Työ- ja elinkeinoministeriö Lausuntopyyntö TEM/392/ /2013

Transkriptio

1 Työ- ja elinkeinoministeriö Lausuntopyyntö TEM/392/ /2013 Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry:n lausunto hallituksen esityksestä kilpailulain muuttamiseksi kilpailuneutraliteettivalvonnan tehostamiseksi Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry kiittää mahdollisuudesta lausua hallituksen esityksestä kilpailulain muuttamiseksi kilpailuneutraliteettivalvonnan tehostamiseksi ja lausuu kunnioittavasti seuraavaa: Yleistä Valtiovarainministeriön kuntaosastolla on valmisteilla kuntalain muutos, jonka mukaan kuntien hoitaessa tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla, niiden tulisi pääsääntöisesti antaa tehtävä yhtiön, muun yhteisön tai säätiön hoidettavaksi. Kilpailuneutraliteettiin liittyviä ongelmia selvitettiin aikaisemmin myös työ- ja elinkeinoministeriön asettamassa Julkisen elinkeinotoiminnan kilpailuneutraliteettityöryhmässä. Valtion liikelaitoksia koskevaa lakia on sittemmin muutettu työryhmän esitysten pohjalta. Kilpailulain muuttamisen tarkoituksena on esityksen mukaan lisätä Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivaltaa selvittää ja valvoa kilpailuneutraliteetin toteutumista yksityisen ja julkisen taloudellisen toiminnan välillä sekä ryhtyä toimenpiteisiin kilpailun tasapuolisuutta vaarantavan menettelyn tai rakenteen poistamiseksi. Katsomme, että kilpailuneutraliteetin toteutuminen edellyttää pääpiirteissään sellaisten valvontakeinojen luomista kuin nyt esitetään. JHL:n näkemyksen mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on paras asiantuntemus valvontatehtävän suorittamiseen, minkä vuoksi valvonnan järjestämistä ko. virastolle voidaan pitää tarkoituksenmukaisena.

2 2 Esityksen tavoitteista Uudistuksen tavoitteena on turvata kilpailuneutraliteetin toteutumista tilanteessa, jossa julkinen sektori ja yksityiset yritykset ovat tai voivat olla samanaikaisesti läsnä markkinoilla, mutta niitä kohdellaan eri tavoin. On ymmärrettävää, että julkisen sektorin elinkeinotoiminta ei voi nauttia institutionaalisista kilpailueduista yksityisen sektorin toimijoihin nähden eikä esimerkiksi voi hinnoitella tuotantoaan kilpailua vääristävästi. On kuitenkin erityisen tärkeää, että esitetyn säännöstön soveltamista rajoitettaisiin niissä tapauksissa, joissa kilpailuneutraliteetin vaje johtuu lainsäädännöstä. Lisäksi on tärkeää, että valvonta ei hallituksen esityksen mukaan koskisi tilanteita, joissa valtio, kunta tai kuntayhtymä toimii julkisen vallan käyttäjänä tai viranomaisen ominaisuudessa. Valvontasäännöstö ei myöskään koskisi hyödykkeiden hankintaa, koska sitä säännellään jo hankintalaissa. Esityksen mukaan valvonta koskisi vain julkisen sektorin ja sen määräysvallassa olevien yksiköiden taloudellista toimintaa eikä sitä ulotettaisi koskemaan julkisen sektorin yrityksille tai kolmannelle sektorille myöntämiin tukiin. Virasto voisi kuitenkin puuttua sellaisiin menettelyihin ja toiminnan rakenteisiin, jotka kohdistuisivat julkisen sektorin määräysvallassa oleviin yksiköihin tai kuntayhtiö konsernissa emoyhtiön ja tytäryhtiön välisiin kilpailuneutraliteettia vaarantaviin menettelyihin, jos ne väistämättä johtaisivat kilpailun vääristymiin markkinoilla. Esitys ei vaikuttaisi unionin valtiontukisääntöjen tai muiden kilpailusäännösten soveltamiseen, velvollisuuksiin niiden noudattamisessa eikä komission toimivaltaan niiden valvonnassa. Vaikka Kilpailu- ja kuluttajavirastolla ei ole EU:n valtiontukisääntelyyn liittyvää toimivaltaa, se voisi esityksen mukaan kuitenkin puuttua valtion, kunnan tai kuntayhtymän sellaiseen menettelyyn, toiminnan rakenteeseen tai tukijärjestelyyn, jos toimenpide kansallisesti estäisi tai vääristäisi kilpailua siten kuin lakiesityksessä tarkoitetaan. Tällöin toimintaan puuttuminen ei johtuisi valtiontukisäännösten noudattamatta jättämisestä vaan kyseessä olisi ainoastaan kilpailuneutraliteettivalvonta. Tässä tarkoituksessa esimerkiksi viraston kuntien omistamiin yhtiöihin suorittama neutraliteettivalvonta lienee sinänsä ymmärrettävää. Valvonnan ulkopuolelle jäisivät myös yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden (SGEI ) valvonta. Keskeisistä ehdotuksista JHL pitää erityisen tärkeänä sitä, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston olisi ensisijaisesti neuvotteluteitse pyrittävä poistamaan kilpailuneutraliteettia vaarantava menettely tai toiminnan rakenne. Vasta, jos neuvottelut eivät johtaisi tulokseen, virasto voisi kieltää toiminnan tai asettaa sen jatkamiselle sellaiset velvoitteet, jotka varmistavat tasapuoliset toimintaedellytykset markkinoilla.

3 3 Pidämme tärkeänä myös sitä, että kunnan omistaessa vain vähemmistöosuuden yhtiössä joko yksin tai yhteisesti muiden kuntien kanssa, lakiesitystä ei lainkaan sovellettaisi, koska se koskisi vain julkisen sektorin omaa tai sen määräysvallassa olevan yksikön taloudellista toimintaa. Ehdotettu valvonta koskisi kaikkia sellaisia julkisen sektorin toiminnan rakenteesta (esimerkiksi elinkeinotoiminta virasto- tai liikelaitosmuodossa) tai menettelystä (esimerkiksi alihinnoittelu) johtuvia kielteisiä kilpailuvaikutuksia, jotka oleellisesti vaikuttavat kielteisesti markkinamekanismin toimintaan. Näin ollen pelkkä toiminnan ulkoinen muoto ei olisi puuttumisen kohteena, ellei siihen samalla liity kielteisiä kilpailuvaikutuksia. Tätä pidämme perusteltuna, koska kuntien on itsehallintonsa nojalla voitava jatkossakin hoitaa palvelutuotantoaan esimerkiksi liikelaitosmuodossa eivätkä ehdotetut valvontasäännökset saa ikään kuin houkutella kuntia yhtiöittämään toimintaansa silloin, kun ilmeisiä kilpailunvääristymiä ei ole havaittavissa. Ehdotuksen mukaan tukijärjestelyt, jotka ovat linjassa EU:n valtiontukisääntelyn kanssa, jäisivät tarkastelun ulkopuolelle. Tällainen tilanne olisi kyseessä esimerkiksi silloin, kun kunnan tai valtion sen määräysvaltaan kuuluvalle yksikölle myöntämä tuki on etukäteen hyväksytty komissiossa. Unionin valtiontukia koskevien säännösten mukaisen tuen ei esityksen mukaan katsottaisi vääristävän taloudellista kilpailua markkinoilla. Pidämme tällaista soveltamisalan rajausta perusteltuna, koska näin voidaan välttää kaksinkertainen samaa menettelyä koskeva kilpailuoikeudellinen sääntely. Ehdotuksen mukaan myös julkisen sektorin toimijan tai sen määräysvaltaan kuuluvan yrityksen talouden tukeminen sellaisessa laajuudessa, johon tavanomainen sijoittaja ei olisi valmis ryhtymään, voisi olla säännöksessä tarkoitettua kilpailun vääristämistä. Tämä on näkemyksemme mukaan jossain määrin ongelmallinen ja selventämistä vaativa asia. Julkisen sektorin harjoittamaa elinkeinotoimintaa ei tulisi verrata siihen, kuinka yksityiset sijoittajat ovat valmiit investoimaan tai tukemaan omistamiaan yrityksiä. Esimerkiksi kuntien on voitava jatkossakin pääomittaa tarkoituksenmukaisella tavalla omistamiaan yhtiöitä siten kuin yksityiset yritykset tekevät. Kuntien yleisen toimialansa puitteissa harjoittamaan elinkeinotoimintaan kuuluu tehtäviä, jotka palvelevat kuntalaisia yhteisesti ja yleisesti, esimerkiksi energialaitos- tai satamatoiminta. Tällaisessa toiminnassa kuntien harjoittama pääomittaminen (tai muu rahoittaminen) on katsottava sallituksi vaikka yksityinen ja tavanomainen sijoittaja ei siihen vastaavassa tilanteessa todennäköisesti ryhtyisikään. JHL pitää myös tärkeänä, että kilpailuneutraliteettia vaarantaviin tilanteisiin puuttumista rajoitettaisiin siltä osin kuin kyse on lainsäädäntöön perustuvasta menettelystä tai toiminnan rakenteesta. Myöskään lakiin perustuvaa toimintaa ei voitaisi kieltää.

4 4 Esityksen mukaan valvontamekanismin tulee olla riittävän nopea, uskottava ja tehokkaasti kilpailuneutraliteettia kaventavia toimenpiteitä ennalta estävä. Siksi pidetään tärkeänä, että valvontaviranomainen voisi itse kieltää menettelyn tai asettaa menettelyn korjaamiseksi velvoitteita, jos neuvotteluissa asianosaisen kanssa ei saavuteta tulosta. Velvoitteen asettamisesta voitaisiin valittaa markkinaoikeuteen. Lisäksi kiellon tai velvoitteen tehostamiseksi voitaisiin asettaa uhkasakko. Kieltoa tai velvoitetta olisi noudatettava muutoksenhausta huolimatta, ellei markkinaoikeus toisin määräisi. Kieltoa ja uhkasakon asettamismahdollisuutta voidaan pitää tarkoituksenmukaisena. JHL pitää erityisen tärkeänä esitykseen kirjattua prioriteettisäännöstä, jotta valvontaresurssit voitaisiin kohdistaa oleellisiin asioihin. Kilpailu- ja kuluttajaviraston tulee voida jättää kilpailuneutraliteettia koskeva toimenpidepyyntö tutkimatta, jos menettelyn tai toiminnan rakenteen vaikutuksia terveen ja toimivan kilpailun edellytyksille voitaisiin perustellusti etukäteen pitää vähäisinä. Pidämme myös tärkeänä, että toissijaista mahdollisuutta kieltoesityksen tekemiseen ei annettaisi kilpaileville yrityksille siinä tapauksessa, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto päättäisi olla ryhtymättä asiassa toimenpiteisiin. JHL pitää tärkeänä ja tarkoituksenmukaisena, että valvontasäännösten soveltamiseen on tarkoitus säätää eräitä poikkeuksia. Valvontasäännöstä ei sovellettaisi, jos menettely tai toiminnan rakenne seuraisi välittömästi lainsäädännöstä eikä myöskään, mikäli soveltaminen estäisi merkittävän kansalaisten hyvinvointiin, turvallisuuteen tai muuhun sellaiseen yleiseen etuun liittyvän tehtävän hoitamisen. JHL pitää myös tärkeänä ja tarkoituksenmukaisena, että lakiesitykseen ei sisältyisi voimassa olevan kilpailulain 20 :n kaltaisia erityisiä vahingonkorvauksia koskevia määräyksiä. Esimerkiksi kunnalle tai kuntayhtymälle ei tulisi voida määrätä vahingonkorvausvelvollisuutta lainkaan, mikäli tämä olisi noudattanut valvontaviranomaisen asettamia ehtoja kilpailunvääristyminen poistamiseksi. Siirtymäaika JHL edellyttää että yhtiöittämisvelvoitteen alaisille liikelaitoksille annetaan riittävä siirtymäaika lainsäädännön edellyttämien muutosten toteuttamiseen. Kunta-ala on muutoinkin valtavassa myllerryksessä niin kuntarakenneuudistuksen kuin sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen vuoksi. Onnistuneen lopputuloksen aikaansaamiseksi on siksi tärkeää että yhtiöittämistä ei tarpeettomasti kiirehditä. Kuntarakenneuudistuksen iso aalto sijoittuu nykytiedon perusteella vuosille 2016 ja Olisi luontevaa tehdä yhtiöittämiset samassa aikataulussa. Tämä helpottaisi

5 5 hallinnollista taakkaa ja uusien kuntien valmistelu- ja suunnittelutyötä. Se antaisi myös liikelaitoksille riittävän ajan valmistautua muutokseen. Jarkko Eloranta puheenjohtaja Päivi Niemi-Laine toimialajohtaja Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry Lisätietoja: Jarkko Eloranta puheenjohtaja , Mika Hämäläinen lakiasiainpäällikkö ,