Lausunto 1 (8) Opetus- ja kulttuuriministeriö Lausuntopyyntö OKM/53/010/2015 Asia OAJ lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle varhaiskasvatuslain (36/1973) 11 a ja 11 b :n muuttamisesta sekä valtioneuvoston asetukseksi lasten päivähoidosta annetun asetuksen (239/1973) 6 :n 1 momentin muuttamisesta (varhaiskasvatusoikeuden ja henkilöstömitoituksen muuttaminen) Opetusalan Ammattijärjestö OAJ:ltä, joka edustaa noin 14 000 lastentarhanopettajaa ja päiväkodin johtajaa, ei ole pyydetty lausuntoa tästä merkittävästä henkilöstön asemaan ja toimialaan vaikuttavasta esitysluonnoksesta. OAJ toteaa kuitenkin lausuntonaan seuraavaa: Esitys subjektiivisen päivähoito- ja varhaiskasvatusoikeuden rajoittamisesta 20 viikkotuntiin ei edistä koulutus-, työvoima-, perhe- ja lapsipoliittisia tai tuloksellisen varhaiskasvatuksen tavoitteita ja on hallituksen lapsi- ja perhepoliittisten tavoitteiden kanssa ristiriidassa. Esitysluonnos johtaa merkittävään palvelujen laadun heikkenemiseen, kun päiväkodin ryhmäkokoja nostetaan, henkilöstön määrää vähennetään ja lapsen oikeutta varhaiskasvatukseen rajataan epäoikeudenmukaisella tavalla. Em. syistä OAJ vastustaa voimakkaasti hallituksen esitysluonnosta. Ehdotus lasten ja kasvatus- ja opetushenkilöstön suhdeluvun muuttamisesta 1/7:stä 1/8:aan ei mahdollista varhaiskasvatuslaissa asetettujen tavoitteiden toteutumista eikä edistä hallitusohjelman mukaista tavoitetta edistää lasten hyvinvointia. Hallitus on ottanut leikkauskohteeksi työssä käyvien vanhempien, erityisesti äitien, palvelujen heikentämisen ja aikoo lisäksi korottaa päivähoitomaksuja. Lisäksi lasten varhaiskasvatusoikeutta rajoitetaan. Samassa yhteydessä olisi arvioitava myös kotihoidontukijärjestelmää, koska se on osa em. kokonaisuutta ja säädetty vaihtoehdoksi varhaiskasvatusoikeuden käyttämiselle. Kotihoidontukijärjestelmän vaikutuksia on arvioitava suhteessa työllistymiseen ja opiskeluun, pienten lasten vanhempien ja erityisesti naisten työmarkkina-asemaan sekä suhteessa muihin Pohjoismaihin. Juuri voimaan tulleen varhaiskasvatuslain hyväksymisen yhteydessä eduskunnan sivistysvalokunta korosti, että lasten tasa-arvon toteutuminen edellyttää, että
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 2 (8) varhaiskasvatuksesta luodaan sisällöllisesti vahva kokonaisuus, jonka avulla syrjäytymisriskiin voidaan puuttua jo varhaislapsuudessa. OAJ:n näkemyksen mukaan tätä tavoitetta ei ole otettu huomioon subjektiivisen päivähoito- ja varhaiskasvatusoikeuden rajoittamista ja suhdeluvun muuttamista koskevissa esityksissä. Harkintaan perustuva järjestelmä luo kannustinloukkuja ja syrjäyttää matalan koulutuksen perheiden lapset. On todennäköistä, että kaikki vanhemmat eivät osaa perustella lapsensa varhaiskasvatuksen laajuuden tarvetta. YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaan kaikissa lapsia koskevissa yhteiskunnan toimenpiteissä ja päätöksissä on otettava huomioon lapsen etu. Lapsen oikeuksien komitea on suositellut, että lapsivaikutusten arviointi tehdään aina kun laaditaan uutta lainsäädäntöä tai toimeenpannaan uusia toimintaohjelmia. Esitysluonnoksessa vaikutusarviointi on tehty kaikkiaan erittäin puutteellisesti. OAJ:n mielestä ministeriön olisi tullut tehdä perusteellinen selvitys esitysten vaikutuksista muun muassa lasten tasa-arvoiseen mahdollisuuteen osallistua suunnitelmalliseen, pedagogiseen ja tavoitteelliseen varhaiskasvatukseen, eri kieli- ja kulttuuritaustaisten lasten kielen oppimiseen ja osallisuuteen yhteiskunnassa sekä sukupuolivaikutuksiin ja naisten asemaan työmarkkinoilla. OAJ:n näkemyksen mukaan esitysluonnokset ovat ristiriidassa perustuslain kanssa ja sisältävät seuraavia puutteita: 1. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi varhaiskasvatuslain 11 a ja 11 b :n muuttamisesta Osapäiväisen toiminta-ajan lyhentäminen viidestä neljään tuntiin ei mahdollista pedagogisen varhaiskasvatuksen tavoitteiden toteutumista. Esityksellä ei ole lainkaan lapsen edusta lähteviä tavoitteita, vaan sen ainut tavoite on ollut rajata lasten oikeutta niin laajasti, että hallituksen asettama leikkausvelvoite täyttyy. Tämä asettaa lapset eriarvoiseen asemaan sen mukaan, mikä heidän vanhempansa tai huoltajansa elämäntilanne on. Edellä mainittua pidetään esityksessä perustuslain mukaisena, koska jokaisella lapsella olisi oikeus 20 tunnin viikoittaiseen vähimmäistuntimäärään ja tämän ajan puitteissa varhaiskasvatuksen tavoitteiden edellytetään toteutuvan. Esityksessä ei ole kuitenkaan kyetty osoittamaan tai tutkimuksin perustelemaan, mihin olettama 20 tunnin viikoittaisen varhaiskasvatusoikeuden riittävyydestä pohjautuu. OAJ pitää järkyttävänä sitä, että lasten kasvuolosuhteita heikentävää lakia perustellaan ainoastaan sillä, että tällä tavoin säästyy tavoiteltu euromääräinen säästötarve, jos lisäksi kasvatetaan ryhmäkokoja ja lisätään kunnan oikeutta poiketa säädetyistä suhdeluvuista ja ryhmäkoosta.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 3 (8) Lasten välistä eriarvoisuutta ei poista se, että voimassa olevan lain laajuiset palvelut on järjestettävä lapselle aina, jos lapsen etu sitä edellyttää. Mikäli esitystä arvioitaisiin lapsen edun näkökulmasta, yhdenkään lapsen varhaiskasvatusoikeutta ei rajattaisi 20 tuntiin viikossa heidän vanhempiensa elämäntilanteen perusteella. OAJ:n mielestä nykyistä säädöstä varhaiskasvatuksen ja päivähoidon osa- ja kokopäivätoiminnan tuntirajoista ei ole mitään perustetta muuttaa. Osapäivätoiminta tulee järjestää päivittäisenä toimintana. Lapsen hyvän hoidon oppimisen ja kasvun kannalta säännöllinen aktiiviseen toiminta-aikaan kohdennettu päivittäinen toimintaaika on paras. Näin lapsi on samassa pysyvässä lapsiryhmässä ja toiminta pystytään järjestämään tavoitteellisesti. Lapsen toimimiselle lapsiryhmässä ja vuorovaikutussuhteille ja ryhmäytymiselle epäsäännölliset osallistumisajat voivat olla haittatekijä. Lapsi ei tule osalliseksi ryhmässä ja voi altistua ulkopuolisuuden kokemuksille ja mm. kiusaamiselle Osa- ja kokopäivähoidon suhdeluvun erot perustuslaillisesti kyseenalaiset Lasten yhdenvertaisuuden näkökulmasta kyseenalaista on myös se, että lasten ja henkilöstön väliset suhdeluvut voivat vaihdella sen perusteella, kuinka monta tuntia lapsi on päiväkodissa. Ei ole mitään järkevää perustetta sille, miksi lyhyemmän päivän päiväkodissa viettävä lapsi ansaitsee heikompi laatuista palvelua. OAJ esittää, että suhdeluvun on oltava sama lapsen hoitoajasta riippumatta. Varhaiskasvatusmääritelmän mukaisen varhaiskasvatuksen toteutuminen on turvattava lailla Esitysluonnoksessa korostetaan kaikkien lasten oikeutta varhaiskasvatukseen. Jotta oikeus varhaiskasvatukseen voi toteutua on varhaiskasvatuslain määritelmää tarkennettava. Tähän kiinnitti huomiota eduskunnan sivistysvalokunta varhaiskasvatuslakia käsitellessään. Sama viesti on luettavissa myös sivistysvalokunnan mietintöön jätetystä vastalauseesta (Keskusta, PS ). Varhaiskasvatus ei ole synonyymi päivähoidolle. Varhaiskasvatuksen tavoitteet voivat toteutua vain sellaisissa yksiköissä ja toimintapisteissä, missä toiminnasta vastaa pedagogisen koulutuksen saanut lastentarhanopettaja. Varhaiskasvatuslaki ei valitettavasti takaa kaikkiin lapsiryhmiin lastentarhanopettajaa. Nyt annettu esitys vain neljän tunnin päivittäisestä varhaiskasvatuksesta voi johtaa käytännössä esimerkiksi sellaiseen lapsiryhmään, joissa työskentelee vain yksi lastenhoitaja tai lähihoitaja 13 lapsen kanssa. Tämä on OAJ:n näkemyksen mukaan ristiriidassa varhaiskasvatuksen määritelmän kanssa. Lain on täsmällisemmin turvattava jokaisen lapsen oikeus pedagogiseen varhaiskasvatukseen.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 4 (8) Sama tilanne on perhepäivähoidon osalta. Tähän on kiinnitetty huomiota myös juuri ilmestyneessä oikeuskirjallisuudessa (Mahkonen: Varhaiskasvatuslaki). Mahkonen toteaa, että Lain mukaan päiväkotien ammattihenkilöt ovat lapsen vasujen laadinnan suhteen samassa asemassa kuin perhepäivähoitajat. Herää kuitenkin epäilys siitä, millä tavoin perhepäivähoitajien kohdalla lapsen vasun laatiminen perustuu henkilöstön vahvaan ammatillisuuteen, näkemykseen ja arviointiin lapsen kehityksen ja oppimisen vaiheesta sekä lapsesta vuorovaikutuksen ja systemaattisen havainnoin kautta saatuun tietoon. Lapsella on oltava tosiasiallinen mahdollisuus päivittäiseen varhaiskasvatuksen Esityksen mukaan kunnan on tarjottava 20 tunnin varhaiskasvatusoikeuden piirissä olevalle lapselle mahdollisuus osallistua lapsen vanhempien tai muiden huoltajien päätöksen mukaisesti joko osapäiväiseen tai osaviikkoiseen varhaiskasvatukseen. Kunta päättää lapsikohtaisesti määräajaksi tarkemmat säännölliset varhaiskasvatuksen toiminta-ajat. Esitysluonnoksesta ja sen perusteluista ei käy riittävän täsmällisesti ilmi, millainen on kunnan valinnanvapaus tarjota säännöllistä neljän tunnin osapäiväistä varhaiskasvatusta kaikissa päiväkodeissa. OAJ pitää perustuslain turvaaman yhdenvertaisuuden näkökulmasta ongelmallisena, jos kunta voi tarjota vain osassa päiväkoteja säännöllistä neljän tunnin osapäiväistä varhaiskasvatusta. Tämä asettaisi lapset eriarvoiseen asemaan saavutettavuuden näkökulmasta. Oikeuskansleri on esittänyt huolensa ministeriölle varhaiskasvatuksen yhdenvertaisesta toteutumisesta. Yhdenvertaisuutta loukkaa myös se, jos vanhempia ohjataan kunnan taloudellisesta tilanteesta johtuen käyttämään kerhoja tai leikkitoimintaa varhaiskasvatuksen sijaan esimerkiksi tarjoamalla tällaista palvelua paremmin saavutettavana. Kerhoissa ei henkilöstörakenteesta ja kelpoisuuksista ole säädetty. Vanhemmille on tällöin kerrottava, ettei toiminnassa ole pedagogista osaamista. Esityksestä ei käy riittävästi ilmi, ettei koulun aamu- ja iltapäivätoiminta ole tarkoitettu esikoululaisille eikä noudata ja toteuta varhaiskasvatuksen tavoitteita. Aamu- ja iltapäivätoimintaan ei voida ohjata esiopetuksen jälkeen osapäiväiseen varhaiskasvatukseen oikeutettuja lapsia. OAJ vastustaa joustomahdollisuutta poiketa ryhmäkoosta ja suhdeluvusta OAJ vastustaa lasten ja henkilöstön väliseen joustomahdollisuuteen esitettyä laajennusta. Säännös ei ole riittävän tarkkarajaisesti säädetty, eikä se sisälly ehdotukseen valtioneuvoston asetukseksi lasten päivähoidosta annetun
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 5 (8) valtioneuvoston asetuksen 6 :n 1 momentin muuttamisesta. Joustomahdollisuuden laajennus vaarantaa lasten yhdenvertaisuutta, koska sitä voidaan käyttää myös tilanteissa, joissa joustoa ei todellisuudessa pitäisi käyttää. Jousto-oikeuden ulkopuolelle on ehdottomasti suljettava tilanteet, joissa lapsen varhaiskasvatusoikeusaika muuttuu kokopäiväisestä osapäiväiseksi. Tämä ei aiheuta tarvetta lyhytaikaiselle eikä tilapäiselle poikkeamiselle suhdeluvuista tai ryhmäkoosta. Mikäli taloudellisin perustein tai muusta syystä lapsi halutaan vaihtaa toiseen ryhmään, edellyttää lapsen etu, että se tapahtuu lain edellytysten mukaisesti. Perusteluissa on tuotava esille, että ryhmät on aina muodostettava ja tilojen suunnittelu ja käyttö järjestettävä siten, että varhaiskasvatukselle säädetyt tavoitteet voidaan saavuttaa ja toiminta järjestää terveellisesti ja turvallisesti ottaen huomioon ryhmän lapset ja heidän tuen tarpeensa. Lisäksi on tuotava esille, että varhaiskasvatuslain säädös kolmen aikuisen ryhmäkoosta säädettiin nimenomaan siksi, että se estää liian suuren määrän lapsia ja aikuisia toimimasta samassa tilassa. 2. Ehdotus valtioneuvoston asetukseksi lasten päivähoidosta annetun valtioneuvoston asetuksen 6 :n 1 momentin muuttamisesta Erityisen hoidon ja kasvatuksen tarpeessa olevilla lapsilla säilytettävä oikeus pieneen ryhmään Suhdeluvun muuttaminen ja näin tapahtuva ryhmäkoon kasvattaminen on vahingollista lapsille. Erityisen vahingollista se on ryhmille, joissa on tukea tarvitsevia lapsia. Esityksen säästövaikutuslaskelma on laskettu niin, ettei se sisällä erityisen hoidon ja kasvatuksen tarpeessa olevia n. 9 400 lasta. Tämä ei kuitenkaan sisälly säädösesitykseen. Säädöksessä on määriteltävä, ettei suhdeluvun nostaminen koske ryhmiä, joissa on tukea tarvitsevia lapsia. Myös perusteluihin on lisättävä toteamus, että kolme vuotta täyttäneiden kokopäivähoitoon esitettyä kasvattajien ja lasten välistä suhdelukumuutosta 1/7:stä 1/8:aan ei ole mahdollista toteuttaa ryhmissä, joissa on erityisen hoidon ja kasvatuksen tarpeessa olevia lapsia. Opettajan osaamista vaaditaan lapsen varhaiskasvatussuunnitelman tekemiseen Jotta pedagogista varhaiskasvatusta ja lain asettamia tavoitteita voidaan toteuttaa, on päiväkodin henkilöstön vastuualueita ja nimikkeitä täsmennettävä ja henkilöstörakennetta muutettava. Jokaisessa päiväkodin lapsiryhmässä on oltava tulevaisuudessa kaksi opettajakelpoisuuden saanutta henkilöä. Tämän
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 6 (8) toteuttamiseen tarvitaan tällä hallituskaudella noin neljän miljoonan euron lisäpanostus. (ks. Liite kustannuslaskelmasta) Tämä on välttämätöntä työn vaativuuden kasvaessa lapsimäärän, suuremman ryhmäkoon ja lasten erilaisten toiminta-aikojen lisääntyessä. Muuten ei voida taata varhaiskasvatuslain korostaman pedagogian painottamista ja opettajan pedagogista osaamista lapsen varhaiskasvatusta suunniteltaessa Lastentarhanopettajan ja koko henkilöstön työmäärän kasvattaminen ei ole mahdollista ilman henkilöstön osaamistason nostamista. Päätöstoimivalta varhaiskasvatusoikeuden laajuudesta päiväkodin johtajalle Henkilöstövaikutukset OAJ pitää kustannustehokkaana sitä, että päätöstoimivalta varhaiskasvatusoikeuden laajuuden osalta on päiväkodin johtajalla eli mahdollisimman lähellä itse toimintaa. Johtaja on henkilö, joka tuntee päiväkodin resurssit. Hänellä on myös viime kädessä vastuu siitä, että päiväkodin toiminta täyttää lain edellytykset suhdelukujen ja ryhmäkokojen, turvallisuuden ja lain mukaisten tavoitteiden täyttymisen osalta. Johtajan työmäärän kasvu edellyttää johtamisjärjestelmän kehittämistä. Lasten yhdenvertainen kohtelu edellyttää, että esityksessä säädetään täsmällisemmin ne rajat, joiden puitteissa päiväkodin johtajalla on harkintavaltaa ohjata vanhempia heidän valitessa lapselleen varhaiskasvatuspaikkaa ja -aikaa. Esitysluonnoksissa on erittäin puutteellisesti arvioitu henkilöstövaikutuksia ja hallinnollisen työn kasvua kunnassa ja yksikössä. Esitysluonnokset muuttavat lastentarhanopettajan työn lisäksi myös erityislastentarhanopettajan ja päiväkodin johtajan työtä merkittävästi. Lasten hoitoaikojen ja ryhmäkokojen muutosten lisääntyessä kasvavat heidän kaikkien työnsä samassa suhteessa. OAJ on tämän johdosta esittänyt opetus- ja kulttuuriministeriölle pyynnön käydä kanssaan kunnan viranhaltijain neuvotteluoikeudesta annetun lain (389/1944) mukaiset neuvottelut. Hallituksen tavoitteena on vähentää kasvatusalan henkilöstöä merkittävästi, jopa yhteensä 2300 henkilöllä. OAJ pitää hallituksen tavoitetta pöyristyttävänä. Jotta lasten kasvuolosuhteet eivät kohtuuttomasti heikentyisi em. johdosta, on erityisen tärkeää pitää huolta siitä, että henkilöstö on korkeasti koulutettua. Jokaisessa lapsiryhmässä on oltava vähintään kaksi lastentarhanopettajaa. Vain siten pystytään varmistamaan varhaiskasvatuksen pedagogisten tavoitteiden toteutuminen.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 7 (8) Lopuksi Elokuun alussa 1.8.2015 voimaan tullut varhaiskasvatuslaki on edelleen keskeneräinen. Varhaiskasvatuslaissa asetetaan varhaiskasvatuksen sisällölle vaativat tavoitteet toteuttaa mm. koulutuksellista tasa-arvoa ja lasten oppimisedellytysten parantamista. OAJ pitää välttämättömänä pikaista varhaiskasvatuslain toisen vaiheen käynnistämistä. Lausunnon keskeinen sisältö OAJ vastustaa esitysluonnoksia, koska ne loukkaavat lasten oikeutta varhaiskasvatukseen ja perustuslaillista oikeutta yhdenvertaiseen kohteluun. Säästöjen sijaan varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen ja päiväkodin lapsiryhmien kasvattaminen aiheuttavat pitkällä aikavälillä kustannuksia, synnyttävät kannustinloukkuja ja syrjäyttävät matalan koulutuksen perheiden lapset. Ennen subjektiivisen päivähoito- ja varhaiskasvatusoikeuden rajoittamista sekä suhdeluvun muuttamista olisi tullut tehdä perusteellinen selvitys esitysten lapsi- ja muista vaikutuksista. Esitysluonnokset eivät edistä koulutus-, työvoima-, perhe- ja lapsipoliittisia tai tuloksellisen varhaiskasvatuksen tavoitteita eivätkä mahdollista varhaiskasvatuslaissa asetettujen tavoitteiden toteutumista. Harkittaessa lasten varhaiskasvatusoikeuden rajoittamista on samassa yhteydessä arvioitava myös kotihoidontukijärjestelmää. Esitykset ovat ristiriidassa perustuslain kanssa, eivätkä ole riittävät täsmällisiä ja tarkkarajaisia. Esitysluonnoksen mukainen osapäiväisen toiminta-ajan muutos viidestä tunnista neljään tuntiin ei mahdollista pedagogisen varhaiskasvatuksen tavoitteiden toteutumista. Nykyistä säädöstä varhaiskasvatuksen ja päivähoidon osa- ja kokopäivätoiminnan tuntirajoista ei ole mitään perustetta muuttaa. Osapäivätoiminta tulee järjestää päivittäisenä toimintana. Päätöstoimivalta varhaiskasvatusoikeuden laajuudesta on oltava päiväkodin johtajalla. Lasten yhdenvertainen kohtelu edellyttää, että esityksessä säädetään täsmällisemmin ne rajat, joiden puitteissa päiväkodin johtajalla on harkintavaltaa ohjata vanhempia heidän valitessa lapselleen varhaiskasvatuspaikkaa ja -aikaa.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 8 (8) Perustuslain turvaaman yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta on kyseenalaista, että lasten ja henkilöstön väliset suhdeluvut voivat vaihdella sen perusteella, kuinka monta tuntia lapsi on päiväkodissa. Suhdeluvun on oltava sama lapsen hoitoajasta riippumatta. Lailla on määriteltävä, ettei suhdeluvun nostaminen koske ryhmiä, joissa on tukea tarvitsevia lapsia. Varhaiskasvatuksen määritelmän mukaisen varhaiskasvatuksen toteutumista ei ole turvattu laissa. Varhaiskasvatuksen tavoitteet voivat toteutua vain lapsiryhmässä, jonka toiminnasta vastaa pedagogisen koulutuksen saanut lastentarhanopettaja. Opettajan osaamista vaaditaan lapsen varhaiskasvatussuunnitelman tekemiseen. Lasten ja henkilöstön välisen joustomahdollisuuden laajentaminen vaarantaa lasten yhdenvertaisuutta laajentaessaan jousto-oikeutta myös tilanteisiin, joissa sitä ei tarvita. Esitysluonnoksissa on erittäin puutteellisesti arvioitu henkilöstövaikutuksia, vaikka niissä arvioidaan 2 300 kasvatus- ja hoitohenkilöstöön kuuluvan työn loppuvan. Esitysluonnokset muuttavat lastentarhanopettajan, erityislastentarhanopettajan ja päiväkodin johtajan työtä merkittävästi. Varhaiskasvatuslain toinen vaihe on käynnistettävä pikaisesti. OPETUSALAN AMMATTIJÄRJESTÖ OAJ Olli Luukkainen puheenjohtaja Nina Lahtinen kehittämispäällikkö