KUNNAN MYÖNTÄMÄÄ TAKAUSTA KOSKEVAT SÄÄNNÖKSET JA SUOSITELTAVAT KÄYTÄNNÖT

Transkriptio

1 1 (7) KUNNAN MYÖNTÄMÄÄ TAKAUSTA KOSKEVAT SÄÄNNÖKSET JA SUOSITELTAVAT KÄYTÄNNÖT Tässä muistiossa määritellään ne keskeiset periaatteet, joihin tukeutuen kaupungille esitettyjä takauspyyntöjä voidaan yleisellä tasolla arvioida sekä valmistella niitä koskevia päätöksiä. Takauksen antaminen on kunnalle poikkeuksellinen toimintamuoto. On syytä painottaa, että kunta ei ole velvollinen myöntämään takausta, vaikka takauksen antamisen edellytykset täyttyisivätkin, eikä takauksen hakija näin ollen voi vedota edukseen tähän asiakirjaan. Jos takauksia myönnetään, on kaupungin kuitenkin otettava huomioon yhdenvertaisuusperiaate hallintoa sitovana oikeusperiaatteena. Kaupungin takaushakemuksiin antamat päätökset tulevat näin sitomaan kaupunkia osaltaan myös tulevissa tilanteissa. Kuntalain 14 :n mukaan takaussitoumuksen tai muun vakuuden antamisesta toisen velasta päättää kunnanvaltuusto. 1. Takaukseen liittyvistä käsitteistä Takauksesta ja vierasvelkapanttauksesta annetussa laissa on esitetty määritelmiä takaukseen liittyville keskeisimmille käsitteille. Näistä kaupungin näkökulmasta olennaisia ovat lähinnä seuraavat määritelmät. 1) Takaus on sitoumus, jolla sitoumuksen antaja (takaaja) ottaa vastatakseen velkojalle toisen henkilön (velallisen) velvoitteesta (päävelasta). 2) Toissijainen takaus on takaus, jonka mukaan takaaja vastaa päävelasta vain, jollei suoritusta saada velalliselta. 3) Omavelkainen takaus on takaus, jonka mukaan takaaja vastaa päävelasta niin kuin henkilökohtaisesti vastuussa oleva velallinen. 4) Täytetakaus on takaus, jonka mukaan takaaja vastaa päävelasta vain siltä osin kuin suoritusta ei saada päävelan vakuudeksi annetusta omaisuudesta. Kuntalain 6 :ssä on lisäksi annettu seuraavat kuntien myöntämiin takauksiin liittyvät määritelmät.

2 2 (7) 5) Kuntakonserni: Yhteisö (tai säätiö), jossa kunnalla on kirjanpitolaissa tarkoitettu määräysvalta, on kunnan tytäryhteisö. Kunta tytäryhteisöineen muodostaa kuntakonsernin. 6) Kunnan toimialasta on uudessa kuntalaissa säädetty 7 :ssä kunnan tehtävät käsitteen avulla. Kunnan toimialalla tarkoitetaan niiden tehtävien kokonaisuutta, joiden hoitamiseen kunnalla on oikeus itsehallintonsa nojalla ryhtyä tai lainsäädännön perusteella jopa velvollisuus ryhtyä. 2. Kuntien takaussitoumusten antamista koskeva lainsäädäntö 2.1. Kuntalaki ja voimassaoleva oikeuskäytäntö Voimassa olevan kuntalain (410/2015) 15 luvun säännökset kunnan toiminnasta markkinoilla tulivat voimaan Takauksen antamista koskevat säännökset sisältyvät kuntalain 129 :ään. Uuden kuntalain sääntely perustuu EU-oikeuden säännöksiin, jotka olivat olleet voimassa jo ennen kuntalain uudistamista. Kuntalain mukaan kunta voi myöntää takauksen ainoastaan seuraaville tahoille. 1. Takaus annetaan kuntakonserniin kuuluvalle yhteisölle tai yhteisölle, joka on kuntien tai kuntien ja valtion yhteisessä määräysvallassa. 2. Takaus liittyy kuntalain momentissa lueteltujen lakien mukaiseen toimintaan. Näitä erityislakeja ovat: - liikuntalaki, - kuntien kulttuuritoiminnasta annettu laki, - museolaki, - teatteri- ja orkesterilaki ja - nuorisolaki 3. Takaus perustuu lain perusteella hyväksyttyyn tukiohjelmaan tai yksittäiseen tukeen tai yhteisölle tai säätiölle annettuun kuntalain 131 :n mukaiseen palveluvelvoitteeseen. Kunta ei saa myöntää takausta, jos siihen sisältyy merkittävä taloudellinen riski. Kunnan edut tulee lisäksi turvata riittävän kattavilla vastavakuuksilla. Tämä kuntalain momentin säännös koskee kaikkia takauksia riippumatta taattavan yhteisön kuulumisesta kaupunkikonserniin tai taattavan hankkeen sisällöstä.

3 3 (7) Takauksen edellytykset ja sallitun takauksen laajuus ja laatu vaihtelevat jossain määrin edellä luetelluissa tilanteissa. Takauksen edellytyksistä eri tilanteissa on huomioitava ainakin seuraavat seikat. Kuntakonserniin kuuluvalle tai muulle julkisessa määräysvallassa olevalle yhtiölle annettavan takauksen on oltava markkinaehtoinen, jos yhteisö toimii kilpailluilla markkinoilla. Vastaavasti takauksen markkinaehtoisuudesta voidaan poiketa, jos yhteisö ei toimi markkinoilla. Lähinnä vain sellainen taloudellinen toiminta, joka perustuu lakisääteiseen tai luonnolliseen monopoliin, ei tapahdu kilpailutilanteessa markkinoilla. Liikunta-, kulttuuri- ja nuorisohankkeille takausta myönnettäessä on olennaista varmistaa, että toiminnassa on aidosti kysymys sellaisten tehtävien edistämisestä, jotka erityssääntelyssä on asetettu kunnan vastuulle. Kunnalla ei ole oikeutta myöntää takausta ensisijaisesti liiketoiminnaksi katsottavalle hankkeelle, vaikka toiminnalla tuotettaisiinkin edellä mainittuja palveluja. Kun kyse on tukiohjelmasta tai myönnetystä palveluvelvoitteesta, on takauksen myöntäminen huomattavasti helpompaa kuin muissa tilanteissa, ja takaus on usein olennainen osa tukiohjelman tai palveluvelvoitteen sisältöä Valtiontukisäännökset Takausta myönnettäessä kunnan tulee ottaa huomioon Euroopan unionin valtiontukisäännökset. Erityisen tärkeää on huomata, että valtiontukisäännökset on otettava huomioon myös niissä tilanteissa, joissa takaus annetaan kilpailutilanteessa markkinoilla toimivan kuntakonserniin kuuluvan yhteisön tai kuntien tai kuntien ja valtion yhteisessä määräysvallassa olevan yhteisön velasta tai sitoumuksesta. Myös tällainen takaus voi vääristää kilpailua. Komissio on selventänyt valtiontukisäännösten soveltamista antamalla niistä tiedonantoja. Näistä keskeisin on niin kutsuttu Takaustiedonanto (2008/C 155/02), jonka 3.2. kohdan mukaan seuraavien edellytysten täyttäminen riittää osoittamaan, että yksittäinen valtiontakaus (jollaiseksi tässä yhteydessä katsotaan kuuluvaksi myös kunnan antama takaus) ei ole valtiontukea: 1. lainanottaja ei ole taloudellisissa vaikeuksissa, 2. takauksen laajuus voidaan myöntämishetkellä mitata asianmukaisesti (kiinteä enimmäismäärä ja rajattu voimassaoloaika), 3. takaus ei kata missään vaiheessa enempää kuin 80 prosenttia lainasaamisen tai muun rahoitussitoumuksen määrästä ja

4 4 (7) 4. takauksesta maksetaan markkinaperusteinen hinta. EU-tiedonannossa on myös todettu, että jos jokin edellä mainituista edellytyksistä ei täyty, se ei tarkoita, että takaus katsottaisiin automaattisesti valtiontueksi. 3. Takaushakemusten käsittelyssä suositeltavat käytännöt Kunnan antaman takauksen tulee rajautua kunnan toimintaan kuuluvien tehtävien toteuttamiseen. Takauspäätöksille on tästä syystä luonteenomaista palvelutuotannon näkökulman korostuminen. Kunnan perustehtäviin kuuluu myös elinkeinotoiminnan yleisten edellytysten tukeminen. Uuden kuntalain myötä oikeustila on kuitenkin viimeistään muuttunut sellaiseksi, että kunta ei käytännössä voi myöntää takauksia pelkästään elinkeinopoliittisin perustein Takauspäätöksen riskienhallinta Valtiontukianalyysi Merkittävä osa kunnan taloudellisen ja myös oikeudellisen riskin hallintaa takausta myönnettäessä on kiellettyyn valtiontukeen liittyvien riskien arviointi erityisetä menettelyä käyttäen. Tätä arviointia voidaan kutsua valtiontukianalyysiksi. Analyysi tehdään varmistamalla, että edellä kohdassa 2.2. selostetun Komission takaustiedonannon mukaiset neljä edellytystä täyttyvät. Kaikkien neljän kriteerin täyttyessä yhtiölle voidaan myöntää takaus ilman riskiä siitä, että takaukseen sisältyvä tuki joudutaan perimään takaisin. Jos jokin edellytys ei täyty, on erikseen selvitettävä, onko myönnettävällä takauksella kielletty markkinavaikutus. Tämän selvittäminen tarkoittaa käytännössä lähinnä ilmoituksen tekemistä Euroopan unionin Komissiolle. Jos valtiontukianalyysiä ei tehdä, voidaan kaupunginvaltuuston takauspäätös saada kumottua kunnallisvalituksella sillä perusteella, että kaupunki ei ole täyttänyt sille kuuluvaa velvoitetta selvittää päätökseen mahdollisesti sisältyvä kielletty tuki. On huomattava, että tämä valitusperuste on tehokas, vaikka takauspäätökseen ei tosiasiassa sisältyisi lainkaan tukea. Kyse on siis päätöksentekojärjestykseen liittyvästä valitusperusteesta. Vastavakuus Kuntalain mukaan kaikissa tilanteissa on varmistuttava siitä, ettei myönnetty takaus vaaranna kaupungin kykyä vastata sille laissa säädetyistä tehtävistä. Kaupunki ei saa myöntää takausta lainkaan, jos takaukseen sisältyy merkittävä taloudellinen riski eikä riskiä voida vastavakuuksien tai muiden luotettavana pidettävien järjestelyjen avulla poistaa.

5 5 (7) Kaupungin edut on aina turvattava riittävän kattavilla vastavakuuksilla. Lain esitöiden mukaan vastavakuuksien ei välttämättä tarvitse kattaa koko takaukseen liittyvää riskiä, vaan riittää, että ne kattavat riskien näkökulmasta riittävän osan. Kuhunkin takaukseen liittyvät riskit ja vaadittavan vastavakuuden suuruus arvioidaan yksittäistapauksina. Riskien ja vakuustarpeen arvioimiseen on tarvittaessa käytettävä ulkopuolista asiantuntijaa Takausta myönnettäessä huomioon otettavat asiat Takausta myönnettäessä on aina otettava huomioon tilanne, johon kaupunki takauksen antajana voi joutua takauksen saajan ajautuessa taloudellisiin vaikeuksiin. Ennen takauspäätöstä on suunniteltava toimet, joihin kaupunki ryhtyy takausvastuun realisoituessa. Tällaisessa tilanteessa kaupunki voi esimerkiksi joutua ottamaan vastuulleen taattavan toiminnan joko väliaikaisesti tai pysyvästi. Uutta takausta myönnettäessä on lisäksi tehtävä arvio kaupungin takaussalkun kokonaisriskistä ja otettava kantaa siihen, onko kaupungin mahdollista lisätä takausvastuiden määrää kyseisellä takauksella. Kuten jäljempänä esitetään, kaupungin tulee antaa takaus vain sille osalle rahoitettavaa hanketta, jolle ei ole saatu muuta vakuutta. On kuitenkin huomattava, että tällainen täytetakaus tulee todennäköisesti maksettavaksi ennen kiinnitysvakuuden realisoimista, sillä omavelkaisen takauksen vaatiminen maksettavaksi on huomattavasti helpompi toimenpide luoton myöntäneelle rahalaitokselle kuin kiinteistökiinnityksen realisoiminen. Takaushakemuksia käsiteltäessä seuraavia periaatteita ja menettelytapoja on aihetta noudattaa. Kuten edellä on jo mainittu, takauksen myöntämiseen liittyy aina tapauskohtaista harkintaa, joten näistä periaatteista on mahdollista poiketa, jos poikkeamiseen on erityinen peruste ja jos poikkeaminen ei johda takauksen yleisten edellytysten täyttymättä jäämiseen. - Takaus myönnetään vain investointia varten. Käyttötalouteen kohdistuvat takaukset on katsottu oikeuskäytännössä kunnan toimialaan kuulumattomiksi. - Takaus myönnetään vain rahalaitoksesta otetulle lainalle. - Taattavien lainojen tulee olla asianmukaisesti kilpailutettu ja lainanotosta on takausta hakevan yhteisön hallituksen päätös. - Taloudelliset laskelmat ja muu takausta hakevan yhtiön esittämät selvitysten tulee osoittaa takauksen hakijan kyvyn hoitaa lainasta aiheutuvat velvoitteet.

6 6 (7) - Lainan vakuutena käytetään ensisijaisesti ja täysimääräisesti takauksen hakijan käytössä olevat kiinnitysvakuudet. Jos takauksen hakijalla on kiinteistöpantti tai muu ensisijainen vakuus käytössään, kaupunki antaa ainoastaan täytetakauksen. - Kaupungille on toimitettava vakuutustodistus kiinteistön vakuuttamisesta, jos takauslaina kohdistuu kiinteistöön. Myös muissa tapauksissa on selvitettävä, missä laajuudessa taattava kohde on tarpeen vakuuttaa. - Takaussitoumukseen sisällytetään vakuuden asettamiskielto kolmansien velkojien hyväksi, jotta takauksen hakija ei omilla toimillaan voi heikentää kaupungin asemaa takauksen antajana. - Takauksesta peritään takausprovisio, joka on määrältään vähintään hallintosäännössä määritetyn suuruinen Takaussitoumus ja sen valvonta Takausten sopimuksen aikaisessa arvioinnissa on tarvittaessa käytettävä ulkopuolista asiantuntijaa. Sopimuksen voimassaoloaikana - Takauksen saajan toimintaa valvotaan takaussitoumuksessa sovittuja menettelyjä käyttäen, jotta takauksen saaja ei lisää ensisijaiseen panttiin kohdistuvaa vastuutaan eikä muutoinkaan menettele tavalla, joka vaarantaa kaupungin asemaa takaajana. - Takauksen saajan on toimitettava vuosittain talousarvio ja tilinpäätöstiedot kaupungille. - Takauksen saajan on ilmoitettava takauksen antajalle välittömästi sellaisista toiminnassaan tai taloudessaan ilmenneistä tapahtumista, joilla on merkitystä takaukseen liittyvien riskien arviointiin. - Takauksen hakija suostuu siihen, että hankkeen muut rahoittajat voivat antaa hakijaa koskevia tietoja kunnalle. Takausten valmistelusta ja niiden sopimuksen aikaisesta valvomisesta vastaa rahoitusjohto. Rahoitusjohdon vastuulla on arvioida takauksiin liittyvät riskit säännöllisesti ja valvoa takauslainojen lainaehtojen noudattamista.

7 4. Yhteenveto - takausten arviointi 7 (7)