Kansalaisten osallistuminen osana kestävää hyvinvointia Riikka Paloniemi & Eeva Lehtomäki Suomen ympäristökeskus (SYKE) Kestävä hyvinvointi ja eriarvoisuus Sosiaalipoliittinen yhdistyksen iltapäiväseminaari 30.11.2016
Esityksen rakenne Kestävä hyvinvointi kaupunkiympäristössä : ympäristöoikeudenmukaisuus Jako-oikeudenmukaisuus Kansalaisten osallistumisen uudistuminen Helsingissä 1980-luvulta Proseduraalinen oikeudenmukaisuus 2
Esityksen rakenne Kestävä hyvinvointi kaupunkiympäristössä : ympäristöoikeudenmukaisuus Jako-oikeudenmukaisuus Kansalaisten osallistumisen uudistuminen Helsingissä 1980-luvulta Proseduraalinen oikeudenmukaisuus Eeva Lehtomäki & Riikka Paloniemi: Kansalaisten osallistuminen ja kestävä hyvinvointi kansalaisten osallistumismahdollisuuksien kehittyminen Helsingin rantojen suunnittelussa 1980-luvulta alkaen Janus, tulossa 3
Luonto hyvinvoinnin lähteenä 4
Luonto luo viihtyisyyttä Lähes puolella helsinkiläisistä ja tamperelaisista lähialueen mielipaikka sijaitsee metsä- tai muulla luonnonmukaisesti hoidetulla luontokohteella (Tyrväinen & Korpela 2009). Joka viidennen mielipaikka rakennettu viheralue tai ranta-alue Viheralueita lähellä olevat asunnot ovat suosittuja ja kalliimpia kuin muiden alueiden asunnot (esimerkit Salossa ja Joensuussa). Tyrväinen, L. ja Korpela, K. (2009). Luonnosta terveyttä onnistuneella kaupunkisuunnittelulla. Teoksessa: Faehnle M., Bäcklund P., Laine M. (toim.). Kaupunkiluontoa kaikille Ekologinen ja kokemuksellinen tieto kaupungin suunnittelussa. Helsingin kaupungin tietokeskus 2009 /6. 5
Luonto kannustaa liikkumaan Helsinkiläisessä tapaustutkimuksessa lähes 97 % vastaajista ilmoitti harrastavansa jonkinlaista ulkona liikkumista (kävely, juoksu ja pyöräily). (Neuvonen ym. 2007) Etäisyyden vaikutus koettuun hyvinvointiin vaihtelee eri asuinalueilla lähiöasukkailla lyhyt etäisyys metsään lisäsi ulkoiluaktiivisuutta ja oli yhteydessä hyvään koettuun hyvinvointiin lisääntyneen aktiivisuuden kautta kun taas keskustassa asuvilla vastaava yhteys ei ollut niin merkitsevä Sen sijaan työ-, koulu- ja asiointimatkoilla oli selvä yhteys keskustassa asuvien henkilöiden hyvinvointiin > viheralueiden merkitys osana arki- ja hyötyliikuntaa. Neuvonen M., Sievänen, T., Tönnes, S. & Koskela, T. (2007). Access to Green Areas and the Frequency of Visits A Case Study in Helsinki. Urban Forestry & Urban Greening 6: 235 247. 6
ja luo terveyttä Riippumatta luontotyypistä kaikki virkistysympäristöt parantavat mielialaa ja tehtävistä suoriutumista, elvyttävät stressistä ja parantavat tarkkaavaisuutta rakennettuja ympäristöjä enemmän. Luonnonympäristössä oleskeluun liittyy myös fysiologisia muutoksia, kuten sydämen sykkeen ja ihon sähkönvälityskyvyn vaihtelu sekä alentunut verenpaine, lihasjännityksen ja elimistön stressihormonien pitoisuudet. Tutkimusten mukaan myönteiset hyvinvointivaikutukset toteutuvat parhaiten toistuvilla käynneillä ja mielipaikoissa luontoalueiden tulee olla monipuolisia ja lähellä käyttäjiä 7 Kuva: Riikka Paloniemi
Jakaantuuko viher- ja vesialueet kaupunkiympäristössä tasaisesti? 8
Uudenmaan viherrakenne ja ekosysteemipalvelut EKOUUMA Ekosysteemipalveluiden tarjonta (kuvassa) ja kysyntä kartoitettiin paikkatietoanalyysein Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavan viherrakenneteeman valmistelussa
Luonto kaupungissa 10
Vapaat, saavutettavat rannat Arvioitavana: - Veden laatu - Luonto ja esteettisyys - Palvelut - Kulttuuriympäristö Map: Arto Viinikka SYKE; 250-meter grid. Lisätietoa: arto.viinikka@ymparisto.fi; leena.kopperoinen@ymparisto.fi 11
Map: A. Viinikka SYKE marketta.kytta@aalto.fi; tiina.laatikainen@aalto.fi Hyvinvointia urbaaneista verisalueista Arvoja: Henkisyys Historia ja paikallisuus luonto Luonnossa oppiminen Maiseman kauneus Muistot Itseisarvo Kokemukset N=8703 Käyttö: Liikunta Luonnon havainnointi Vapaa-aika Rentoutuminen & yhdessäolo Laatikainen et al. 2015 Landscape and Urban Planning 144: 22 33
Viherrakenteen saavuttaminen erilaisissa kaupunkirakenteissa Kosonen, L. (2007) Kuopio 2015: Jalankulku- joukkoliikenne- ja autokaupunki. Suomen ympäristö 36/2007, Rakennettu ympäristö. Helsinki: Ympäristöministeriö. https://helda.helsinki.fi/bitstream/handle/10138/38432/sy_36_2007.pdf?sequence=5. 13
14
Kansalaisten osallistuminen Helsingissä 15
3 tapausaluetta Pääosin 90-luvulla Pääosin 80-luvulla Pääosin 2000-luvulla 16
Aineisto Kaavoitukseen ja osallistumiseen liittyvät viralliset asiakirjat ja jätetyt mielipiteet ja muistutukset Asiakirjat syksyllä 2013 Helsingin kaupunginarkistosta, kaupungin väliarkistosta, kaupunkisuunnitteluviraston arkistosta, kirjaamosta sekä kaupunkisuunnitteluviraston internet-sivuilta Meri-Rastila: asemakaavaluonnos sekä sen pohjalta valmistuneet viisi asemakaavaa Arabianranta: Hermannin-Toukolanrannan osayleiskaava sekä asemakaava, josta aluksi käytettiin nimeä Toukolanranta, myöhemmin Arabianranta Kruunuvuorenranta: osayleiskaava sekä viisi asemakaavaa. Tutkimusaineistoa kerättäessä osa Kruunuvuorenrannan asemakaavoista oli vielä keskeneräisiä tai hyväksymättä, joten aineistoon on sisällytetty vain jo valmistuneet asemakaavat. Analyysissa on keskitytty siihen osaan aineistoa, jossa käsitellään suoraan tai välillisesti rantoja ja virkistysalueita. 17
Viitekehyksenä osallistumisen kolme ulottuvuutta (Archon Fung, 2006) Kuka osallistuu? Onko kenellä tahansa mahdollisuus osallistumiseen vai onko oikeus rajattu vain tietylle ryhmälle? Kansalaisten mahdollisuudet osallistua suunnitteluun ja päätöksentekoon paitsi tarjoavat ihmisille tilaisuuden vaikuttaa, myös täydentävät suunnittelijoiden ja viranomaisten asiantuntemusta ja näkemyksiä. Kuinka osapuolet vaihtavat tietoa keskenään ja millä tavoin päätöksenteko on järjestetty? Kuuleminen & kuunteleminen yleisötilaisuuksissa; Paikalla olo, tiedonjako, aktiivinen osallistuminen, syvempi vuorovaikutus, jopa kansalaisten osallistumiseen päätöksentekoon. Viranomaisten puitteet vs sosiaalinen media Millainen vaikutus käydyillä keskusteluilla ja toteutuneella vuorovaikutuksella on poliittisiin päätöksiin ja niiden toimeenpanoon? Kokemuksellinen tieto ja sen hyödyntäminen päätöksenteossa. Suunnittelun ammattilaisten asiantuntemus, suunnittelun lähtökohtien ja reunaehtojen määrittely viranomaistasolla. Päätöksentekovalta viranomaisilla ja poliittisilla päättäjillä; kansalaisten tiedon täydentäjinä 18
Osalliset Osalliset lainsäädännön perusteella Meri-Rastila Rakennuslaki (1959): Asianosaiset eli maanomistajat ja ne, joiden etua tai oikeutta kaava saattoi koskea Arabianranta Rakennuslaki (1990): Asianosaiset eli maanomistajat sekä ne, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattoi huomattavasti vaikuttaa Kruunuvuorenranta Maankäyttö- ja rakennuslaki (2000): Osalliset eli maanomistajien lisäksi ne, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaiset ja yhteisöt, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään Kaavoitusprosessiin osallistuneet Asukas- ja kaupunginosayhdistykset Maanomistajat Asukasyhdistykset Luonnonsuojelu- ja harrastusyhdistykset Yksityishenkilöt Maanomistajat Yksityishenkilöt Asukasyhdistykset ja taloyhtiöt Harrastusyhdistykset Järjestöt Kansalaisliike 19
Vuorovaikutuksen muodot Vuorovaikutus lainsäädännön mukaan Meri-Rastila Rakennuslaki (1959): Kaavaehdotus asetettava julkisesti nähtäväksi ennen hyväksymistä Niille, joiden etua tai oikeutta se saattoi koskea, oli varattava tilaisuus tehdä ehdotusta vastaan muistutuksia Arabianranta Kruunuvuoren-ranta Rakennuslaki (1990): Vuosittainen kaavoituskatsaus Niillä, joita asia koski mahdollisuus seurata kaavoitusta ja vaikuttaa siihen Valmisteluvaiheessa maanomistajilla ja asianosaisilla tilaisuus lausua mielipiteensä Kaavaehdotus asetettava julkisesti nähtäväksi ennen hyväksymistä, ja maanomistajille ja kunnan jäsenille varattava tilaisuus tehdä koskeva kirjallinen muistutus Maankäyttö- ja rakennuslaki (2000): Vuosittainen kaavoituskatsaus Kaavoituksesta tiedotettava siten, että niillä, joita asia koskee, on mahdollisuus seurata asiaa Osallistumis- ja arviointisuunnitelma (OAS) Valmisteluaineisto, OAS ja kaavaehdotus asetettava julkisesti nähtäville Osallisilla ja kunnan jäsenillä mahdollisuus lausua mielipiteensä ja jättää muistutuksia Toteutunut vuorovaikutus Asiakirjat esiteltiin ja merkittiin tiedoksi asukkaille ja asianosaisille (esim. Vuosaaren kaavarunkomallit nähtävillä 2 viikon ajan) Asianosaisilla mahdollisuus lausua mielipiteensä ja jättää muistutuksia Vuosittainen kaavoituskatsaus Asiakirjat merkittiin tiedoksi asukkaille ja asianosaisille (nähtävillä 1 kk ajan) Asianosaisilla mahdollisuus lausua mielipiteensä ja jättää muistutuksia Asukastilaisuuksia ja kaavakokous lähiympäristön asukkaille Vuosittainen kaavoituskatsaus Osallistumis- ja arviointisuunnitelma Asiakirjat merkittiin tiedoksi osallisille (nähtävillä 1 kk ajan) Osallisilla ja kunnan jäsenillä mahdollisuus lausua mielipiteensä ja jättää muistutuksia Useita asukastilaisuuksia sekä kaikille avoin yleisötilaisuus Internet-pohjainen keskustelupalsta 20
Osallistumisen vaikuttavuuden elementtejä Vaikuttavuuden elementtejä Osallistumisen ajankohta Mielipiteiden perustelu Kieli Viranomaisten vastaukset osallisten tulkintoihin ja osallistumisen tuloksiin Kehityssuunta Helsingin kaupunkisuunnittelussa Suunnitelmia esitellään osallisille ja niistä käydään julkista keskustelua entistä varhaisemmassa vaiheessa. Toisaalta suunnitelmien reunaehdot määritellään yhä pääosin viranomaistasolla. Osallisten henkilökohtaisiin kokemuksiin viittaavien perustelujen rinnalle on tullut yhä asiantuntevampia ja virallisempiin lähteisiin pohjautuvia perusteluja. Osapuolten käyttäessä keskenään erilaisia käsitteitä väärinymmärrysten riski kasvaa ja osallistumisen vaikutukset voivat heiketä. Osa kansalaisista käyttää asiantuntijakieltä sujuvasti, kun taas osalle se on vierasta, mikä voi lisätä eriarvoistumista vuorovaikutustilanteissa. Viranomaisten tasapainoilu eri kaavatasoilla tapahtuvan suunnittelun yhteensovittamiseksi jatkuu. Osallistumismahdollisuuksien laajentumisesta huolimatta osalliset kokevat edelleen, ettei heidän näkemyksiään huomioida suunnittelussa riittävästi. Suunnittelijoiden ja kansalaisten yhteisten oppimisprosessien tunnistaminen on tärkeää. 21
Johtopäätöksiä (1/2) Kansalaisosallistuminen kehittynyt Helsingissä 80-luvulta huomattavasti monipuolisemmaksi ja vuorovaikutteisemmaksi Osallisen määritelmän laajentuessa kaupunkisuunnittelu tavallisten kansalaisten ulottuville Kansalaisten aktivoituminen etenkin itseään kiinnostaviin suunnitelmiin Eri kansalaisryhmien väliset erot MRL:n myötä maankäytön ohjaus on tullut joustavammaksi, ja osallistumisen määrää voidaan säädellä kaavan merkittävyydestä riippuen. Toisaalta kunnilla huomattavasti vaikutusvaltaa. Samalla kun päätöksenteko tullut lähemmäs kuntalaisia, on suunnittelujärjestelmä ja kaavoitusprosessit muuttuneet hankalammin hahmotettaviksi (Olavi Syrjänen 2005, 22) 22
Johtopäätöksiä (2/2) Osallistumisen vaikuttavuuden arviointi edelleen hankalaa; kokevatko kansalaiset sen niin, ettei heidän mielipiteitään oteta suunnittelussa huomioon Päätöksenteon läpinäkyvyyden kehittäminen; millä tavoin päätöksenteon taustalla vaikuttaneita tekijöitä ja osallistumisen vaikutusta suunnittelun prosessiin ja lopputulokseen, eli itse kaavaan, voitaisiin paremmin tuoda osallisten tietoon. Todennäköisesti kansalaisten oma-aloitteisuus ja into osallistua kaupungin kehittämiseen tulee jatkumaan, ja kaupungin odotetaan vastaavan tähän osallistumismenetelmiä kehittämällä. Samalla on muistettava huolehtia siitä, ettei asukkaiden ääni jää liian yksipuoliseksi, vaan edustaa mahdollisimman hyvin kaikkia ihmisryhmiä. 23
Kiitos! Akatemian rahoittama ENJUSTESS AKVA-hanke, jossa pohditaan kuinka ympäristöoikeudenmukaisuus toteutuu Helsingin metropolialueen vesien sijainnissa, käytössä ja hallinnoinnissa? SYKE, Helsingin yliopisto, Aalto ja Itä- Suomen yliopisto Ja sen jatkona BRO kärkihanke: Biodiversiteetti, ekosysteemipalvelut ja ympäristöoikeudenmukaisuus osana maakuntakaavoitusta; SYKE ja Kymenlaakson liitto 24