Kysymyksiä ja vastauksia vesilaista vesilakikoulutustilaisuudessa 19.19.2013 Vastaukset sinisellä vanhempi hallitussihteeri Pekka Kemppainen Vastaukset vihreällä ympäristönsuojeluyksikön päällikkö Aarne Wahlgren 1. Semmoinen kysymys nyt että tarkoittaako tämä vesilainmuutos ehdotus padotus- ja juoksutusselvityksineen jonkinlaista helpotusta myös rantaekosysteemin toiminnalle? Tilanne on raskas Pirkanmaan suurten järvien rannoilla, missä säännöstelyn lupaehdot on kovin tuhlailevat (tarkoitan että sähköä pitäisi säästää eikä posottaa menemään ja luonto joutuu maksumieheksi) Muutos ei tuo uusia ratkaisuja tähän ongelmaan. Ehdotuksen mukaan lupamääräyksiä voidaan tarkistaa, jos se on tarpeen tulvasta tai kuivuudesta eli tällaisista luonnonolosuhteista aiheutuvien vahinkojen estämiseksi. Syynä luvan tarkistamiseen ei siis ole luvan yleinen toimimattomuus, vaan se, että lupa toimii huonosti tulva- ja kuivuustilanteissa. Jos säännöstelylupa toimii muuten huonosti niin, että säännöstelystä aiheutuu vesiympäristölle huomattavia haitallisia vaikutuksia, lupaa voidaan tarkistaa jo nykyisen lain perusteella (vanhoissa hankkeissa 19 luvun 7, ja uusissa hankkeissa 3 luvun 20 ). 2. Missä menee ilmoitusvelvollisen ja luvan vaativan ojituksen taso? Mikä on vähän? Mutta eikö oikeampi olisi ajatella, että luvan tarve riippuu vesistöön pääsevän moskan määrästä (pilaantumisen riskistä) eikä ojan pituudesta? Tulee vaan keväällä tapahtunut mieleen: 300m ojaa, mutta vanhalle pellolle ja tulva syövytti järveen melkoisen määrän moskaa... tai ojitusmätästysalue, jossa ei määritelmän mukaan tehdä ojitusta ollenkaan, mutta käytännössä koko maa myllätään yhdeksi ojaksi, josta kaikki on irtaimena herkästi liikkeessä Riski veden pilaamiselle riippuu mm. maaperän laadusta (ja ravinteisuudesta), kaltevuudesta ja paikalle sattuvista virtauksista. Mikään näistä ei korreloi ojituksen ojapituuden kanssa. Kun vesilaki suojaa nimenomaan vesistöä, eikö tulkinta ilmoitus + lupavelvollisuudesta pidä siis perustua todellisiin vesistölle riskiä aiheuttaviin asioihin! Käytännössä tämä ehkä tarkoittaisi, että kaikista ojituksista pitäisi tehdä ilmoitus- ja lupavelvollisia, mutta niin pitäisikin ja hullut ojitukset pitäisi karsia kokonaan pois... Ilmoitusvelvollisuuden tavoite on ollut juuri tuo eli saattaa ennakkovalvonnan piiriin sellaiset ojitushankkeet, joista voi aiheutua vesistön pilaantumista. Ely-keskus pääsee ilmoituksen perusteella ottamaan kantaa siihen, miten hanke voitaisiin toteuttaa mahdollisimman haitattomasti tai onko hankkeelle sittenkin tarpeen hakea lupa ja tehdä lupahakemukseen vaadittavat tarkemmat selvitykset.
Ilmoituskynnystä asetettaessa lähtökohtana ovat olleet ojituksen vaikutukset. Käytännössä vaikutukset ovat usein (eivät aina) jossakin ennakoitavassa suhteessa ojitettavan alueen pinta-alaan ja siis poisjohdettavien vesien määrään. Tilanteiden moninaisuuden vuoksi lakiin ei kuitenkaan voitu ottaa jotakin tiettyä pinta-alarajaa, vaan säännös oli tarpeen muotoilla joustavasti. Ely-keskukset valmistelevat vesilain valvonnan toimintamallia, jossa ilmoituskynnyksen tulkintaa ja menettelyjä ylipäätään pyritään yhdenmukaistamaan. Tässä lupakynnyksen harkinnassa ei ole mitään sovelluslinjaa. Käytännössä lupamenettelyyn ei juuri koskaan mennä. Vaikutuksia on äärimmäisen vaikea ennakkoon arvioida pilaantumisseurausten osalta, käytännöllisiä arviointityökaluja ei ole. Sen sijaan vesilain 3:2 :n ja vesiluontotyyppien lupakynnyksen todentaminen olisi helpompaa. Toisaalta voi olla, ettei ilmoituksia kaikkialla resurssisyistä juurikaan tutkita, vaan tyydytään toimittamaan ilmoituksen vastaanottoilmoitus. Mitä on vähäinen ojitus ilmoituskynnyksenä. Sitä olisi syytä yrittää ajatella vaikutusten kautta. Jos ojitus esimerkiksi uhkaa pienvesiä kuten soiden pikkulampia, ei se riipu ojitushankkeen pinta-alasta. Tämä voi olla ohjeistuksessa vain vaikea formuloida ja ohjeellinen kynnys metsäojituksen osalta ainakin näyttää menevän pinta-alaperusteiseksi (hyötyala). 3. Pienet yleisoikeudet - ovatko edelleen voimassa? Ja onko tullut muutoksia? Pienet yleiskäyttöoikeudet kuten vesistössä kulkeminen, vähäisten rakenteiden sijoittaminen oman rannan edustalle ja pinta- ja pohjaveden ottaminen kiinteistökohtaista tarvetta varten ovat entisellään, vaikka joitakin sanamuotoja on muutettu. (Tosin yleistä etua loukkaava kiinteistökohtainenkin vedenotto vaatii nyt luvan, mutta käytännön merkitys ilmeisesti vähäinen). Käytännössä samat kuin ennen. 4. Yleinen ja yksityinen etu - miten ne määritellään ja tulkitaan vesilain mukaisissa tapauksissa? Hyvä esimerkki termeistä, etenkin "yleinen etu", joilla operoidaan sujuvasti niin kauan, kun niitä ei tarvitse määritellä. En osaa tätä kummemmin teoretisoida, mutta yleinen etu on sellainen oikeusjärjestyksemme suojaama etu (vesilain mukaisessa harkinnassa sekä vesilain että muiden lakien suojaama), jonka ei voida osoittaa kuuluvan (ainakaan pelkästään) millekään yksilöitävissä olevalle taholle. Ja yksityinen etu olisi tässä suhteessa yleisen vastakohta. Sellaiset yksityiset edut, joiden menettämisestä on säädetty korvaus, on lueteltu vesilain 13 luvun 9 :ssä. Konkreettisesti yleistä etua voisi esim. vesilain mukaisissa tilanteissa hahmotella sen perusteella, mitä asioita eri viranomaisille on säädetty valvottaviksi ja edistettäviksi. En tiedä miten määritellään. Onko esim. järven kaikkien ranta-asukkaiden yhteinen etu yleinen vai yksityinen? Ehkä se on yksityinen etu vaikka olisikin yhteneväinen yleisen edun kanssa? Yleisen edun valvonta on yleensä osoitettu jonkun viranomaisen huolehdittavaksi. Esimerkiksi yleistä ympäristöetua valvoo ELYkeskuksen Y-vastuualue sekä kunnan ympäristönsuojeluviranomainen; yleistä kalatalousetua valvoo ELY- keskuksen kalatalousviranomainen.
5. Ojitus. Ylittyykö lupakynnys koskaan ja jos ylittyy, niin millaisissa tapauksissa? Periaatteessa vesien pilaaminen on kielletty, mutta vesistövaikutuksia ei mitenkään tavanomaisissa ojitustapauksissa, metsäojituksessa ja pelto-ojituksessa mitenkään mitata ja määritetä. Omavalvontaa on metsäpuolella ja jonkinmoisia ilmoituksiakin tehdään, mutta ely-keskukselta puuttuvat resurssit oikeasti arvioida ojituksia ja niiden vaikutuksia. Mitään selvityksiäkään ei tehdä. Tällainen on tuntuma, kun homma tapahtuu kuulumattomissa ja näkymättömissäkin, mitä nyt maastossa voi tehdä havaintoja, kun kohdalle sattuu. Onko ojituspykälissä kyse kuolleesta kirjaimesta? Turvepuolella todistellaan kovasti, miten suurta tosiasiassa onkin kuormitus metsäojituksista ja kuulemma viime aikojen tutkimustuloksetkin osoittavat, että ojitusalueiden hajakuormitus on yllättävän suurta. Tähän liittyy myös viime aikojen voimakas ilmiö, pellonraivaus, joka on aivan villiä touhua. Minulla ei ole tiedossa ojituslupia. KHO:een asti päätyneitä ojituslupa-asioita (VL - YSL-suhde) näyttäisi olevan yksi, jossa kyse oli 135 ha:n lannoitetun golfkenttäalueen kuivatuksesta. Lupakynnys voi kyllä joskus ylittyä, mutta tunnistetaanko se? Ojitushankkeille haetaan äärimmäisen harvoin lupia. Minulla on muistissa Pohjois-Karjalasta kolme tapausta, joista kahdessa lupaa haettiin jälkikäteen, kun metsäojituksella oli ensin aiheutettu vahinkoa pieneen järveen. Yhdessä tapauksessa suuri joukko metsäkeskuksen ojituksia yhtäaikaisesti pienen joen valuma-alueella aiheutti vesi- ja ympäristöpiirin mielestä pilaantumisriskin ja edellytti hankkeen käsittelyä vesioikeudessa. Pohjois-Savossa yksi metsäojitus käsiteltiin vahinkojen takia jälkikäteen lupaviranomaisessa vahingonkärsijöiden vaatimuksesta, valvoja ei puuttunut. Vaikutuksia on ennalta vaikea arvioida; lupakynnys on kyllä helpompi tunnistaa 3:2 :n edellyttämissä tilanteissa. Kyse ei kuitenkaan ole kuolleesta kirjaimesta. Pohjois- Karjalan kokemuksen mukaan, jos lausunnossa arvioidaan, että hanke voi aiheuttaa jotain haitallisia seurauksia (esim. luvanvaraisia), niin hankkeesta vastaavat kyllä pääsääntöisesti pyrkivät korjaamaan suunnitelmaa. Eräässä tapauksessa hankkeesta luovuttiin. Sen sijaan luvanhakuun on iso kynnys, koska hankkeiden talouden ei uskota kestävän sitä. Myös olen kuullut, että metsäyhtiöt harkitsevat ojitushankkeiden taloudellisuutta niin, että heikosti kannattavista hankkeista nykyään mieluummin luovutaan, kuin investoidaan kalliisiin vesiensuojeluratkaisuihin. Viime aikoina on juuri tutkimustuloksiin viitaten tuotu esille (mm. METLA), että metsäojituksen haitallisimmat mahdolliset vaikutukset liittyisivät juuri kiintoaineen huuhtoutuman haittoihin erityisesti pienemmissä latvavesistöissä, missä metsätalouden osuus voi olla suuri. Esimerkiksi Pohjois-Karjalasta tunnetaan vain kolme vesilupakäsittelyn käynyttä metsäojitushanketta. Yksi luvitettiin jälkikäteen, kun kiintoaiheen huuhtoutumaa oli liettynyt pieneen kesämökkilampeen. Vesioikeus määräsi siinä korvauksia rannanomistajille. Toisessa tapauksessa yllättävän voimakas samentuminen pilasi lammen veden puoleksi vuodeksi; luvitettiin ympäristölupavirastossa jälkikäteen ja siinä asetettiin seurantavelvoitteita ja joitain toimenpiteitä, jottei tilanne toistuisi, korvauksista oli jo sovittu erikseen (metsäkeskus oli maksanut rannan omistajalle 1000 euroa korvausta. Lisäksi on Pohjois-Savossa oli yksi metsäojitus ollut vesioikeudessa (vahingonkärsijöiden vaatimuksesta) jälkikäteen, kun ojien syöpyminen oli aiheuttanut voimakasta kiintoaineen huuhtoutumaa.
Luvittaminen on harvinaista ja niin varmaan jatkossakin. Todennäköisimmin luvantarve syntyy tilanteessa, jossa kuivatusvesiä johdetaan pieneen vesistöön. Käytännössä, jos hanke ennalta nähtäisiin lupaa tarvitsevaksi, niin sitä pyritään hankkeesta vastaava toimesta muokkaamaan sellaiseksi, ettei lupaa tarvita. 6. Pienvesien asema on vahvistunut vai miten on? Ei ymmärtääkseni ole juuri vahvistunut vanhaan lakiin verrattuna (vanhavl 1:15 a) paitsi ojien kunnossapidon osalta. Ojitusta varten aikanaan perattua uomaa (pienvesistä siis noro, mutta erityisesti laissa lienee ajateltu puroja) ei voida enää perata uudestaan auki pelkkänä kunnossapitotoimena, jos uoma on "kokonaisuutena tarkasteltuna" muuttunut luonnontilaisen kaltaiseksi, vaan toimenpidettä ja sen edellytyksiä (lupa, ilmoitus) arvioidaan samalla tavalla kuin uutta ojaa tehtäessä. Vesistöistä sen sijaan puron uoman luonnontilan vaarantaminen on nostettu erilliseksi kohdaksi luvanvaraisuuden perusteena. Muutos on selventävä, koska lain perustelujen mukaan vanhan vesilain aikaan "purojen luonnontilan vaarantavia toimenpiteitä ei ole osattu mieltää lupaa edellyttäväksi vesitaloushankkeeksi, eikä hankkeille ole sen vuoksi aina haettu lupaa." Siinä mielessä suoja olisi ehkä parantunut, että osa aiemmin noroina pidetyistä uomista on uusien määritelmien mukaisesti puroja. Toisaalta purojen luonnontilaisuuden suoja (lupamenettely) ja norojen luonnontilaisuuden suoja (poikkeuslupa) on ymmärtääkseni ollut ja on edelleen käytännössä hyvin samanlainen, ks. kysymys 9. Pienvesien asema on vahvistunut. Pienvesien suojan vahvistaminen oli yksi lainuudistuksen tavoitteita. Sinänsä pykäliä ei juuri muutettu. Mutta ensinnäkin vesiluontotyyppien osalta lain perusteluteksteissä tulkintaa avattiin ja selkeytettiin, mikä selvästi vahvistaa kohteiden turvaamista. Erityisesti auki kirjoitettiin, että luonnontilainen käsite kattaa myös luonnontilan kaltaisuuden, ja että luonnontila voi palautua luontaisen kehityksen tai ennallistamistoimien kautta. Lisäksi luonnontilan arvioinnissa korostuu elinympäristön luontaiset ominaisuudet eli eliöyhteisön luonnontilaisuus ei niinkään kohteen morfologinen tila. Puron uoman luonnontilan vaarantaminen tuli luvanvaraiseksi. Perustelujen mukaan tämä on kuitenkin vain selventävä lisäys aiempaan lakiin nähden. Uoman luonnontila tulee tulkita samalla tavoin kuin vesiluontotyyppien osalta. Lisäksi ojitusluvussa on uusi säännös, jonka mukaan kokonaisuutena arvioituna luonnontilan kaltaiseksi uomaksi muuttuneen ojan (eli peratun puron tai noron) kunnossapitoon ja käyttöön sovelletaan, mitä ojituksesta säädetään, siis esim. luvanvaraisuudesta. 7. Noudatetaanko ruoppauksessa alle 500 kuution ilmoitusmenettelyä? Ruoppaajan velvollisuutena on ilmoittaa etukäteen sekä elylle että vesialueen omistajalle (2:15 ja 2:6.3). Vai koskeeko kysymys sitä, tehdäänkö näitä ilmoituksia myös käytännössä? Ilmoitusmenettelyä noudatetaan varsin hyvin. 8. Haetaanko lupia isoihin ruoppauksiin? Lupia ei juuri haeta, vaan tehdään mieluummin 450-490 m3:n ruoppauksia. Toisaalta on hyvä, että lupamenettely pienentää ennaltaehkäisevästi turhien hankkeiden kokoja. Toisaalta, millä se varmistetaan ja mitataan, että
ruoppaukset jäävät alle 500 m3:n? 9. Minkälaisia seuraamuksia olisi, jos Etelä-Suomen purot olisivat suojeltu lähteiden tapaan? Purot on jo vesilaissa suojeltu samaan tapaan kuin lähteet ja muut ns. pienvedet, mutta suojelu on laissa toteutettu eri tavalla. Koska puro on vesistö, siihen kohdistuvat toimenpiteet vaativat luvan 3:2:ssa säädetyin perustein. Lisäksi puron luonnontilan säilymistä vaarantavat muutokset on 3:2.1:n 8 kohdassa erikseen säädetty luvanvaraisiksi. Koska lähteet ja muut pienvedet eivät ole vesistöjä ja jäävät siksi 3:2.1:ssä säädetyn luvanvaraisuuden ulkopuolelle, niiden luonnontilan suojaamiseksi on säädetty 2:11:n mukainen poikkeuslupamenettely. Teoriassa erona on se, että lupa puron luonnontilan vaarantamiseen voidaan myöntää, jos hyödyt ovat riittävän suuret vaarantamisesta aiheutuvaan menetykseen verrattuna. Lähteiden osalta taas poikkeuslupa voidaan myöntää vain, jos lähteen suojelutavoitteet eivät huomattavasti vaarannu. En kuitenkaan osaa nähdä tässä käytännössä olennaista eroa. Ehkä suoja olisi nykyistä jonkin verran parempi, mutta on vaikea arvioida, paljonko tilanne muuttuisi? Nykyäänhän luonnontilaisen tai sen kaltaisen purouoman luonnontilan vaarantaminen on luvanvaraista ja silloin hankkeen hyödyt ja puroluontoon kohdistuvat haitat punnitaan keskenään ja luulisin, että tässä suhteessa suoja on suhteellisen hyvä edellyttäen, että lakia oikeasti valvotaan. Mutta jos valvonnassa on puutteita, niin samahan koskisi myös vesiluontotyyppisuojelun valvontaa. Riskinä voisi mielestäni kuitenkin olla se, että täysin turhalle puron vaarantamiselle myönnettäisiin lupa, koska uuden vesilain mukaan lupa on myönnettävä, jos hanke ei sanottavasti (mitä tarkoittaa?) loukkaa yleistä tai yksityistä etua. 10. Miten vesilakia pitäisi muuttaa, jotta voimayhtiöt joutuisivat omalla kustannuksellaan turvaamaan kalojen kudulle nousun (kalatiet, kalateihin riittävä virtaama? Kysymykseen liittyy monia asioita, enkä osaa siihen tässä vastata: vesilain mukaisten lupien pysyvyys, luvanhaltijoiden luottamuksensuoja, nykyisten lupien ja erityisesti kalatalousvelvoitteiden erilaiset sisällöt, vesilain luvantarkistamissäännösten tulkinta. Kalatiestrategian (2012) mukaan MMM selvittää yhdessä YM:n, OM:n ja TEM:n kanssa tarpeen "kehittää vesilainsäädäntöä niin, että se edellyttäisi minimivirtaaman tai tietyn virtaamaosuuden varaamisen, joka turvaisi osaltaan vaelluskalojen nousun ja vaelluspoikasten alas vaelluksen vesitaloushankkeissa." 11. Miten velvoiteistutuksista voidaan luopua ja muuttaa ne esim. kalateiden rakentamisvelvoitteeksi? Vesilain 3:22:n mukaan avi voi hakemuksesta muuttaa kalatalousvelvoitetta koskevia lupamääräyksiä, jos olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet. Epätarkoituksenmukaista velvoitetta voidaan myös tarkistaa, jos velvoitteen kalataloudellista tulosta voidaan parantaa kustannuksia merkittävästi lisäämättä. Vastaava säännös sisältyi vanhan vesilain 2:22.4:ään. Sitä säädettäessä tosin päällimmäinen huolenaihe oli,
että nimenomaan kalatievelvoitteet eivät yleensä olleet vastanneet tarkoitustaan ja että ne tuli tarvittaessa voida muuttaa maksuiksi tai istutuksiksi. Nykyisin taas tilanne voi olla toinen. Oikeustapausesimerkkejä? Kts. Pekan vastaus, 3:22 12. Onko pohjavesitason laskemisesta oikeustapauksia? Tarkoitettaisiinko tässä erityisesti ojitushankkeista aiheutuvaa pohjavedenpinnan laskua? Näistä minulla ei ole tietoa, eikä sellaisia osunut kohdalle etsiessäni esimerkkitapauksia kysymykseen 5. Mutta elyt joutuvat ilmeisesti ottamaan näihin vaikutuksiin usein kantaa. Pohjavedenottohankkeissa (ja joskus pintavedenkin) pohjavesitaso useimmiten laskee jonkin verran. Lupaharkinnassa joudutaan ottamaan kantaa juuri siihen, millainen otto ja alenema voidaan sallia ilman, että se vaikuttaa liikaa pohjavesiesiintymän antoisuuteen tai maaperäolojen vuoksi veden laatuun. Ehkä on, mutta ei tule tapauksia mieleen. 13. Onko soranottoluvituksen vastainen toiminta päätynyt karäjille? Eli pohjavesioloihin vaikuttavaan soranottoon on saatu vesilain mukainen lupa, lupaa on rikottu ja lupaa rikkomalla on ehkä aiheutettu myös vahinkoa. Mahdollisen syytteen ja rangaistusvaatimuksen samoin kuin vahingonkorvausvaatimuksen käsittelee silloin tosiaan käräjäoikeus. Tapauksia varmasti on, mutta minulla ei ole sellaisia nyt tiedossa. Onko Aarnella? Pohjois-Karjalassa on yksi tuore tapaus, jossa maa-ainesluvan reipas ylitys oli käräjillä ja asiassa annettiin rangaistus. Yksi vesilain mukaisen soranottoluvan ylitys vietiin hallintopakkoasiana P-K:ssa läpi aina KHO:een asti ja siinä annettiin ennallistamisvelvoitteet. Prosessi kesti kaikkinensa toistakymmentä vuotta. 14. Miksi Lapin alueen noroja ja hehtaaria pienempien lampia tai järviä ei tarvitse suojella (vesilaki 2:11 )? Sama säännös sisältyi vanhan vesilain 1:15 a :ään, joka tuli voimaan 1.1.1997. Silloisen pykälän perustelujen mukaan (HE 79/1996) "tältä osin on Lapin lääni kuitenkin rajattu soveltamisalan ulkopuolelle, koska Lapissa on vielä jäljellä runsaasti luonnontilaisia pienvesiä". Nykyisen säännöksen perusteluissa asiaa ei ole käsitelty uudestaan. Perustuu ajatukseen, että niitä on Lapissa niin paljon, ettei ne tarvitse erityisesti suojelua. Toisaalta metsälain erityisen tärkeät elinympäristöt tulevat näidenkin osalta myös Lapissa sovellettavaksi. 15. Mahdollistaako nykyinen vesilaki ja tulvadirektiivi Vuotoksen rakentamisen? KHO:n ratkaisun mukaan (KHO:2002:86) vanha vesilaki ei mahdollistanut Vuotoksen rakentamista. Sääntely ei ole tältä osin muuttunut, eli siinä mielessä nykyinenkään
vesilaki ei mahdollistaisi Vuotos-hanketta ainakaan siinä muodossa, johon lupaa alun perin haettiin. Vesilain 11:6.1:n uusi säännös, jonka mukaan avin on pyydettävä valtioneuvostolta lausunto yhteiskunnan kannalta tärkeistä hankkeista, ei käytännössä muuttane tilannetta. Laki tulvariskien hallinnasta, jolla tulvadirektiivi on meillä pistetty kansallisesti täytäntöön, sääntelee erityisesti viranomaisten suunnitteluvelvoitteita. Voitaisiin kuvitella, että Kemijoen vesistöaluetta koskevassa tulvariskien hallintasuunnitelmassa vuonna 2015 Vuotoksen allas tai sitä vastaava hanke olisi asetettu ensisijaiseksi tulvariskien hallintakeinoksi. Suunnitelma olisi vesilain mukaan otettava huomioon lupahakemusta ratkaistaessa, ja se voisi osaltaan tukea hankkeesta saatavien hyötyjen arviointia, mutta suoraa vaikutusta luvan myöntämisedellytyksiin suunnitelmalla ja siinä priorisoiduilla tulvariskien hallintakeinoilla ei ole. Lisäksi Vuotoksen tapauksessa hylkyperuste oli ehdoton luvanmyöntämiseste eli muutenkin riippumaton tällaisesta hyöty-haitta-arviosta. Kts. pekan vastaus 3:4 mom. 16. Voidaanko vesilakia muuttaa niin, että Kemijoki Oy velvoitetaan rakentamaan kalaportaat? Ks. edellä kysymys 10.