KANSALLISEN TURVALLISUUDEN HAASTEET VIRANOMAISILLE JA ELINKEINOELÄMÄLLE Helsinki 1.3.2005 Kansliapäällikkö Juhani Korpela Liikenne- ja viestintäministeriö LIIKENNE- JA VIESTINTÄSEKTORIN VALMIUS STRATEGISTEN TEHTÄVIEN HOITAMISEEN Hallituksen 27.11.2003 päättämässä strategiassa yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisesta liikenne- ja viestintäministeriölle on osoitettu kaksi laajaa strategista varautumistehtävää. Nämä ovat 1) sähköisten tieto- ja viestintäjärjestelmien ja 2) valtakunnan kuljetusten toiminnan varmistaminen poikkeusoloissa ja normaaliajan häiriötilanteissa. Ministeriön koko hallinnonala, yritykset ja yksityissektori osallistuvat tämän tehtävän toteuttamiseen. Lisäksi ministeriön hallinnonalalle kuuluvat Ilmatieteen laitos ja Merentutkimuslaitos, joiden ennuste- ja havaintotoiminta palvelevat niin liikennettä kuin muutakin yhteiskuntaa. Hallinnonala ylläpitää jokahetkistä valmiutta normaaliajan häiriötilanteiden ja turvallisuusuhkien varalta. Strategisiin toimintoihin kohdistuvien uhkien pohjalta on laadittu toimintasuunnitelmia ja hallinnonalan varautumisen kehittämisohjelma. Varautumisella pyritään ennalta ehkäisemään, torjumaan ja hallitsemaan sellaiset tapahtumat, joilla on tai saattaa olla merkittävä vahingollinen vaikutus kansalaisten tai yhteiskunnan turvallisuuteen ja toimintamahdollisuuksiin. Varautumistehtävät ovat osa organisaatioiden normaalia toimintaa. Tehtävät hoidetaan normaalien resurssien puitteissa ja kustannukset otetaan huomioon toiminta- ja taloussuunnittelussa. Turvallisuusuhat eivät liity pelkästään poikkeusoloihin tai normaaliaikana ilmeneviin vakaviin tai laajoihin häiriöihin. Liikenteen osalta on huolehdittava eri liikennemuotojen päivittäisestä liikenneturvallisuudesta. Kaikki liikennesektorin organisaatiot huolehtivat valmiudestaan jokapäiväisten onnettomuuksien sekä tavanomaisten rikosten varalta. Myös normaalit verkko- ja viestintäpalveluihin sekä tietojenkäsittelyyn kohdistuvat turvallisuustoimenpiteet ovat osa jokapäiväistä tietoturvallisuutta. Yleensäkin strategisiin uhkiin varautuminen lähtee nykyisin yhä suuremmalta osin jokapäiväisten uhkien varalta tehtävästä työstä. Samat organisaatiot, jotka vastaavat normaaliajan toiminnasta vastaavat toiminnasta myös poikkeustilanteissa. Organisaatioilta vaaditaan kykyä automaattiseen toimintaan ongelmien heti kun ongelmia ilmenee. Strategisissa uhkissa tilanteen hallinnan vaatimustaso nousee paljon vaativammaksi. Tällöin tapahtuu myös organisaatioiden vahventamista.
Liikenne- ja viestintäsektorin varautumisen vahvuutena on Suomessa laaja vapaaehtoisyhteistyö alan järjestöjen, yritysten ja muiden tahojen kanssa. Kasvihuoneilmiön edetessä kovat myrskyt, tulvat sekä poikkeukselliset pakkas- tai hellejaksot ovat entistä todennäköisempiä. Aasian luonnononnettomuus osoitti, että luonto voi myös suomalaisille aiheuttaa suurta tuhoa maamme rajojen ulkopuolella. Vakavan tilanteen saattaa aiheuttaa myös laaja öljyonnettomuus aluevesiemme läheisyydessä. Kaikilla kyseisillä ilmiöillä on vaikutuksia liikenteen ja kuljetusten järjestelyihin. Ilmatieteen laitoksella ja Merentutkimuslaitoksella on omat tärkeät tehtävänsä ilmiöiden ennakoinnissa ja informaation jakamisessa. Aasian tapahtumien jälkeen ministeriö onkin ryhtynyt toimiin luonnononnettomuuksien varoitus- ja hälytysjärjestelyjen tehostamiseksi. Liikenteen ja viestinnän varautuminen riippuu suuresti yrityksistä. Varautumisen kannalta keskeiset yritykset saattavat joutua kansainvälisen talouskehityksen yllättävien vaihtelujen takia tai muutoin taloudellisiin vaikeuksiin. Varautumiseen liittyvät tehtävät ovat usein verkostoitumisen kautta hajaantuneet lukuisille yrityksille. Tällöin toimintaketjun vahvuus riippuu periaatteessa sen heikoimman lenkin kyvystä jatkaa toimintaansa. Kun sopimusosapuolen taloudelliset resurssit loppuvat ei velvoitteita kyetä täyttämään. Monet erikoisosaamista omaavat toimittajat ovat pieniä erikoistuneita yrityksiä, joiden kyky selvitä yllättävistä taloudellisista ongelmista on rajallinen. Myös järjestäytynyt rikollisuus tuottaa liikennesektorille ongelmia. Talousrikollisuus (mm. kaksoislaskutus), huumausainerikollisuus ja ajoneuvovarkaudet liittyvät Suomessakin usein järjestäytyneeseen rikollisuuteen. Lisäksi terrorismin vastainen taistelu vaikuttaa myös Suomessa liikennesektorin toimintapuitteisiin, vaikkakaan terrorismin uhkaa ei tällä hetkellä maassamme pidetä merkittävänä. Vahvuutena meillä on hyvä yhteistyö liikenneviranomaisten, tullin ja rajavartioviranomaisten kanssa. Mahdollinen alueellinen poliittinen tai sotilaallinen jännitystila Suomen lähialueella saattaa joissakin olosuhteissa eskaloitua koskemaan myös Suomea. Tällöin Suomeen voi kohdistua poliittista, taloudellista ja sotilaallista painostusta. Tällaisissa tilanteissa on erityisen tärkeätä, että kuljetukset, liikenne ja viestintä toimivat mahdollisimman luotettavasti. Erityisen tärkeä on joukkoviestintäyritysten rooli oikean ja ajantasaisen tiedon jakajana tilanteissa, joissa ne saattavat lisäksi itse joutua painostuksen ja ehkä myös fyysisen uhan kohteiksi. Varautumisessa sotilaalliseen konfliktiin liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalan varautumisen painopiste on strategisen hyökkäyksen tyyppisen nopean, rajun ja alueellisesti rajoitetun hyökkäyksen seurausten hallinnassa. Tilanteeseen liittynee myös erittäin suurilla tehoilla toteutettuja tietohyökkäyksiä ja hyökkäyksiä yhteiskunnan tietoteknistä infrastruktuuria vastaan. Varautumistoiminnassa keskitytään mahdollisimman joustavien, nopeiden ja tehokkaiden vastatoimenpiteiden valmisteluun. Toissijaisesti varaudutaan myös laajan, valtakunnan alueiden haltuunottoon pyrkivän hyökkäyksen varalle. Riippuvuus tietojärjestelmien häiriöttömästä toiminnasta on merkittävä ja liian usein konkretisoituva uhka. Kaikesta kehittämistyöstä huolimatta tilanne näyttää 2
kehittyvän huolestuttavampaan suuntaan. Kansallisen tietoturvallisuuden edistäminen on keskeinen haaste. Tunnetuimpia tietojärjestelmien häirinnän muotoja ovat tietoja ilkivaltaisesti muuttavat tai tuhoavat virukset ja madot. Internetin häirinnästä esimerkkejä ovat palveluksenestohyökkäykset, joiden tarkoituksena on ylikuormittaa palvelimet tai palvelun tarjoajan toimintakapasiteetti. Kaikessa varautumisessa on tärkeätä lähtökohtien mahdollisimman tarkka analyysi. Sähköisen viestinnän varautumisessa perusolettama on, ettei lähitulevaisuudessa synny sellaisia uusia tekniikoita, joita ei jo tällä hetkellä olisi käytössä tai ainakin kokeellisesti hahmotettu. Voidaan arvioida, että tulevaisuudessa yhä suurempi osa tietojenkäsittelystä ja tiedonsiirrosta muuttuu sähköiseksi ja yhä suuremmalta osalta se tulee tapahtumaan radioverkkojen kautta. Vuosikymmenen loppuun mennessä useimmat asiointipalvelut siirtyvät yhä laajemmalti verkkoon. Todennäköisesti myös rahaa tulee jatkossa esiintymään yhä vähemmän perinteisessä muodossaan. Uhkana on se, että muut kuin sähköiset tavat hoitaa asioita kuihtuvat siten, ettei hallittu paluu manuaalisiin varajärjestelyihin ole enää tarvittaessa mahdollista. Varautumisessa tämä on otettava huomioon tosiasiana. Teleyrityskenttä on muuttumassa yhä kansainvälisemmäksi ja pirstoutuneemmaksi. Kehitystoimintaa ja osaamista siirtyy Suomesta ulkomaille. Tiukka kilpailu hävittää vähitellen sellaisen teknisen asiantuntemuksen, joka perinteisillä operaattoreilla oli vielä 1990-luvun alkupuolella televerkoistaan. Operaattorit ovat yhä enemmän laitetoimittajien ammattitaidon ja palveluiden varassa. Varautumisessa tämä edellyttää entistä yksityiskohtaisempaa ennakkosuunnittelua ja oikeiden ihmisten varaamista kriittisiin tehtäviin. Radioteitse tapahtuvan liikennöinnin ongelmana on verkkojen ruuhkautuminen odottamattomien liikennetihentymien, esimerkiksi suuronnettomuuksien aikana. Uhkatilanteissa, joihin liittyy sotilaallista toimintaa, saattaa olla tarvetta toteuttaa taajuusjärjestelyjä, joiden vaikutuksesta osa radioverkkojen (mm. matkaviestimet ja yleisradio) normaaleista taajuusalueista ei ole käytettävissä tai häiriintyy. Radioverkkojen toimintaan voi tällaisissa uhkatilanteissa kohdistua myös aktiivista häirintää. Tulevaisuudessa sähkönjakelun häiriöt voivat yhä lyhyemmässä ajassa keskeyttää radioverkkojen toiminnan johtuen muun muassa siitä, että ns. kolmannen sukupolven matkaviestintukiasemien virrankulutus on suurempi kuin GSM-verkkojen virrankulutus. Kiinteän televerkon varavoima on yleensä matkaviestintukiasemia paremmin järjestettävissä. Myös sähkönjakeluverkon toiminnan ohjaus tarvitsee televerkkoa eli häiriöt toisessa verkossa voivat vaikuttaa molempiin verkkoihin. Sähkön saatavuuden varmistaminen onkin eräs varautumisen tärkeimmistä yleisistä edellytyksistä. Tietoyhteiskunnan sinänsä positiiviseen kehitykseen liittyy siis uhkakuvia, joiden kehittymistä ja vaikutusten laajuutta ei vielä tarkkaan kyetä ennustamaan. Suomen kyky vastata näihin haasteisiin on kuitenkin kansainvälisestikin vertaillen hyvä. Eräänä esimerkkinä tästä mainittakoon TETRA-teknologiaan perustuva maan laajuinen viranomaisten yhteinen mobiiliverkko VIRVE. Olemme myös ottaneet tietoturvan vuoden 2006 jälkipuoliskolla tapahtuvan EU-puheenjohtajuutemme pääteemaksi viestinnän alalla. 3
Logistiikka on yksinkertaisimman määritelmänsä mukaan materiaalivirtojen suunnittelua, toteutusta ja hallintaa. Ministeriö on ottanut kuljetusten varautumisessa painopistealueeksi aiemman kuljetusmuotokohtaisen tarkastelun sijaan kuljetustapahtumien tarkastelun kuljetusketjuina. Puolustustaloudellisen suunnittelukunnan organisointia on muutettu vastaavasti perustamalla kuljetusjaoston tilalle kuljetuslogistiikkasektori. Tämä käsittää maa-, vesi- ja ilmakuljetuspoolit, joiden toimintaan osallistuvat keskeiset alan toimijat. Jatkossa Suomen kuljetusala on yhä alttiimpi muutoksille. Päätöksenteko on monissa Suomen kuljetusalalle keskeisissä asioissa siirtynyt ulkomaisille yrityksille. Yritykset keskittyvät omaan ydinliiketoimintaansa ja ulkoistavat toimintojaan. Logistiikan merkitys kasvaa. Kuljetusyrittäjien odotetaan liittyvän asiakkaan toimintaan ja tietojärjestelmiin. Tietotekniikka lisääntyy sekä ajoneuvoissa että kuljetusten ohjausjärjestelmissä. Niiden varaosat ja hallinnointi tulevat pääosin Suomen ulkopuolella. Nämä haasteet on otettava huomioon kriisiaikojen kuljetuksia suunniteltaessa. Poikkeusolojen tiekuljetusten suunnittelu perustuu tällä hetkellä suurelta osin kuljetusyritysten omistamiin verkostoihin. Tiekuljetusten toimivuutta poikkeusoloissa varmistavat pitkälti samat asiat kuin normaalioloissakin, kaluston riittävyys, henkilökunnan ammattitaito ja logistiikassa käytettävien sähköisten järjestelmien toimivuus. Myös ulkomaalaisomisteiset kuljetusvälitys- ja huolintaliikkeet osallistuvat poikkeusolovalmisteluihin Suomessa. Ministeriön alaisen Ajoneuvohallintokeskuksen hallussa on paitsi tieliikenteen poikkeusolojen tietojärjestelmän Poolerin perustiedot, myös polttoaineen säännöstelyssä tarvittava jakelun ohjelmisto. Poolerin tietokanta perustuu Ajoneuvohallintokeskuksen liikennetietojärjestelmään, johon on talletettu kaikkien rekisteröityjen ajoneuvojen ja kuljettajien oleelliset tiedot. Lentoyhtiöiden välinen kilpailu jatkuu kireänä. Tekninen kehitys jatkuu ja erilaisten sähköisten tieto- ja muiden järjestelmien merkitys kasvaa. Tällöin myös riski järjestelmien ja laitteiden toimintahäiriöiden vaikutuksesta ilmailuun ja lentoasemien toimintaan on otettava huomioon. Terrorismin uhka lentoliikenteessä säilynee entisellään. Poikkeusolojen ja -tilanteiden kannalta on tärkeätä, että Suomella säilyy omassa määräysvallassaan riittävä määrä ilmakuljetuskalustoa. Rautatieliikenteen liikenteenohjaus- ja turvalaitteissa on tapahtunut kehitystä liikenneturvallisuuden kannalta parempaan suuntaan. Kriisivalmiuden kannalta tämä merkitsee kuitenkin sitä, että normaali junaliikenne voidaan hoitaa ainoastaan tekniikan avulla. Automaattilaitteiden käsikäyttö on työlästä eikä liikenteenohjauksen manuaaliset tehtävät taitavaa henkilöstöä enää juuri ole. Valtion ratarahoituksen niukkuus karsii vähitellen rataverkkoa sen vähäliikenteisimmästä päästä. Jäljelle jäävät voimakkaat tavara- ja henkilöliikennevirrat. Rataverkon supistuminen vaikuttaa jonkin verran kriisiajan kuljetusten suunnitteluun. Automaation ja kauko-ohjauksen lisääntyminen tekee rautatiejärjestelmästä entistä herkemmän kaikille ulkoisille häiriötekijöille. Yleisimpiä häiriötekijöitä ovat sääilmiöt, mutta ilkivalta ja kriisitilanteessa terrorismikin ovat mahdollisia ja valitettavasti suhteellisen helposti toteutettavissa. 4
5 Suomi on kaikissa oloissa riippuvainen kauppamerenkulusta. Ulkomaankaupan tavaravirroista noin 80 % kulkee meritse. Merikuljetuksia ei juurikaan voida korvata millään muulla kuljetusmuodolla. Merikuljetusten turvaaminen on kaikissa oloissa on suomalaisen huoltovarmuuden perusedellytys. Tällä hetkellä Suomen lipun alla oleva kauppalaivasto hoitaa ulkomaankaupan kuljetuksista alle 40 %. Suomalaisessa omistuksessa ja määräysvallassa tulisi olla sellainen määrä kauppa-aluksia, että niiden avulla voidaan poikkeusoloissakin hoitaa tarvittavat kuljetukset. Suomen tulevaa merenkulkupolitiikkaa selvittää parhaillaan liikenne- ja viestintäministeriön asettama työryhmä. Sotilaallisen uhkakuvan muutosten vuoksi aiempaa näkemystä merireittimme sulkeutumisesta sotilaallisen kriisin aikana on pidetty viime vuosina aikaisempaa epätodennäköisempänä. Selkeämpänä uhkana on kauppa-alustemme lukumäärän väheneminen mikäli Suomi ei seuraa muiden maiden merenkulkupolitiikkaa. Arvoisat kuulijat! Liikenne- ja viestintäministeriön varautumistoiminta tapahtuu tiiviissä yhteistoiminnassa muiden ministeriöiden, Puolustusvoimien, muiden turvallisuusviranomaisten ja Huoltovarmuuskeskuksen kanssa. Taustalla on useiden vuosikymmenten aikana tehty jatkuva työ. Erittäin arvokkaana on pidettävä sitä vapaaehtoista panosta, jonka alan yrityssektori ja järjestöt käyttävät varautumisen kehittämiseen. Liikenne- ja viestintäministeriö on linjannut itselleen kuluvan vuosikymmenen loppuun mennessä kuusi kehittämisen painopistealuetta, joihin ministeriö tulee lähivuosina erityisesti panostamaan. Nämä ovat: 1) Yleisten viestintäverkkojen ja palveluiden toimintavarmuuden varmistaminen 2) Tietoliikenteen ja niihin liittyvien palveluiden tietoturvallisuuden edistäminen 3) Valtion johdon ja turvallisuusviranomaisten operatiiviseen toimintaan liittyvien viranomaisverkkojen kehittäminen ja niiden toiminnan varmistaminen 4) Kuljetusten turvaaminen, kuljetuslogistiikan kehittäminen sekä kuljetusresurssien varmistaminen 5) Kuljetusten turvallisuuden kehittäminen ja varmistaminen järjestäytynyttä rikollisuutta sekä terrorismin uhkaa vastaan 6) Kaikkien hallinnonalan organisaatioiden turvallisuustoiminnan sekä normaaliajan häiriötilanteiden ja poikkeusolojen toimintavalmiuden kehittäminen, ylläpitäminen ja valvonta.