Kunnan toiminta markkinoilla ja kuntien takaukset, lainat ja avustukset elinkeinopoliittisena välineenä tulevaisuudessa Johtava lakimies Pirkka-Petri Lebedeff, Suomen Kuntaliitto Kuntalaki uudistuu seminaari 30.10.2013 Kuntatalo
Esityksen pääkohdat Kunnan eri roolit markkinoilla Yleistä kunnan toimialasta EU:n valtiontukisäännöksistä ja kunnan toimialasta Takauksia koskevasta oikeuskäytännöstä Takauskäytäntö kunnissa HALKE:n linjaukset Kunnat ja markkinat jaostossa käsittelyssä olevat linjaukset 31.10.2013 2
Kunta ja markkinat Kunta tuottaa palveluja Kunta ostaa tavaroita ja palveluja Lakisääteiset ja muut tehtävät Elinkeinopoliittiset toimet 31.10.2013 3
Kunta ja markkinat Toimintatapoja rajoittava lainsäädäntö Kilpailulainsäädäntö Hankintalainsäädäntö Hankintojen kilpailutusvelvollisuus Määräävän markkinaaseman väärinkäytön kielto Kartellit Kilpailuneutraliteetti toimiala Valtiontukilainsäädäntö (julkinen tuki) Läpinäkyvyys Peruste Menettelytavat 31.10.2013 4
Kunnan toimialasta (Kuntalaki 2 ) Kunnan toimiala on perinteisesti jaettu yleiseen ja erityiseen toimialaa Yleiseen toimialaan kuuluvat tehtävät, jotka kunta voi omilla päätöksillään ottaa hoidettavakseen Yleinen toimiala on yksi kunnallisen itsehallinnon kulmakivistä Erityistoimialaan kuuluvat ne tehtävät, jotka kunnan on eri lakeihin sisältyvien säännösten perusteella hoidettava 31.10.2013 5
Kunnan yleisestä toimialasta (Kuntalaki 2 ) Yleiseen toimialaan kuuluvat tehtävät, joita kunta voi omilla päätöksillään ottaa hoidettavakseen Kunnan yleistä toimialaa on aina säädelty yleislausekkeella, millä on tavoiteltu säätelyn joustavuutta siten, että kunnan tehtävät ovat voineet tarpeen mukaan vaihdella eri aikoina yhteiskunnan kehityksen edellyttämällä tavalla. Kunnan ensisijaisena velvollisuutena ja oikeutena on itse määritellä tehtäväpiirinsä. Korkein hallinto-oikeus viime kädessä ratkaisee yksittäistapauksittain, kuuluuko tehtävä kunnan toimialaan vai ei 31.10.2013 6
Kunnan yleistä toimialaa rajoittavat periaatteet Yleisen toimialan rajoitusperiaatteista ei ole säännöstä kuntalaissa Yleistä toimialaa rajoittavat oikeuskäytännössä ja kirjallisuudessa muodostuneet periaatteet Yleishyödyllisyys, paikallisuus, yhdenvertaisuus, tarkoitussidonnaisuus, suhteellisuus, objektiviteetti, spekulatiivisen toiminnan kielto ja hallinnon toissijaisuus 31.10.2013 7
Kunnan yleinen toimiala (Keskeiset tehtävät) Elinkeinotoiminnan yleisistä edellytyksistä huolehtiminen Mahdollistanut osallistumisen elinkeinotoiminnan harjoittamiseen ja yksittäisen yrityksen tukemisen tietyin edellytyksin Kunnan ei ole kuitenkaan katsottu voivan harjoittaa puhtaasti kaupallista tai teollista toimintaa 31.10.2013 8
Kunnan toiminta markkinoilla Kunnat ovat toimialansa puitteissa perustaneet yhtiöitä ja muita yhteisöjä monella eri toimialalle Yhtiöiden ja muita yhteisöiden perustaminen on ollut seurausta toimintaympäristön ja säätelyn muutoksista sekä kunnan tarpeesta hakeutua markkinoille Kuntakonserniin kuuluvia yhtiöitä tai yhteisöitä on yli 2.000 ja niiden liikevaihto on ollut yhteensä yli 5.700 Me vuonna 2010. 31.10.2013 9
Yksittäisten yritysten tukeminen Yksittäisten yritysten tukeminen on perinteisesti katsottu mahdolliseksi lähinnä silloin, jos Kunta voisi toimialansa puitteissa harjoittaa vastaavaan kaltaista yritystoimintaa tai Siihen on erityinen syy, kuten esim. työllisyyden turvaaminen kunnassa tai kunnan elinkeinorakenteen monipuolistaminen 31.10.2013 10
Kunnan toimiala ja valtiontuki Kunnan liikkumavaraa rajoittaa nykyisin kunnan yleistä toimialaa huomattavasti voimakkaammin EU:n kilpailulainsäädäntö, erityisesti valtiontukea koskeva sääntely sekä siihen perustuva kansallinen sääntely (esim. kuntalain ja kilpailulain muutokset) Valtiontukisäännökset eivät sinänsä puutu kunnan yleiseen toimialaan, mutta ne käytännössä rajoittavat toimivallan käyttöä tilanteissa, joissa yritysten tukeminen vääristäisi kilpailua Euroopan unionin sisämarkkinoilla. 31.10.2013 11
EU:n valtiontukisäännösten vaikutus kansallisiin säännöksiin (kuntalain ja kilpailulain muutokset) Kuntalain muutos ( 626/2013) Kunnan on pääsääntöisesti yhtiöitettävä kilpailutilanteessa markkinoilla harjoittama toiminta viimeistään 31.12.2014 mennessä ( kuntalaki 2 a ) Yhtiöittämisvelvollisuudesta koskevan poikkeussäännön perusteella toimittaessa palvelut ja tavarat on hinnoiteltava markkinaperusteisesti ( kuntalaki 2 b ja 66 a ) 31.10.2013 12
EU:n valtiontukisäännösten vaikutus kansallisiin säännöksiin (kuntalain ja kilpailulain muutokset) Kilpailulain muutos ( 595/2013) Tavoitteena turvata tasapuoliset kilpailun edellytykset eli kilpailun neutraalisuus julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä Ei kiellä julkisyhteisöä harjoittamasta taloudellista toimintaa eikä kilpailemasta yksityisten yritysten kanssa samoilla markkinoilla KKV on toimivalta puuttua kunnan, kuntayhtymän tai valtion tai niiden määräysvaltaan kuuluvan yksikön harjoittamaan toimintaan, jos käytetyt menettelyt ( esim. tuet, alihinnoittelu) tai rakenteet (liikelaitos tai virasto) estävät tai vääristävät kilpailua markkinoilla 31.10.2013 13
EU:n valtiontukisäännösten vaikutus kansallisiin säännöksiin (kuntalain ja kilpailulain muutokset) Kilpailulain muutos (595/2013) KKV on ensisijaisesti neuvotteluteitse yhteistyössä julkisen sektorin toimijan kanssa pyrittävä poistamaan kilpailuneutraliteettia vaarantava menettely tai toiminnan rakenne Jos neuvottelut eivät johda tulokseen KKV voi kieltää toiminnan tai asettaa sen jatkamisen edellytykseksi kilpailuneutraliteetin varmistavia velvoitteita sekä sen turvaamiseksi uhkasakon 31.10.2013 14
EU:N VALTIONTUKISÄÄNNÖKSISTÄ Yrityksille myönnettäviä valtiontukia koskevat keskeiset puitteet määritetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107-109 artikloissa (30.11.2009 asti EY:n perustamissopimuksen 87-89 artiklat) Valtiontukisäännökset koskevat myös kuntien myöntämiä tukia Lähtökohtaisesti valtiontuet kiellettyjä. Artikla 107.1. Poikkeuksena 107.2 artiklan kohdassa säädetty kuitenkin sisämarkkinoille soveltuvista tuista sekä 107.3 kohdassa tuista, joita voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvina Valtiontuen tunnusmerkit: Julkisia varoja / etu kanavoidaan julkisiin tai yksityisiin yrityksiin Toimenpide / etu on valikoiva ts. kohdistuu vain tiettyihin yrityksiin tai toimialaan Toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua Toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan Komissiolla toimivalta hyväksyä tuki sisämarkkinoille soveltuvaksi 31.10.2013 15
Suunnitelluista tukitoimenpiteistä tulee ilmoittaa komissiolle ennakkoon eikä tukitoimenpidettä saa toteuttaa ennen kuin komissio on antanut toimenpiteelle hyväksyntänsä. Artikla 108.3. Poikkeuksena komissiolle tehtävään ennakkoilmoitusmenettelyyn ovat ns. De minimis asetuksen (EY N:o 1998/2006) mukaiset vähämerkityksiset tuet sekä yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen (EY N:o 800/2008) mukaiset tuet, joiden osalta asetuksissa on omia menettelysäännöksiä Jos tuki otettu käyttöön ilman komission hyväksyntää, kyse sääntöjenvastaisesta / laittomasta tuesta, joka voidaan joutua perimään korkoineen takaisin tuensaajalta Komissiolla valvontavalta valtiontukiasioissa Käytännössä valtiontukikysymykset voivat tulla esille sekä kansallisissa tuomioistuimissa että komissiolle tehtävän kantelun perusteella 31.10.2013 16
KHO:n ratkaisun (2009:89) perusteluista (ks. www.finlex.fi) KHO:n perusteluiden mukaan: Ratkaistavana kysymys siitä, onko myyntiä koskevaa KH:n päätöstä pidettävä valituksessa esitetyillä perusteilla Kuntalain 90 2 mom. tarkoitetulla tavalla lainvastaisena Kunta voi KHO:n mukaan toimivaltansa puitteissa myydä omaisuuttaan tietylle valitsemalleen taholle ja tässä yhteydessä toteuttaa elinkeinopoliittisia tavoitteitaan KH on sinänsä voinut päättää, että maa-alue myydään alueen nykyiselle vuokralaiselle ilman tarjouskilpailua. Kuntalain 1 3 mom. seuraa kuitenkin, että kunnan toiminnan tulee palvella kunnan ja kuntalaisten yhteistä asiaa Kunnan harkintavalta sen elinkeinopoliittisia tavoitteita toteutettaessa ei näin ollen ole rajoittamaton Kunnan tulee KHO:n mukaan noudattaa päätöksenteossa laillisia menettelyjä ja siten omaisuutta myydessään ottaa huomioon muun ohella EY:n valtiontukimääräysten ja säännösten vaikutus Myös kunnan myöntämä tuki voi olla 87.1 art. tarkoitettua valtiontukea 31.10.2013 17
Yleinen toimiala tulevaisuudessa (kunnat ja markkinat jaosto) Keskusteltu, mitkä yleistä toimialaa rajoittavista periaatteista on edelleen voimassa, voitaisiinko joistakin periaatteista luopua ja onko tarvetta uusille periaatteille Sääntelytapa joustava yleislauseke tulisiko yleiset rajoitusperiaatteet todeta säännöksessä vai lain perusteluissa 31.10.2013 18
Yleinen toimiala tulevaisuudessa (kunnat ja markkinat jaosto) Kuntaliiton edustajien näkemykset jaostossa kuntalain lähtökohtana tulee edelleen olla mahdollistava yleinen toimiala eikä sitä lähtökohtaisesti tulisi liikaa rajoittaa Yleistä toimialaa koskevia periaatteita ei ole tarvetta kirjata säännökseen vaan ne voidaan todeta lain perusteluissa Ainakin hallinnon toissijaisuuden periaatteesta luopuminen voitaisiin todeta lain perusteluissa Kilpailuneutraliteettia koskevaa yleistä periaatetta ei tulisi sisällyttää kuntalakiin vaan tarvittaessa siitä olisi säädettävä kilpailulaissa 31.10.2013 19
VM:n kuntalain kokonaisuudistukseen liittyvä kysely 3.10.2013 Mitkä ovat ne yleistä toimialaa rajoittavat periaatteet, jotka kunnan näkemyksen mukaan ovat vielä voimassa? Tärkeimpinä periaatteina pidettiin yhdenvertaisuutta, yleishyödyllisyyttä, objektiviteetti ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteita Hallinnon toissijaisuuden periaatetta piti voimassa ainoastaan noin 45 %:n vastanneista Tuleeko kunnan toiminnassaan ottaa huomioon, ettei kunnan tekemät yleiseen toimialaan kuuluvat toimenpiteet vääristä kilpailua? Lähes kaikki vastanneet eli 96 % olivat sitä mieltä, että kunnan tulee toiminnassaan ottaa huomioon, etteivät toimet vääristä kilpailua 31.10.2013 20
Takaus kunnan toimialakysymyksenä oikeuskäytännössä Takaussitoumuksen antaminen kunnan ulkopuoliselle yritykselle voi kuulua kunnan toimialaan lähinnä kun tarkoituksena on Työllisyyden turvaaminen kunnassa tai Kunnan elinkeinorakenteen kehittäminen Taattavassa lainassa on investointilainasta Takauksen myöntäminen käyttöpääomalainalle ei ole yleensä katsottu kuuluvan kunnan toimialaan, koska sen vaikutuksia on vaikea varmistaa 31.10.2013 21
Takaus kunnan toimialakysymyksenä oikeuskäytännössä Takaukseen liittyvä riski ei saa olla kunnan kantokykyyn nähden liian suuri Takauksen realisoituminen ei saa vaaraa kunnan toiminnan jatkuvuutta Kunnan edut tulee turvata riskit asianmukaisesti kattavien vastavakuuksien avulla 31.10.2013 22
KHO:2012:119 Kunnallisasia - Takaus - Kunnan toimiala - Kulttuuritoiminta Kunnanvaltuusto oli myöntänyt omavelkaisen takauksen kunnassa toimivan kulttuurisäätiön 950 000 euron suuruiselle lainalle, jolla säätiön oli tarkoitus maksaa takaisin kunnan aiemmin takaaman lainan jäljellä ollut pääoma 344 560,58 euroa sekä helpottaa pääsemistään vapaaehtoiseen velkasaneeraukseen. Säätiön järjestämillä kansanmusiikkijuhlilla oli huomattava merkitys kunnan tunnettuisuudelle sekä suuri taloudellinen merkitys alueen elinkeinotoiminnalle. Kun kuitenkin otettiin huomioon kunnan jo aiemmin takaaman lainan määrä, uuteen lainatakaukseen säätiön taloudellisen tilan ja riittämättömien vastavakuuksien vuoksi liittyneet suuret taloudelliset riskit sekä kunnan taloudelliset voimavarat, takauksen myöntäminen ei kuulunut kunnan toimialaan. Kuntalaki 2 31.10.2013 23
KHO:2012:9 Kunnallisvalitus - Omavelkainen takaus - Välipäätös - Täytäntöönpanon kieltäminen - Valituksen käyminen hyödyttömäksi - Kunnan toimiala - Valtiontuki Yhtiön kunnallisvalitus oli perustunut muun ohella siihen, ettei kysymyksessä olevassa kaupunginvaltuuston päätöksessä tarkoitettu viiden miljoonan euron määräinen omavelkainen takaus kuulunut kunnan toimialaan, kun otettiin huomioon, ettei takauksen vakuudeksi kaupungille annettu vastavakuus ollut riittävä. Lisäksi valituksessa oli katsottu, että valittajan kilpailijayhtiölle myönnetty omavelkainen takaus oli Euroopan unionin valtiontukimääräysten vastainen. Asiassa oli arvioitava, merkitsikö kaupunginvaltuuston päätöksen välitön täytäntöönpano edellä esitetyt valitusperusteet huomioon ottaen valituksen käymistä hyödyttömäksi, ja punnittava niitä perusteita, joiden johdosta kaupunginhallitus oli katsonut yleisen edun vaativan, että päätöstä tuli noudattaa välittömästi. Kun otettiin huomioon asian käsittelyn kyseisessä vaiheessa korkeimmassa hallinto-oikeudessa olevista asiakirjoista ilmenevä selvitys asian erityispiirteistä, joita olivat muun ohella takaussitoumuksen merkitys kaupungin talouden kannalta ja takaussitoumuksen sisältö sekä erityisesti se, ettei takauspäätöksen täytäntöönpanoa esitetyn selvityksen perusteella arvioiden voitu tehokkaasti peruuttaa, olisi kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpano tehnyt tapauksessa esillä olevissa olosuhteissa pääasiaa koskevan muutoksenhaun hyödyttömäksi. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kielsi kuntalain 98 :n nojalla päätöksen täytäntöönpanon, kunnes hallinto-oikeus oli ratkaissut pääasiaa koskevan valituksen tai asiasta sitä ennen toisin määrättiin. Äänestys 4-1. Kuntalaki 98 Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 107 artikla 1 kohta ja 108 artikla 3 kohta Ks. myös KHO 2010:29 ja KHO 2010:30 sekä KHO 2011:58. 31.10.2013 24
Yhteenveto nykyisestä oikeustilasta Kunnan on ensimmäisenä selvitettävä kuuluko suunniteltu toimenpide kunnan toimialaan Ainakin ns. rajatapauksissa kunnan on päätöksen perusteluissa syytä ilmoittaa mitä seikkoja se on ottanut huomioon arvioitaessa kunnan toimialakysymystä Toimialasäännöksen lisäksi kunnan kiinnitettävä huomiota valtiontukisäännösten merkitykseen 31.10.2013 25
Yhteenveto nykyisestä oikeustilasta Kunnan päätös tukea yksittäistä yritystä voi valituksen johdosta kumoutua vaikka tuen myöntäminen olisi kunnan toimialasäännöksen perusteella mahdollista, mikäli tukea ei ole myönnetty valtiontukisäännösten edellyttämien menettelytapasäännösten mukaisesti Oikeusvarmuuden kannalta käytännössä suositeltavaa noudattaa komission tiedonannossa kuvattuja menettelytapoja Noudattamalla tiedonannossa kuvattuja menettelytapoja voidaan lähteä siitä, ettei järjestelyihin sisälly julkista tukea 31.10.2013 26
Yhteenveto nykyisestä oikeustilasta EU:n valtiontukia koskeva säätely on johtanut siihen, että kunnan liikkumavara koskien takauksia on olennaisesti kaventunut Kuntien antamien takauksien vakuuskelpoisuus on käytännössä heikentynyt, koska kunnallisvalitustilanteessa päätöksen täytäntöönpanon edellytykset ovat varsin rajalliset Yleensä rahoitusjärjestelyt eivät voi odottaa pitkään rahoituksen järjestymisen edellytysten täyttymistä Rahoituslaitokset tuskin hyväksyvät vakuudeksi takauksia, jota olisivat peruutettavissa, mikäli takauksen antamista koskeva päätös kumoutuu kunnallisvalituksen vuoksi 31.10.2013 27
Takauskäytäntö kunnissa Kuntien takauskanta yhteensä 6,9 mrd euroa Kuntien takauskanta yhteensä 1277 euroa/asukas Kuntakonsernille annetut takaukset yht. 5,95 mrd euroa Kuntakonsernin ulkopuolisille yhteisöille 0,95 mrd 31.10.2013 28
Takauskäytäntö kunnissa Suurimmat kunnat antavat lähinnä takauksia kuntakonserniin kuuluville yhteisöille Pienien kuntien takaukset kohdistuvat lähinnä kuntakonsernin ulkopuolisille yhteisöille Suurimmat asukaskohtaiset takaukset kuntakonsernin ulkopuolisille yhteisöille olivat pienillä kunnilla 31.10.2013 29
HALKE:n linjaukset 7.6.2013 Valmistellaan säännökset kuntien takauksien ja lainanantomahdollisuuksien rajaamisesta siten, etteivät kunnat voisi taata vaikeuksissa olevia yhtiöitä tai takauksiin ja lainoihin ei saisi sisältyä merkittäviä riskejä Selvitetään lisäksi, mikä vaikutus olisi, jos kunnan takaukset muille kuin konserni- ja osaomistusyhtiöille kiellettäisiin 31.10.2013 30
Takaukset, lainat ja avustukset tulevaisuudessa Jaoston käsittelyssä olevat linjaukset Kunnan myöntämä avustus, takaus tai muu tuki ei saa vaarantaa kunnan kykyä vastata sille laissa säädetyistä tehtävistä. Kunta ei voi myöntää takausta, jos takaukseen liittyy merkittävä taloudellinen riski Kunnan on tukia myönnettäessä otettava huomioon Eu:n valtiontukisääntely TAI kunnan kilpailutilanteessa markkinoilla toimivalle yhteisölle, säätiölle ja yhdistykselle myöntämä takaus, avustus sekä muu tuki ei saa vääristää kilpailua Kunta ei voi myöntää takausta tai muuta tukea muulle kilpailutilanteessa markkinoilla toimivalle yhteisölle, säätiölle, yhdistykselle kuin sellaiselle yhteisölle, säätiölle tai yhdistykselle, joka on sen tytäryhteisö ja jonka kanssa se muodostaa kuntakonsernin tai joka toimii sen hankintalain tarkoittamana sidosyksikkönä 31.10.2013 31
Takaukset, lainat ja avustukset tulevaisuudessa Kuntaliiton edustajien näkemykset jaostossa Lähtökohtaisesti olemme kannattaneet esillä olevia rajauksia tietyin tarkennuksin Emme ole pitäneet tarpeellisena emmekä tarkoituksenmukaisena kansallisen kilpailuneutraliteetin tuomista kansallisen lain tasolle Ehdotuksen vaikutukset kunnan toimintaan vaikeasti ennakoitavissa ja tarpeettomasti rajaavat kunnan toimintavapautta Voimassaoleva EU:n valtiontukisääntely on riittävä rajaus kilpailuneutraliteetin takaamiseksi 31.10.2013 32
VM:n kuntalain kokonaisuudistukseen liittyvä kysely 3.10.2013 Tulisiko kunnan takaus- ja lainanantomahdollisuuksia rajata siten, ettei kunta voi antaa niitä muille kuin kuntakonserniin kuuluville tai kuntaomisteisille yhtiölle? Yli puolet kyselyyn vastanneista oli sitä mieltä, että kunnan takauksen tai lainanantomahdollisuuksia ei tulisi rajata Rajoittaa kunnan harkintamahdollisuuksia, yleishyödyllisten yhdistysten toimintamahdollisuuksia, kunnan mahdollisuuksia edistää elinkeinotoimintaa ja synnyttää työpaikkoja Yli 1/3 osa vastanneista oli sitä, että rajaaminen olisi mahdollista Helpottaisi kunnallista päätöksentekoa, vähentäisi riskinottoa ja vähentäisi kilpailua vääristävää vaikutusta 31.10.2013 33
Takaukset, lainat ja avustukset tulevaisuudessa Mikä merkitys tulevalla säätelyllä on kuntien mahdollisuuksille harjoittaa käytännössä kunnan elinvoimaa parantavaa elinkeinopolitiikkaa? Mikä on Finnvera Oyj:n rooli rahoituksen järjestämisessä on tulevaisuudessa? 31.10.2013 34
Kiitokset mielenkiinnostanne! Pirkka-Petri Lebedeff, johtava lakimies, varatuomari Kuntaliitto Puh. 09 771 2773, 0500 482 016 31.10.2013 35