuitenkin huomioida, etteivät monet sosiaaliset ongelmat kuitenkaan sovellu tähän vahvan kuluttaja-asiakkaan kehykseen. (Eräsaari 2007a, 87 93, 98.) Kokonaisuudessaan Eräsaari pitää tilaaja tuottaja-toimintatapaa välivaiheena siirryttäessä syvempään yksityistämiseen. Hänen mielestään vaarana on, että tilaaja tuottaja-mallit muuttuvat hallinnollisiksi paradokseiksi ja aiotun vastakohdiksi: toiminnasta tulee entistä jäykempää eikä juostavampaa mikä oli NPM:n tarkoitus. (Eräsaari 2007b, 215.) 5.3 Palvelujen kilpailuttamisesta ja kilpailutuskokemuksista Tilaaja tuottaja-toimintatapa ja kilpailuttaminen tukevat toisiaan, sillä keskeinen mekanismi, jonka avulla tilaaja valitsee tuottajaehdokkaiden välillä, on kilpailu. Tavoitteena on ollut julkisten palvelujen menojen kontrolli. (Julkunen 2006, 89.) Kilpailuttamisesta onkin tullut sosiaalisen työllistämisen toimialan arkea, kun palvelujen ostaminen on lisääntynyt merkittävästi. Tämä on tuonut uusia haasteita eri toimijoille ja heidän tietotaidolleen. (Vrt. esim. Willberg 2007, 86 87.) Kilpailuttamisesta saatujen etujen katsotaan näkyvän keinovalikoiman lisääntymisenä sekä palvelujen tuottamisen joustavoitumisena ja monipuolistumisena. Kilpailuttamisella on tavoiteltu tuottavuuden ja Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 13
tehokkuuden kasvua. (Myllymäki 2003 53, 74.) Sillä pyritään julkisten verovarojen mahdollisimman tehokkaaseen käyttöön sekä hinta laatu-suhteeltaan mahdollisimman edullisten palveluiden ostamiseen. On huomattava, että (1.6.2007 voimaan astunut uudistettu) hankintalaki kattaa hankintaprosessista vain itse kilpailuttamisprosessin. (Ks. esim. Pekkala 2007.) Kunnilla on edelleen oikeus päättää siitä, tuottavatko ne tarvitsemansa palvelut itse, vai hankkivatko ne palvelut ulkopuoliselta tuottajalta. Jos palvelut hankitaan ulkopuolelta ja hankintalain kansalliset kynnysarvot ylittyvät, hankintalaki velvoittaa kilpailuttamaan hankinnat. Kilpailuttaminen on yksi tapa toimia ja hankkia palveluita. (Willberg 2006.) On tulkittu, ettei käytössä ole vielä kuitenkaan riittävästi tutkimuksia kertomaan, milloin kilpailuttaminen yksioikoisesti kannattaa ja milloin ei (Okko 2007, 31). Hankintaprosessi voidaan ymmärtää laajasti hankintoja edeltävästä suunnitteluvaiheesta ja varsinaisesta kilpailuttamisesta hankintapäätöksen tekemistä seuraavaan sopimusaikaan (Ks. esim. Rantanen 2005). Hankintalainsäädäntö säätää, miten kilpailutusprosessi on toteutettava, jotta julkisten varojen käyttö olisi tehokasta, toteutetaan ehdokkaiden ja tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua, toimitaan julkisesti ja avoimesti sekä edistetään markkinoiden toimintaa. Keskeisiä hankintamenettelyjä ovat avoin menettely, rajoitettu menettely, neuvottelumenettely ja kilpailullinen neuvottelumenettely sekä suorahankinta. Käytettävä hankintamenettely riippuu hankinnan arvosta, kohteesta ja monimutkaisuudesta sekä hankinnan valintaperusteesta ja markkinoilla toimivien tarjoajien lukumäärästä. Hankinnoista voi hankintalain nojalla valittaa markkinaoikeuteen (päätöksestä voi valittaa edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen). Lisäksi hankintoihin liittyvästä vahingosta voi vaatia korvausta käräjäoikeudessa (päätöksestä voi valittaa edelleen hovioikeuteen ja korkeimpaan oikeuteen.) Hankintoihin liittyviä seikkoja voidaan käsitellä myös kuntalain mukaisen oikaisuvaatimuksen ja hallintolain mukaisen hallintovalituksen yhteydessä. (Ks. esim. Pekkala 2007.) Pekkalan (2007, 467) mukaan valitusjärjestelmän keskeiseksi ongelmaksi on noussut hankinnan viivästyminen valitusten vuoksi. On katsottu, että toimiva kilpailuttaminen edellyttää avoimuutta, pitkäjänteistä strategista suunnittelua sekä säännöllistä vuoropuhelua ja yhteistoimintaa tilaajien ja tuottajien välillä (Willberg 2007, 92). Pihkalan (2003) mukaan kuntien on toimivien markkinoiden avulla mahdollista monipuolistaa ja parantaa palveluja sekä tyydyttää palvelujen lisääntyvää kysyntää. Markkinoiden toimivuus edellyttää, että palvelun ostajia ja tuottajia on tarpeeksi. Suomessa on kuitenkin väestöpohjaltaan pieniä kuntia, joissa ei ole lainkaan esimerkiksi yksityisiä terveydenhuollon palvelun tarjoajia. Tällaisilla alueilla kunnan oman palvelutuotannon ylläpitäminen on Pihkalan mukaan perusteltua, sillä tuotannon ulkoistaminen markkinoiden puuttuessa voisi johtaa yksityisten monopolien syntymiseen. Pihkalan mielestä riittämätön hankintaosaaminen johtaa helposti pelkkään hintakilpailuun eikä halvimman hinnan käyttäminen valintaperusteena yleensä tuo onnistunutta lopputulosta. Valintaperusteena tulee olla kokonaistaloudellinen edullisuus, jossa hinnan lisäksi otetaan huomioon esimerkiksi palvelun laatu ja toimitusvarmuus. (Pihkala 2003, 88 89.) Niirasen (2003) mukaan kilpailuttaminen edellyttää ennen kaikkea kahden asian pohtimista: miten kilpailuttaminen ja palvelujen kehittämisessä tarvittava kumppanuus sopivat keskenään, ja miten kehitetään kuntien henkilöstön taitoja ja kykyjä tehdä yhteistyötä yritysten kanssa. Niiranen tuo esille, että kilpailuttamisen rajoitteena pidetään usein sitä, että kilpailuttamisen ja sopimisen malli ei tunnista monimutkaisia sosiaalipalveluiden prosesseja. Tulisikin pohtia, miten kilpailuttaminen voisi tunnistaa palveluketjun solmukohdat ja näkymättömät verkostot, tukea palvelun kehittämisessä tarvittavaa keskinäistä yhteistyötä ja luottamusta sekä edistää joustavia ja asiakaslähtöisiä palveluketjuja. (Niiranen 2003, 76 77.) Kansainvälisiin kokemuksiin perustuen Julkunen (2006) uskoo, että markkinatekniikat sekä lisäävät kustannuksia että siirtävät niitä uusiin paikkoihin, kuten pro- Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 14
fessionaaleista johtajiin, tilinpitäjiin, kustannuslaskijoihin, juristeihin ja hankintapäälliköihin. Julkusen mukaan kilpailuttamiseen liittyy perustavanlaatuinen ristiriita hyvinvointipalveluiden edellyttämän yhteistyön, jatkuvuuden ja luottamuksen suhteen. Julkunen huomauttaa, että vaikka laatu pyrittäisiinkin huomioimaan hankinnoissa, hinta merkitsee silti enemmän, sillä tilaaja tuottajatoimintatapa on jo peruslogiikaltaan kustannusinstrumentti. Julkunen pitää haasteena myös kokonaisvastuun kantamista, ennakoimista ja ongelmia ehkäisevää työtä. Hänen mukaansa nyt tarvittaisiinkin tietoa siitä, millaisilla pelisäännöillä saataisiin aikaiseksi tähänastista myönteisempiä seurauksia. (Julkunen 2006, 90 97.) Tämän tiedon keräämisessä ja tuottamisessa Palvelutori-hankkeella riittää haastetta. Julkunen (2006) näkee kilpailuttamisen ja kansainvälistymisen tuovan sosiaali- ja terveyspalvelujen kentälle kansainvälisiä ketjuja, jotka yhä vähemmässä määrin kiinnittyvät paikalliseen ja kansalliseen kontekstiin. Näin ollen kilpailuttamisen seurauksena voi olla keskittyminen ja pienten paikallisten toimijoiden väistyminen kansainvälisten ketjujen tieltä. (Julkunen 2006, 138.) Myös Koskiaho (2006) pitää todennäköisenä, että kilpailutuksen ja siihen liittyvän liiketoiminnallisuuden seurauksena pienten aatteelliselta pohjalta toimivien järjestöjen tuottamat palvelut karsiutuvat tai joutuvat ainakin fuusioitumaan. Koskiahon mukaan suuret kansainväliset yritykset tulevat yhä laajemmin myös hyvinvointipalvelumarkkinoille. Koskiahon tulkitsee, että Suomessa on käynnissä merkittävä käytännöllinen ja ideologinen yhteiskuntapolitiikan perusteiden muutos, josta ei ole käyty kunnollista yhteiskunnallista keskustelua. (Koskiaho 2006, 20 21.) Myllymäen (2003) mukaan kilpailuttamista koskevasta keskustelusta on puuttunut erityisesti hyvinvointipalvelujen käyttäjän näkökulma. Myllymäki painottaa, että kilpailun lisäämisvaatimuksen tulee olla alisteinen yksilön oikeuksille saada riittävät tarpeisiin vastaavat sosiaali- ja terveyspalvelut. Liian usein toistuvat kilpailutukset voivat johtaa palveluntuottajien toistuviin vaihtumisiin ja sitä kautta vaarantaa palvelujen jatkuvuutta. (Myllymäki 2003 63, 74 81.) Eräsaari (2007b, 217) toteaa, että asiakasprosessien pirstominen heikentää kokonaisvaltaista palvelua: yhden luukun periaatteesta ollaan varsin kaukana, kun palvelun eri osista huolehtii aina eri organisaatio. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen edustajat ovat YTY ry:n kyselyssä arvioineet, että tarjouskilpailuun osallistuminen vaatii yhdistykseltä pitkäaikaista palvelutoimintakokemusta, riskinottokykyä ja vankkaa talousosaamista. Kilpailussa menestyminen edellyttää myös laatutyöhön, tuotteistamiseen ja hinnoitteluun panostamista. Kittilän (2004) mukaan järjestöt pitävät kilpailuttamista melko työläänä prosessina, joka ei ole aiemmin kuulunut järjestötyön luonteeseen. Suurin osa vastaajista arvioi, että sosiaali- ja terveyspalveluiden kilpailuttaminen on mahdollista, mutta palveluiden erityisluonne tulee huomioida. Näin ollen keskiössä tulee olla loppukäyttäjän tarve, kilpailu ei saa tapahtua pelkällä hinnalla, löydetään joustavat ja palvelutoimintaan soveltuvat hankintatavat sekä luodaan tasapuolinen kilpailutilanne kunnan omien yksikköjen, järjestöjen ja yritysten välille. Vastaajien mukaan kilpailuttamisen kautta järjestö joutuu arvioimaan omaa toimintaansa aiempaa tarkemmin, ja se kannustaa ylläpitämään osaamista. Pitkällä tähtäimellä kilpailuttamisen uskotaan säästävän yhteiskunnan varoja. Toisaalta kilpailuttaminen nähtiin uhkana esimerkiksi asiakassuhteille ja työn laadulle: pitkäaikaiset hoitosuhteet katkeavat ja asiakkaan erityistarpeet voidaan ohittaa. Yritysriskien katsotaan myös soveltuvan huonosti palveluun, jota tulisi tuottaa pitkäjänteisesti. Laatukriteereiden ja -mittareiden luomista sekä laadun varmistamista nähtiin haasteelliseksi. Kokonaisuudessaan laadun painoarvoa on pidetty liian alhaisena vastaajien mukaan sen tulisi olla vähintään 40 prosenttia. (Kittilä 2004, 4 14.) Rantanen (2005) pitää hankintojen onnistumisen kannalta olennaisena niin tilaajien kuin tuottajien verkostoitumista ja vuorovaikutusta. Tämä ei kuitenkaan ole käytännössä aina toiminut toivotulla tavalla. Rantanen tuo tutkimuksessaan esille, miten turkulaiset palveluntuottajat olivat pyytäneet Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 15
kaupungin edustajia keskustelemaan tulevaisuuden suuntaviivoista, mutta kaupunki ei ole lähtenyt mukaan pelätessään kohtelevansa palveluntuottajia epätasa-arvoisesti. Rantanen korostaa, että toimijoiden tulisi tehdä nykyistä enemmän vertailukehittämistä ja erilaisia selvityksiä toistensa toiminnasta jakaakseen kokemuksiaan ja oppiakseen toisiltaan. Hankintaprosessin erääksi keskeiseksi alueeksi Rantanen jäsentää strategisen johtamisen: strategioista ja tulevista palvelutarpeista tulee tiedottaa, jotta tuottajat pystyvät suunnittelemaan toimintaansa. Myös sopimuksellisuus kaipaa kehittämistä. Tutkimukseen osallistuneet yrittäjät ja kunnan edustajat pitivät tavanomaisimpia sopimusten kestoja (2 4 vuotta) sopivina, mutta kokivat, että lyhyet sopimuskaudet ja usein tapahtuva kilpailutusprosessit tuovat runsaasti ylimääräistä työtä molemmille osapuolille. Pitkä sopimusaika antaa palveluntuottajille varmuutta, mutta vaikeuttaa sopimuskauden aikaisten muutosten ja hinnanvaihteluiden arviointia. Turun kaupungin solmimat sopimukset olivat puitesopimuksia, joiden tuottajat olivat kokeneet luoneen epävarmuutta: kun ostojen laajuudesta ei ole varmuutta, ei uskalleta tehdä investointeja ja toimintaa on hankala kehittää. (Rantanen 2005, 17 27.) Willbergin (2007) haastattelemat hoivayrittäjät suhtautuivat kilpailuttamiseen keskenään ristiriitaisesti: osa katsoi kilpailuttamisen tuovan mahdollisuuden lisätä toiminnan tunnettuutta, laajuutta ja laatua, mutta osa näki kilpailuttamisen etupäässä hankaloittavan toimintaa ja vievän aikaa perustyöltä. Hoivayrittäjät kokivat asiakaslähtöisyyden ja palvelujen hinnan kilpailutilanteessa vastakkaisiksi: pelkona oli, että tilaaja valitsee palveluntuottajan hinnan eikä asiakkaan edun perusteella. Hinnan painoarvon todettiin kokonaisuudessaan olevan liian korkea. Eräät hoivayrittäjät kokivat kilpailuttamisen epäeettiseksi ja täysin soveltumattomaksi sosiaalialalle, toiset puolestaan arvostivat kilpailuttamisen tuomaa avoimuutta ja yrittäjien tasa-arvoista kohtelua. Toisaalta kilpailuttaminen koettiin etenkin pienissä kunnissa poliittisten tai henkilökohtaisten suhteiden vuoksi epäasianmukaiseksi. Lisää avoimuutta peräänkuulutettiin etenkin kunnan hankintoihin liittyvään tiedottamiseen, ostettujen palvelujen valvontaan ja niiden läpinäkyvämmäksi tekemiseen. Kielteisenä pidettiin sitä, että uusien yrittäjien pääsy markkinoille oli joissain tapauksissa vaikeaa. Haasteeksi katsottiin joidenkin palvelujen (kuten lastensuojelun) määrittely, jolloin sopimuksissa ei pystytä huomioimaan riittävän joustavasti asiakkaan tarpeiden muuttumista. Ongelmaksi nähtiin myös sopimuskausien lyhyys, joka tuo sekä yrittäjille että asiakkaille epävarmuutta toiminnan jatkuvuuteen. Kokonaisuudessaan hoivayrittäjät toivoivat tilaajiksi nykyistä vahvemmin henkilöitä, joilla olisi kilpailuttamisosaamisen lisäksi riittävästi tietoa myös ostettavista palveluista ja kenttätyön sisällöistä. (Willberg 2007, 86 92.) Vettenranta ym. (2008) nostavat esille, että lastensuojelupalvelujen hankintaan osallistuvat toimijat ovat kokeneet, että kilpailutusasiakirjoihin on vaikea saada esille palvelun todellista laatua, eikä laadullisesti paras tarjoaja välttämättä voita kilpailua. Vettenranta ym. pitävät vuonna 2005 muotoiltuja lastensuojelupalvelujen hyvän hankintamenettelyn periaatteita edelleen keskeisinä ja ajankohtaisina: 1) suunnitelmalliset hankintatavat luovat perustan pitkäjänteiselle palvelutoiminnalle ja varmistavat lastensuojelun toteutumisen lapsen kannalta myönteisesti 2) hankinnassa tulee palveluntuottajan valinnan perustua kriteereihin, jotka varmistavat lapselle parhaan palvelun 3) sopimuspolitiikan tulee olla pitkäjänteiseen yhteistyöhön kannustavaa ja kestävää 4) toiminnan valvonnan ja arvioinnin tulee perustua yhteistyöhön ja hyödyntää lastensuojelun kehittämistä. (Vettenranta ym. 2008, 5, 11 12, 18.) Voidaan katsoa, että nämä periaatteet soveltuvat hyvin edistettäviksi sekä edelleen kehitettäviksi ja sovellettaviksi myös sosiaalisen työllistämisen toimialalla ja Palvelutori-hankkeessa. Eräsaaren (2007b) mukaan nyt on ensiarvoisen tärkeää nostaa yhteiskunnalliseen keskusteluun uuteen julkisjohtamiseen liittyviä ilmiöitä ja sen tuottamia vaikutuksia. Palvelutori-hanke haluaa antaa oman panoksensa tähän prosessiin. Eräsaari peräänkuuluttaa myös tehtävien uudistusten pohjustamista tutkimuksella ja muutoksiin liittyvien periaatteiden tuomista poliitti- Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 16
sen kentän piiriin ne kuitenkin muuttavat olennaisella tavalla koko julkisen sektorin toimintaa. (Eräsaari 2007b, 224 225.) 5.4 Tuotteistamisesta Tilaaja tuottaja-toimintatapa on nostanut esille palvelutoiminnan kuvaamisen ja tuotteistamisen tarpeen. Hyvinvointiammattilaisten katsotaan perinteisesti usein kuitenkin vierastavan tuotteistamista. Esimerkiksi Rimpelä (2008) tulkitsee tämän juontuvan siitä, että tuotteistaminen on tullut hyvinvointipalvelujen kentälle pitkälti teknistä tuottavuutta korostavana ulkoisena pakkona. (Rimpelä 2008.) Tuotteistamisen voi kuitenkin katsoa vastaavan yksinkertaisesti kysymyksiin palvelun toteuttamisen lähtökohdista, asiakkaiden tarpeista ja odotuksista sekä palvelun tuloksista (Kainlauri 2007). Tuotteistaminen merkitsee palvelujen määrittelyä, täsmentämistä ja profilointia. Nämä tarkennukset voivat liittyä palvelun tarkoitukseen, kohderyhmään, tavoiteltuihin hyötyihin, sisältöön, tarvittaviin resursseihin ja laatuvaatimuksiin. Monesti tuodaan esille, että tuotteistaminen rajoittaisi joustavaa inhimillisiin tarpeisiin vastaavaa palvelua. Holma (2006) kuitenkin painottaa, ettei hyvin tehty tuotteistaminen estä yksilöllistä kohtaamista, luovuutta tai syvällistä paneutumista. Tuotteistaminen voidaan nimenomaan nähdä palvelujen asiakaslähtöisenä kehittämisenä. Se on palvelun tarkoituksen, sisällön, laadun, kustannusten ja hinnan systemaattista määrittelyä. Tuotteistaminen jäsentää ja raamittaa palvelua. Se luo kehittämistyölle selvät tavoitteet ja auttaa toimintaprosessien järkeistämisessä. (Holma 2006, 22 24.) Tuotteistamisessa voi katsoa olevan kyse siitä, että palvelut määritellään ja kuvataan, niiden tavoitteet, sisällöt ja tarvittavat resurssit jäsennetään, palveluiden kustannukset lasketaan ja niille määritellään hinta. Tuotteistamisen voi nähdä palvelutuotannon kehittämisenä vastaamaan tilaajien ja asiakkaiden tarpeita. Keskeisiä kysymyksiä tuotteistusprosessissa ovat: Keitä asiakkaat ovat? Mitkä ovat heidän tarpeensa? Mikä on perustehtävämme? Mitä laatuvaatimuksia palveluille asetamme? Paljonko tuotteemme ja palvelumme maksavat? Tuotteistaminen tulee pohjautua palveluntuottajan perustoiminnan pohdinnalle. Se edellyttää toiminnan tavoitteiden jäsentämistä ja niiden purkamista palvelutilanteisiin. Tuotteistamiseen kuuluu olennaisesti myös asiakkaiden ja asiakasryhmien sekä palveluiden ja palveluprosessin analysointi. (Melin & Linnakko 2003, 10, 12.) Tiilikkala (2007, 21) on jäsentänyt tuotteistusprosessin kokonaisuudessaan seuraavalla tavalla: 1) Valmisteluvaihe ja yksikön toiminnan määrittely (sis. organisaation toiminnan, perustehtävän ja tulevaisuuskuvan määrittelyn, asiakkaiden ja palvelujen sekä palvelu- ja työprosessien analysoinnin) 2) Toimintoanalyysi (sis. palveluprosessien kuvaamisen, toimintojen määrittelyn ja työajan käytön seurannan) 3) Kustannuslaskenta 4) Palvelukuvaukset, hinnoittelu ja markkinointi. Sipilän (1999) mukaan tuotteistaminen on asiakkaalle tarjottavan palvelun kuvaamista, suunnittelua, kehittämistä ja tuottamista siten, että työn vaikuttavuus ja asiakashyödyt maksimoituvat sekä palveluntuottajan tavoitteet täyttyvät. Tuotteistus on keino saada tehty työ näkyviin. Sipilä katsoo, että tuotteistaminen mahdollistaa palvelun räätälöinnin: tuotteistaminen on työmenetelmien ja työprosessien kehittämistä sekä erilaisten puitteiden ja struktuurien luomista tapauskohtaisesti luotavalle sisällölle. Tuotteistamisessa on pohjimmiltaan kyse siitä, että vaikeasti hahmotettava palvelu pyritään jäsentämään mahdollisimman konkreettiseksi. Sipilän mukaan tässä tulee painottaa erityisesti asiakashyötyjä. Tuotteistaminen ja strateginen suunnittelu kulkevat käsi kädessä. Palvelujentuottajan tulee osana tuotteistusprosessia panostaa strategiseen suunnitteluun ja johtamiseen, markkinoiden ja kilpailun analyysiin sekä systemaattisen palvelutuotekehitykseen. (Sipilä 1999, 12, 16 17, 41, 86, 93, 110 111, 120.) Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 17
Tuotteistamisen etuina on nähty dokumentoinnin paraneminen ja työprosessin systemoituminen sekä niiden kautta tehokkuuden kasvaminen. Sen on katsottu myös yhtenäistävän toimintatapoja ja auttavan uusien työntekijöiden perehdyttämisessä sekä luovan aiempaa paremmat edellytykset palveluiden jatkuvalle kehittämiselle. Tuotteistamisesta uskotaan olevan hyötyä erityisesti silloin, kun kehitetään uutta palvelua tai tavoitellaan uusia asiakassuhteita. Tuotteistamista on kuitenkin pidetty myös uhkana asiantuntijan luovuudelle. Liian pitkälle menevän tuotteistamisen on pelätty rajoittavan toimintaa ja erityisesti sen asiakaslähtöisyyttä. Näin ollen liian tiukka tuotteistaminen voi johtaa siihen, että palveluntuottajalla on tuote, joille se etsii asiakkaita, eikä niin, että asiakkaan ongelmaan etsitään ratkaisua. Tuotteistamista katsotaan haittaavan strategisen ajattelukyvyn rajoittuneisuuden ja vakiintuneiden toimintatapojen kyseenalaistamattomuuden. Tärkeänä lähtökohtana palveluiden tuotteistamisessa nähdään tuottajan oma toiminta ja sisäinen ympäristö toimintakulttuuri, arvot, päämäärät ja strategiat sekä asiakastarpeet ja asiakkaalle tuotettava lisäarvo. (Länkinen 2005, 49 55, 64 65.) Parantaisen (2007) mukaan asiantuntijan tulee tuotteistaa asiantuntijapalvelunsa noudattamaan niin väljää kehystä, että se pystyy tuottamaan kelvollisia ratkaisuja moniin erilaisiin tilanteisiin. Parantainen korostaa, että tuotteistamatonta palvelua on vaikea kuvata, saati hinnoitella. Myös sen tuottamia hyötyjä on mahdotonta kiteyttää selkeästi. Jakamalla palvelu esimerkiksi erilaisiksi moduuleiksi voidaan palvelusta rakentaa asiakaskohtaisia, kuhunkin tarpeeseen vastaavia vaihtoehtoja. Parantaisen mukaan tuotteistamisessa on kaksi olennaista vaihetta, asiakkaan ongelman kuvaaminen ja asiakkaan ongelmat ratkaisevan palvelun vaatimusten määrittely. Vaatimusmäärittelyn tarkoituksena on dokumentoida asiakkaiden tarpeet, minkä jälkeen niistä voidaan johtaa palvelutuotteen ominaisuudet. Parantaisen mukaan asiakkaalle tulee valottaa tuotteen hyötyjä. Sen tulee ilmaista selkeästi, kenelle se on tarkoitettu ja millaisen mahdollisen ongelman se ratkaisee. Moduulirakenteen avulla voidaan räätälöidä tarjontaa asiakaskohtaisesti, mutta silti tuottaa tuotteistettuja palveluja. (Parantainen 2007.) Toisaalta esimerkiksi Eräsaari (2007b) varoittaa erityisesti tehokkuutta ja tuloksellisuusetuja hakevan tuotteistamisen palveluja yksinkertaistavasta vaikutuksesta: tuloksen mittaaminen ja laskeminen laskentatoimi ei saisi määrätä palveluiden sisältöä ja niiden suunnittelua (Eräsaari 2007b, 217). Palvelutori-hankkeen tuottamassa Työ- ja yksilövalmennuspalveluiden tuotteistamisen työkirjassa (TPY 2008) tuotteistaminen määritellään palveluiden kuvaamiseksi, määrittelemiseksi, täsmentämiseksi ja profiloimiseksi. TPY:n tuotteistustyökalujen mallissa kyse on palveluprosessin ja sen eri vaiheiden kuvaamisesta sekä niihin liittyvien vaatimusten määrittelystä, siinä ei mennä kustannuslaskennan ja hinnoittelun puolelle. Näin ollen puhuttaessa TPY:n tuotteistusmallista voitaisiin yhtä hyvin puhua palveluiden kuvaamisen mallista. Tuotteistaminen ymmärretään työn näkyväksi tekemiseksi ja välineeksi tiedon välittämiseen. Tuotteistamisen on tarkoitus selventää sidosryhmille, mistä työpajatoiminnassa on kyse. Sen avulla saadaan kirkastettua ulkopuolisille toiminnan sisällöt ja merkitykset. Tuotteistaminen on näin ollen yksi keino työpajatoiminnan tunnettavuuden kasvattamiseen. Sen tavoitteena on myös valmennuspalveluiden laadun parantaminen. Kun palveluprosessit ja toimintamallit on määritelty, niiden arviointi ja kehittäminen helpottuu. Kaiken kaikkiaan palveluiden kuvaamisen ja tuotteistaminen voi nähdä menetelmänä nostaa esille työpajatoiminnan vaikuttavuutta ja tarpeellisuutta. Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 18
6 Hankkeessa kerättyjä kokemuksia Palvelutorin projektipäällikkö on käynyt keskusteluja ja tehnyt vapaamuotoisia haastatteluja keräten kokemuksia ja näkemyksiä työpajatoimijoilta ja eri sidosryhmien edustajilta. Haastattelut ovat käsitelleet hankkeen keskeisiä teemoja: tilaaja tuottaja-toimintatapaa, kilpailuttamista, tuotteistamista sekä sosiaalisen työllistämisen kentällä tapahtuneita muutoksia ja tulevaisuuden haasteita. Tässä raportissa esitetyt jäsennykset ovat alustavia havaintoja ja tulkintoja, syksyllä 2008 on tarkoitus jatkaa tiedon tuottamisen prosessia tekemällä varsinaisia teemahaastatteluja. Kokonaisuudessaan voidaan nähdä, että haastateltujen kokemuksissa on monia yhtymäkohtia kirjallisuudesta (vrt. tietopohja) esiin nouseviin näkemyksiin. Voidaan siis ajatella, että hyvinvointipalvelujen kentällä on jo rakentunut yhteneviä näkemyksiä esimerkiksi kilpailuttamisen haasteista ja kipukohdista nyt tarvitaan yhteisten pelisääntöjen muotoilua sekä palvelujen järjestämisen ja tuotannon kokonaisuutta palvelevien ratkaisujen löytämistä. Tämä on Palvelutori-hankkeen keskeinen tehtävä. 6.1 Tarve vuoropuhelun tiivistämiselle Keskeisenä näkemyksenä sekä tilaajien että tuottajien haastatteluista nousi esille se, että osapuolten välisen vuoropuhelun tiivistämiselle on tarvetta ja tahtoa. Niin työpajatoimijat kuin eri yhteistyökumppaneiden edustajat olivat sitä mieltä, että sidosryhmädialogia tulee vahvistaa sekä tilaajien ja tuottajien säännöllistä yhteistä kehittämistä lisätä. Erityisesti työpajatoimijat peräänkuuluttivat avointa neuvottelukulttuuria ja asiantuntemuksen molemminpuolista jakamista. Haastatteluissa tuotiin esille, etteivät pajatoimijat, sidosryhmät ja rahoittajat aina pelaa yhteen. Tilaaja tuottajatoimintatavan katsottiin murentaneen perinteistä kumppanuutta ja seutukunnallisia yhteistyöstrategioita. Haastateltavien mukaan ei ole aina puhuttu samaa kieltä ja siten löydetty yhteistä näkemyksellisyyttä. Haasteena onkin kehittää uutta yhteistyökulttuuria muuttuneessa monitoimijaisessa ympäristössä, jossa tilaajan ja tuottajan lisäksi on usein mukana vielä toiminnan järjestäjä. Monien haastateltavien kokemuksena oli, että toimintaa katsotaan liiaksi vain omasta näkökulmasta, ja jonkinasteista vastakkainasettelua tilaajan ja tuottajan välillä on paikka paikoin havaittavissa. Erilaisista painotuksista ja reunaehdoista huolimatta haastatteluista välittyi vahvasti pyrkimys yhteiseen tavoitteeseen asiakkaiden tilanteen kohentamiseen ja palvelujärjestelmän toimivuuden parantamiseen. Haastatteluissa rakentui tarve yhteisen ymmärryksen ja kumppanuusajattelun vahvistamiselle. Keskeistä on nyt hahmottaa sosiaalisen työllistämisen palveluiden järjestämisen ja tuottamisen kokonaisuutta sekä tarkastella toimintaa myös toisten toimijoiden näkökulmista. Keskiössä tulee olla toimivat, tarpeisiin vastaavat asiakasprosessit eivät tilaajien tai tuottajien yksittäiset intressit. Haastattelut tukivat näkemystä, että Palvelutori-hanke on oikeassa kurssissa kohdentaessaan toimintaansa tilaajien ja tuottajien välisen dialogin kehittämiseen. On tarpeen analysoida yhdessä seudullisia palvelutarpeita sekä palvelujen järjestämisen ja tuottamisen mahdollisuuksia ja ehtoja. Jotkut työpajatoimijat kaipasivat paikallisia, nykyistä tarkempia työllisyysstrategioita, joissa asemoidaan työpajatoiminnan rooli ja tehtävät palvelujärjestelmässä. Tämä tulisi ottaa osaksi tilaaja tuottaja-toiminnan kokonaiskuvan hahmottamista. Kaiken kaikkiaan keskustelua kaivattiin etenkin hyvästä hankintatavasta ja yhteisistä kilpailuttamista koskevista pelisäännöistä. Yhteistyötoiveet kohdentuivat etenkin tilaajan ja tuottajan suunnitteluyhteistyöhön sekä kilpailutuksen ennakkokeskusteluihin. Moni tuottaja toivoi neuvottelumenettelyä, erään haastateltavan sanoin sivistynyttä hankintamenettelyä käytettävän paljon nykyistä laajemmin. Yhdessä keskustelussa kokonaisuus Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 19
kiteytettiin näin: Jotta asiakkaat saisivat parhaat palvelut, tilaajan ja tuottajan tulisi tehdä säännöllistä yhteistyötä ja olla dialogissa.. Jotkut haastateltavat olivat myös kokeneet arvovaltataistelua tilaajien ja tuottajien välillä. Tällöin katsottiin, että TPY on hyvä, riittävän neutraali välittäjä osapuolten keskinäisen keskustelun ja kehittämisen aloittamiselle. 6.2 Tarve uudelle osaamiselle ja asiantuntijuudelle Keskusteluissa ja haastatteluissa tilaaja tuottaja-toimintatavan hyvinä puolina nähtiin palveluntuotannon läpinäkyvyyden lisääntyminen, toiminnan tunnettuuden kasvaminen, palveluprosessien ja laadun kehittäminen, kustannustietoisuuden lisääntyminen sekä huomion kiinnittäminen toiminnan vaikuttavuuteen. Tuotiin esille, että toiminnan tavoitteena on aiempaa selvemmin asiakkaiden tarpeisiin vastaaminen ja laadukas palveluntuotanto. Moni haastateltava painotti, että toimintatavan onnistumisessa keskeistä on tilaajan ja tuottajan vuorovaikutus: mallin toimivuus edellyttää tiivistä yhteistyötä ja hyvää toisten osapuolten toimintatapojen tuntemista. Sekä tilaajat että tuottajat katsoivat, että tilaaja tuottaja-toimintatapa on vielä uusi, ja molemmat osapuolet tarvitsevat lisää osaamista. Kehitystä nähtiin kuitenkin monessa suhteessa tapahtuneen. Olennaisena muutoksena pidetään liiketoiminnallisen osaamisen vaatimusta. Tämä herätti joissakin keskusteluissa ristiriitaisuutta: markkinasuuntautuneisuutta on aiemmin kuitenkin pidetty työpajakentälle vieraana. Haastattelujen mukaan tuottajat tarvitsevat nyt lisää osaamista ja panostusta etenkin tuotteistamiseen ja palveluidensa markkinointiin. Tilaajat toivoivat tuottajien lisäksi kiinnittävän huomiota tarjousten huolelliseen tekoon. Tuottajat itse kokivat, että heidän tulisi nykyistä selvemmin pystyä välittämään asiakastarpeita ja lobbaamaan toiminnan tuomia mahdollisuuksia tilaajalle. Haastateltavat näkivät tilaajien tarvitsevan lisää osaamista ja panostusta tarjouspyyntöjen laadintaan erityisesti laadun ja laatukriteerien määrittelyn osalta. Tuottajat toivoivat tilaajien lisäksi analysoivan asiakastarpeita nykyistä laajemmin ja tiedottavan hankinnoista paremmin. Osa tuottajista myös kritisoi, että tilaajien osaaminen painottuu itse tilaamiseen, ja näin ollen substanssiosaaminen on usein liian heikkoa. He olivat huolissaan siitä, tunteeko tilaaja riittävästi eri ryhmien tarpeita ja onko se tietoinen siitä, millainen toiminta niihin pystyy parhaiten vastaamaan. Haastattelujen perusteella myös sopimusosaamiseen tulee molemmin puolin panostaa. Keskiöön asettuu kaiken kaikkiaan tilaajan ja tuottajan välinen tiedonkulku ja hankintaa koskevat pelisäännöt. Kokonaisuudessaan etenkin monet tuottajat olivat sitä mieltä, että poliittisen päätöksenteon tasolla tarvitaan lisää ymmärrystä pajatoiminnan sisällöistä ja mahdollisuuksista. Tämä on selvä viesti myös TPY:lle järjestönä. 6.3 Toimialalla tapahtunut muutos Haastateltavat pitivät sosiaalisen työllistämisen toimialalla tapahtuneita muutoksia merkittävinä. Muutosten katsotaan näkyvän erityisesti palveluiden kilpailuttamisen yleistymisenä, seutukunnallisten hankintojen lisääntymisenä ja työpajojen keskittymiskehityksenä. Asiakkaiden tilanteiden todettiin selvästi vaikeutuneen. Monet haastatelluista toimijoista uskoivat säätiöpohjaisten työpajojen osuuden laajenevan, ja osa pohti tällöin, miten tulevaisuudessa käy pienten kunnallisten toimijoiden. Moni ei pitänyt mahdottomana muttei myöskään välttämättä toivottavana kartellien ja yksityisten monopolien syntymistä. Toisaalta jotkut haastateltavat toivat esille, että todellista kil- Valtakunnallinen työpajayhdistys ry TPY 20