TAMPEREEN TEKNILLINEN YLIOPISTO Rakennustekniikka Liikenne- ja kuljetustekniikka Jenni Karjalainen TOIMINNANOHJAUSJÄRJESTELMIEN TARVE JA SOVELTUVUUS HANKKEIDEN HALLINNASSA Diplomityö Prof. Harri Kallberg ja DI Kari Kuntsi on hyväksytty tarkastajiksi osastoneuvoston kokouksessa 16.08.2006
i TAMPEREEN TEKNILLINEN YLIOPISTO Rakennustekniikan osasto Liikenne- ja kuljetustekniikan laitos KARJALAINEN, JENNI: Toiminnanohjausjärjestelmien tarve ja soveltuvuus hankkeiden hallinnassa Diplomityö 94 s., 4 liites. Tarkastajat: prof. Harri Kallberg ja dipl.ins. Kari Kuntsi Rahoittaja: Tiehallinto Elokuu 2006 Hakusanat: Toiminnanohjaus, ERP, tienpito, hankkeiden hallinta Tämän diplomityön tavoitteena oli selvittää kuinka toiminnanohjausjärjestelmää voitaisiin soveltaa Tiehallinnon hankkeiden hallinnan, ohjelmoinnin ja talousohjauksen käyttöön. Lähtökohtana olivat hyödyt joita järjestelmän hankinnalla Tiehallinnossa näillä osa-aluilla voidaan saavuttaa. Työssä pohdittiin millaisia vaatimuksia Tiehallinnon toiminta ja tavoitteet asettavat toiminnanohjausjärjestelmälle. Työssä selvitettiin myös millaisia haasteita toiminnanohjausjärjestelmän käyttöönotto tuo organisaatiolle ja miten käytettävyyteen ja ongelmakohtiin voitaisiin varautua jo järjestelmän hankintavaiheessa. Työssä selvitettiin eri organisaatioiden kokemuksia toiminnanohjausjärjestelmän hankintaprojekteista ja käyttöönotosta. Organisaatioiden toiminnanohjausjärjestelmän sisältöä tarkasteltiin Tiehallinnolle soveltuvin osin. Tutkimukseen osallistuneet organisaatiot jakautuivat kahteen ryhmään. Toinen ryhmä oli kunnat, joiden toimiala kattaa kaiken ja toisen ryhmän muodostivat yhden toimialan virastot, joiden toimiala on lähellä Tiehallinnon toimialaa. Haastattelututkimusten avulla kerättiin kokemuksia organisaatioiden järjestelmähankinnasta aina hankinnan valmistelusta käyttöönoton ja käytön sujumiseen. Organisaatioiden hankinnat olivat hyvin dokumentoituja julkisia hankintoja. Toiminnanohjausjärjestelmän tarkoitus on ohjata ja koordinoida kaikkia organisaation toimintoja. Tämän vuoksi järjestelmän hankintavaiheessa on tärkeää, että organisaation toimintatavat ja tavoitteet voidaan kuvata niin, että tulevassa järjestelmässä on kaikki tarpeet huomioitu. Myös käyttöönoton sujuminen ja järjestelmän käytettävyys ovat kriittisessä asemassa hankinnassa, joka vaikuttaa kaikkiin organisaation toimintoihin. Työn perusteella onnistuneen toiminnanohjausjärjestelmähankinnan kulmakiveksi nousee organisaation tavoitteiden asettaminen ja toimintamallin todenmukainen kuvaus. Tulee myös huomioida tavoitetilan ja nykytoiminnan erot sekä millaisia muutoksia toimintaan tulee tehdä niin tavoitteiden kuin järjestelmähankinnan johdosta. Tiehallinnon järjestelmää varten tarvittavaan määrittelyyn tarvitaan paljon asiantuntemusta sen toimialasta. Parhaiten toimialan tuntevat Tiehallinnon asiantuntijat, joiden työpanos on hankintaprojektille tärkeä. Järjestelmän hankinta ja käyttöönotto on pitkä ja vaativa prosessi, mutta onnistuessaan luo pohjan Tiehallinnon tehokkaalle toiminnalle tulevaisuuden haasteissa.
ii TAMPERE UNIVERSITY OF TECHNOLOGY Department of Civil Engineering Transportation Engineering KARJALAINEN, JENNI: The requirement and suitability of an Enterprise Resource Planning System in project control Master s Thesis 94 pages, 4 app. Supervisors: Prof. Harri Kallberg, M.Sc. Kari Kuntsi Funding: Finnish Road Administration August 2006 Keywords: Enterprise resource planning system, ERP, road construction and maintenance, Project Control This Thesis was made for Finnish Road Administration as a part of the RoadERP project, whose main purpose is to supply an Enterprise Resource Planning System for the organization. The aim of this Thesis was to find out how an ERP fits for an organization like Finnish Road Administration. Special interest is on operations like project control, programming projects and financial administration. Starting point for the study was what kind of benefits is possible to achieve on those fields. Thesis lists requirements for the ERP which arise from operations, visions and strategies of Finnish Road Administration. Thesis also concerns the challenge of implementation and how organization can prepare to possible problems in advance, in stage of defining contents of the ERP. This Thesis studied experiences of other organizations processes to acquire an ERP and implementations. The content of their ERP was studied only when applicable to Finnish Road Administration. Organizations were municipalities with wide range of operations and bureaus which operate in branch similar to Finnish Road Administration. Experiences of acquiring, implementing and using ERP were collected with interview study. Studied organizations were all public and their purchases were well documented public procurements. The ERP is system that controls and coordinates every operation of the organization. When supplying this kind of system, it is important to describe operations and goals of the organization very carefully. Every need has to be represented and taken into account. Also implementing and getting started with the system play both crucial roles in acquiring ERP. Organizations all operations are depending on ERP problem with ERP means problems to every operation. This study results that getting through ERP purchase successfully consists in clear vision of organizations goals and realistic description of the operation model. Difference between those goals and reality has to be recognized. The changes needed depend on goals and on ERP s structure. Finnish Road Administration has the expertise of the branch and organizations operations model. Organizations own contribution and commitment will be invaluable to RoadERP project. Supplying and implementing ERP will be a demanding process, but success will create a good groundwork for Finnish Road Administration to operate in future challenges.
iii Alkusanat Tiehallinnossa on tehty päätös toiminnanohjausjärjestelmän hankinnasta. Toiminnanohjausjärjestelmällä tullaan tulevaisuudessa ohjaamaan ja seuraamaan Tiehallinnon hankkeiden hallinnan, ohjelmoinnin ja taloushallinnon toimintoja. Tiehallinnon odotukset järjestelmälle ovat suuret. Tämä työ on tehty osana Tiehallinnolle osana toiminnanohjausjärjestelmän hankinnasta vastaavaa TieERP-projektia. Työtä on ohjannut ohjausryhmä, jossa on ollut mukana TieERP-projektin ydinryhmästä projektipäällikkö Kari Kuntsi ja jäsenet Risto Mäki ja Leena Sälejoki-Hiekkanen Tiehallinnosta sekä professori Harri Kallberg Tampereen teknillisestä yliopistosta. Työ on edennyt TieERP-projektin myötä ja yllättäviäkin käänteitä on kuluneisiin kuukausiin mahtunut. Haluan kiittää ohjausryhmää saamastani tuesta ja arvokkaista kommenteista. Kiitokset myös Hämeen tiepiirille mahdollisuudesta kirjoittaa työtä Tampereella, sekä työtovereille, jotka toimivat keskustelukumppaneina kun kaipasin heidän asiantuntemustaan ja kokemustaan. Kiitos myös perheelleni ja avomiehelleni Tonille, jotka jaksoivat kannustaa minua loppuun asti tässä ainutlaatuisessa, vaikkakin välillä raskaassa elämänvaiheessa. Tampereella 8.8.2006 Jenni Karjalainen +358 50 595 0744 Hikivuorenkatu 52 A 4 33710 Tampere
iv SISÄLLYSLUETTELO Tiivistelmä Abstract Alkusanat Merkinnät ja lyhenteet 1 Johdanto... 1 1.1 Tutkimuksen tavoitteet... 2 1.2 Tutkimusote ja menetelmä... 3 1.3 Tutkimuksen rakenne... 5 2 Tiehallinnon toiminta... 6 2.1 Tiehallinnon organisaatio... 6 2.2 Tienpidon rahoitus... 8 2.3 Tiehallinnon hankintastrategia ja toiminnanohjaus-järjestelmä... 9 2.3.1 Yleistä... 9 2.3.2 Tiehallinnon hankintastrategia ja hankintamuodot... 10 2.3.3 TieERP... 11 2.3.4 TieERP-projektin eteneminen... 14 3 Tiehallinnon toimintaympäristö... 19 3.1 Tiehallinnon toiminta... 19 3.2 Toimintajärjestelmä... 20 3.3 Tiehallinnon nykyiset tietojärjestelmät... 23 3.3.1 Nykyisten keskeisimpien tietojärjestelmien kuvaukset... 24 3.4 Ohjelmointi ja hankesalkun hallinta... 25 3.5 Hankinta ja erilaiset hankintamenettelyt... 28 3.5.1 Hankinnan prosessikuvaus... 28 3.5.2 Erilaiset hankintamenettelyt... 29 3.6 Sopimusten hallinta... 32 3.7 Projektin hallinta ja seuranta... 33 3.8 Taloushallinto... 35 3.9 Tulosohjaus... 37 3.9.1 Tulossopimukset... 37 3.9.2 Mittarit... 38 3.9.3 Raportointi... 39 4 Toiminnanohjausjärjestelmät... 40 4.1 Yleistä... 40 4.2 Toiminnanohjausjärjestelmän käyttöönotto... 42 4.2.1 Käyttöönoton vaiheet... 42 4.2.2 Käyttöönoton ongelmia... 43 4.3 Toiminnanohjausjärjestelmän ylläpito ja kehittäminen... 45 4.4 Nykyiset toiminnanohjausjärjestelmät... 45 4.4.1 Suomessa saatavilla olevat järjestelmät ja toimittajat... 45 4.4.2 Järjestelmien pääerot... 52 4.5 Toiminnanohjausjärjestelmien tulevaisuus... 53 5 Käytössä olevia toiminnanohjausjärjestelmiä... 55 5.1 Tampereen kaupunki ja SAP Siemens... 56 5.1.1 Projektin taustat... 56 5.1.2 Järjestelmän määrittely ja hankinta... 59
v 5.1.3 Järjestelmän käyttöönotto... 61 5.1.4 Kokemuksia järjestelmästä ja sen hankinnasta... 62 5.2 Helsingin kaupungin rakennusvirasto (HKR) ja WM-Datan SAP... 63 5.2.1 Projektin taustat... 63 5.2.2 Järjestelmän määrittely ja hankinta... 64 5.2.3 Järjestelmän käyttöönotto... 66 5.2.4 Kokemuksia järjestelmästä ja sen hankinnasta... 66 5.3 Espoon kaupunki ja Oracle Business Suite... 68 5.3.1 Projektin taustat... 68 5.3.2 Järjestelmän määrittely ja hankinta... 69 5.3.3 Järjestelmän käyttöönotto... 71 5.3.4 Kokemuksia järjestelmästä ja sen hankinnasta... 74 5.4 Banverket Ruotsin rautatievirasto... 77 6 Tulokset ja niiden arviointi... 79 6.1 Päätöksen teko ja hankinta... 79 6.2 Organisaation muutokset ja järjestelmän käyttöönotto... 81 6.3 Yleisiä huomioita toiminnanohjausjärjestelmähankkeista... 84 6.4 Pääkohdat haastatteluista... 86 7 Johtopäätökset... 87 7.1 Tiehallinnon erityistarpeet toiminnanohjausjärjestelmälle... 87 7.2 TieERP-projektissa erityistä huomioitavaa... 89 7.3 Tutkimuksen tarkastelu... 90 Lähdeluettelo... 92 Liitteet
vi Merkinnät ja lyhenteet CRM Customer Relationship Management, asiakkuussuhteiden hallinta ERP Enterprise Resource Planning, toiminnanohjaus Hanke HKR Tienpidon hoito-, ylläpito- tai investointitoimenpiteet yhdellä kohteella Helsingin kaupungin rakennusvirasto HRM Human Resource Management, henkilöstövoimavarojen johtaminen KTM Kauppa- ja teollisuusministeriö LVM Liikenne- ja viestintäministeriö Momentti Kirjanpidon tilin tarkenne, jolla määräraha kohdennetaan tarkemmalla tasolla. RDA Road Doctor for Administration, Road Scanners Oy:n tuottama sähköisessä muodossa olevan tiestö- ja katutiedon hallinnointisovellus ja urakoiden kilpailutusväline. RHK Ratahallintokeskus, liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalalla toimiva virasto joka vastaa rataverkon ylläpitämisestä ja kehittämisestä sekä rautatieliikenteen turvallisuudesta.. RHK hallinnoi rataverkkoa siihen kuuluvine laitteineen, rakenteineen ja maa-alueineen.(rhk 2005) TTS Toiminta- ja taloussuunnitelma
1 1 Johdanto Tiehallinto on liikenne- ja viestintäministeriön (LVM) alainen virasto, joka vastaa Suomessa yleisten teiden viranomaistehtävistä ja hankkii tienpidon tarvittavat tuotteet, suunnittelun, rakentamisen, ylläpidon ja hoidon palvelut markkinoilta. Tiehallinnon toiminnan pohjana ovat tienkäyttäjien tarpeet ja palvelujen suunnittelu perustuu yhteiskunnan sekä kaikkien eri asiakasryhmien tarpeisiin. Tiehallinnon hankinnoissa sovelletaan kokonaistaloudellisuuden, toimittajan laatuvastuun ja yhteistoimintakyvyn, palvelujen elinkaarikustannusten sekä markkinoiden kehittämisen periaatteita. (Tiehallinto 2005a) Tiehallinto toimii tilaajaorganisaationa, joka suunnittelee tarvittavat toimenpiteet ja rahoituksen. Toimenpiteet toteutetaan tarjouskilpailun kautta toimittajilta tilaamalla. Tiehallinto toimii valtion budjettirahoituksella. Tiehallinto hankkii suurimman osan tienpidon tuotteista ja palveluista laatuvastuullisina kokonaispalveluina. Viime vuosina tienpidon määrärahat ovat vuosittain vähentyneet, mikä näkyy erityisesti uusien investointien vähenemisenä. Myös perustienpidon määrärahat ovat vähentyneet jonkin verran, mutta liikenne- ja viestintäministeriön Toimintaja taloussuunnitelmassa vuosille 2006-2009 perustienpidon määrärahat esitetään pidettäviksi lähes nykyisellä tasollaan. (LVM 2005) Koska budjetti ei kasva samaa tahtia kuin Suomen tieliikenne ja tienpidon kustannukset, on kustannushallinta tienpidossa ja sen suunnittelussa keskeinen tekijä. Tämä vaatii tienpidon suunnittelulta ja hankkeiden toteuttamiselta tiukkaa ennalta sovittujen ehtojen noudattamista ja budjetissa pysymistä. Tiehallinnon toiminnan tueksi on päätetty ottaa käyttöön toiminnanohjausjärjestelmä (Enterprise Resource Planning, ERP). Toiminnanohjausjärjestelmä tarkoittaa organisaation eri toimintojen ja tehtävien koordinointiin tarkoitettua tietojärjestelmää. Toiminnanohjausjärjestelmät ovat modulaarisia ohjelmistoja, joten niitä voidaan muunnella ja laajentaa asiakkaan tarpeiden mukaan. Tilaajaorganisaationa Tiehallinnolla on vastuu siitä, että hankkeet toteutetaan lainsäädännön ja ohjeiden mukaan, niin aikataulujen, laadun kuin
2 kustannustenkin suhteen. Tiehallinnon toiminnanohjausjärjestelmän ytimen tulee muodostamaan hankkeiden ja projektin hallinta sekä talousohjaus ja taloushallinto. Hankkeiden hallintaan kuuluu toiminta- ja taloussuunnittelu, hankkeiden toteuttamisen aikatauluttaminen ja priorisointi. Tiehallinnon toiminnanohjausjärjestelmän ytimen tulee muodostamaan hankkeiden ja projektin hallinta sekä talousohjaus että taloushallinto. Hankkeiden hallintaan kuuluu toiminta- ja taloussuunnittelu, hankkeiden toteuttamisen aikatauluttaminen ja priorisointi. Kilpailutus- ja toteutusvaiheessa mukaan astuu sopimusten ja projektin hallinta. Hankkeiden hallinta -elementin avulla hankkeen osapuolet voivat hallita kaikkia hankkeeseen liittyviä osaprosesseja sekä saada ajantasaista tietoa toimintansa ja päätöksentekonsa tueksi. Toiminnanohjausjärjestelmän avulla hankkeiden hallinta voidaan kytkeä myös organisaation muihin toimintoihin, kuten talous- ja henkilöstöhallintaan sekä raportointijärjestelmään. Hankkeen hallinnassa näillä kaikilla osa-alueilla on merkittävä osa, taloushallinnolla laskutukseen ja kustannusten hallintaan, henkilöstöhallinnolla mm. henkilöresurssien ja palkkakustannusten hallintaan ja seurantaan. Raportointi on tärkeä osa kokonaisuutta ja tarpeen niin projektin sisällä kuin johdon työkalunakin. Tulee kuitenkin ottaa huomioon, ettei toiminnanohjausjärjestelmä ratkaise toimintaan liittyviä ongelmia vaan ainoastaan mahdollistaa ongelmien ratkaisun (Laakkonen 2005). 1.1 Tutkimuksen tavoitteet Tässä työssä selvitetään millaisia vaatimuksia Tiehallinnon hankesalkun, ohjelmoinnin ja hankkeiden hallinnan osa-alueella sekä taloushallinnolla on toiminnanohjausjärjestelmälle ja miten järjestelmää voitaisiin soveltaa Tiehallinnon käyttöön. Lähtökohtana on mitä toiminnanohjausjärjestelmällä voidaan tehdä näillä sovellusalueilla ja mitä hyötyä järjestelmästä on toiminnalle, millaisia hyötyjä järjestelmän hankinnalla saavutetaan. Hyötyjä selvitetään ohjelmoinnin ja hankkeiden hallinnan tavoitetilan mukaisten määrittelyjen ja toimintamallin kautta. Samalla kartoitetaan ominaisuuksia, joita toiminnanohjausjärjestelmällä näiden suhteen tulisi olla. Myös mahdolliset
3 järjestelmän käytettävyyden ja käyttöönoton erityispiirteet ja ongelmakohdat pyritään tunnistamaan. Työssä tutkitaan kokemuksia Suomessa ja Euroopassa tällä hetkellä käyttöönotettavia ja lähiaikoina käyttöönotettuja toiminnanohjausjärjestelmiä. Suomessa ei ole aivan vastaavaa julkisen hallinnon organisaatiota, joka olisi jo ottanut toiminnanohjausjärjestelmän käyttöön. Tämän vuoksi tarkasteluun otetaan mukaan useita eri alojen organisaatioita, joille kuitenkin on ominaista projektityyppinen työskentely ja projektien hallinta. Työssä voidaan selvittää myös millaisia järjestelmiä Euroopassa muissa Tiehallinnon toimialaa vastaavissa virastoissa tällä hetkellä on käytössä. Työssä selvitetään organisaatioiden toimintatapoja ja niiden eroja sekä voiko muualla käytössä olevia hyviä käytäntöjä tuoda Tiehallinnon toimialalle toiminnanohjausjärjestelmän kautta. Erityisesti toiminnanohjausjärjestelmän käyttöönoton aikaisiin kokemuksiin kiinnitetään huomiota. Työssä esille nouseviin ongelmakohtiin pohditaan ratkaisuja sekä uusia toimintamalleja toiminnanohjausjärjestelmän näkökulmasta. Ehdotukset esitetään työn lopussa ja annetaan käyttöön Tiehallinnon TieERP-projektiryhmälle. Tuloksia voidaan käyttää taustatietona kun Tiehallinnon toiminnanohjausjärjestelmän hankesalkun hallintatoimintoja, ohjelmointia ja hankkeiden hallinta osia hankitaan ja otetaan käyttöön. 1.2 Tutkimusote ja menetelmä Tutkimusmenetelmänä tässä työssä on haastattelu- ja kyselytutkimus, jonka tuloksien avulla muodostetaan esitys Tiehallinnon toiminnanohjausjärjestelmän ohjelmointi-, hankesalkunhallinta- ja hankkeiden hallinta -osa-alueille. Taustatietoa tutkimukselle hankitaan kirjallisuudesta ja toiminnanohjausjärjestelmien toimittajilta. Haastattelututkimuksella selvitetään miten yrityksissä ja organisaatioissa on päädytty toiminnanohjausjärjestelmään ja millainen prosessi järjestelmän hankinta ja määrittely oli. Lisäksi järjestelmän perusominaisuudet käydään lyhyesti läpi. Mahdollisuuksien mukaan tutustutaan tarkemmin järjestelmän osaan, jolla toimintaa suunnitellaan ja ydintoimintaa hallitaan. Tutkimuskohteet
4 valitaan siten, että toiminta on lähellä Tiehallinnon ydintoimintaa, mutta vastaavaa suoraa vertailukohdetta ei ole. Lisäksi työssä selvitetään toimijoiden lähtökohtia ja tavoitteita sekä kokemuksia toiminnanohjausjärjestelmän käyttöönotossa. Kyselyyn valittavat toimijat valitaan siten, että kokemukset ovat mahdollisimman tuoreita, eli toiminnanohjausjärjestelmä on vasta otettu käyttöön. Kyselyn tavoitteena on selvittää, millaiset toimijoiden tavoitteet ja odotukset järjestelmälle olivat ja miten ne ovat toteutuneet. Lisäksi selvitetään myös kuinka tässä työssä esille tulleita ongelmakohtia on käsitelty ja tehtäisiinkö jotain mahdollisesti toisin, jos järjestelmää suunniteltaisiin vasta nyt. Kyselylomakkeella lähestytään työssä esimerkiksi joitain ulkomaisia toimijoita sekä organisaatioita, joiden ydinalue on lähellä Tiehallinnon toimintaa, ja ne ovat ottaneet äskettäin tai ottamassa toiminnanohjausjärjestelmän käyttöön. Nämä kyselyn tulokset esitetään lyhyesti ja niiden analysoinnissa pyritään ottamaan huomioon erityisesti hankkeiden ohjelmointiin ja hallintaan liittyvät osa-alueet. Kotimaisia organisaatioita, jotka ovat käyttöönottaneet tai ottamassa käyttöön toiminnanohjausjärjestelmän on mm. monet suuret kaupungit. Kaupungit ovat monialaisia organisaatioita, joiden toiminnanohjausjärjestelmässä on huomioitava mm. sosiaali-, terveys- ja koulutuspalveluiden hankinta tai tuottaminen, mutta kaupungeilla on myös vastuu katujen ja omistamiensa kiinteistöjen hoidosta ja rakennuttamisesta. Nämä osa-alueet ovatkin lähellä Tiehallinnon toimialaa ja niiden toteuttamista toiminnanohjausjärjestelmän avulla tutkitaan tässä työssä. Työssä sovelletaan formatiivista sekä konstruktiivista tutkimusta. Formatiivista tutkimusta tehdään projektin kuluessa tai kehittyessä ja sen tarkoituksena on parantaa organisaation toimintaa työn avulla. Tutkimus tehdään suoraan organisaatiossa, jonka toimintaa kehitetään. Konstruktiivisessa tutkimuksessa ratkaistaan käytännön ongelma luomalla uusi konstruktio, joka on sidottavissa aiempaan teoriaan. Tällöin tulokseen saadaan sekä käytännöllinen että teoreettinen kontribuutio. (Granlund 2006) Organisaatioiksi on työn alkuvaiheessa kaavailtu julkishallinnon puolelta Espoon kaupunkia, Tampereen kaupunkia sekä Suomen Posti Oyj:tä yksityiseltä sektorilta. Lisäksi toiminnanohjausjärjestelmän tarjousvaiheessa toimittajien
5 referensseistä voidaan poimia mielenkiintoisia yrityksiä ja kysyä kiinnostusta osallistua tutkimukseen. Tampereen ja Espoon kaupungit valitaan tutkimukseen, koska molemmat ovat suuria kaupunkeja, jotka toteuttavat parhaillaan toiminnanohjausjärjestelmän käyttöönottoa. Lisäksi Tampereen kaupungilla on käytössä tilaaja-tuottaja -malli, jolla palvelut kaupungissa hankitaan. Tilaaja-tuottaja malli tarkoittaa, että mm. yhdyskuntarakentaminen toteutetaan Tampereella siten, että kaupungin tilaajaorganisaatio kilpailuttaa tai teettää suoraan hankkeet urakoitsijoilla, joihin myös kaupungin tuottaja-organisaatio kuuluu. 1.3 Tutkimuksen rakenne Luvussa 2 kuvataan Tiehallintoa ja sen toimintaa yleisesti ja erityisesti tienpidon hankintaprosessin kannalta. Luvussa 3 pohditaan Tiehallinnon toiminnan asettamia vaatimuksia toiminnanohjausjärjestelmälle, nykyistä toimintamallia ja sen osa-alueita, sekä esille nousseita ongelmakohtia. Luvussa 4 esitellään toiminnanohjausjärjestelmien rakenne ja toimintaperiaatteet sekä kerrotaan lyhyesti niiden historiasta kirjallisuuden avulla. Luvussa 5 kuvaillaan käytössä olevia toiminnanohjausjärjestelmiä ja niiden käyttöönottovaiheita. Luvussa kuvataan myös käyttäjäorganisaation toimintaa lyhyesti sekä tavoitteista, jotka ovat johtaneet järjestelmän hankkimiseen. Käyttäjäorganisaatioiden kokemukset ja tutkimuksen tulokset on kerätty kappaleeseen 6. Viimeisessä kappaleessa (7) analysoidaan tuloksia ja esitetään niiden pohjalta suosituksia ohjaamaan soveltuvilta osiltaan Tiehallinnon toiminnanohjausjärjestelmän hankintaa ja määrittelyä.
6 2 Tiehallinnon toiminta 2.1 Tiehallinnon organisaatio Tiehallinnon organisaatio muodostuu keskushallinnosta ja yhdeksästä tiepiiristä (kuva 2.1). Keskushallinto vastaa toimialan ohjauksesta ja johtamisesta, tiepiirien tuesta, palveluista, tie- ja liikennealan asiantuntijatehtävistä sekä tutkimus- ja kehittämistoiminnasta. Tiepiirit ovat tulosyksiköinä vastuussa alueellisesta tienpidosta ja viranomaistehtävistä. Keskushallinnossa ohjauksesta vastaa pääkonttori-yksikkö sekä omina tulosyksikköinä asiantuntijapalvelut ja neljään alueelliseen toimipisteeseen sijoitettu liikennekeskus. Lisäksi suuret erillishankkeet voivat muodostaa oman määräaikaisen projektin. Vuonna 2005 tällaisia projekteja oli kaksi, Vuosaaren satamahanke, eli Vuoli-projekti ja E18, Lohja - Muurla -moottoritiehanke. Kuva 2.1 Tiehallinnon organisaatio (Tiehallinto 2005). Tiehallinnon organisaatio on matriisiorganisaatio. Tulosyksiköt, kuten piirit, vastaavat tulossopimuksensa puitteissa omasta rahoituksestaan, toiminnastaan ja tuloksesta. Toiminnan yhtenäisyydestä, menettelytapojen soveltamisesta ja niiden kehittämisestä vastaavat prosessien omistajat ja prosessivastaavat. Tiehallinnon ydinprosesseihin kuuluvat suunnittelu-, hankinta- ja
7 asiakaspalvelutoiminnot. Tukiprosesseihin kuuluvat ohjaus, asiakkuus, talous, henkilöstö- ja tietotoiminnot. Monet tukitoiminnoista on valtakunnallisesti keskitetty ja sijaitsevat piireissä. Piirin keskuspaikka on yleensä myös valtakunnallisesti merkittävä maakuntakeskus. Kuvassa 2.2 esitetään miten tiepiirien alueet, keskuspaikat ja miten tukitoiminnot sekä liikennekeskukset Suomessa sijoittuvat. Kuva 2.2 Tiehallinnon keskuspaikat ja keskitettyjen toimintojen sijoittuminen. Tiehallinnon palveluksessa oli vuonna 2005 1000 henkilöä (mukana myös määräaikaiset työsuhteet), mutta henkilöstöstrategian mukaan henkilöstömäärä on 800 vuonna 2011 (Tiehallinto 2006b). Henkilöstöstrategian mukaiseen tavoitteeseen päästään luonnollisen poistuman kautta, sillä Tiehallinnon henkilöstön keski-ikä on tällä hetkellä hyvin korkea ja eläkkeelle tulee jäämään vuoteen 2010 mennessä 50 % nykyisestä henkilöstöstä (LVM 2005). Näin Tiehallinnolle siis tulee myös tarvetta rekrytoida uutta henkilöstöä. Resurssien niukentuessa on erityisen tärkeää, että henkilöstön osaamisen lisäksi kiinnitetään huomiota työmenetelmiin ja organisaation ja prosessien parantamiseen ja tehostamiseen. Tietojärjestelmiä ja tiedonhallintaa tulee kehittää. Toiminnanohjausjärjestelmän avulla voidaan tehostaa toimintaa. (Tiehallinto 2006c)
8 2.2 Tienpidon rahoitus Tiehallinto toimii valtion budjettirahoituksella. Taulukossa 2.1 esitetään Tiehallinnon valtion talousarvion mukainen rahoitus vuosille 2006-2009. Koska tienpidon määrärahat ovat vuosittain vähentyneet, ovat myös uudet investoinnit vähentyneet. Kuvassa 2.3 näkyy Tiehallinnon menojen jakaantuminen tuotetasolla. Perustienpidon määrärahat ovat vähentyneet jonkin verran, mutta jotta liikennöitävyys ja turvallisuus voitaisiin taata, Liikenne- ja viestintäministeriön TTS:ssa vuosille 2006-2009 perustienpidon määrärahat ovat lähivuosina lähes nykyisellä tasollaan. LVM on laatinut talousarvion rinnalle kehittämissuunnitelman, jonka mukaan Tiehallinnon budjetti kasvaisi maltillisesti nykyisestä tasosta vuosina 2006-2009. Suurin osa budjetin kasvusta ohjattaisiin perustienpitoon. (LVM 2005) Taulukko 2.1 Tiehallinnon budjettirahoitus Liikenne- ja viestintäministeriön toiminta- ja taloussuunnitelman peruslaskelman ja kehittämissuunnitelman mukaan vuosille 2006-2009 (LVM 2005). (1000 euroa) TAE 2005 TTS 2006 TTS 2007 TTS 2008 TTS 2009 keh.suun 2006 keh.suun 2007 keh.suun 2008 keh.suun 2009 Tiehallinto 728 216 668 246 637 216 645 316 635 016 753 646 789 346 832546 817 246 Perustienpito 588 770 559 600 549 770 549 770 549 770 630 000 630 000 630 000 630 000 Tielain muk.maaaluehankinnat ja 23 546 23 546 23 546 23 546 23 546 23 546 23 546 23 546 23 546 korvaukset Eräät tiehankkeet 94 900 64 000 42 700 42 000 25 000 79 000 114 700 149 000 127 000 Jälkirahoitus-, kokonaisrahoitusja elinkaarirahoitushankkeet 21 000 21 100 21 200 30 000 36 700 21 100 21 100 30 000 36 700
9 Tiehallinnon menojen jakautuminen Tieverkon hoito 11 % 4 % 11 % 8 % 3 % 2 % 33 % 28 % Tieverkon ylläpito ja peruskorjaukset Liikenteen hallinta Hankesuunnittelu Perustienpidon investoinnit Valtakunnalliset kehittämisinvestoinnit maa-alueiden hankinta Hallinto Kuva 2.3. Tiehallinnon menojen jakautuminen (Tiehallinto 2005) 2.3 Tiehallinnon hankintastrategia ja toiminnanohjausjärjestelmä 2.3.1 Yleistä Toiminnanohjausjärjestelmä on organisaation eri toimintojen ja tehtävien koordinointiin tarkoitettu tietojärjestelmä. Toiminnanohjausjärjestelmät ovat tuttuja tuotantolaitoksista, jotka selkeästi jalostavat raaka-aineista tuotteita ja joilla tuotanto toistuu samankaltaisena pidempiä jaksoja. Toiminnanohjausjärjestelmillä voidaan hallita koko tuotantolaitoksen toimintaa, niin henkilöstö- kuin taloudellisiakin resursseja sekä tuotannontoteutumista ja varastotoimintoja. Toiminnanohjausjärjestelmien sisältöä ja toimintaperiaatteita on esitelty enemmän luvussa 4. Tiehallinnon toimialalla toiminnanohjausjärjestelmän sovelluksessa on suuria haasteita. Henkilöstö- ja taloushallinnon perusosat ovat samankaltaiset kuin vastaavissa suurissa yrityksissä. Tiehallinnon hankintastrategian ja tulevaisuuden muuttuvien resurssien vuoksi on tärkeää hankkeiden ohjelmoinnin ja hallinnan sekä niiden reaaliaikaisen seurannan saaminen toiminnanohjausjärjestelmän piiriin. Hankkeiden hallinnan osia on mm.
10 yksittäisen projektin hallinta, toiminta- ja taloussuunnitelman (TTS) suunnittelu sekä myös kilpailuttaminen ja sopimusten hallinta. Myös hankinnan osa-alueella, eli tienpidon tuotteiden teettämisessä olisi tarvetta yhtenäiselle ja kattavalle järjestelmälle. Nykytilanteessa käytäntö on kirjava ja meneillään on useita erilaisia sähköisen kaupankäynnin ja projektinhallinnan pilottihankkeita, joista laajin on eurakka, joka pilotoi sähköistä kilpailutusta. 2.3.2 Tiehallinnon hankintastrategia ja hankintamuodot Tiehallinnon hankintaprosessilla oli vuonna 2002 tavoitteena tehdä tienpidon hankintastrategia. Hankintastrategian lähtökohtana on Tiehallinnon visio, jonka mukaan Tiehallinnolla tulee olla käytössään parhaat tilauskäytännöt toimiakseen kehittyvillä ja toimivilla markkinoilla. Tämän strategiatyön lopputuloksena syntyi hankintastrategia, jossa kuvataan tienpidon tulevaisuuden strategia sekä aikataulu toteutukselle. Aikataulun tavoitteeksi asettui uuden strategian toteuttaminen 2003 vuodesta alkaen ja kokonaisuudessaan se olisi käytössä vuonna 2007. (Tiehallinto 2003) Hankintastrategian tavoitteena on hankintamenettelyjen kehittäminen ja uusien mallien ja toimintatapojen käyttöönotto. Kuvassa 2.4 on kaavio Tiehallinnon tulevaisuuden hankintamallien rakenteesta ja sisällöstä. Uudet hankintamallit ja toimintatavat mahdollistavat suunnittelijoiden ja urakoitsijoiden tekemien innovaatioiden ja tuotekehitystyön hyödyntämisen. Tätä kautta pyritään parantamaan toiminnan tuottavuutta ja kannattavuutta, jopa osittain alentamaan kilpailun kautta markkinoiden tarjoushintatasoa. Myös oman toiminnan taloudellisuuden kehittäminen on yksi tavoitteista. Koko infra-alalle on tärkeää tilaajan kannustus toiminnan kehittämiseen ja innovaatioihin. Innovaatioista hyötyvät niin tilaajat kuin niiden tekijätkin. Uusi teknologia tuo paljon mahdollisuuksia tuotekehitykseen ja erityisesti toimintatapojen järkeistämiseen. Toiminnanohjausjärjestelmä on yksi tilaajan keinoista selviytyä omaan toimintaansa kohdistuvista uudistuspaineista. Muut toimijat alalla tulevat tekemään omat ratkaisunsa. (Tiehallinto 2003) Tiehallinnon hankintaketjussa raamit muodostaa valtion talousarvion ja liikenneja viestintäministeriön (LVM) antamat puitteet ja määrittelemät vaikutustavoitteet, jotka Tiehallinto muuntaa toimivuusvaatimuksiksi hankintaa
11 varten. Vaikutustavoitteet määrittelevät pitkälti tienpidon tuotteiden laatuvaatimukset. Hankintaketju jakautuu tuotannossa vielä toimittajan alihankkijoihin, eli hanke ulottuu usealle tasolle ja useaan organisaatioon. Hankintaketjun eri vaiheissa on tärkeää, että osapuolten välillä on yhteisymmärrys vaatimuksista ja niiden vaikutuksista muihin tasoihin. (Tiehallinto 2003) Kuva 2.4 Investointien hankintamallit tulevaisuudessa (Tiehallinto 2003) 2.3.3 TieERP Tiehallinnossa on tehty päätös toiminnanohjausjärjestelmän hankinnasta. Toiminnanohjausjärjestelmän hankintaa valmistellaan ja toteutetaan TieERPprojektissa. Tämä diplomityö on osa TieERP-projektia. Projektin tavoitteena on hankkia Tiehallinnolle valtakunnallisesti kattava toiminnanohjausjärjestelmä. Alkuperäisen aikataulun mukaan toiminnanohjausjärjestelmä oli tarkoitus ottaa käyttöön vuosina 2006-2008. Aikataulu ja projektin sisältökin on kuitenkin muuttunut projektin edetessä. Projektin lopullinen aikataulu riippuukin toiminnanohjausjärjestelmähankinnan laajuudesta ja määrittelyvaiheen kestosta. Lisäksi aikaa tulee varata riittävästi kilpailuttamiseen ja toimittajien kanssa käytäviin neuvotteluihin. Järjestelmän hankinta jaettiin siten, että eri osaalueiden käyttöönotto voidaan porrastaa ja kaikkia toimintoja ei hankita kerralla
12 vaan toimittajat tekevät erilliset tarjoukset myös laajennus- ja optio-osista (kuva 2.5.). Tiehallinto on aloittanut toiminnanohjausjärjestelmän sisällön määrittelyn eri prosessien osalta jo vuonna 2001. Silloin Tiehallinnon toimintastrategian ja toimintajärjestelmän mukaista kehitystä vietiin eteenpäin erillisissä projekteissa, jotka yhdistettiin vuonna 2005 TieERP-projektiksi. Projektissa on pohdittu toiminnanohjausjärjestelmän mahdollisuuksia ja uhkia Tiehallinnon toiminnassa ja valmisteltu järjestelmähankintaa. Hankinta kuuluu julkisiin hankintoihin ja toimittaja kilpailutetaan. Hankintatavaksi valittiin rajoitettu kilpailullinen neuvottelumenettely. Halukkaat toimittajat osallistuvat kilpailuun tarjouksellaan ja tämän jälkeen käydään neuvotteluja toimittajien kanssa. Tässä vaiheessa voidaan myös karsia osallistujajoukkoa. Kilpailuttaminen on tällaisessa tietojärjestelmähankinnassa erityisen haasteellista, sillä tilaaja eli Tiehallinto ei voi vielä kilpailutusvaiheessa tietää tarkoin mitä haluaa ja mitä eri toimittajat voivat tarjota. Tarjousten vertailu tällaisessa tilanteessa on vaikeaa. Kuvassa 2.5 kuvataan toiminnanohjausjärjestelmän laajuus joulukuussa 2005, kun tarjouspyyntöä järjestelmähankinnasta valmisteltiin. Kuvaan tummat kohdat sisältyvät perusratkaisuun, jonka hankinta on ensisijalla. Vaaleammat kohdat kuuluvat laajennettuun ratkaisuun ja pilkutetut kohdat optioratkaisuun, joiden hankinnasta päätetään myöhemmin. Valkoiset kohdat eivät sisälly Tiehallinnon ERP-hankintaan suoranaisesti tässä vaiheessa ollenkaan.
13 Kuva 2.5. Tiehallinnon toiminnanohjausjärjestelmän laajuus tarjouspyynnössä 12/2005 Tiehallinnon toiminnanohjausjärjestelmän tarkoituksena on parantaa Tiehallinnon toiminnanohjausta ja resurssien hallintaa. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi järjestelmän tulee integroitua resurssien käyttöön liittyviin prosesseihin Tiehallinnon johtamisen ja talousohjauksen näkökulma huomioiden. (Tiehallinto 2005b) Tiehallinnon toiminnasta voidaan tämän mukaan muodostaa toiminnallisia kokonaisuuksia. Talousohjaus ja taloushallinto muodostaa selkeän kokonaisuuden, jolla on liittymäpinta lähes kaikkeen muuhun Tiehallinnon toimintaan. Hankkeiden ja projektien hallinta on kokonaisuus, joka muodostaa puitteet toiminnansuunnittelulle, rahoituksen ja ajankäytön järkevälle suunnittelulle. Hankinta ja sopimusten hallinta kokonaisuus kattaa kilpailuttamisen ja sopimusasiat. Valmistuttuaan hankkeet ovat osa valtion tieomaisuutta ja näin kuuluvat käyttöomaisuuskirjanpidon ja omaisuuden hallinnan kokonaissuden piiriin. Koko Tiehallinnon toimintaa koskeva kokonaisuus on henkilöstöresurssien hallinta ja ulkoisiin suhteisiin liittyvä kokonaisuus on asiakkuustiedon hallinta ja asiakaspalvelut. Toiminnanohjaukselle on tärkeintä talouden, hankkeiden ja projektien hallinnan sekä sopimusten hallinnan muodostama kokonaisuus. Organisaation